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Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 27.10.2006
Aktenzeichen: 22 N 04.1544
Rechtsgebiete: WAG, BayWG, BayVwVfG


Vorschriften:

WAG § 19 Abs. 1 Nr. 1
WAG § 19 Abs. 2 Nr. 1
BayWG Art. 35 Abs. 1 Satz 4
BayWG Art. 85 Abs. 3 Satz 1
BayVwVfG Art. 93 Abs. 1 Satz 2
BayVwVfG Art. 93 Abs. 3 Satz 1
BayVwVfG Art. 93 Abs. 4 Satz 3
BayVwVfG Art. 93 Abs. 4 Satz 4
BayVwVfG Art. 93 Abs. 6
Diese Entscheidung enthält keinen zur Veröffentlichung bestimmten Leitsatz.
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

22 N 04.1544 In der Normenkontrollsache

wegen Wasserschutzgebietsverordnung;

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19. Oktober 2006

am 27. Oktober 2006

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Anträge werden abgelehnt.

II. Die Antragsteller zu 1 und 2 tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte, einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Gegenstand des Normenkontrollverfahren ist die Verordnung des Landratsamts Weißenburg-Gunzenhausen vom 27. Januar 2004 über das Wasserschutzgebiet in den Ortsteilen Büchelberg und Laubenzedel der Stadt Gunzenhausen und den Ortsteilen Haundorf und Gräfensteinberg der Gemeinde Haundorf im Landkreis Weißenburg-Gunzenhausen für die öffentliche Wasserversorgung des Zweckverbands Büchelberger Gruppe (ab hier: Verordnung). Die Verordnung wurde im Amtsblatt des Landkreises Weißenburg-Gunzenhausen und der Großen Kreisstadt Weißenburg in Bayern vom 28. Februar 2004 bekannt gemacht und ist nach ihrem § 10 am 1. März 2004 in Kraft getreten. Die Verordnung ersetzt die frühere Wasserschutzgebietsverordnung des vormaligen Landratsamts Gunzenhausen vom 24. November 1967.

Die Verordnung bezweckt den Schutz von drei Brunnen (1, 2 und 3) auf den Grundstücken FlNrn. 252, 453 und 456 der Gemarkung Laubenzedel für die öffentliche Trinkwasserversorgung im Verbandsgebiet des Beigeladenen. Die Brunnen 1 und 2 wurden Anfang der 60er Jahre gebaut und sind seitdem in Betrieb. Der Brunnen 3 wurde 1991 eingerichtet und wird seit 1993 zur Trinkwasserversorgung genutzt. Für die Entnahme von Grundwasser aus den drei Brunnen wurde vom Beigeladenen eine wasserrechtliche Bewilligung gemäß § 8 WHG (Brunnen 1 und 2) und eine gehobene Erlaubnis gemäß § 7 WHG i.V. mit Art. 16 BayWG (Brunnen 3) beantragt. Die Gesamtentnahmemenge aus allen drei Brunnen sollte sich ursprünglich auf 325.000 m³/a belaufen; sie wurde inzwischen auf 250.000 m³/a reduziert. Das Wasserschutzgebiet umfasst eine Gesamtfläche von rd. 2,78 km²; insbesondere die weitere Schutzzone wurde gegenüber dem früheren Wasserschutzgebiet deutlich vergrößert.

Die Bestimmung des Umfangs des Wasserschutzgebiets sowie der Grenzen der engeren und weiteren Schutzzone beruht auf dem hydrogeologischen Gutachten des Büros für Hydrogeologie und Umwelt vom Juni 2000 und auf den gutachterlichen Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamts Ansbach vom 4. Juli 2002 und vom 25. April 2003.

Die Antragsteller sind Eigentümer von vier selbst bewirtschafteten Grundstücken (FlNrn. 1663, 1665, 1671 und 1672 der Gemarkung Gräfensteinberg), die in der weiteren Schutzzone liegen. Daneben werden von ihnen die Grundstücke FlNrn. 1667 und 1668 der Gemarkung Gräfensteinberg in der weiteren Schutzzone als Pachtfläche bewirtschaftet. Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 25. März 2003 erhoben sie im Anhörungsverfahren Einwendungen gegen die geplante Verordnung. Die Bewirtschaftung ihrer landwirtschaftlichen Nutzflächen werde durch die Verordnung erheblich eingeschränkt. Die Einbeziehung ihrer Grundstücke in das Wasserschutzgebiet bedeute eine erhebliche Minderung des Grundstückswerts. Die Einwendungen der Antragsteller wurden im Erörterungstermin am 10. November 2003 behandelt, aber nicht berücksichtigt.

Die Antragsteller beantragen beim Verwaltungsgerichtshof die Feststellung der Nichtigkeit der Verordnung. Die angegriffene Verordnung sei unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften zustande gekommen. In der Bekanntmachung der Auslegung sei kein Hinweis auf die materielle Präklusion erfolgt. Der ausgelegte Übersichtslageplan im Maßstab 1 : 25.000 sei fehlerhaft gewesen. Vor der Abhaltung des Erörterungstermins habe ein internes, abklärendes Gespräch mit der Gemeinde Haundorf und den sonstigen beteiligten Stellen stattgefunden; für die privaten Normbetroffenen sei damit eine Zweckverfehlung des Erörterungstermins eingetreten. Die Vergrößerung der engeren Schutzzone und die Ausdehnung der weiteren Schutzzone seien nicht erforderlich. Im Lichte verschiedener Ausnahmen erscheine die Grenzziehung bei den Schutzzonen willkürlich. Die Aussagekraft des "Parteigutachtens" des Büros für Hydrogeologie und Umwelt sei nicht ausreichend tragfähig. Mit technischen Verbesserungsmaßnahmen am Brunnen 2 wäre eine Verringerung des Wasserschutzgebietsumgriffs möglich gewesen. Zudem sei das Grundwasservorkommen nicht schützbar, weil direkt am Fassungsbereich der Brunnen 1 und 2 und in unmittelbarer Nähe zu Brunnen 3 die Kreisstraße WUG 22 vorbeiführen und sich in der Nähe des Brunnens 3 die Kläranlage der Gemeinde Büchelberg befinden würde. Der Verordnungsgeber habe nicht gesehen, dass nach Art. 35 Abs. 1 Satz 4 BayWG anstelle von Verboten Gebote hätten erlassen werden können. Die Verordnung verstoße daher gegen höherrangiges Recht. Außerdem sei sie wegen zu pauschaler Übernahme der Musterschutzgebietsverordnung fehlerhaft; der Einzelfall sei nur mangelhaft gewürdigt worden.

Der Antragsgegner beantragt die Ablehnung der Anträge. Der fehlende Hinweis auf die materielle Präklusion habe lediglich zur Folge, dass diese nicht eintrete. Der für den Schutzgebietsumfang maßgebliche Lageplan im Maßstab 1 : 5.000 sei korrekt ausgelegt worden. Die Besprechung vor dem Erörterungstermin habe lediglich dem Ziel gedient, eine einvernehmliche Lösung mit der Gemeinde Haundorf zu erreichen. Im Erörterungstermin seien die widerstreitenden Interessen sorgfältig abgewogen und in einer Gesamtschau gewürdigt worden. Die Verordnung entspreche auch den Anforderungen des materiellen Rechts.

Der Beigeladene hält die Ablehnung des Antrags für rechtens.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

I.

Die Normenkontrollanträge sind zulässig. Sie sind statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO). Die Antragsteller sind antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie machen geltend, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in ihren Rechten verletzt zu sein, indem sie sich darauf berufen, als Grundstückseigentümer von rechtswidrigen Nutzungsbeschränkungen betroffen zu sein. Dies genügt (st. Rechtsprechung, vgl. zuletzt BayVGH vom 13.10.2006 Az. 22 N 06.1247). Die Zweijahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.

II.

Die Normenkontrollanträge sind unbegründet. Die angegriffene Verordnung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

1. Die gerügten Verfahrensfehler führen nicht zur Nichtigkeit der angegriffenen Verordnung.

a) Nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V. mit Art. 73 Abs. 4 Satz 4 BayVwVfG ist in der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntgabe der Einwendungsfrist darauf hinzuweisen, dass mit Ablauf der Einwendungsfrist alle Einwendungen ausgeschlossen sind, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Vorliegend ist dieser Hinweis, wie die Antragsteller zutreffend hervorheben, unterblieben; damit tritt eine materielle Präklusion nicht ein (vgl. BVerwG vom 17.10.2005, BayVBl 2006, 377). Daraus kann aber nicht die Nichtigkeit der angegriffenen Verordnung abgeleitet werden. Es ist zwar davon auszugehen, dass Verstöße gegen Beteiligungsregeln für Betroffene grundsätzlich die Rechtsfolge der Nichtigkeit einer Wasserschutzgebietsverordnung nach sich ziehen (vgl. BayVGH vom 11.4.2000, BayVBl 2000, 531). Die in Art. 85 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V.m. Art. 73 Abs. 4 Satz 3 BayVwVfG enthaltene Präklusionsregelung bezweckt aber nach den Intentionen des Gesetzgebers nicht die Sicherstellung der Beteiligung der Betroffenen, sondern die Straffung des Anhörungsverfahrens und die Verhinderung von Verfahrensverzögerungen durch späteres neues Vorbringen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, RdNr. 78 zu § 73; vgl. auch BT-Drs. 13/3995, S. 10). Demgemäß soll der belehrende Hinweis gemäß Art. 85 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V. mit Art. 73 Abs. 4 Satz 4 BayVwVfG lediglich vor den Folgen der Präklusion verspätet vorgebrachter Einwendungen "warnen". Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass nur der Hinweis auf die materielle Präklusion alle Normbetroffenen in die Lage versetzt, dezidierte Stellungnahmen abzugeben. Im Hinblick auf die unten aufgeführten sonstigen Regelungen zur Durchführung des Anhörungsverfahrens geht vielmehr schon von der Absicht, eine Rechtsverordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets zu erlassen, ein hinreichender Anstoß für den Eigentümer aus, seine Belange bereits im Rechtssetzungsverfahren selbst zu wahren, wenn auch dieser Anstoß durch einen solchen Hinweis noch verstärkt werden mag (vgl. BVerwG vom 17.10.2005, BayVBl 2006, 377). Die Frist für Einwendungen (Art. 85 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V. mit Art. 73 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG) ist so ausreichend bemessen, dass der betroffene Eigentümer - auch unter Beiziehung sachkundiger Hilfe Dritter - seine Einwendungen sachgerecht vorbringen kann. Zwar muss der Einwender nicht nur erkennen lassen, welches seiner Rechtsgüter er für gefährdet ansieht, sondern dabei auch die Art der befürchteten Beeinträchtigungen darlegen (vgl. BVerwG vom 17.7.1980, BVerwGE 60, 297/300). Die Darlegungsanforderungen im Anhörungsverfahren müssen sich aber an den Möglichkeiten betroffener Laien orientieren; Ausführungen, die wissenschaftlich-technischen Sachverstand voraussetzen, können von einem Einwender grundsätzlich nicht verlangt werden (vgl. BVerwG vom 3.3.2004, UPR 2004, 275). Die Auslegung des Entwurfs der vorgesehenen Rechtsverordnung mit den dazugehörigen Plänen ist ortsüblich bekannt zu machen (Art. 85 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V. mit Art. 73 Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG). Das Erfordernis gerade der ortsüblichen Bekanntmachung in den von der Verordnung betroffenen Gemeinden (Art. 85 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V. mit Art. 73 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG) gewährleistet, dass der betroffene Bürger von der geplanten Rechtsverordnung auch erfährt.

b) Bei der Auslegung nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V. mit Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG ist nicht gegen Rechtsvorschriften verstoßen worden. Auszulegen ist nach Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG "der Plan", der nach Art. 73 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG aus den Zeichnungen und Erläuterungen besteht, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Sinn der Auslegung ist es, den Betroffenen die Feststellung zu ermöglichen, dass und gegebenenfalls in welcher Weise sie von dem Vorhaben betroffen werden können (vgl. BayVGH vom 18.12.1996, BayVBl 1997, 467). Im vorliegenden Fall waren die zu stellenden Anforderungen erfüllt. Anhand des ausgelegten Verordnungstextes und des Lageplans im Maßstab 1 : 5.000, dem sich die Schutzgebietsgrenzen genau entnehmen ließen und in dem die von dem Wasserschutzgebiet betroffenen Grundstücke nach Flurnummern genau bezeichnet waren, konnten die Betroffenen zweifelsfrei erkennen, welche Grundstücke in den Geltungsbereich der geplanten Verordnung fallen und auf welche Weise sie durch deren Regelungen jeweils betroffen werden. Dass der gleichfalls ausgelegte Übersichtslageplan im Maßstab 1 : 25.000 hinsichtlich der Abgrenzung der engeren Schutzzone und der weiteren Schutzzone im Westen und Süden des Wasserschutzgebiets fehlerhaft war, ändert daran nichts. Es mag zwar sein, dass durch das Nebeneinander dieses fehlerhaften Übersichtslageplans und des zutreffenden Lageplans im Maßstab 1 : 5.000 eine gewisse Unübersichtlichkeit entstanden sein könnte. Allerdings konnte dem Übersichtslageplan die konkrete Betroffenheit eines einzelnen Grundstücks ohnehin nicht entnommen werden; er diente lediglich der groben Orientierung der Einsichtnehmer über die Dimension und Lage des künftigen Wasserschutzgebiets. Maßgeblich für die genaue Grenzziehung des Schutzgebiets und der einzelnen Schutzzonen ist nach § 2 Abs. 2 der Verordnung der Lageplan im Maßstab 1 : 5.000. Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller kann damit bei einer Gesamtbetrachtung nicht davon ausgegangen werden, dass die Auslegungsunterlagen die mit der Auslegung bezweckte Anstoßwirkung in einem wesentlichen Punkt und damit ihren Informationszweck verfehlt haben (vgl. BVerwG vom 27.10.2000, NVwZ 2001, 673).

c) Auch bei der Erörterung der Einwendungen nach Art. 85 Abs. 1 Satz 3 BayWG i.V. mit Art. 73 Abs. 6 Satz 1 BayVwVfG wurde nicht gegen Rechtsvorschriften verstoßen. Mit dem Erörterungstermin vom 10. November 2003 ist dem Anspruch der Antragsteller auf substantielle Erörterung Rechnung getragen worden. Wie sich der Niederschrift über den Erörterungstermin entnehmen lässt, wurde dort auf alle wesentlichen fachlichen Grundlagen des geplanten Wasserschutzgebiets, insbesondere auch auf die entscheidungserheblichen Gutachten, eingegangen; die widerstreitenden Interessen wurden dabei sorgfältig abgewogen und in einer Gesamtschau gewürdigt. Der Hinweis der Antragsteller auf das vorherige abklärende Gespräch mit der Gemeinde Haundorf und den Trägern öffentlicher Belange am 19. September 2003 ändert daran nichts. Art. 73 Abs. 6 BayVwVfG enthält kein verfahrensmäßiges Verbot, neben dem Erörterungstermin noch weitere Besprechungen mit Behörden oder anderen Verfahrensbeteiligten durchzuführen. Die Neutralitätspflicht der Normsetzungsbehörde schließt es auch nicht aus, dass diese sich darum bemüht, bestehende rechtliche oder tatsächliche Hindernisse für die Verordnung aus dem Wege zu räumen, soweit dadurch nicht die Belange sonstiger (privater) Verfahrensbeteiligter unangemessen zurückgestellt werden (vgl. VGH BW vom 15.12.1987, VBlBW 1988, 299). Hierfür bietet die Niederschrift über die Besprechung vom 19. September 2003 keinerlei Anhaltspunkte.

2. Die von den Antragstellern gerügten materiell-rechtlichen Fehler liegen nicht vor. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert den Erlass der Verordnung zum Schutz des durch die Brunnen 1, 2 und 3 erschlossenen Grundwassers im Interesse der derzeit bestehenden öffentlichen Trinkwasserversorgung des Beigeladenen vor nachteiligen Einwirkungen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG). Die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets ist bereits dann erforderlich i.S. des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, um eine Beeinträchtigung der Eignung des in Anspruch genommenen Grundwassers für Trinkwasserzwecke zu vermeiden und entsprechende Restrisiken weiter zu vermindern (st. Rechtsprechung, vgl. z.B. BayVGH vom 26.2.2002, BayVBl 2003, 146 ff.). Das ist hier der Fall.

a) Schutzwürdigkeit, Schutzbedürftigkeit und Schutzfähigkeit des verfahrensgegenständlichen Trinkwasservorkommens sind gegeben. Unstreitig handelt es sich bei dem von den Brunnen 1 bis 3 erschlossenen Grundwasser nach Qualität und Quantität in seiner Gesamtheit um ein schutzwürdiges Trinkwasservorkommen, auch wenn das vom Brunnen 3 geforderte Rohwasser wegen seiner Fluorid- und Arsenkonzentration mit der vorhandenen Aufbereitungstechnik nicht allein zur Trinkwasserversorgung verwendet werden kann. Auch die Schutzbedürftigkeit steht außer Zweifel. Vorliegend ist es vernünftigerweise geboten, abstrakte Gefährdungen jedenfalls für die Brunnen 1 und 2 vorsorglich auszuschließen. Es bedarf insoweit keines Nachweises eines unmittelbar drohenden Schadenseintritts; ausreichend ist ein Anlass, typischerweise gefährlichen Situationen zu begegnen (BVerwG vom 12.9.1980, BayVBl 1980, 759/760). Die im Förderwasser der Brunnen 1 und 2 vor Erlass der Verordnung festgestellte anthropogene Belastung belegt, dass das dort für die Trinkwasserversorgung in Anspruch genommene Grundwasser Einwirkungen aus der landwirtschaftlichen Grundstücksnutzung ausgesetzt ist, denen für die Zukunft auf Dauer vorgebeugt werden muss. Daran ändert nach den Ausführungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshofs nichts, dass sich nach den neueren Messergebnissen die Nitratgehalte auf ca. 20 bis 30 mg/l stabilisiert haben. Unerheblich ist, dass die derzeitigen Werte nicht die Grenzwerte von Teil I der Anlage 2 zur Trinkwasserverordnung vom 21. Mai 2001 (BGBl I S. 959) übersteigen. Es ist das Ziel einer Wasserschutzgebietsverordnung, eine derartige Überschreitung auch künftig auf Dauer zu verhindern (vgl. BayVGH vom 18.12.1996, BayVBl 1997, 467/468). Dass der Brunnen 3 natürlicherweise ausreichend gut vor anthropogenen Beeinträchtigungen geschützt ist, spielt insoweit keine Rolle. Wie sich der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 13. Dezember 2004 und dem Gutachten des Büros für Hydrogeologie und Umwelt vom Juni 2000 entnehmen lässt, ist die Weiternutzung der Flachbrunnen 1 und 2 wegen des erforderlichen Verschnitts mit dem stark fluoridhaltigen Tiefengrundwasser des Brunnen 3 aus hydrochemischen Gründen unverzichtbar; das Wasserschutzgebiet soll danach vor allem dem besonderen Schutz dieser Flachbrunnen 1 und 2 dienen.

Auch die Schutzfähigkeit des Trinkwasservorkommens der Brunnen 1 und 2 ist gegeben; dieses kann durch die angegriffene Verordnung vor den genannten abstrakten Gefährdungen wirksam geschützt werden. Wie die Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 13. Dezember 2004 belegt, sind diese Brunnen vor Einträgen aus dem Bereich der Kreisstraße WUG 22 bestmöglich geschützt, weil diese - zwischen den Fassungsbereichen der beiden Brunnen in der engeren Schutzzone verlaufende - Straße bereits in den Jahren 1992/1993 entsprechend der einschlägigen, fachlich bewährten Richtlinien für bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wasserschutzgebieten (RiStWag) umgebaut wurde. Die Straße ist danach mit besonderen Schutz- und Abdichtungsmaßnahmen versehen; die Ableitung des Straßenabwassers erfolgt aus dem Wasserschutzgebiet heraus. Es kommt hinzu, dass die bisherige jahrzehntelange tatsächliche Erfahrung vorliegend gezeigt hat, dass die Wahrscheinlichkeit einer durch den Straßenverkehr verursachten Verunreinigung des Trinkwasservorkommens und eines dadurch bedingten Ausfalls der Brunnen 1 und 2 für die Trinkwasserversorgung des Beigeladenen gering ist (vgl. z.B. BayVGH vom 26.6.2002, BayVBl 2003, 146/147). Entgegen der Auffassung der Antragsteller steht auch die sich auf dem Grundstück FlNr. 230 der Gemarkung Büchelberg befindliche Mischwasserbehandlungsanlage der Schutzfähigkeit des Trinkwasservorkommens nicht entgegen. Nach der von den Antragstellern nicht substantiiert in Zweifel gezogenen Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 13. Dezember 2004 ist das Grundwasservorkommen vielmehr wegen der besonderen Bau- und Funktionsweise dieser Anlage bestmöglich vor Abwassereinträgen geschützt. Das Wasserwirtschaftsamt verweist hierzu insbesondere darauf, dass die Anlage aus einem Regenüberlaufbecken in wasserdichter, monolitischer Betonbauweise und einem nachgeschalteten Regenklärbecken zur weiteren Pufferung und Abfilterung/Absetzung von im Mischwasser verbleibenden Abwasserinhaltsstoffen besteht.

b) Das strittige Wasserschutzgebiet ist auch hinsichtlich der flächenmäßigen Ausdehnung der weiteren Schutzzone erforderlich i.S. des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG.

Die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG ein Wasserschutzgebiet festgesetzt werden kann, müssen zwar für jede darin einbezogene Teilfläche gegeben sein (BVerwG vom 23.1.1984, BayVBl 1984, 371). In ein Wasserschutzgebiet dürfen nur solche Grundstücke einbezogen werden, die im Einzugsbereich der zu schützenden Trinkwasserbrunnen liegen und von denen nach den gegebenen Erkenntnismöglichkeiten aufgrund eingehender Prüfung der örtlichen Verhältnisse Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können. Der örtliche Normgeber muss die örtlichen Gegebenheiten prüfen und sich hierbei auf wasserwirtschaftliche und hydrogeologische Erkenntnisse stützen. Eine hydrogeologisch nicht gerechtfertigte Einbeziehung eines Grundstücks in ein Wasserschutzgebiet wäre rechtswidrig (st. Rechtsprechung, vgl. z.B. BayVGH vom 13.10.2006 Az. 22 N 06.1247; s. auch BayVerfGH vom 30.6.1977 BayVBl 1977, 727/728). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich die genauen Grenzen des erforderlichen Wasserschutzgebiets bzw. seiner weiteren Schutzzone oft selbst bei größter Sorgfalt und genauer Kenntnis der örtlichen Verhältnisse nur annähernd umreißen lassen. Solche Erkenntnislücken betreffen die Verhältnisse im Untergrund und sind daher häufig unvermeidbar und mit verhältnismäßigem, dem konkreten Konflikt angemessenem, zumutbarem Aufwand nicht zu schließen (vgl. z.B. BayVGH vom 7.10.2002, BayVBl 2003, 753). Gerade die Ausdehnung des Einzugsgebiets eines Trinkwasservorkommens zeichnet sich in der Regel nicht auf der Erdoberfläche ab. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn sich die Wasserrechtsbehörde bei einer näheren Abgrenzung des Schutzgebiets und seiner Zonen mit wissenschaftlich fundierten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügt (st. Rechtsprechung, vgl. zuletzt BayVGH vom 13.10.2006 Az. 22 N 06.1247).

Nach diesen Maßstäben ist die Ausdehnung der weiteren Schutzzone nicht zu beanstanden. Die Würdigung des Gutachtens des Büros für Hydrogeologie und Umwelt vom Juni 2000 und der Ausführungen des Gutachtenerstellers im Erörterungstermin vom 10. November 2003 sowie die Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamts vom 4. Juli 2000, vom 25. April 2003 und vom 13. Dezember 2004 i.V. mit den Ausführungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts im Erörterungstermin und den hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof gegebenen Erläuterungen führt zu dem Schluss, dass insofern kein Rechtsfehler vorliegt. Die Grundwasserfließrichtung und der Einzugsbereich der zu schützenden Trinkwasserbrunnen können aus den ermittelten wasserwirtschaftlichen und hydrogeologischen Fakten mit plausiblen Erwägungen abgeleitet werden.

Die dagegen gerichteten Einwendungen der Antragsteller sind nicht stichhaltig. Entgegen dem Antragsvorbringen hat sich das Wasserwirtschaftsamt im Festsetzungsverfahren nicht auf bloße redaktionelle Hinweise zu dem vom Beigeladenen vorgelegten Privatgutachten des Büros für Hydrogeologie und Umwelt beschränkt. Wie sich den von den Antragstellern zitierten Schreiben des Wasserwirtschaftsamts vom 4. Juli 2002 und vom 17. Dezember 2003 vielmehr eindeutig entnehmen lässt, hat das Wasserwirtschaftsamt in seiner Funktion als wasserwirtschaftliche Fachbehörde (Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayWG) und als amtlicher Sachverständiger im Festsetzungsverfahren dieses Gutachten im Hinblick auf die hydrogeologischen Verhältnisse und den Schutzgebietsvorschlag umfassend fachtechnisch geprüft und bewertet. Die Fließrichtung des von den Brunnen 1 und 2 erschlossenen Grundwasserstroms im Sandsteinkeuper von Nordost nach Südwest lässt sich nach der nachvollziehbaren und einleuchtenden Beurteilung des Wasserwirtschaftsamts und des Gutachtens vom Juni 2000 aus den vorliegenden Unterlagen, insbesondere dem Grundwassergleichenplan für das Einzugsgebiet dieser Brunnen, eindeutig ermitteln und wird durch neuere großräumige Grundwassererkundungen für den Bereich des Sandsteinkeupers bestätigt. Die für den Brunnen 3 im Benkersandstein festgestellte entgegengesetzte Grundwasserfließrichtung von West nach Ost ist aufgrund des ausreichenden natürlichen Schutzes dieses Brunnen für die Bemessung des Wasserschutzgebiets nicht relevant. Die im Schlussgutachten des Bayer. Landesamts für Wasserversorgung und Gewässerschutz vom 23. Mai 1962 für die erstmalige Ausweisung des Wasserschutzgebiets für die Brunnen 1 und 2 dargestellte Grundwasserfließrichtung von Westen her ist nach der Einschätzung des Wasserwirtschaftsamts aufgrund heutiger Erkenntnisse nicht mehr haltbar und klar widerlegt. Das Wasserwirtschaftsamt verweist hierzu insbesondere darauf, dass das Grundwasserdruckniveau in den Brunnen 1 und 2 (hohe bis artesische Grundwasserstände) deutlich über dem westlich anschließenden Geländeniveau des Talquartärs in Richtung Muhr liegt, so dass das Grundwassereinzugsgebiet physikalisch zwingend höher als die Ruhewasserstände in den Brunnen liegen muss. Der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof zusätzlich darauf verwiesen, dass sich auch der Altmühlsee wegen seines geringen Druckpotentials nicht auf die Grundwasserfließrichtung im Sandsteinkeuper auswirkt. Eine substantiierte Gegendarstellung, die diese Feststellungen des amtlichen Sachverständigen entkräften oder die Anlass zu weiteren Ermittlungen sein könnte, haben die Antragsteller nicht vorgetragen.

Für die Brunnen 1 und 2 ist das Grundwassereinzugsgebiet nach der Beurteilung des Wasserwirtschaftsamts im wesentlichen deckungsgleich mit dem oberirdischen Einzugsgebiet des Laubenzedeler Mühlbachs und des Steingrabens und umfasst die gesamte Talmulde östlich der Brunnen (über den Ortsteil Brand der Gemeinde Haundorf hinaus) bis zur natürlichen Wasserscheide, d.h. der Grenze zu den Einzugsgebieten des Brombach- und Igelsbachsees sowie zum Erlbach. Wie der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof nachvollziehbar erläutert hat, beträgt das Einzugsgebiet ca. 9,57 km² und ist damit wesentlich größer als die im Gutachten vom Juni 2000 angesprochene rechnerisch-theoretische Grundwasserneubildungsfläche von rd. 2 km², weil nach den tatsächlichen örtlichen Verhältnissen ein großräumiger Grundwasserstrom in sehr inhomogenem Kluftgestein teilweise angezapft wird. Hinsichtlich der Bemessung der weiteren Schutzzone hat sich das Landratsamt nicht am Umfang des Einzugsgebiets orientiert, sondern hat zugunsten der betroffenen Grundstückseigentümer und der Gemeinde Haundorf nur dessen quellnahe Teile in Schutz genommen (ca. 29 % des Einzugsgebiets). Dies kann rechtlich nicht beanstandet werden, weil die Wasserrechtsbehörde nach Ermessen entscheidet, inwieweit sie beim Vorliegen der Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG ein Wasserschutzgebiet festsetzt oder ob sie dies im Hinblick auf andere Möglichkeiten eines wirksamen Grundwasserschutzes unterlässt (BayVGH vom 26.6.2002, BayVBl 2003, 146; BVerwG vom 30.9.1996, NVwZ 1997, 887/888). Die Grenzziehung der weiteren Schutzzone im Westen unmittelbar um die engere Schutzzone herum, rührt nach der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 13. Dezember 2004 von den insoweit ermittelten Absenktrichtern her, die sich infolge der Grundwasserentnahme um die Brunnen 1 und 2 einstellen und im näheren Brunnenumfeld zu einer Verdrehung bzw. sogar örtlichen Umkehr des Grundwasserflusses führen. Nach dieser Stellungnahme ist die Grenzziehung zur Bebauung von Büchelberg und zum Schlepperwaschplatz, d.h. nach Norden hin, durch eine hier flächig ausgebildete Basislettenschicht begründet, die den Mittleren Burgsandstein vom Unteren Burgsandstein trennt und einen gewissen Schutz gegen unmittelbare Einträge in den genutzten Grundwasserleiter des Sandsteinkeupers darstellt. Im Osten, im Bereich der Kläranlage Brand, wurde nach den Ausführungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof der Bereich in die weitere Schutzzone einbezogen, in dem eine quartäre Oberflächenabdeckung besteht.

Der Dimensionierung der weiteren Schutzzone steht schließlich auch nicht die Möglichkeit von technischen Verbesserungsmaßnahmen am Brunnen 2 entgegen. Nach der Einschätzung des Wasserwirtschaftsamts (vgl. Stellungnahme vom 9.1.2004) wäre eine von den Antragstellern angeführte Verlängerung des Sperrrohrs in diesem Brunnen nur angezeigt, um unmittelbare Oberflächeneinflüsse aus dem Brunnenumfeld zu verhindern, die beim bisherigen, ca. 40jährigen Betrieb des Brunnens aber noch nie aufgetreten sind, so dass insoweit von einer wirksamen Brunnenabdichtung auszugehen ist. Dagegen stammen die Nitratbelastungen bei den gegebenen hydrogeologischen Gegebenheiten aus der landwirtschaftlichen Nutzung im gesamten Einzugsgebiet. Der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts hat zudem in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof darauf verwiesen, dass bei einer Verlängerung des Sperrrohrs der Grundwasserleiter nicht mehr in seiner gesamten Mächtigkeit erfasst würde und dadurch sogar die Notwendigkeit einer Vergrößerung des Schutzgebiets eintreten könnte. Die Antragsteller sind diesen nachvollziehbaren Ausführungen nicht substantiiert entgegen getreten; eine weitere Aufklärung drängt sich nicht auf.

c) Auch die Bemessung der engeren Schutzzone ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie wurde gegenüber der früheren Schutzgebietsverordnung im wesentlichen unverändert gelassen und nur in den Randbereichen an die inzwischen geänderten Grundstücksgrenzen angepasst. Dies beruht nach dem Gutachten vom Juni 2000 und den Ausführungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof darauf, dass vorliegend die sog. 50-Tage-Linie, an der sich im Regelfall die Bemessung der engeren Schutzzone orientiert, nicht zufriedenstellend berechnet werden kann und nach den Erfahrungen aus dem bisherigen Betrieb der Brunnen 1 und 2 eine ausreichende Wirksamkeit der bestehenden engeren Schutzzone gegeben war. Es kommt hinzu, dass die Schutzzonengrenzen möglichst entlang von Wegen, Straßen, Grundstücksgrenzen oder markanten Geländestrukturen (z.B. Waldränder, Böschungskanten, Gewässer) gezogen werden sollen (vgl. Nr. 3.7 der DVGW-Richtlinie W 101 vom Februar 1995), um die praktische Durchsetzung der erforderlichen Schutzanordnungen zu erleichtern. Zwar weisen die Antragsteller zu Recht darauf hin, dass eine Orientierung der Schutzgebietsgrenzen an Grundstücksgrenzen nicht immer erlaubt ist (vgl. NdsOVG vom 4.3.1999, NuR 2000, 229), sie lässt sich im vorliegenden Fall aber rechtfertigen. Nach den plausiblen Ausführungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof liegen die betroffenen Grundstücke im Westen im Bereich der Absenktrichter der Brunnen 1 und 2; wegen der schwierigen geohydraulischen Verhältnisse muss zudem ein gewisser Sicherheitszuschlag bei der Abgrenzung der Schutzzone berücksichtigt werden. Besonders schutzwürdige entgegenstehende Eigentümerinteressen in diesem Bereich sind außerdem nicht geltend gemacht worden (vgl. BayVGH vom 16.9.2003 Az. 22 N 02.2535). Nach den von den Antragstellern nicht substantiiert in Zweifel gezogenen Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamts vom 17. Dezember 2003 und vom 13. Dezember 2004 ist die endgültige Grenzziehung zwischen der engeren und der weiteren Schutzzone auf dem Grundstück Fl.Nr. 429 der Gemarkung Laubenzedel auf der Grundlage einer konkreten geohydraulischen Berechnung durch das Büro für Hydrogeologie und Umwelt (vgl. Schreiben des Büros vom 9.12.2003) und unter Berücksichtigung der besonderen Eigentümerinteressen fachlich korrekt erfolgt.

d) Die konkreten Schutzanordnungen der Verordnung sind rechtmäßig (§ 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG).

Die Antragsteller haben zwar zu Recht angemerkt, dass eine pauschale Übernahme der Schutzanordnungen der Musterschutzgebietsverordnung dem Grundsatz der Erforderlichkeit nicht gerecht würde; dies schließt jedoch eine Orientierung an deren Empfehlungen nicht aus, wenn den Besonderheiten des Einzelfalls Rechnung getragen wird. Dies ist hier geschehen; die Antragsteller benennen keine konkrete Regelung, die zu Unrecht aus der Musterschutzgebietsverordnung übernommen worden sein soll; für den Verwaltungsgerichtshof ist auch unabhängig davon keine derartige Regelung erkennbar.

Die Antragsteller haben ferner zu Recht aufgezeigt, dass nach Art. 35 Abs. 1 Satz 4 BayWG rechtlich die Möglichkeit besteht, die Eigentümer und Nutzungsberechtigten anstelle eines Verbots auch zur Vornahme bestimmter Handlungen zu verpflichten. Ob indes von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, steht im Ermessen des Normgebers. Das Wort "können" in § 19 Abs. 1 und Abs. 2 WHG und in Art. 35 Abs. 1 Satz 4 BayWG lässt darauf schließen, dass den Behörden ein Ermessen eingeräumt ist. Dies eröffnet einen Handlungsspielraum im Hinblick auf die Frage, ob die an sich gebotenen Schutzanordnungen teilweise unterbleiben oder anderweitig ersetzt werden können (BayVGH vom 13.6.1996, BayVBl 1997, 111/112). § 19 Abs. 1 WHG schließt zumindest teilweise eine behördliche Ermessensentscheidung nicht gänzlich aus (BVerwG vom 30.9.1996, BayVBl 1997, 249). Das Übermaßverbot muss dabei freilich beachtet werden. Dass konkrete einzelne Bestimmungen der verfahrensgegenständlichen Verordnung wegen Außerachtlassens der Möglichkeit, anstelle eines Verbots ein Gebot zu erlassen, insofern Anlass zu Beanstandungen geben, haben die Antragsteller nicht aufzuzeigen vermocht; für den Verwaltungsgerichtshof ist dergleichen auch unabhängig davon nicht ersichtlich.

Die von den Antragstellern lediglich pauschal geäußerten Zweifel an der Verhältnismäßigkeit einiger Schutzanordnungen sind nicht begründet; ein Verbot des Umbruchs von Dauergrünland enthält die Verordnung nicht. Im Erörterungstermin wurde zu Recht darauf hingewiesen, dass die bisherige landwirtschaftliche Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht entzogen wird und für etwaige Einschränkungen der Landwirtschaft ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommt. Eine Gefährdung der Existenz ihres landwirtschaftlichen Betriebs durch die Schutzanordnungen machen die Antragsteller selbst nicht geltend.

Kosten: § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.).

Ende der Entscheidung

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