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22 A 01.40059 In der Verwaltungsstreitsache

wegen Planfeststellung bezüglich der Straßenbahn-Neubaustrecke "************";

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 16. März 2006

am 30. März 2006

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die Ablehnung eines Antrags auf Planfeststellung für eine Straßenbahn-Neubaustrecke.

Die Klägerin ist durch Ausgliederung des Geschäftsbereichs der ehemaligen Stadtwerke der Landeshauptstadt München nach den Vorschriften des Umwandlungsgesetzes entstanden und in das Handelsregister des Amtsgerichts München eingetragen. Sie ist für den Bereich ihrer Tätigkeit Gesamtrechtsnachfolgerin der Landeshauptstadt München. Sie wird als kommunales Unternehmen in Privatrechtsform geführt; einzige Gesellschafterin ist die Landeshauptstadt München.

Mit Schreiben vom 21. Juli 1998 beantragte die Landeshauptstadt die Planfeststellung für den Bau einer zweigleisigen Straßenbahn-Neubaustrecke (Nordtangente) in München von der Nordendstraße bis zur Königinstraße von km 0,000 bis km 1,100 (Teil I) und von der Königinstraße bis zur Tivolistraße einschließlich der Wendeschleife Oettingenstraße/Theodorparkstraße von km 1,100 bis km 2,122 (Teil II). Diese Neubaustrecke ist als Teil der Straßenbahn-Nordtangente (zukünftige Linie 22) konzipiert, die eine Straßenbahnverbindung auf der ca. 8 km langen Strecke von Neuhausen zum Effnerplatz (Bogenhausen) herstellen soll. Mit der Neubaustrecke in einer Gesamtlänge von ca. 2.200 m soll die bisherige Lücke zwischen den bestehenden Straßenbahnlinien in der Barer Straße und der Theodorparkstraße geschlossen werden. Die Neubaustrecke beginnt mit einem Abzweig aus der bestehenden Straßenbahntrasse der Nordendstraße in die Franz-Joseph-Straße, setzt sich etwa straßenmittig über die Franz-Joseph-Straße fort, quert die Leopoldstraße und führt über die Martius- und die Thiemestraße in den Englischen Garten. Im Bereich des Englischen Gartens verläuft die Gleistrasse auf der heutigen Busstraße zur Tivolistraße bis in Höhe Theodorparkstraße. Hier ist wieder Trassenanschluss an die bestehenden Gleise Richtung Effnerplatz. Die Trasse verläuft auf rund der Hälfte der Strecke im öffentlichen Straßengrund; die Durchquerung des Englischen Gartens auf der bestehenden Busstraße verläuft auf einer Länge von ca. 900 m ausschließlich auf Privatgrund des Freistaats Bayern.

Die Planung sieht auf dem Abschnitt Franz-Joseph-Straße bis Einfahrt in den Englischen Garten und ab der Zufahrt zur Gaststätte "Chinesischer Turm" bis in die Tivolistraße vor, dass die Gleise straßenbündig und vom Individualverkehr mitbefahrbar verlegt werden. Im Bereich des Englischen Gartens ab der Brücke über den Schwabinger Bach wird das Fahrbahnprofil auf einer Länge von 90 m als sog. Mischfläche aufgeteilt; diese Fläche wird auf gleichem Niveau dem Tramverkehr, den Notfahrzeugen, den Radfahrern und Fußgängern zur Verfügung gestellt. Danach wird der Fußgängerverkehr in die vorhandenen Fußwege des Englischen Gartens abgeleitet, der Radverkehr verbleibt im Bereich der Trasse so wie heute beim Busverkehr. Die Mindesttrassenbreite beträgt 9,15 m; bei dieser Trassenbreite können die Radfahrer die Trasse grundsätzlich auf der gesamten Breite benutzen (wie eine normale Strasse mit mittig eingelegtem Gleis). Für den Fall einer Begegnung Straßenbahn mit Radfahrern soll eine optisch eindeutige Abgrenzung den Radfahrer auf die letztlich neben dem Lichtraumprofil der Straßenbahn verbleibende Radfahrstreifenbreite von mindestens 1,65 m pro Fahrtrichtung verweisen.

Die Fahrleitung im Englischen Garten ist als Hochkettenfahrleitung mit festem Tragseil geplant. Die Verspannung der Fahrleitung soll dort überwiegend in sog. Querfeldern erfolgen, die in einem Abstand von ca. 25 bis 45 m die Errichtung von jeweils einem Mastpaar erfordern; in einigen Bereichen sollen einseitige Masten mit Zweigleisauslegern verwendet werden.

Bereits vor Antragstellung hatte die Regierung von Oberbayern der Landeshauptstadt München mit Widerspruchsbescheid vom 23. Dezember 1994 die Genehmigung gemäß §§ 2, 9 ff. PBefG für den Bau, den Betrieb und die Linienführung der Straßenbahn-Neubaustrecke erteilt und mit Bescheid vom 26. Mai 1997 in Bezug auf die Linienführung in der Oettingenstraße/Theodorparkstraße ergänzt. Die bestandskräftigen Genehmigungen sind unter dem Vorbehalt der Planfeststellung für die jeweilige Strecke ergangen und auf 50 Jahre befristet; im Fall der Nichteröffnung des Betriebs innerhalb von 15 Jahren ist jeweils ein Erlöschen der Genehmigung vorgesehen.

Mit Schreiben vom 28. Juni 2000 reichte die Klägerin einen Tekturantrag ein, der im weiteren Verlauf dem Verfahren zugrunde gelegt wurde. Die Tektur betrifft die Lage einer städtischen Hauptwasserleitung, die zusammen mit der Straßenbahnlinie geplant wurde. Während zunächst beabsichtigt war, die Wasserleitung neben die Straßenbahngleise zu legen, um Revisionen oder Reparaturarbeiten an der Wasserleitung ohne Betriebsunterbrechung des Trambetriebs möglich zu machen, soll nach dem Tekturantrag die Wasserleitung unter den Straßenbahngleisen liegen, um die Eingriffe in den Wurzelbereich der Bäume im Englischen Garten zu minimieren. Zusätzlich wurde die Höhe der geplanten Hochkette im Bereich des Englischen Gartens reduziert (Tragseilhöhe nunmehr ca. 5,20 m bis 5,70 m, Höhe der Masten zwischen 7,70 m und 9 m, Höhe der einseitigen Masten 10,20 m).

Mit Bescheid vom 7. Mai 2001 lehnte die Regierung von Oberbayern den Antrag der Klägerin auf Planfeststellung ab. Überwiegende Gründe für die erforderliche verkehrsplanerische Rechtfertigung des Vorhabens lägen nicht vor. Hinsichtlich der Verkehrssicherheit im Englischen Garten sei durch die geplante Straßenbahn im Verhältnis zum bestehenden Busverkehr, der insoweit bereits keine ideale Lösung darstelle, nochmals eine deutliche Verschlechterung zu erwarten. Jedenfalls stünden dem Vorhaben gewichtige Belange des Natur- und Denkmalschutzes in Bezug auf die besondere Bedeutung und Funktion des Englischen Gartens entgegen; ein diese Belange überwiegender Verkehrswert des Vorhabens könne nicht festgestellt werden.

Die Klägerin erhob mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 20. Juni 2001 Klage mit dem Antrag, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Regierung von Oberbayern vom 7. Mai 2001 zu verpflichten, auf den Planfeststellungsantrag der Stadtwerke München GmbH vom 21. Juli 1998 den Plan für den Bau einer zweigleisigen Straßenbahnstrecke von der Nordendstraße bis zur Königinstraße von km 0,000 bis km 1,100 und von der Königstraße bis zur Wendeschleife Oettingen-/Theodorparkstraße von km 1,100 bis km 2,122 mit eingleisiger Wendeschleife festzustellen, hilfsweise den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Zur Begründung trägt sie vor:

Die Regierung habe die von der gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 PBefG erteilten, bestandskräftigen Bau-, Betriebs- und Liniengenehmigung ausgehende Bindungswirkung für die Frage der Planrechtfertigung nicht berücksichtigt. Die verkehrswirtschaftliche Rechtfertigung eines Vorhabens sei, wie sich aus der Regelung des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ergebe, ausschließlich im Rahmen dieses Genehmigungsverfahrens zu prüfen. Gleiches gelte hinsichtlich der Verkehrssicherheit der Trasse. Die Planfeststellungsbehörde habe ihr Planungsermessen rechtswidrig ausgeübt und dadurch die Klägerin in ihrem Recht auf abwägungsfehlerfreie Entscheidung verletzt. Das angebliche Vorhandensein von Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 PBefG sei als ein im Abwägungsweg nicht zu überwindender Belang angesehen worden. Die Übereinstimmung des Vorhabens mit dem Nahverkehrsplan der Landeshauptstadt München sei in die Abwägung überhaupt nicht eingestellt worden. Zudem habe die Regierung den in Art. 2 Abs. 3 BayÖPNVG kodifizierten Vorrang des Schienenverkehrs nicht realisiert. Soweit eine Abwägung stattgefunden habe, sei das objektive Gewicht der abzuwägenden Belange grundlegend verkannt worden. Die Notwendigkeit des geplanten Straßenbahnprojekts sei aus verkehrswirtschaftlicher Sicht nach wie vor gegeben; die fehlende Förderfähigkeit des Vorhabens nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 GVFG stehe dem nicht entgegen. Eine Verschlechterung der Verkehrssicherheitslage ergebe sich bei Verwirklichung des Vorhabens nicht; vielmehr sei die Straßenbahn nach einer vergleichenden Untersuchung des Gefährdungspotentials deutlich sicherer als die jetzt verwendeten Busse. Schwerwiegende und nachhaltige Veränderungen des Landschaftscharakters des Englischen Gartens seien durch das Vorhaben nicht zu erwarten. Das gegenteilige Gutachten des Sachverständigen **. **** sei insoweit methodisch fehlerhaft, als es nicht den konkreten, jetzt vorhandenen Busverkehr im Englischen Garten mit den zu erwartenden Auswirkungen des Straßenbahnverkehrs vergleiche, sondern die ursprünglich geplante, aber so nie verwirklichte Schwabinger Fahrstraße der Straßenbahntrasse gegenüber stelle.

Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Ein Anspruch der Klägerin auf Feststellung des eingereichten Plans scheide im Hinblick auf die planerische Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde aus. Aus den Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes ergebe sich keine Bindungswirkung einer nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PBefG erteilten Genehmigung für das nachfolgende Planfeststellungsverfahren. Bei der Beurteilung des öffentlichen Verkehrsinteresses für die Straßenbahn-Neubaustrecke habe die Regierung weder das Verhältnis des Busverkehrs zum Schienenverkehr noch die Rechtswirkungen des Nahverkehrsplans der Landeshauptstadt München verkannt. Hinsichtlich der Sicherheitsproblematik im Querungsabschnitt des Englischen Gartens aufgrund des dort vorhandenen Fußgänger-, Radfahrer- und Freizeitverkehrs könne nicht nur auf technische Vorgänge, wie Bremswege oder Geschwindigkeit der Straßenbahn, abgestellt werden; auch das aus der Erholungsfunktion des Englischen Gartens resultierende "nicht-straßenverkehrstypische" Verhalten der Straßennutzer spiele insoweit eine erhebliche Rolle. Eine erhebliche Beeinträchtigung des Englischen Gartens als einem Gartendenkmal von außergewöhnlich hoher Bedeutung durch die ständig vorhandene, technisch und starr wirkende Gleistrasse könne nach den Einschätzungen der Fachbehörden und dem Gutachtens des Sachverständigen **. **** nicht geleugnet werden; das von der Klägerin vorgelegte Privatgutachten stehe dem nicht entgegen. Ein die öffentlichen Belange des Natur- und Denkmalschutzes überwiegender Verkehrswert der Straßenbahn-Neubaustrecke könne unter diesen Umständen nicht festgestellt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage bleibt mit ihrem Haupt- und Hilfsantrag ohne Erfolg. Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 7. Mai 2001 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin kann weder die von ihr begehrte Verpflichtung des Beklagten auf Feststellung des beantragten Plans für den Bau einer Straßen-Neubaustrecke (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) beanspruchen.

1. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 PBefG dürfen Betriebsanlagen für Straßenbahnen nur gebaut werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Mit dieser Regelung wird der Planfeststellungsbehörde eine planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt, die sich in umfassender Weise auf schlechthin alle planerischen Gesichtspunkte erstreckt, die zur Verwirklichung der gesetzlich vorgesehenen Planungsaufgabe und zugleich zur Bewältigung der von dem Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind (vgl. z.B. BVerwG vom 7.7.1978, BVerwGE 56, 110/116). Die besondere Struktur einer solchen fachplanerischen Entscheidung schließt in Fällen der vorliegenden Art, in denen der Vorhabensträger gegen eine ablehnende Entscheidung der Planfeststellungsbehörde klagt, einen (strikten) Anspruch der Klägerin auf Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses in dem Sinne aus, dass bei Erfüllung bestimmter tatbestandlicher Voraussetzungen dem Antrag zwingend stattgegeben werden muss. Vielmehr hat der Vorhabensträger nur einen Rechtsanspruch auf die fehlerfreie Ausübung des Planungsermessens, der sich auf alle abwägungserheblichen Gesichtspunkte erstreckt; dies gilt auch für einen privaten Vorhabensträger. Stehen einem Vorhaben unter dem Blickwinkel der planerischen Abwägung keine rechtlichen Hindernisse entgegen, steht der Planfeststellungsbehörde kein eigenständiges Versagungsermessen mehr zu (vgl. BVerwG vom 24.11.1994, BVerwGE 97, 143). In die Abwägung geht als Belang auch das Interesse des Vorhabenträgers an der Verwirklichung des Vorhabens ein, dass sich bei gemeinnützigen Planfeststellungen, wie dem vorliegenden Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs, mit dem öffentlichen Interesse an dem Vorhaben deckt (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, RdNr. 166 zu § 44).

2. Die Planfeststellungsbehörde hat ihren ablehnenden Bescheid, wie sich aus dem Gesamtkontext der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses ergibt, selbständig entscheidungstragend auch darauf gestützt, dass mit dem geplanten Vorhaben ein unverhältnismäßiger Eingriff in den Englischen Garten als Garten- und Baudenkmal verbunden wäre und ein diese Belange überwiegender Verkehrswert des Vorhabens nicht festgestellt werden könne. Mit dieser Abwägungsentscheidung wird der Anspruch der Klägerin auf fehlerfreie Ausübung des Planungsermessens nicht verletzt. Ob daneben auch eine fehlende Planrechtfertigung oder Aspekte der Verkehrssicherheit einer positiven Entscheidung für das Vorhaben entgegenstehen, bedarf damit keiner Entscheidung, auch wenn das Vorhaben hinsichtlich der Verkehrssicherheit nicht als unproblematisch erscheint, wie im ablehnenden Bescheid ausgeführt wird. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den die Trasse im Englischen Garten querenden Fußgänger- und Radfahrerverkehr. Das von der Klägerin vorgelegte Gutachten zur Verkehrssicherheit der Straßenbahn-Neubaustrecke "Nordtangente" vom 10. Juni 2002 ändert daran nichts. Danach ist zwar bei Zugrundelegung einer mittleren Geschwindigkeit bei beiden Verkehrsmitteln die Straßenbahn insbesondere wegen ihres kürzeren Anhaltewegs deutlich sicherer als die jetzt verwendeten Busse. Diesem Ergebnis liegt aber die Annahme einer Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h gegenüber einer solchen von 50 km/h bei Bussen zugrunde. Dabei bleibt außer Betracht, dass dieser Sachlage auch durch eine Reduzierung der Höchstgeschwindigkeit der Busse Rechnung getragen werden kann; warum eine solche Reduzierung bei den Bussen im Gegensatz zur Straßenbahn nicht möglich sein soll, ist vorliegend nicht ersichtlich, zumal - worauf im Planfeststellungsbeschluss hingewiesen wird - bei den Bussen bereits heute in Spitzenzeiten die vorgesehenen Fahrgeschwindigkeiten nicht einzuhalten sind. Es kann daher für die Beurteilung der Ausweichmöglichkeiten für Busse bei drohenden Kollisionen nicht nur - wie im Gutachten erfolgt - auf die jeweilige Höchstgeschwindigkeit abgestellt werden. Es kommt hinzu, dass die im Gutachten genannten Gründe gegen die Umfahrung eines Hindernisses durch einen Bus (Enge der Verkehrswege und Verkehrsdichte mit neuen Gefahren für den Gegenverkehr, für Fahrzeuge auf weiteren Spuren und für Fußgänger und Radfahrer im Bereich des rechten Fahrbahnrands) der Verkehrssituation auf der bisherigen Straße durch den Englischen Garten weitgehend nicht entsprechen.

Das in § 28 Abs. 1 Satz 2 PBefG normierte Abwägungsgebot verlangt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und weder die Bedeutung der durch das Vorhaben betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Gebot sachgerechter Abwägung nicht verletzt, wenn sich die Planfeststellungsbehörde im Widerstreit der verschiedenen Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Die darin liegende Bewertung der von der Planung berührten Belange und ihre Gewichtung im Verhältnis untereinander ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Diese beschränkt sich im Rahmen des Abwägungsgebots auf die Frage, ob die Planfeststellungsbehörde die abwägungserheblichen Gesichtspunkte zutreffend erfasst hat und ob sie - auf der Grundlage eines derart zutreffend ermittelten Abwägungsmaterials - die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung eingehalten hat (vgl. z.B. BVerwG vom 14.2.1975, BVerwGE 48, 56/63 und vom 21.3 1996, BVerwGE 100, 370/383 f.). Gemessen an diesen Maßstäben ist die Ablehnungsentscheidung rechtlich nicht zu beanstanden.

2.1 Die Planfeststellungsbehörde hat die für das von der Klägerin beantragte Vorhaben sprechenden öffentlichen Belange in ihre Abwägung eingestellt und deren Bedeutung nicht verkannt.

2.1.1 Entgegen dem Klagevorbringen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Regierung von Oberbayern das Vorhandensein von Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 PBefG als einen im Abwägungswege nicht zu überwindenden Belang verstanden hat und insoweit nicht in den Abwägungsvorgang eingetreten ist. Wie der Begründung des ablehnenden Bescheids (S. 8) entnommen werden kann, hat die Regierung von Oberbayern für ihre Entscheidung über den Planfeststellungsantrag der Klägerin im Ausgangspunkt darauf abgestellt, dass diese Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen und umfassenden fachplanerischen Abwägung zu treffen ist und eine positive Entscheidung nur ergehen kann, wenn sich vorhabensbedingte Eingriffe in Bezug auf den verkehrlichen Wert des Vorhabens als insgesamt verhältnismäßig darstellen. Im Anschluss daran hat sie zunächst unter dem Oberbegriff der "verkehrsplanerischen Rechtfertigung" das für das Vorhaben sprechende öffentliche Verkehrsbedürfnis und danach die von dem Vorhaben aufgeworfenen Fragen der Verkehrssicherheit sowie die von ihm verursachten Beeinträchtigungen des Englischen Gartens unter naturschutzfachlichen und denkmalschutzfachlichen Gesichtspunkten ermittelt und bewertet und abschließend eine Gesamtabwägung vorgenommen (vgl. S. 17 der Begründung).

Dass sich die Regierung im Rahmen der Bewertung des öffentlichen Interesses am Vorhaben an den Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 Ziff. 2 PBefG orientiert hat, lässt für sich genommen einen Abwägungsausfall nicht hervortreten. Es steht außer Zweifel, dass die dort genannten Voraussetzungen einen Teil des Abwägungsmaterials der personenförderungsrechtlichen Planfeststellung bilden (vgl. OVG NW vom 1.9.1997, UPR 1998, 116). Für den Verwaltungsgerichtshof ist zudem nicht erkennbar, dass die Planfeststellungsbehörde den Antrag der Klägerin ausschlaggebend mit der Erwägung abgelehnt hat, das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Verkehrsinteressen. Im ablehnenden Bescheid wird vielmehr unter der Überschrift "Gesamtabwägung" zusammenfassend ausgeführt (S. 17), dass die Planfeststellungsbehörde vor dem Hintergrund gesetzlicher Vorgaben und Wertungen nicht feststellen könne, dass überwiegende Gründe für die erforderliche verkehrsplanerische Rechtfertigung des Vorhabens vorlägen. Zwar mag die daran anschließende Aussage, eine positive Entscheidung über den Antrag sei damit bereits ausgeschlossen, missverständlich erscheinen. Jedenfalls wird aber aus dem argumentativen Begründungszusammenhang deutlich, dass eine Abwägung des öffentlichen Verkehrsinteresses am Vorhaben mit anderen Belangen erfolgt ist. Es kommt hinzu, dass in der Begründung anschließend darauf verwiesen wird, dass auch bei einer ausreichenden verkehrsplanerischen Rechtfertigung mit dem Vorhaben ein unverhältnismäßiger Eingriff in den Englischen Garten als Garten- und Baudenkmal mit seinen verschiedenen hochwertigen Funktionen verbunden wäre.

2.1.2 Es kann nicht festgestellt werden, dass die Planfeststellungsbehörde die Übereinstimmung des Vorhabens mit dem Nahverkehrsplan der Landeshauptstadt München (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG) überhaupt nicht in die Abwägung eingestellt hat. Wie die Klägerin selbst einräumt, hat die Regierung nicht verkannt, dass die Landeshauptstadt München durch ihre Beschlüsse zur "Integrierten ÖPNV-Planung" und zur Übernahme dieser Planung als Nahverkehrsplan im Rahmen ihrer Zuständigkeit nach dem BayÖPNVG ihre verkehrsplanerischen Ziele u.a. auch im Hinblick auf Straßen-Neubaustrecken konkretisiert hat. Der Begründung des ablehnenden Bescheids (S. 8) lässt sich hierzu - wenn auch knapp - entnehmen, dass die Planfeststellungsbehörde diese kommunalen Interessen als abwägungserheblichen Belang in ihrer Entscheidung berücksichtigt und ihm einen Gewichtungsvorrang eingeräumt hat, wenn insoweit von einer (dadurch bedingten) "entsprechend eingeschränkten Entscheidungsbefugnis" (für die Planfeststellungsbehörde) gesprochen wird.

2.1.3 Auch hinsichtlich des Verhältnisses von Linienbus- zum Schienenverkehr hat die Regierung von Oberbayern das Abwägungsmaterial nicht unzutreffend bestimmt. Dem Ablehnungsbescheid lässt sich keine Aussage dahingehend entnehmen, dass die Planfeststellungsbehörde aus der Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 GVFG, nach der u.a. eine Förderfähigkeit des Baus oder Ausbaus von Verkehrswegen der Straßenbahnen nur gegeben ist, wenn sie auf besonderem Bahnkörper geführt werden, die Unzulässigkeit anderer Straßenbahn-Neubauvorhaben abgeleitet hat. Wie die Regierung mit Schriftsatz vom 1. März 2002 erläuternd ausgeführt hat, ist sie vielmehr davon ausgegangen, dass auch Vorhaben trotz fehlenden eigenen Bahnkörpers bei besonderen örtlichen Umständen und entsprechenden Verkehrsbedürfnissen im Rahmen der Abwägung zugelassen werden können. Die Klägerin hebt in diesem Zusammenhang zutreffend hervor, dass mit dieser Regelung jedenfalls auch das Ziel verfolgt wird, Neu- oder Ausbaumaßnahmen von Straßenbahnen auf besonderem Bahnkörper zu initiieren, da dieser u.a. höhere Reisegeschwindigkeiten ermöglicht und somit die Attraktivität der Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs im Vergleich zum motorisierten Individualverkehr gesteigert wird. Es kann damit nicht beanstandet werden, wenn die Planfeststellungsbehörde im Rahmen der planerischen Abwägung auch darauf abstellt, dass das Vorhaben der Klägerin dieser gesetzgeberischen Zielvorstellung nicht entspricht. Auch nach Nr. 5.3 der Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen des Freistaats Bayern für den öffentlichen Personennahverkehr (RZÖPNV) vom 14. August 2003 (AIIMBI S. 489) ist besondere Fördervoraussetzung bei Verkehrswegen der Straßenbahnen, dass die Anlage dem öffentlichen Personennahverkehr dient und auf besonderem oder unabhängigem Bahnkörper geführt wird.

Die Regierung von Oberbayern hat in diesem Zusammenhang den Gesichtspunkt einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung in ihre Überlegungen einbezogen und nicht außer Betracht gelassen, dass die geplante Streckenverbindung nach der von der Klägerin vorgelegten Kosten-Nutzen-Analyse auf der Grundlage der "Standardisierten Bewertung von Verkehrswegeinvestitionen des öffentlichen Personennahverkehrs" eine hohe Wirtschaftlichkeit ausweist. Daraus folgt allerdings nur, dass das Vorhaben unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit geplant ist; die dringende Erforderlichkeit des Vorhabens nach Art und Umfang zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse ergibt sich daraus aber noch nicht (vgl. § 3 Nr. 1 Buchst. a und c GVFG, Nrn. 5.1.1 und 5.1.4 RZÖPNV). Nach den erwähnten einschlägigen Zuwendungsrichtlinien des Freistaats Bayern ist im Übrigen nur bei förderfähigen Vorhaben gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 GVFG mit voraussichtlich zuwendungsfähigen Kosten von über 25 Mio. Euro der Nachweis der Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach dem Modell der "Standardisierten Bewertung" vorgesehen (vgl. Nr. 5.1.4 RZÖPNV).

Eine Abwägungsfehleinschätzung ergibt sich auch nicht aus einer von der Klägerin behaupteten Missachtung der Regelung des Art. 2 Abs. 3 BayÖPNVG durch die Planfeststellungsbehörde. Nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 BayÖPNVG soll der Eisenbahn-und sonstige Schienenverkehr als Grundangebot des öffentlichen Personennahverkehrs ausgestaltet und das übrige Angebot darauf ausgerichtet werden. In den großen Verdichtungsräumen soll das verkehrliche Grundangebot durch S- oder U-Bahnen oder Stadtbahnen gebildet werden. (Art. 2 Abs. 3 Satz 3 BayÖPNVG). Zwar wird Art. 2 Abs. 3 BayÖPNVG in der Begründung des ablehnenden Bescheids nicht ausdrücklich angesprochen, jedoch weist die Regierung von Oberbayern dort eindeutig darauf hin, dass die angestrebte Straßenbahn-Nordtangente ihrer Auffassung nach keinen wirksamen Beitrag zur Entlastung der querenden U-Bahnäste sowie des U-Bahnknotens Odeonsplatz bewirkt, sondern lediglich Zubringerdienste zu den UBahnen leistet. Daraus wird hinreichend deutlich, dass die Regierung davon ausgegangen ist, dass die mit dem beantragten Vorhaben angestrebte schienengebundene Verkehrsverbindung zwischen Schwabing und Bogenhausen und damit das verkehrliche Grundangebot - wenn auch über eine Umsteigebeziehung am Odeonsplatz - bereits durch die hochleistungsfähige U-Bahn gewährleistet ist und das Vorhaben nur eine Ergänzungsfunktion besitzt, so dass der in Art. 2 Abs. 3 Satz 3 BayÖPNV festgeschriebenen Zielvorgabe Rechnung getragen ist. Im Übrigen erscheint zweifelhaft, ob und inwieweit aus dieser Regelung überhaupt ein Vorrang des Schienenverkehrs vor dem Verkehr mit Linienbussen abgeleitet werden kann. Während nach Art. 3 Abs. 1 BayÖPNVG dem öffentlichen Personennahverkehr vor allem in Innenstädten bei Ausbau und Finanzierung Vorrang vor dem motorisierten Individualverkehr eingeräumt werden soll, bezieht sich Art. 2 Abs. 3 Satz 3 BayÖPNVG nur auf die Funktion des Schienenverkehrs als Grundangebot des öffentlichen Personennahverkehrs in den großen Verdichtungsräumen. Jedenfalls lässt sich dieser Bestimmung nicht entnehmen, dass auch situationsangepasste Buslinien oder Teilstrecken davon auf jeden Fall in den Schienenverkehr zu überführen wären.

2.1.4 Die Regierung von Oberbayern hat die Rechtswirkungen der von ihr mit Widerspruchsbescheid vom 23. Dezember 1994 erteilten und mit Bescheid vom 26. Mai 1997 ergänzten Genehmigung für den Bau, den Betrieb und die Linienführung der streitgegenständlichen Straßenbahnlinie nicht verkannt. Neben einer Planfeststellung nach § 28 Abs. 1 Satz 1 PBefG bedarf es für den Bau und den Betrieb einer neuen Straßenbahnlinie zusätzlich einer Genehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PBefG. Dabei handelt es sich im Ansatz um zwei selbständige Verwaltungsentscheidungen; während die Genehmigung nach § 9 ff. PBefG unternehmer- und damit personenbezogen ist, weist die Planungsentscheidung nach § 28 ff. PBefG einen vorhabenbezogenen Charakter auf (vgl. Siegel, NZV, 2004, 545/546). Gegen eine Bindungswirkung der Genehmigung für das nachfolgende Planfeststellungsverfahren spricht bereits, dass die Genehmigung gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 PBefG unter dem Vorbehalt der Plan-feststellung für diese Strecke erteilt wurde (vgl. OVG NW vom 1.9.1997, UPR 1998, 196/197; Fromm, DÖV 1988, 1035/1039). Es kommt hinzu, dass die Genehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 PBefG nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Planfeststellung nach § 28 Abs. 1 PBefG ist (vgl. BVerwG vom 20.4.2005, NVwZ 2005, 949). Selbst wenn die beiden Regelungen dahingehend interpretiert werden, dass die Unternehmergenehmigung lediglich allgemein das Recht zur Vornahme aller erforderlichen Maßnahmen verleiht, während die Planfeststellung die Einzelheiten der technischen Anlage konkretisiert (vgl. Siegel, NZV 2004, 545/546), wird damit nicht ausgeschlossen, das Gewicht der für das Vorhaben sprechenden öffentlichen Verkehrsinteressen im Rahmen der Abwägung im Verhältnis zu betroffenen anderen Belangen zu bewerten, wie es durch die Planfeststellungsbehörde vorliegend erfolgt ist. Eine umfassende rechtsgestaltende Wirkung wie der Planfeststellung kommt der Genehmigung nach § 9 ff. PBefG nicht zu (vgl. BVerwG vom 20.12.1989, NJW 1990, 930). Wie sich dem Widerspruchsbescheid vom 23. Dezember 1994 entnehmen lässt, hat sich die Regierung von Oberbayern in diesem Bescheid auch nicht angemaßt, eine der Planfeststellung entsprechende umfassende Zulassung auszusprechen.

2.1.5 Die Planfeststellungsbehörde hat die Verkehrsbedeutung des Vorhabens nicht verkannt. Im Rahmen der Abwägung der für das Vorhaben sprechenden Belange mit den Belangen des Natur- und Denkmalschutzes hat sie ein ausreichendes Verkehrs-bedürfnis für die Neubaustrecke unterstellt. Sie hat auch die Erforderlichkeit tangentialer Verkehrsverbindungen nicht grundsätzlich in Zweifel gezogen. Allerdings wird im ablehnenden Bescheid zutreffend darauf hingewiesen, dass das Vorhaben im Hinblick auf die Verkehrsbedienung nicht nur Vorteile gegenüber der bisherigen Situation mit sich bringt, was auch von der Klägerin nicht bestritten wird. So wird die stark frequentierte Haltestelle Tucherpark nicht durch die projektierte Straßenbahnlinie bedient. Soweit die Klägerin hierzu neben der Planung einer Busanbindung auf die Einhaltung der Richt- und Grenzwerte für den Einzugsbereich der bestehenden und künftigen Straßenbahnhaltestelle Tivolistraße nach den "Leitlinien zur Nahverkehrsplanung in Bayern" (vgl. AIIMBI 1999 S. 9) verweist, lässt sich diese Überlegung auch auf den Streckenabschnitt Franz-Joseph-Straße übertragen, wo diese Richt- und Grenzwerte bereits bisher eingehalten sind, so dass insoweit die Notwendigkeit einer Straßenbahn-Neubaustrecke relativiert wird. Diesbezüglich hat die Regierung von Oberbayern auch nicht übersehen, dass dieser Streckenabschnitt bisher nicht durch die Buslinie 54 abgedeckt wird (vgl. S. 10 des ablehnenden Bescheids).

Dass die radialen U-Bahn-Äste und die Umsteigeknoten im Stadtzentrum durch die Verbesserung von tangentialen Verkehrsbeziehungen entlastet werden, wird im ablehnenden Bescheid nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Die Planfeststellungsbehörde geht allerdings davon aus, dass die Tangentialverbindung im Bereich des Englischen Gartens bereits durch die heutigen Buslinien 54 und 154 ausreichend erfolgt und jedenfalls in diesem Bereich Erschließungslücken bzw. Erschließungsdefizite nicht ersichtlich sind. Aus der Verkürzung der Fahrzeit auf der Strecke Leonrodplatz - Effnerplatz von 31 Minuten auf 19 Minuten durch eine StraßenbahnNordtangente unter Einschluss des beantragten Vorhabens kann allein nicht ohne weiteres abgeleitet werden, dass das Vorhaben - im Gegensatz zu den bisherigen Buslinien 54 und 154 - überwiegend nicht nur als U-Bahn-Zubringer genutzt werden würde. Wie die Klägerin selbst ausführt, weisen die bisherigen Buslinien 54 und 154 ein steigendes Fahrgastaufkommen vor allem im kleinräumigen Kurzstrecken- und Zubringerverkehr im Bereich Englischer Garten zur U-Bahn auf, während sich der oben erwähnte Reisezeitgewinn auf eine deutlich längere Fahrstrecke bezieht. Dass gerade dieser Anstieg im Kurzstreckenverkehr mangels Aufnahmefähigkeit der vorhandenen Buslinien einen Ersatz des Busverkehrs durch einen Straßenbahnverkehr erfordert, wird selbst von der Klägerin selbst nicht vorgetragen. Es kommt hinzu, worauf im ablehnenden Bescheid ebenfalls zutreffend hingewiesen wird, dass mit der künftig vorgesehenen Straßenbahnlinie 22 kein direkter Anschluss an die U-Bahnlinie U 4 ohne Notwendigkeit eines Umsteigens erfolgt.

2.2 Es kann nicht festgestellt werden, dass die Planfeststellungsbehörde die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Denkmalschutzes fehlerhaft ermittelt oder bewertet hat.

2.2.1 Soweit die Klägerin einen Abwägungsausfall bezüglich der Belange des Naturschutzes im allgemeinen und der Unterschutzstellung des Englischen Gartens durch die Münchner Landschaftsschutzverordnung rügt, bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Planfeststellungsbehörde den ihr eingeräumten Spielraum bei der Bewertung dieser Belange verkannt hat. In der Begründung des ablehnenden Bescheids (S. 15) wird zwar zunächst darauf hingewiesen, dass das Vorhaben nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde gegen Vorgaben des Bundesnaturschutz gesetztes und die Landschaftsschutzverordnung der Landeshauptstadt München vom 9. Oktober 1964 (zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. Mai 1988, MüABI. 5. 214) verstößt. Im Anschluss daran wird auf S. 16 Ziff. 4.4 der Entscheidungsgründe aber zusammenfassend hervorgehoben, dass die Planfeststellungsbehörde im Rahmen der fachplanerischen Entscheidung nach § 28 PBefG grundsätzlich berechtigt ist, naturschutzfachliche Belange und Denkmalschutzbelange zugunsten von verkehrlichen Ausbauzielen zurückzustellen, im vorliegenden Fall aber ein diese Belange überwiegenden Verkehrswert des Vorhabens nicht festgestellt werden konnte. Es steht außer Zweifel, dass die Belange von Natur und Landschaft dem Abwägungsvorbehalt des § 28 Abs. 1 Satz 2 PBefG unterliegen und im Rahmen der Abwägung eine erhebliche Rolle spielen. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in Art. 19 Abs. 1 bis 3 BNatSchG (früher ähnlich in § 8 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 BNatSchG a.F.) ist dem fachgesetzlichen Zulassungstatbestand "aufgesattelt" und damit eine Folgenbewältigungsregelung. Ihre Anwendung setzt eine dem Abwägungsgebot gerechtwerdende Fachplanung voraus (vgl. BVerwG vom 7.3.1997 BVerwGE 104, 144, und vom 10.4.1997, BVerwGE 104, 236).

2.2.2 Die Planfeststellungsbehörde geht zutreffend davon aus, dass durch einen Straßenbahnneubau im Englischen Garten vor allem im unmittelbaren Trassenbereich sowohl das Landschaftsbild als auch das Baudenkmal Englischer Garten erheblich beeinträchtigt wird, weil das bisherige Straßenerscheinungsbild in einem Zentralbereich des Englischen Gartens nachhaltig verändert und zukünftig durch die für die Straßenbahn erforderlichen technischen Einrichtungen (Fahrleitungsanlage mit 37 Masten und Abspannung, 13 Beleuchtungsmasten und ständig vorhandener, monoton starrer Gleiskörper) geprägt würde. Sie stützt sich dabei auf die nachvollziehbaren Ausführungen in der naturschutzfachlichen Beurteilung durch die höhere Naturschutzbehörde vom 14. Februar 2001, in den Stellungnahmen des Bayerischen Landesamts für Denkmalpflege vom 1. Oktober 1998 und vom 18. Januar 2001 sowie im - während des Planfeststellungsverfahrens eingeholten - Gutachten des Sachverständigen für Landschaftsästhetik und Erholungswesen in Landschaftspflege und Naturschutz **. **** vom Oktober 2000. Wie den Stellungnahmen und dem Gutachten entnommen werden kann, wurde dabei die von der Klägerin vorgelegte Umweltverträglichkeitsstudie berücksichtigt. Nach dieser Studie vom 15. Juli 1998 mit Tektur Oktober 2000 werden die Veränderungen der Landschaft durch die Anlage der Straßenbahnstrecke als eine erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigung des Landschaftsbilds und des Kulturguts Englischer Garten erachtet (vgl. S. 59 und 96 der Studie). Diesbezüglich wird insbesondere darauf verwiesen, dass durch die neue Trasse die Straße im Durchschnitt um etwa 1 m, in wenigen Teilbereichen um max. etwa 2,80 m verbreitert wird; im Bereich der Haltestelle Chinesischer Turm erfolgt eine Verbreiterung um bis zu 6,80 m. Durch die notwendigen Rückschnittmaßnahmen zur Aufweitung des Lichtraumprofils werde die Straße stellenweise zusätzlich optisch verbreitert. Zudem werde durch die Errichtung der 37 Fahrleitungsmasten zuzüglich 13 Beleuchtungsmasten und der Fahrleitung ein neues technisches Element in den Straßenraum eingeführt, das den Straßenraum wiederum etwas einenge. Durch die reduzierte Höhe der Fahrleitung von 4,20 m dürfte der Fahrdraht häufig die Horizontlinie des Betrachters bilden. Nach Einschätzung der Studie (S. 68) ist ein Ausgleich dieses erheblichen und nachhaltigen Eingriffs nicht möglich, da eine Beeinträchtigung der Blickbezüge für einen durchschnittlichen Betrachter auch nach Kaschierungspflanzungen als störend empfunden werden dürfte.

Im Gutachten des Sachverständigen **. **** wird nachvollziehbar zu den Auswirkungen der Straßenbahn-Neubaustrecke auf das Straßenbild der bisherigen Bus-straße zusammenfassend Folgendes ausgeführt (S. 88, 89):

"Die beschriebenen Vielfaltsverluste im Straßenbild, die mit der Verbreiterung, der Streckung und der Verstetigung des Straßenoberbaus einsetzen würden, müssen als gravierend eingeschätzt werden. Dazu würden noch die erwähnten Verluste der Raumvielfalt (durch die Breite der Straße) sowie die der Perspektivvielfalt treten (vor allem wegen langer überschaubarer Straßenabschnitte), so dass insgesamt die Vielfalt erheblich reduziert würde.

Eine vergleichbare Einstufung muss bei der Naturnähe vorgenommen werden. Die Dominanz der vielen technischen Elemente wie Schienen, Fahrdrahtabspannung, Zweigleisausleger, Masten usw. in einer sonst landschaftlich-natürlichen Umgebung wie auch die Vielzahl der auf der Strecke verkehrenden Straßenbahnzüge würde im Straßenbild, wie es sich nach der Errichtung der geplanten zweigleisigen Straßenbahn-Neubaustrecke dem Betrachter darbieten würde, einen der Wirkungstiefe nach erheblichen Naturnäheverlust verursachen.

Am größten aber wären, wie dargelegt, die Eigenartsverluste des Straßenbildes, hervorgerufen vor allem durch das Fahrleitungssystem mit seinen visuell auffälligen Drahtabspannungen, durch den technisch und monoton-stetigen Charakter des Straßenverlaufs wie auch durch die visuell mächtigen Straßenbahnzüge, die sich bei dem geplanten dichten Takt im Bild ebenfalls deutlich niederschlagen würden. Daher sind auch die Eigenartsverluste im Straßenbild als erheblich einzuschätzen.

Wie bereits mehrfach erwähnt, ist der Bau der vorgesehenen Straßenbahn-Neubaustrecke nicht als vorübergehende Maßnahme geplant, sondern als eine langfristige Einrichtung zur Verbesserung des Gesamtnetzes des öffentlichen Personennahverkehrs in München. Die mit dieser Verkehrsmaßnahme verbundenen erheblichen Verluste an Vielfalt, Naturnähe und Eigenart im Bild der Trambahnstraße durch den Englischen Garten sind daher zugleich als nachhaltig einzuschätzen."

Die Auswirkungen auf den Englischen Garten als Gartendenkmal werden wie folgt beschrieben (S. 67 bis 70):

"Durch die gegenüber der Bustrasse weitere Glättung der kleinteiligen Wegeschwingungen bei der Längstrassierung der geplanten Trambahnstraße, durch die Verbreiterung der Straße um 1 bis 3 m gegenüber der Bustrasse, durch den gleichmäßigen breiten Oberbau der Straßentrasse aus Betonfertigzeilen (wie auch durch die durchgängig asphaltierte Mischfläche), durch die Absetzung seitlicher, stetig paralleler Radfahrstreifen, durch die mehr oder weniger parallele Gleisführung und durch die parallel-symetrische Fahrleitungsanlage würde aus dem im Skellschen Entwurf vorgesehenen landwirtschaftlichen Fahrweg eine technisch-urbane Straße entstehen. An die Stelle diskreter Fahrbahnabschnitte mit je eigenem Aussehen, wie sie teilweise auf der Busstraße noch erlebbar sind, träte eine Straße monotoner Stetigkeit. Die Straßenbahntrasse würde aufgrund der Kurvenglättung und ihrer Aufweitung in die Breite über weite Strecken überschaubar und damit vorhersagbar, das so wichtige Überraschungsmoment bei der Wegeführung im Landschaftsgarten ginge noch stärker verloren....

Der technische Charakter der vorgesehenen Trasse würde insbesondere auch durch die für den Straßenbahnbetrieb notwendige Fahrleitungsanlage hervorgerufen, wobei sich je nach Wahl des Fahrleitungssystems graduell durchaus Unterschiede ergeben.... Bezüglich der visuellen Dominanz (Zahl und Höhe der Maste, maximale Bauhöhe der Abspannung, Verdrahtungsaufwand, Höhe des Lichtraumprofils u.a.) wäre die Hochkette mit reduzierter Höhe des Fahrseils die günstigste Lösung überhaupt, denn sie impliziert nicht nur weniger Fahrleitungsmaste (37 Stück), viele Masten wären bei dieser Lösung auch deutlich niedriger (7,70 m bis 12,00 m), und die Bauhöhe der Abspannung wäre (mit 6,70 m) so gering wie bei der Flachkette....Die von den verschiedenen Fahrleitungssystemen hervorgerufenen Unterschiede der visuellen Auswirkungen sind jedoch nur gradueller Art. Gleichgültig welches System gewählt wird, in jedem Falle entstände mit der Einführung einer solchen technischen Einrichtung in die idealisierte Natur des Englischen Gartens eine gravierende visuelle Beeinträchtigung. Das menschliche Auge arbeitet antizipierend, 'greift' beispielsweise nach den Drähten der Fahrleitung, selbst wenn sie nur streckenweise im Laubdach zu sehen wären, und setzt sie, wie die Gestaltpsychologie zeigt, erlebnismäßig zu einer vollständigen Gestalt zusammen. Visuelle 'Optimierungen' technischer Lösungen, wie sie z.B. mit einer Hochkette reduzierter Höhe versucht wird, könne in dieser spezifischen Situation eines naturnahen Landschaftsgartens den grundlegenden Schaden nicht verhindern. Das gilt auch für die meisten der anderen (technischen) Vorschläge, die die Stadtwerke zur Verminderung negativer Auswirkungen der Straßenbahntrasse machen (z.B. Reduzierung der Mastenzahl). Gemessen an der grundsätzlichen Beeinträchtigung der künstlerischen Gestalt des Weg-raums (z.B. durch die immer noch verbleibende Vielzahl der Masten) ist die Wirksamkeit objektseitiger Minderungsmaßnahmen relativ gering....

Weitgehend verloren ginge im Verlauf der geplanten Straßenbahntrasse das Prinzip der Engführungen zwischen Raumaufweitungen. Das unverändert breite, offene Straßenbahnnetz, das durch die Anlage der Straßenbahntrasse mit den beidseitigen Radfahrstreifen und dem Fahrleitungsaufbau entstehen würde, ließe keinen Raum mehr für die subtile Gestaltung solch eng geführter Abschnitte. Auch die heutige Bustrasse hat in Bezug auf diese räumlichen Gestaltungsqualitäten bereits Verluste aufzuweisen, insbesondere im südlichen Abschnitt von der Orangerie bis zur Hirschauerstraße (öffentliche Straße). Das am Skellschen Entwurf orientierte Pflege-konzept für den Englischen Garten der Bayerischen Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen macht aber deutlich, dass die Busstraße doch noch so wenig 'kanalisiert' und verstetigt ist, dass das ursprüngliche Raumbildungsmuster, das in manchen Partien ansatzweise noch erkennbar ist, in einer denkmalpflegerischen Anstrengung zumindest in größeren Teilen erfolgreich rekonstruierbar wäre."

Methodische Mängel dieses Gutachtens sind nicht ersichtlich. Entgegen dem Klagevorbringen kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Gutachten seinen Überlegungen nicht den heutigen Zustand des Englischen Gartens zugrunde legt, sondern ein geplantes Idealbild, dem der Englische Garten nie entsprochen hat. Die Beeinträchtigungen des Gartendenkmals durch die Errichtung des vierspurigen, etwas erhöht geführten Mittleren Rings nördlich des Kleinhesseloher Sees wird im Gutachten (S. 39) ausdrücklich angesprochen und dahingehend beurteilt, dass dadurch die Gesamtanlage deutlich in einen Süd- und Nordteil getrennt wird. Die weitere Untersuchung beschränkt sich nachvollziehbar auf den südlichen Teil des Englischen Gartens (von der Prinzregentenstraße bis zum Mittleren Ring), da das Straßenbahnvorhaben auf der Busstraße etwa mittig in diesem "eigentlichen Englischen Garten" verläuft und die Sichtbeziehungen nach Süden und Norden mit einigen Ausnahmen nicht über diesen Teil des Parks hinausgehen (vgl. S. 5 des Gutachtens). Im Gutachten wird außerdem die bestehende Busstraße nicht nur in ihrem Bestand eingehend beschrieben, sondern auch hinsichtlich ihrer negativen Auswirkungen auf das Landschaftsbild und das Gartendenkmal dargestellt und bewertet. Soweit im Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 30. Oktober 2001 hierzu lediglich aus der zusammenfassenden Beurteilung auf S. 63 des Gutachtens zitiert wird, wird dies der vorhergehenden eingehenden Beurteilung des Straßenbilds der Busstraße im Gutachten nicht gerecht. Zu Recht berücksichtigt das Gutachten beim Vergleich der Beeinträchtigungen durch die Busstraße und durch die Straßenbahntrasse das Pflegekonzept der Bayerischen Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen für den Englischen Garten (vgl. Anhang 2 zur Stellungnahme vom 10.2.1999). Danach ist es das Ziel der gartenpflegerischen Maßnahmen, den Straßenverlauf der durch den Hirschangerwald führenden Busstraße prinzipiell an den ursprünglichen Wegeverlauf anzunähern. Nach dem Konzept kommt dem - von dichten Gehölzbeständen geprägten - Parkbereich mit dem historischen Hirschangerwald im Zentrum des ältestens Teils des Englischen Gartens eine besondere gestalterische Bedeutung zu. Während diese Maßnahmen unter Beachtung der gegenwärtigen Nutzungsanforderungen (Linienbusverkehr) realisierbar erscheinen, steht ihnen nach Einschätzung der Bayerischen Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen die angestrebte Straßenbahn als schienengebundenes und dadurch wenig flexibles Verkehrsmittel grundsätzlich entgegen.

Das von der Klägerin vorgelegte Landschafts- und visuelle Gutachten der **** *** ***. vom 7. Oktober 2002 rechtfertigt keine andere Beurteilung. Zwar kommt dieses Gutachten zusammenfassend zu dem Ergebnis, dass die geplante Straßenbahn durch den Englischen Garten insgesamt einen sehr moderaten Einfluss auf die momentan gegebene Situation der Fahrstraße und ihre direkte Umgebung hat. Dies ändert jedoch nichts daran, dass im Gutachten, vor allem von Standpunkten auf der Fahrstraße mit Blickrichtung Fahrstraße aus, erhebliche wahrnehmbare oder zumindest wahrnehmbare visuelle Veränderungen festgestellt werden. Besonders deutlich wird dies, wie sich z.B. dem Fotoblickpunkt Nr. 11 entnehmen lässt, in einem Bereich, der im Gutachten selbst als sehr empfindlich eingeschätzt wird. Gerade hier wird anschaulich, wie störend die Straßenbahntrasse mit ihren erforderlichen technischen Einrichtungen als Fremdkörper in Erscheinung treten würde. Im Hinblick darauf ist nicht nachvollziehbar, warum das Gutachten davon ausgeht, dass eine über das Vorhandene hinausgehende Beeinträchtigung durch die Straßenbahntrasse praktisch nicht feststellbar sein soll, zumal auch nicht deutlich genug herausgearbeitet wird, warum im Vergleich dazu bereits die Buslinie als visuell stark beeinflussend angesehen wird. Zweifelhaft bleibt zudem, inwieweit die mitten in der Vegetationsperiode entstandenen Bilder im Gutachten eine realistische Einschätzung der Situation für die Jahreszeiten ermöglichen, in denen Bäume und Sträuche kein oder nur wenig Laub tragen. Soweit im Gutachten Maßnahmen zur Minimierung der Auswirkungen des Vorhabens auf den Englischen Garten vorgeschlagen werden, erfolgen diese unter dem ausdrücklichen Vorbehalt weiterer detaillierter Planungen oder werden in ihren Wirkungen nicht genügend problematisiert. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Vorschlag, mehrere Masten tiefer in die Vegetation hinein zu versetzen (z.B. Mast 21 um ca. 5 bis 6 m [vgl. S. 47 des Gutachtens]). Diesbezüglich bleibt offen, ob und inwieweit dadurch angesichts der Höhe und des Durchmessers der Masten sowie der Höhe der Fahrleitung zusätzliche unerwünschte Vegetationsverluste eintreten oder stärkere Baumkronenschnitte erforderlich werden würden.

3. Auch das Abwägungsergebnis lässt sich rechtlich nicht beanstanden. Ein rechtlich fehlerhaftes Abwägungsergebnis liegt vor, wenn der Ausgleich zwischen den von einer Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Ein eindeutiges Übergewicht der für oder gegen das Vorhaben sprechenden Gesichtspunkte braucht aber nicht gegeben sein, um von einer sachgerechten Abwägung der Belange ausgehen zu können (vgl. BVerwG vom 5.12.1986, BVerwGE 75, 214/253, und vom 11.7.2001, NVwZ 2002, 350/356). Das Gericht hat vielmehr die Befugnis der Planfeststellungsbehörde zu beachten, die Vorzugswürdigkeit des einen gegenüber dem anderen öffentlichen oder privaten Belang zu bestimmen (vgl. BVerwG a.a.O.). Eine Grenze findet die planerische Gestaltungsfreiheit erst dort, wo einer der abwägungsbeachtlichen Belange in geradezu unvertretbarer Weise zu kurz kommt (vgl. BVerwG vom 15.1.2004, NVwZ 2004, 732/738).

Das kann hinsichtlich der Verkehrsbedeutung des Vorhabens nicht festgestellt werden. Eine besondere Dringlichkeit des Vorhabens, etwa zur Erschließung neuer Wohn- oder Gewerbegebiete, über die Funktion als tangentiale Straßenbahnverbindung hinaus lässt sich weder dem Erläuterungsbericht noch dem sonstigen Vorbringen der Klägerin entnehmen. Nach dem Erläuterungsbericht (vgl. S. 4, 5) kann auch die geplante Tangentialstraßenbahnlinie 22 ohne die beantragte Trasse durch den Englischen Garten wichtige Verkehrsfunktionen (z.B. die Verknüpfung mit der U 1 am Rotkreuzplatz und mit der U 2 am Hohenzollernplatz sowie die Erschließung zahlreicher öffentlicher Einrichtungen) erfüllen. Keiner abschließenden Entscheidung bedarf in dem Zusammenhang, ob dem Nahverkehrsplan der Landeshauptstadt München im Rahmen der Abwägung ein besonderes Gewicht zuzuerkennen ist oder er als einfacher abwägungserheblicher Belang anzusehen ist. Lässt es der Gesetzgeber allerdings, wie bei der Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG, mit einer Berücksichtigungspflicht bewenden, so bringt er zum Ausdruck, dass die betreffenden Belange einer Abwägung unterliegen und in der Konkurrenz mit anderen Belangen überwindbar sind, ohne dabei - wie bei Optimierungsgeboten, die eine möglichst weitgehende Beachtung bestimmter Belange erfordern - einen irgendwie gearteten Gewichtungsvorrang zu postulieren (vgl. BVerwG vom 7.3.1997, BVerwGE 104, 144/148). Selbst wenn der Nahverkehrsplan als ein solches Optimierungsgebot anzusehen wäre, wovon die Regierung ausgegangen ist (vgl. oben S. 10), kann er im Rahmen der planerischen Abwägung durch entsprechend gewichtige andere Belange überwunden werden (vgl. BVerwG vom 22.3.1985, BVerwGE 71, 163/165). Dass der Englische Garten als herausragendes Beispiel klassisch-landschaftlicher Gartengestaltung von europäischem Rang und als naturschutzrechtlich geschützte historische Kulturlandschaft ein Gartendenkmal von außergewöhnlich hoher Bedeutung darstellt, steht außer Zweifel und wird auch von der Klägerin nicht in Frage gestellt. Schließlich kann nicht außer Betracht bleiben, dass der Freistaat Bayern als Eigentümer des Englischen Gartens kompromisshaft den Belangen des öffentlichen Personennahverkehrs bereits mit der Gestattung des Linienbusverkehrs Rechnung trägt, obwohl die dafür genutzte Trasse sich auf das ursprüngliche, zwischen den verschiedenen Gestaltungs- und Ausstattungselementen fein abgestimmte Erscheinungsbild des Fahrwegs negativ auswirkt. Danach kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Planfeststellungsbehörde den gegen das Vorhaben sprechenden Belangen des Natur- und Denkmalschutzes ein Gewicht zugemessen hat, das schlechthin außer Verhältnis zu ihrer objektiven Gewichtigkeit steht.

Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 447.380 Euro festgesetzt. Dies entspricht 875.000 DM (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.; Nr. II 33.1.1 Streitwertkatalog 1996).

Ende der Entscheidung