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23 BV 07.835

Verkündet am 2. August 2007

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Gebühren für zentrale Abfallüberwachung;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 7. Februar 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 23. Senat, durch

den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Friedl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Beuntner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Reinthaler

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 2. August 2007

am 2. August 2007

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Unter Änderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 7. Februar 2007 wird die Klage abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleitung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt gewerblich die Einsammlung, Beförderung und Entsorgung von Abfällen, für die nach § 43 Abs. 1 und 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) eine Nachweispflicht besteht.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 5. April 2006 (E NH 25 V 700 779) erhob das Bayerische Landesamt für Umwelt (LfU), Dienststelle ********, auf der Grundlage des Art. 1 f. und Art. 6 Abs. 1 Satz 3 Bayerisches Kostengesetz (KG) für die Bearbeitung der Anzeige (Nachweiserklärungen) im privilegierten Verfahren nach § 11 der Verordnung über Verwertungs- und Beseitigungsnachweise (Nachweisverordnung - NachwV) eine Gebühr von 80,-- €. In der Begründung wurde darauf hingewiesen, dass die Ermittlung der Gebühr abfallmengenbezogen erfolge. Der Betrag orientiere sich gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG sowohl am tatsächlichen Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung der Anzeigen als auch an der Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten. Die Klägerin werde als Abfallerzeuger in Anspruch genommen.

Hiergegen ließ die Klägerin Klage erheben mit dem sinngemäßen Antrag,

den Bescheid vom 5. April 2006 aufzuheben.

Zur Begründung wurde ausgeführt, für die geltend gemachte Gebühr bestehe keine Rechtsgrundlage, weil eine Amtshandlung nach Art. 1 Abs. 1 KG nicht vorliege. Außerdem sei der Verwaltungsvorgang im Kostenverzeichnis nicht aufgeführt.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Es liege eine Amtshandlung vor. Nach Übersendung einer Ablichtung der vorgeschriebenen Nachweiserklärung prüfe das LfU sowohl die Zulässigkeit der Anwendung des privilegierten Verfahrens als auch den Inhalt der Nachweiserklärung und erfasse die Daten der Datenbank ASYS. Bei unklaren, unvollständigen oder nicht plausiblen Angaben werde eine entsprechende Ergänzung angefordert. Außerdem werde auf die Einhaltung der Überlassungspflicht an die GSB nach § 10 Bayerisches Abfallgesetz geachtet. Die Nachweiserklärung müsse nicht ausdrücklich bestätigt werden. Die Prüfung enthalte aber auch die Entscheidung darüber, ob eine Anordnung nach § 14 NachwV notwendig sei.

Dass dieser Vorgang im Kostenverzeichnis nicht ausdrücklich aufgeführt sei, hindere nicht eine Gebührenerhebung.

Das Verwaltungsgericht hob mit Urteil vom 7. Februar 2007 den streitgegenständlichen Bescheid auf, weil eine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG nicht vorliege.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Berufung des Beklagten mit dem sinngemäßen Antrag, unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass dem streitbefangenen Gebührenbescheid keine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG zugrunde liege. Die Entgegennahme eines einzelnen Entsorgungsnachweises im privilegierten Verfahren sei eine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG. Die abfallrechtliche Überwachung nach §§ 40 f. Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz und der Nachweisverordnung sei eine sonderrechtlich geprägte Rechtsbeziehung, da die beteiligten Unternehmen besonderen Rechtspflichten und Überwachungsverfahren unterworfen wurden, zu denen sie wegen der Erzeugung von für die Allgemeinheit gefährlichen Abfällen Anlass geben. Die Reichweite des Begriffs "Amtshandlungen" bestimme sich nach der Rechtsbeziehung, die durch die Vorschriften bestimmt würden, die das behördliche Handeln regelten.

Das LfU führte zum Handlungsablauf für den streitbefangenen Vorgang mit Schreiben vom 25. Juni 2007 zur Entgegennahme eines Einzelentsorgungsnachweises im privilegierten Verfahren aus:

- Posteingang im Zentralbüro der Dienststelle, dort Aufbringen des Eingangsstempels, Auszeichnung des Vorgangs auf zuständiges Referat durch den mit der betrieblichen Leitung der Dienststelle Beauftragten, Auszeichnung des Vorgangs auf zuständigen Sachbearbeiter durch Referatsleiter

- Eingangsregistratur im Behörden DV-Registratursystem durch zentrales Dienststellenbüro oder Sachbearbeiter (Absender, Eingangsdatum, Nachweisennummer)

- Vollständigkeitsprüfung der Angaben durch Sachbearbeiter insbesondere (vgl. Ausfüllhinweise für Formblätter):

Nachweisnummer

Erzeugername, Anschrift, Anfallstelle, Erzeugernummer, Abfallbeschreibung (Deklaration durch Analyse oder ggf. verbal), Abfallart und Abfallschlüssel

Unterschrift des Abfallerzeugers mit Datum Entsorgername, Anschrift

Bezeichnung der Entsorgungsanlage, Entsorgungsverfahren, Entsorgernummer

Erklärung zur Berechtigung der Inanspruchnahme des privilegierten Nachweisverfahrens, Freistellungsnummer Unterschrift des Entsorgers mit Datum

- Erfassung der vorhandenen Angaben im DV-Überwachungssystem ASYS durch Sachbearbeiter

- Inhaltliche Prüfung der Angaben durch Sachbearbeiter. Die inhaltliche Prüfung ist ein wesentliches Element zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Entsorgung gefährlicher Abfälle. Treten Mängel zutage, werden entsprechende Mängelschreiben - auch infolge fehlender Angaben - an Abfallerzeuger oder -entsorger gerichtet (siehe nummerierte Musterschreiben), in relevanten Fällen werden die jeweiligen Genehmigungs-/Überwachungsbehörden unterrichtet.

Wesentliche Prüfaspekte sind:

Übereinstimmung der Angaben zu Erzeugern und Entsorgern mit den vorhandenen Stammdaten im DV-System ASYS (Musterschreiben 1, 2, 3) Plausibilität der Angaben zur Abfallbeschaffenheit (Musterschreiben 4, 5, 6)

Plausibilität der Angaben zu Art und Umfang der vorgesehenen Abfallbehandlung sowie gegebenenfalls zum weiteren Verbleib von Behandlungsrückständen (Musterschreiben 7, 8)

Vorliegen von entsprechenden Genehmigungen zur Abfallentsorgung sowie von Entsorgungsfachbetriebszertifikaten bzw. behördliche Freistellungen als Voraussetzung zur Inanspruchnahme des privilegierten Nachweisverfahrens; inhaltlicher Abgleich mit den Entsorgungsnachweisen

Verdachtsmomente im Hinblick auf Scheinverwertung und Verletzung von Überlassungspflichten für Beseitigungsabfälle in Bayern (Musterschreiben 9, 10, 11, 12)

- Versand Mängelschreiben

Wiedervorlage, gegebenenfalls Mahnung bei nicht zeitgerechter Rückmeldung

Nach Rückantwort erneute Prüfung auf Vollständigkeit und Plausibilität Bei nicht ausräumbaren Mängeln erfolgt Unterrichtung von Erzeugerbehörden bzw. Entsorgerbehörden (bei außerbayerischen Behörden über die Landesknotenstellen) zur Einleitung weiterer Maßnahmen durch diese, z.B. Anordnung der Untersagung der geplanten (unter Umständen bereits begonnenen) Entsorgung

Gegebenenfalls können auch Anordnungen seitens der LfU gegenüber Abfallerzeugern und Abfallentsorgern in Bayern erlassen werden, dass Entsorgungen nur mit behördlich bestätigtem Entsorgungsnachweis wahrzunehmen sind, das privilegierte Nachweisverfahren also nicht mehr zulässig ist (§ 14 NachwV a.F.).

- Vervollständigung von Angaben zum Entsorgungsnachweis im DV-System ASYS durch Sachbearbeiter zum Vorgangsabschluss KVB als Überwachungsbehörden für Erzeuger und Entsorger; in Bayern haben diese Zugriff auf das Datenbanksystem ASYS und können die Daten für Überwachungsaufgaben nutzen

Daten zu Entsorgungsnachweisen, die Entsorgungsanlagen im übrigen Bundesgebiet betreffen, werden täglich (6-Stunden-Takt) über den Kommunikationsverbund ASYS den zuständigen Behörden übermittelt.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen

und verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts, wonach eine gebührenpflichtige Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG nicht vorliege.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten, die von den Beteiligten übergebenen Unterlagen sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet.

Der Bescheid des Bayerischen Landesamts für Umwelt (LfU) vom 5. April 2006, mit dem eine Gebühr für die Bearbeitung der Anzeige (Nachweiserklärungen) im privilegierten Verfahren nach § 11 der Nachweisverordnung geltend gemacht wird, verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Rechtsmittel führt daher unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Abweisung der Anfechtungsklage.

Der streitgegenständliche Bescheid findet entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts eine rechtliche Grundlage in Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Kostengesetz (KG) vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 43).

Das Tätigwerden des Landesamtes für Umwelt bei der Nachweisführung der Erzeuger, Besitzer, Einsammler, Beförderer und Entsorger gefährlicher Abfälle im Rahmen des § 43 Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz (KrW-/AbfG) i.V.m. der Verordnung der Verwertungs- und Beseitigungsnachweise (Nachweisverordnung - NachwV vom 17.6.2002 BGBl I S. 2374) stellt Amtshandlungen im Sinne des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG dar, für die die Behörde berechtigt ist, auf der Grundlage des Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG Gebühren zu erheben.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 10. Dezember 1962 (BayVBl 1963, 158) dargelegt, dass eine Kostenpflicht nach Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 KG dann besteht, wenn eine "Amtshandlung" im Sinne des Gesetzes vorliegt, die vom Gebührenpflichtigen "veranlasst" wurde. Eine bestehende Kostenpflicht entfällt nur dann, wenn die Amtshandlung im überwiegenden öffentlichen Interesse vorgenommen wird und die Überbürdung der Kosten auf den Veranlasser der Billigkeit widerspricht.

a) Amtshandlung:

Eine behördliche Tätigkeit erfüllt den Begriff der Amtshandlung dann, wenn sie in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben außerhalb des fiskalischen oder rein wirtschaftlichen Bereichs vorgenommen wird. Sie wird dann auch im Rahmen eines Über- und Unterordnungsverhältnisses, also im Hoheitsbereich, ausgeübt, ohne dass es hierfür darauf ankommt, ob und welche unmittelbare rechtserhebliche Bedeutung hinzukommt. Um von einer Entfaltung hoheitlicher Tätigkeit überhaupt sprechen zu können, muss die behördliche Tätigkeit (Amtshandlung) nach außen gegenüber dem als Gebührenschuldner in Anspruch zu Nehmenden unmittelbar in Erscheinung treten (Außenwirkung; vgl. BayVGH vom 10.12.1962 a.a.O.).

Diese Voraussetzungen sind beim Tätigwerden des LfU im Rahmen des Nachweisverfahrens bei der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle gegeben. Gemäß § 10 KrW-/AbfG sind Abfälle, die nicht verwertet werden, dauerhaft von der Kreislaufwirtschaft auszuschließen und zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen. Diese Grundpflichten treffen gemäß § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG die Erzeuger und Besitzer von Abfällen. § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG bestimmt, dass die Beseitigung von Abfällen der Überwachung durch die zuständigen Behörden unterliegt. Dabei unterscheidet das Gesetz zwischen fakultativen und obligatorischen Nachweisverfahren. Bei der obligatorischen Nachweispflicht werden Betreiber von Anlagen, Einsammler und Beförderer (§ 43 KrW-/AbfG) zur Nachweisführung verpflichtet. Überwachung bedeutet Kontrolle, ob die angesprochenen Handlungen bzw. Verfahren im Einklang mit dem Kreislaufwirtschaft-/Abfallgesetz und den darauf gestützten Rechtsvorschriften durchgeführt und bestehende Rechtspflichten erfüllt werden (vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts-/Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar RdNr. 22 u. 27 zu § 40 KrW-/AbfG). § 43 KrW-/AbfG bestimmt ein obligatorisches Nachweisverfahren über die Beseitigung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen, wobei die Einzelheiten in der Nachweisverordnung geregelt sind. Im Gegensatz zum fakultativen Nachweis-Kontrollverfahren, das der zuständigen Behörde eine "Wahl" der Kontrollmaßnahmen überlässt, bestimmt das obligatorische Nachweisverfahren für besonders überwachungsbedürftige Abfälle einen ganz konkreten Handlungsablauf und damit auch entsprechende Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen durch die zuständige Behörde.

Beim Tätigwerden der Behörde in diesem Verfahren handelt es sich um hoheitliche Tätigkeit, da diese zur Erfüllung der hoheitlichen Aufgaben der Sicherstellung der Anforderungen des Kreislaufwirtschaft-/Abfallgesetzes bei der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle tätig wird.

Die Nachweisführung ist gesetzlich vorgeschrieben (§ 43 Abs. 1 KrW-/AbfG i.V.m. den Vorschriften der NachwV) und der Verstoß gegen diese Verpflichtungen ist bußgeldbewehrt (§ 33 NachwV).

Die Tätigkeit des LfU liegt dabei nicht lediglich in der Entgegennahme und Abheftung des ihm übermittelten Einzelentsorgungsnachweises im privilegierten Verfahren nach § 11 NachwV, sondern es übt in unterschiedlichem Umfang - so auch bei der Klägerin - die Kontrolle darüber aus, dass die Einsammlung, Beförderung und Entsorgung der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle ordnungsgemäß, d. h. entsprechend den Anforderungen des Kreislaufwirtschaft-/Abfallgesetzes und den hierzu ergangenen Nebenbestimmungen erfolgt. Die ausgeübte Kontrolltätigkeit im Rahmen des § 11 NachwV ist umfassend und überzeugend dargestellt (vgl. den Tatbestand dieses Urteils).

Die erforderliche Außenwirkung dieser Kontrolltätigkeit liegt zum einen bereits in der Kenntnis der Klägerin, dass für die Beseitigung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle ein obligatorisches Nachweisverfahren vorgeschrieben ist, womit eine ständige Kontrolle des Entsorgungsvorgangs durch die zuständige Behörde sichergestellt wird. Der Klägerin ist dadurch auch bewusst gemacht, dass ohne dieses Nachweisverfahren ein Einsammeln, Befördern und Entsorgen dieser Abfälle rechtlich nicht zulässig wäre und einen Bußgeldtatbestand darstellen würde. Dabei muss ihr auch bewusst sein, dass die durch § 43 KrW-/AbfG i.V.m. der Nachweisverordnung bundesgesetzlich vorgeschriebene Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde, in Bayern des Landesamtes für Umwelt, nicht in einem bloßen formalen Akt der Entgegennahme des Einzelentsorgungsnachweises bestehen kann, sondern in einer Überwachung des gesamten Entsorgungsvorgangs. Lediglich die Intensität der Kontrolle im Einzelnen ist dem pflichtgemäßen Ermessen der handelnden Behörde unter Beachtung der bundesgesetzlichen Anforderungen überlassen. Bereits die ständige Einbindung der zuständigen Behörde in diesen Entsorgungsvorgang erfüllt aus der Sicht des Senats die Anforderungen der Außenwirkung für eine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG. Eine weitere Außenwirkung ergibt sich dadurch, dass der Klägerin die Überwachung der Entsorgungsvorgänge durch das LfU im Zusammenhang mit dem übermittelten Einzelentsorgungsnachweis entsprechend den gesetzlichen Anforderungen bewusst gewesen sein muss. Im streitgegenständlichen Bescheid wurde sie nochmals darauf hingewiesen. Die gleichzeitige Verbindung dieser Mitteilung mit der Gebührenanforderung nimmt dieser nicht die erforderliche Außenwirkung für die Amtshandlung im Sinne des Kostengesetzes.

Die Klägerin hat die Amtshandlung auch veranlasst, weil sie mit der Übermittlung des Einzelentsorgungsnachweises entsprechend der Nachweisverordnung die gesetzlich gebotene Kontrolltätigkeit des Landesamtes ausgelöst hat (vgl. BayVGH vom 10.12.1962 a.a.O.).

Eine Gebührenpflicht für die vorliegende Amtshandlung ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil sie überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen wird. Richtig ist sicherlich, dass das Tätigwerden des LfU überwiegend im öffentlichen Interesse liegt, um die ordnungsgemäße Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle sicherzustellen. Es ist jedoch nicht unbillig, der Klägerin die Kosten für diese Überwachungstätigkeit aufzuerlegen, weil es dem System des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes entspricht, die Kosten der Entsorgung von Abfällen, wozu auch die notwendigen behördlichen Kontrolltätigkeiten gehören, den Abfallerzeugern bzw. den von diesen beauftragten Einsammlern, Beförderern und Entsorgern aufzuerlegen.

Das Tätigwerden des LfU ist für die Klägerin auch nicht ohne Bedeutung, selbst wenn dies keine unmittelbaren rechtlichen Auswirkungen für sie hat. Denn ohne die behördliche Bereitschaft der Kontrolle der ordnungsgemäßen Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle wäre sie nicht berechtigt, die Entsorgung vorzunehmen. Die Kontrolltätigkeit des LfU ist demzufolge für die Klägerin nicht bedeutungslos, sondern Voraussetzung, um überhaupt eine Entsorgung dieser Abfälle vornehmen zu können (vgl. hierzu auch BayVGH vom 10.12.1962 a.a.O.; BVerwG vom 25.8.1999 NVwZ 2000, 74; BVerfG vom 11.8.1998 NVwZ 1999, 176; vom 19.3.2003 NVwZ 2003, 715).

b) Gebührenbemessung:

Das Recht zur Gebührenerhebung durch das Landesamt für Umwelt scheitert auch nicht daran, dass für die oben beschriebene Amtshandlung eine Gebühr im Kostenverzeichnis nicht enthalten ist. Vielmehr ist es gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG berechtigt eine der Amtshandlung angemessene Gebühr zwischen 5,-- bis 25.000,-- € zu erheben. Anhaltspunkte dafür, die im streitgegenständlichen Bescheid erhobene Gebühr von 80,-- € für die durch die Übermittlung eines Einzelentsorgungsnachweises im privilegierten Verfahren ausgelöste Kontrolltätigkeit des Landesamtes sei nicht angemessen, ergeben sich für das Gericht nicht und sind von der Klägerin substantiiert auch nicht dargelegt.

Als Unterlegene hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Entscheidung darüber, dass die angefochtene Gebühr ihre Rechtsgrundlage in Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG findet, gründet auf irreversiblem Landesrecht (vgl. hierzu BVerwG vom 25.8.1999 a.a.O.).

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 80,-- € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 3 GKG).

Ende der Entscheidung