Judicialis Rechtsprechung

Ungeachtet erheblicher Zweifel an einer verfassungskonformen gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung ist diese jedenfalls als befristet fortgeltend anzusehen, weil sonst im Bereich der gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Milchkontingentierung ein weitgehend rechtloser Zustand einträte, der der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde.

Es ist mit höherrangigem Recht vereinbar, dass bei der Rückgewähr einer befristet verpachteten Anlieferungs-Referenzmenge an einen Verpächter, der die Referenzmenge nicht für die eigene Milcherzeugung benötigt, 33 vom Hundert zugunsten der Landesreserve eingezogen werden.

---

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

9 BV 02.3024

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Einziehung eines Teils der zurückgewährten Anlieferungs-Referenzmenge zugunsten der Landesreserve;

hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 24. Oktober 2002,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 9. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Plathner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Franz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Heinl,

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juni 2003

am 24. Juni 2003 folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Das Amt für Landwirtschaft und Ernährung K****** (im folgenden: Landwirtschaftsamt) hatte dem Pächter F****** E***** am 19. Februar 1998 eine Bescheinigung erteilt, nach der mit Wirkung vom 1. März 1998 bis 31. März 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 42.545 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,84 % ohne Übergang des entsprechenden Betriebs oder der entsprechenden Flächen vom Kläger auf ihn übergegangen ist.

Am 18. September 2000 beantragte der Kläger, ihm die Rückgewähr der Referenzmenge zu bescheinigen.

Mit Bescheid vom 19. September 2000 bescheinigte das Landwirtschaftsamt dem Kläger den Übergang einer Anlieferungs-Referenzmenge von 28.506 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,84 % vom bisherigen Pächter E***** mit Wirkung vom 1. April 2000 und die Einziehung einer Referenzmenge von 14.039 kg. In der Begründung ist ausgeführt, der Einzug zugunsten der Landesreserve beruhe auf § 12 Abs. 2 ZAV. Ein Ausnahmetatbestand liege nicht vor.

Der Widerspruch des Klägers gegen die Einziehung eines Teils der Referenzmenge wurde mit Widerspruchsbescheid der Regierung von Mittelfranken vom 6. November 2000 zurückgewiesen.

Die daraufhin erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Oktober 2002 ab. Die vom Landwirtschaftsamt verfügte Einziehung eines Teils der zurückgewährten Referenzmenge auf der Grundlage von § 12 Abs. 2 der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung - ZAV) vom 12. Januar 2000 (BGBl I S. 27) sei rechtens.

Die Zusatzabgabenverordnung sei nicht deshalb verfassungswidrig und nichtig, weil sie einleitend nur die bundesgesetzliche, nicht aber die gemeinschaftsrechtliche Ermächtigung zitiere. Die gemeinschaftsrechtliche Ermächtigung in Art. 8 a der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 unterliege nämlich nicht dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 GG. Im übrigen wäre dem Zitiergebot durch die Nennung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 in § 1 ZAV genügt.

Inhaltlich verstoße § 12 Abs. 2 ZAV nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG. Zwar seien unter der Geltung der Milch-Garantiemengen-Verordnung verpachtete Referenzmengen bei Ablauf des Überlassungsvertrags in voller Höhe an den Verpächter übergangen, während der Verpächter heute in der Regel rund ein Drittel der Menge oder des Wertes verliere. Eine Referenzmenge als solche sei aber nach der Rechtsprechung kein eigentumsrechtlich geschützter Vermögenswert, sondern nur wegen ihrer Zuordnung zu einem Betrieb im Hinblick auf dessen Nutzungsmöglichkeiten eigentumsrechtlich relevant. In die Privatnützigkeit des Eigentums werde durch eine Freisetzung von Referenzmengen in der Form einer Inhalts- und Schrankenbestimmung eingegriffen. Die Einziehungsregelung für Referenzmengen trage aber sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums wie auch dessen Sozialbindung Rechnung und entspreche auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Auch ein unzulässiger rückwirkender Eingriff in Rechtspositionen der Verpächter liege nicht vor, denn die Übergangsregelung in § 12 ZAV berücksichtige die Interessen von Verpächtern und Pächtern bei auslaufenden Pachtverträgen dadurch in angemessener Weise, dass nur den nicht Milch erzeugenden Verpächtern ein Drittel seiner Anlieferungs-Referenzmenge entzogen werde.

Gegen diese Entscheidung wendet sich der Kläger mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung und führt aus:

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 GG solle die Nachvollziehbarkeit der Delegation von Rechtsetzungskompetenzen auf die Exekutive sicherstellen. Aus der in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unmittelbar geltenden Regelung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 ergebe sich, dass den Mitgliedstaaten nur im Rahmen dieser Normierung eine Rechtsetzungsbefugnis eingeräumt sei. Daraus folge, dass das Zitiergebot sich auch auf die Ermächtigungsgrundlage des EG-Rechts erstrecke. Diesem Gebot sei nicht dadurch genügt, dass die Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 in § 1 ZAV ohne Angabe einer konkreten Vorschrift angeführt sei. Die einschlägigen Bestimmungen des Marktorganisationsgesetzes seien auch keine gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung.

Bei der eigentumsrechtlichen Prüfung habe sich das Verwaltungsgericht auf die Rechtsprechung zu flächengebundenen Referenzmengen gestützt, die auf die seit 1993 bestehende Möglichkeit einer flächenlosen Übertragung von Referenzmengen nicht anwendbar sei. Der Europäische Gerichtshof habe in einer Entscheidung vom 20. Juni 2002 - Rs C - 313/99 darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten Wiedereinziehungsmaßnahmen nicht unter beliebigen Voraussetzungen einführen könnten, vielmehr die Rechte auf Eigentum und auf freie Berufsausübung zu beachten seien. Danach sei nicht mehr zweifelhaft, dass Einziehungen von Referenzmengen das Eigentumsrecht des Verpächters tangierten. Der Einziehung von 33 % der zurückgewährten Referenzmenge liege kein bedeutsames öffentliches Anliegen zugrunde, denn auch im Milchquotenrecht gelte der Grundsatz der freien Marktwirtschaft, der eine einseitige Bevorzugung aktiver Milcherzeuger nicht zulasse. Nicht ersichtlich sei auch, weshalb die Unterstützung aktiver Milcherzeuger dem Wohl der Allgemeinheit dienen sollte. Selbst eine Kostensenkung für diese könne eine Enteignung der Rechtsinhaber nicht rechtfertigen. Dieses Ziel könne auch durch eine lineare Kürzung für alle Milcherzeuger und einen Verkauf der eingezogenen Mengen über die Börse erreicht werden; dieses Verfahren entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Einziehung von 33 % sei zur Stärkung der Milcherzeuger auch nicht geeignet; seit Einführung der Börse sei nämlich eine deutliche Verknappung der Quoten mit der Folge höherer Preise für die Milcherzeuger eingetreten. Nicht angemessen sei die Höhe des Einzugs, denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei ein Abzug von 20 % als gerade noch als verfassungsgemäß angesehen worden. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei durch die unterschiedliche Regelung für Milcherzeuger und andere Inhaber von Referenzmengen verletzt. Weil es nach dem Grundverständnis des Art. 14 GG dem Inhaber eines Rechts überlassen bleibe, ob er eine Befugnis selbst nutze oder auf andere Weise verwerte, sei die unterschiedliche Nutzung kein geeignetes sachliches Kriterium für eine unterschiedliche rechtliche Behandlung. In zeitlicher Hinsicht bestehe ebenfalls eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung: Milcherzeuger, die diese Tätigkeit vor dem 1. April 2000 aufgegeben haben, würden nämlich mit dem 33 % - Abzug bestraft, während eine spätere Aufgabe der Milcherzeugung keine Benachteiligung zur Folge habe.

Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 24. Oktober 2002 aufzuheben und den Beklagten unter Aufhebung der in der Bescheinigung des Amtes für Landwirtschaft und Ernährung K****** vom 19. September 2000 verfügten Einziehung einer Anlieferungs-Referenzmenge von 14.039 kg zugunsten der Landesreserve und des Widerspruchsbescheids der Regierung von Unterfranken vom 6. November 2000 zu verpflichten, ihm eine Bescheinigung gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 1 ZAV darüber auszustellen, dass vom bisherigen Pächter F****** E***** am 1. April 2000 auf ihn eine weitere Anlieferungs-Referenzmenge von 14.039 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,84 % übergegangen ist.

Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Die Zusatzabgabenverordnung verstoße nicht gegen das Zitiergebot, denn Art. 80 Abs. 1 GG beziehe sich allein auf Bundesrecht. Die Ermächtigungsgrundlage für den deutschen Verordnungsgeber sei nicht gleichzusetzen mit der europarechtlichen Regelungen unterliegenden Rechtsetzungskompetenz der Bundesrepublik Deutschland. Es könne in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob der deutsche Gesetzgeber bei der hier vorliegenden Regelung seine Rechtsetzungsbefugnis aus europarechtlichen Bestimmungen ableite oder - was näher liege - in diesen Fällen der Rückdelegation die originäre Rechtsetzungsbefugnis der Bundesrepublik Deutschland wieder auflebe. Abgesehen davon verpflichte das Zitiergebot den Verordnungsgeber im innerstaatlichen Bereich auch nicht dazu anzugeben, nach welcher Kompetenzvorschrift der Ermächtigungsgeber zuständig sei.

Der Einzug von 33 % der zurückgewährten Referenzmenge verstoße nicht gegen Art. 14 GG. Der Europäische Gerichtshof habe es in früheren Entscheidungen abgelehnt, das Eigentumsgrundrecht auf Milchquoten anzuwenden. Aus der vom Kläger genannten Entscheidung vom 20. Juni 2002 ergebe sich keine Abweichung; Kernaussage der Entscheidung sei vielmehr, die Mitgliedstaaten dürften bei der Verpachtungen von Milchbetrieben einen Teil der Referenzmenge einziehen und der einzelstaatlichen Reserve zuschlagen. Dabei dürften lediglich die gemeinsamen Ziele der Agrarpolitik nicht beeinträchtigt werden, die Einziehung müsse nach objektiven Kriterien und im Einklang mit den Grundsätzen der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes, der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung und unter Beachtung der Grundrechte - nämlich des Rechts auf Eigentum und auf freie Berufsausübung - erfolgen. Nicht zu entnehmen sei der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, dass eine Reduzierung der Abgabenvergünstigung für nicht selbst Milch erzeugende Verpächter diese Grundsätze und Rechte tangiere. An der Zugehörigkeit des Milchquotenrechts zum Abgabenrecht und der Rechtsnatur der Milchquote als öffentlich-rechtliche Befugnis habe sich durch die - 1993 eingeführte - begrenzte Möglichkeit einer flächenlosen Übertragung nichts geändert. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handle es sich bei "vermögenswerten öffentlichen Rechten" nicht um private Rechte, die der Eigentumsgarantie unterliegen. Die Rechtsprechung zur Einziehung flächengebundener Referenzmengen sei für flächenlos übertragbare Referenzmengen sogar mit der Tendenz einer erleichterten Einziehung weiter von Bedeutung. Die eigentumsrechtliche Relevanz wegen des Zusammenhangs flächengebundener Referenzmengen mit der Nutzungsmöglichkeit des durch Art. 14 GG geschützten landwirtschaftlichen Betriebs sei bei einer flächenlosen Übertragbarkeit von Referenzmengen deutlich gelockert. Im Hinblick auf die Ziele der Milchquotenregelung sei es angebracht, die Milchquote möglichst den aktiven Milcherzeugern zukommen zu lassen und sie denjenigen zu nehmen, die sie ohne eigene Milchproduktion nutzen. Auch wenn mit der Einführung der Milchbörse die erwartete Kostensenkung noch nicht erreicht worden sei, sei der angestrebte Zweck einer Kostenentlastung gerechtfertigt. Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 1993 - 3 C 25.90 zu einem Abzug von 20 % ergebe sich keine allgemeingültige Höchstgrenze. So habe etwa das Bundesverfassungsgericht in Entscheidungen vom 3. Juli 2001 eine Kürzung der Brennrechte für gewerbliche Brennereien um 50 % nicht beanstandet. Die Einziehung von 33 % der Referenzmenge verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Insoweit könne schon nicht von einer Eigentumsposition nach Art. 14 GG ausgegangen werden. Auch würden nicht an gleiche Sachverhalte unterschiedliche Rechtsfolgen geknüpft, denn ein - möglicherweise seit vielen Jahren - nicht selbst Milch produzierender Verpächter sei mit einem Milcherzeuger nicht zu vergleichen.

Wegen der Einzelheiten - insbesondere zum Vorbringen der Parteien im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und zur Begründung der behördlichen Bescheide - wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten des Landwirtschaftsamtes und der Regierung von Mittelfranken Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und im übrigen (§ 124 a Abs. 2 und 3 VwGO) zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet.

I. Der Kläger kann nicht beanspruchen, den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Entscheidungen zu verpflichten, ihm eine Bescheinigung gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 1 ZAV darüber auszustellen, dass vom bisherigen Pächter F****** E***** auf ihn am 1. April 2000 eine weitere Anlieferungs-Referenzmenge von 14.039 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,84 % übergegangen ist.

Die Klage hat nicht deshalb Erfolg, weil Zweifel an einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) vom 12. Januar 2000 (BGBl I S. 27) - ZAV - durch die Bestimmungen des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146), geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656) - MOG - bestehen (Nr. 1). Die Regelung in § 12 Abs. 2 ZAV, dass bei der Rückgewähr einer befristet verpachteten Anlieferungs-Referenzmenge an einen Verpächter, der die Referenzmenge nicht für die eigene Milcherzeugung benötigt, 33 vom Hundert zugunsten der Landesreserve eingezogen werden, ist materiell mit höherrangigem Recht vereinbar; deshalb hat der Kläger keinen Anspruch, ihm den Übergang der eingezogenen Referenzmenge zu bescheinigen (Nr. 2).

1.) Zwar bestehen Zweifel an einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung; diese ist aber jedenfalls als befristet fortgeltend anzusehen und deshalb eine geeignete Rechtsgrundlage für die vom Kläger angegriffene Einziehung eines Teils der an ihn zurückgewährten Anlieferungs-Referenzmenge.

a) Die Zusatzabgabenverordnung genügt dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Es ist ausreichend, dass in der Präambel der Zusatzabgabenverordnung nur die zum Verordnungserlass ermächtigenden gesetzlichen Bestimmungen des nationalen Rechts, insbesondere die einschlägigen Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen, als Rechtsgrundlage genannt sind. Bei der Umsetzung und Ausfüllung von Gemeinschaftsrecht bedarf es der Bezeichnung der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen nicht. Der Senat schließt sich insoweit der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. vom 20.3.2003 - 3 C 10.02 DVBl 2003, 731, das den Parteien bekannt ist) an. Die vom Kläger dagegen weiter vorgetragenen Bedenken überzeugen nicht, auch wenn es wünschenswert sein mag, den Normadressaten das Auffinden der vorrangigen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zu erleichtern, auch um deren Beachtung überprüfen zu können. Diesem Zweck dient der Hinweis in § 1 ZAV auf die einschlägige Verordnung des Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor. Im übrigen wäre es bei der Umsetzung und Ausfüllung von Gemeinschaftsrecht zur Milchkontingentierung auch kaum möglich, die "ermächtigenden Einzelvorschriften" des Gemeinschaftsrechts zu nennen (zu diesem Erfordernis des Zitiergebots vgl. BVerfG vom 6.7.1999 BVerfGE 101, 1), weil die jeweils unmittelbar geltenden Verordnungen des Rates und der Kommission über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor insgesamt die Notwendigkeit und den Rahmen der nationalen Normierung vorgeben. Aus dem Vorbringen des Klägers zu der seiner Auffassung nach erforderlichen Nennung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ergibt sich nach der bereits erwähnten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auch kein Bedarf zu weiterer revisionsgerichtlicher Klärung. Abgesehen davon ist nicht entscheidungserheblich, ob die Zusatzabgabenverordnung dem Zitiergebot entspricht, weil - aus den unter Nr. 1. c noch näher darzulegenden Gründen - die Verordnung bei einem Verstoß gegen dieses Gebot als zunächst fortgeltend anzusehen wäre.

b) Für den Erlass von Rechtsverordnungen schreibt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG weiter vor, dass in der gesetzlichen Ermächtigung Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Ob die zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung ermächtigenden gesetzlichen Bestimmungen auch dieser Anforderung genügen, wurde - soweit ersichtlich - bisher in der höchstrichterlichen Rechtsprechung und auch im Zusammenhang mit der Prüfung der Erfordernisse des Zitiergebots nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2003 nicht erörtert und erscheint zweifelhaft.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl. 2002, RdNr. 11 ff. m. Nachw. zur Rspr. d. BVerfG) obliegt es dem Gesetzgeber,

- zu entscheiden, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen (Inhalt),

- die Grenzen der Regelung festzusetzen (Ausmaß),

- festzulegen, welchem Ziel die Regelung dienen soll (Zweck),

- ein Programm zu bestimmen, das jedenfalls tendenziell erkennen lässt, welchen Inhalt die Rechtsverordnung haben kann.

Die notwendige Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigung ist weiter abhängig von der Eingriffsintensität und der Grundrechtsrelevanz der Normierung, der Eigenart der Regelungsmaterie und der Häufigkeit einer notwendigen Anpassung an geänderte Verhältnisse. Schließlich kann Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bei der Umsetzung oder Ausfüllung von Gemeinschaftsrecht wegen der vorrangigen gemeinschaftsrechtlichen Festlegungen geringere Bedeutung zukommen.

Für die vorliegende Fallgestaltung ist festzustellen, dass die in der Einleitung zur Zusatzabgabenverordnung zutreffend zitierten gesetzlichen Ermächtigungen, insbesondere die dort genannten Bestimmungen des Marktorganisationsgesetzes, keine weiteren Vorgaben im Sinne der vorgenannten Begrenzungen für den Verordnungsgeber enthalten:

§ 8 Abs. 1 MOG legt lediglich fest, dass das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (§ 3 Abs. 2 MOG) im Einvernehmen mit zwei weiteren Bundesministerien Vorschriften erlassen kann über das Verfahren bei der Aufteilung, Zuteilung und Änderung von Garantiemengen, Referenzmengen, Quoten und sonstigen Mindest- oder Höchstmengen im Rahmen von Marktordnungsmaßnahmen sowie über die Voraussetzungen und die Höhe solcher Mengenregelungen, soweit sie nach den Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sind. Dadurch wird der durch gemeinschaftsrechtliche Vorschriften eröffnete Rahmen für die zur Ausfüllung und zum Vollzug des Gemeinschaftsrechts notwendigen nationalen Vorschriften nicht eingeschränkt; auch aus der Bezugnahme auf § 1 Abs. 2 ergibt sich keine weitere Beschränkung. Ähnliches gilt für die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 MOG. Diese Vorschrift ermächtigt in Satz 1 zum Erlass von Rechtsvorschriften über das Verfahren bei Abgaben zu Marktordnungszwecken sowie über die Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben, enthält aber durch die auch hier enthaltene Verweisung auf die Regelungen in § 1 Abs. 2, die nur das Gemeinschaftsrecht ohne weitere Einschränkungen umschreiben, ebenfalls keine engere Begrenzung. Schließlich ergibt sich aus den Ermächtigungen in § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 15 (einschließlich der dort bestimmten entsprechenden Anwendung von § 6 Abs. 4) und § 16 MOG keine weitere Beschränkung innerhalb des vom Gemeinschaftsrecht gesetzten Rahmens für die Umsetzung und Ausfüllung des Gemeinschaftsrechts über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor.

Damit lassen die gesetzlichen Ermächtigungen des Marktorganisationsgesetzes in der Form einer dynamischen Verweisung auf das jeweils geltende einschlägige Gemeinschaftsrecht eine nationale Regelung zur Ausfüllung und Ausgestaltung durch Rechtsverordnung zu ohne innerhalb des gemeinschaftsrechtlichen Rahmens festzulegen, von welchen der dort vorgesehenen Möglichkeiten oder in welchem Ausmaß davon Gebrauch gemacht werden darf.

Eine unzulässige allgemeine Ermächtigung, Rechtsverordnungen zur Ausführung von europäischem Gemeinschaftsrecht zu erlassen (vgl. Jarass/Pieroth a.a.O. RdNr. 12 a unter Hinweis auf Streinz, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VII S. 845), liegt zwar nicht vor, weil die ermächtigenden gesetzlichen Bestimmungen den möglichen Regelungsbereich der Rechtsverordnung näher umschreiben. Angesichts des weiten Spielraums, den die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (Abl Nr. L 405 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (Abl Nr. L 160 S. 73) - nachfolgend Verordnung (EG) Nr. 3950/92 - für den nationalen Gesetzgeber lässt, bestehen aber durchaus Zweifel, ob die gesetzliche Ermächtigung noch den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt. Das Gemeinschaftsrecht und insbesondere die den Verordnungen des Rates vorangestellten Erwägungsgründe bestimmen zwar schon hinreichend, welchem Ziel die Regelung dienen soll. Auch die inhaltliche Abgrenzung der Normierung durch Rechtsverordnung dürfte sich bereits so konkret aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben, dass es einer weiteren Konkretisierung in dem zum Verordnungserlass ermächtigenden nationalen Gesetz nicht bedarf. Wegen des weiten Spielraums für die Ausgestaltung durch nationales Recht erscheint es dem Senat aber bedenklich, dass im Marktorganisationsgesetz die Grenzen der Regelung und eine zumindest tendenzielle Festlegung des Programms der Rechtsverordnung nicht bestimmt sind. Unter diesem Aspekt dürfte wohl durch das ermächtigende Gesetz festzulegen sein, ob etwa von der Möglichkeit einer linearen Verringerung Gebrauch gemacht werden soll (Art. 5), nach welchen Bedingungen Referenzmengen eines Betriebs (oder Teilen davon) bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung übertragen werden sollen (Art. 7), ob Regionen für die endgültige Übertragung von Referenzmengen bestimmt werden sollen (Art. 8 lit. d), ob und unter welchen Voraussetzungen, zu welchen Bedingungen und in welchem Verfahren - insoweit wurde das Übertragungssystem für Milchquoten völlig neu gestaltet - die endgültige Übertragung von Referenzmengen gestattet werden soll (Art. 8 lit. e) und ob, in welchem Ausmaß sowie unter welchen Voraussetzungen und Bedingungen bei Pachtverträgen die übertragene Referenzmenge der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen werden kann und unter welchen Voraussetzungen die Regelung in Art. 7 Abs. 1 nicht angewendet werden soll (der neu eingefügte Art. 8 a).

Der Senat ist sich dessen bewusst, dass etwa die Regelungen der Zusatzabgabenverordnung zu Lasten nicht milchproduzierender Referenzmengeninhaber ungeachtet der finanziellen Bedeutung für diese das Eigentumsgrundrecht nicht tangieren. Dennoch spricht viel dafür, dass das ermächtigende Gesetz wichtige Fragen wie etwa die Übertragungsmodalitäten von Referenzmengen, die Voraussetzungen und Bedingungen des Übernahmerechts des Pächters und die Voraussetzungen wie auch das Ausmaß der Einziehung von Referenzmengen im wesentlichen hätte bestimmen müssen, um den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu genügen. Die Eigenart der Regelungsmaterie und die durch zahlreiche Änderungen der früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung belegte Notwendigkeit häufiger Anpassungen sind wohl kein ausreichender Grund, im ermächtigenden Gesetz die nicht häufig anpassungsbedürftigen wesentlichen Grundstrukturen einer weiteren Normierung durch Rechtsverordnung der nach Gemeinschaftsrecht möglichen Ausfüllung und Ausgestaltung nicht zu regeln. Indiz für die Notwendigkeit einer Festlegung der Grundstrukturen in der zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigenden gesetzlichen Regelung mag auch sein, dass sich - wie die Bundesrats-Drucksachen 577/99 zur Neuordnung belegen - die Erörterung dieser wichtigen Fragen nahezu völlig auf den Bundesrat, dessen Zustimmung nach § 6 Abs. 4 MOG erforderlich war, verlagert hat und dort zu einer intensiven Befassung mit der Problematik und zu zahlreichen Änderungsanträgen geführt hat.

c) Mangels Entscheidungserheblichkeit ist jedoch nicht weiter zu prüfen, ob die angesprochenen Zweifel an einer den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung (vgl. dazu Kauch/Düsing, Anforderungen an nationale Rechtsverordnungen zur Konkretisierung von EG-Recht im Lichte des Art. 80 Abs. 1 GG, AUR 2003, 69; zur früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung vgl. BVerfG vom 5.9.1990 - 2 BvR 848/88) bei näherer Auseinandersetzung mit den in der höchstrichterlichen Rechtsprechung und in der Literatur entwickelten Rechtsauffassungen letztlich zur Feststellung der Nichtigkeit der Zusatzabgabenverordnung wie auch - auf entsprechende Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG - der ermächtigenden gesetzlichen Bestimmungen führen könnten.

Nach gefestigter verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung (BVerfG vom 13.12.1988 BVerfGE 79, 245 m.w.Nachw.) sind nämlich untergesetzliche Normen, die auf einer verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen, nicht schon deshalb ohne weiteres als nichtig und damit unanwendbar anzusehen; zur Vermeidung eines rechtlosen Zustandes kann vielmehr übergangsweise eine Fortgeltung notwendig sein. Auch hier wäre die Zusatzabgabenverordnung - soweit sie materiell höherrangigem Recht entspricht - jedenfalls als befristet fortgeltend anzusehen, weil sonst für die durch Gemeinschaftsrecht zwingend vorgeschriebene Milchkontingentierung und insbesondere die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor ein rechtloser Zustand einträte: Bei einer Nichtigkeit der Zusatzabgabenverordnung (möglicherweise auch der durch sie abgelösten MGV) wäre nämlich ungewiss, welche Referenzmengen den Milcherzeugern zustehen und abgabefrei beliefert werden können; weiter wäre völlig offen, ob und unter welchen Voraussetzungen und in welchem Verfahren Referenzmengen befristet oder endgültig übertragen werden können oder übergehen. Diese Ungewissheit wäre für Milcherzeuger unzumutbar, weil sie nicht sicher sein könnten, ob und in welchem Umfang sie durch die Erhebung einer Abgabe um die Früchte ihrer Arbeit gebracht werden können und wie sich die im Zusammenhang mit der Milcherzeugung notwendigen unternehmerischen Entscheidungen auswirken. Andererseits wäre eine Abgabenerhebung selbst und damit die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Regulierung des Milchmarktes allein auf der Grundlage des unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts wohl für einen Zeitraum von mindestens einem Jahr nicht möglich. Angesichts dieser bei einer Nichtigkeit der Zusatzabgabenverordnung jedenfalls für einen längeren Zeitraum nicht gewährleisteten nationalen Vollziehung vorrangigen zwingenden Gemeinschaftsrechts und einer weitgehenden Ungewissheit der Milcherzeuger über die möglichen Folgen ihrer unternehmerischen Tätigkeit drängt sich die Beurteilung auf, dass dieser rechtlose Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als eine befristete Fortgeltung der auf einer unzulänglichen gesetzlichen Ermächtigung beruhenden Zusatzabgabenverordnung.

Weil die Zusatzabgabenverordnung aus diesen Gründen jedenfalls als zunächst fortgeltend anzusehen ist, braucht der Senat nicht abschließend zu prüfen und zu entscheiden, ob die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass der Verordnung den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht. Selbst wenn der Senat zu der Rechtsauffassung käme, dass die Zusatzabgabenverordnung und die zu ihrem Erlass ermächtigenden gesetzlichen Bestimmungen nichtig sind, wäre diese rechtliche Beurteilung wegen der gebotenen befristeten Fortgeltung der Zusatzabgabenverordnung nicht entscheidungsrelevant; bei angenommener Nichtigkeit der gesetzlichen Ermächtigung wäre eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach dessen Rechtsprechung (BVerfGE 79, 245) unzulässig, weil der Senat über die Entscheidungsrelevanz einer Nichtigkeit der gesetzlichen Ermächtigung und insbesondere darüber, ob die (untergesetzliche) Zusatzabgabenverordnung im Fall einer unzureichenden gesetzlichen Ermächtigung befristet weiter anzuwenden ist, in eigener Zuständigkeit zu befinden hat. Einen Zeitraum für weitere Anwendbarkeit der Zusatzabgabenverordnung in der Form einer Appellentscheidung braucht der Senat schon deshalb nicht zu bestimmen, weil bloße Zweifel an der Vereinbarkeit der Zusatzabgabenverordnung und der zu ihrem Erlass ermächtigenden gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht dazu keinen Anlass bieten.

Auf diese Weise könnte zwar die Frage einer möglicherweise unzulänglichen gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung selbst dann durch eine die Einzelfallentscheidung tragende Begründung nicht geklärt werden, wenn das Revisionsgericht die einschlägigen Ermächtigungsbestimmungen des Marktorganisationsgesetzes als nicht verfassungskonform ansehen sollte, ebenso wie der Senat aber jedenfalls eine befristete weitere Anwendbarkeit der Zusatzabgabenverordnung bejaht. Diese in Betracht zu ziehende Folge einer durch entscheidungstragende Gründe nicht möglichen Klärung der Vereinbarkeit förmlicher Gesetze mit Verfassungsrecht einschließlich der sich daraus ergebenden Einschränkung des Verwerfungsmonopols des Bundesverfassungsgerichts für nachkonstitutionelle formelle Gesetze ergibt sich aber aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts selbst und ist hinzunehmen.

2.) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass der Kläger durch die Einziehung eines Teils der an ihn zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge in Höhe von 33 vom Hundert zugunsten der Reserve des Landes nicht in seinen Rechten verletzt wird. Die dem Pächter für den Zeitraum vom 1. März 1998 bis 31. März 2000 ohne Übergang der entsprechenden Flächen überlassene Referenzmenge von 42.545 kg wurde in der dem Kläger ausgestellten Übergangsbescheinigung zu Recht um die eingezogene Referenzmenge von 14.039 kg auf 28.506 kg gekürzt.

a) Wegen des Übergangs einer Referenzmenge vom Pächter auf den Kläger ist - wie nach den früheren Vorschriften des Gemeinschafts- und des nationalen Rechts zur Milchkontingentierung - auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Ablaufs des Pachtvertrag, also auf den 1. April 2000, abzustellen, an dem die Neufassung der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 wie auch die Zusatzabgabenverordnung in Kraft getreten sind.

b) Seit diesem Zeitpunkt eröffnet die Neuregelung in Art. 8 a lit. a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts und zu dem Zweck, Referenzmengen nur aktiven Milcherzeugern zuzuteilen, bei der Übertragung von Referenzmengen durch Pacht- oder pachtähnliche Verträge anhand objektiver Kriterien zu beschließen, ob und unter welchen Bedingungen die übertragene Referenzmenge ganz oder teilweise der einzelstaatlichen Reserve zuzuschlagen ist. Diese weit gehende Ermächtigung (insbesondere wegen der Möglichkeit, Referenzmengen vollständig zur Reserve einzuziehen) ist schon dadurch eingeschränkt, dass die Mitgliedstaaten entsprechende Regelungen nur gemäß den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts treffen dürfen. Die Bundesrepublik Deutschland hat im übrigen davon nur zurückhaltend Gebrauch gemacht:

Nach der Übergangsregelung in § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV gehen nämlich bei Pachtverträgen im Sinne von Absatz 1 der Bestimmung, die mit dem Ablauf des 31. März 2000 oder später beendet werden, die entsprechenden Anlieferungs-Referenzmengen nach § 7 Abs. 1 bis 2 a, Abs. 4 Satz 1 bis 3, Abs. 5 und 6 der Milch-Garantiemengen-Verordnung auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 vom Hundert der zurückgewährten Anlieferungs-Referenzmenge zugunsten der Reserve des Landes, in dem der Betriebssitz des Pächters liegt, eingezogen werden.

Auch insofern hält sich die nationale Normierung im Rahmen von Art. 8 a lit. a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92, als die eingezogenen Referenzmengen nur an aktive Milcherzeuger verteilt werden (§ 6 Satz 1, § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 ZAV).

Bei der Vereinbarung des Klägers mit Herrn E***** handelt es sich um einen solchen Pachtvertrag, der eine Anlieferungs-Referenzmenge nach § 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 und Satz 3 der Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. März 1994 (BGBl I S. 586), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 25. März 1996 (BGBl I S. 535) - MGV - , betrifft, vor dem 1. April 2000 geschlossen und mit Ablauf des 31. März 2000 beendet wurde. Der Abzug nach § 12 Abs. 2 ZAV entfällt auch nicht gemäß Absatz 4 Nr. 3 der Vorschrift, denn der Kläger benötigt die Anlieferungs-Referenzmenge nicht für die eigene Milcherzeugung. Im übrigen wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich, dass die Einziehung eines Teils der zurückzugewährenden Referenzmenge nicht den einschlägigen Bestimmung der Zusatzabgabenverordnung entspräche.

c) Diese Einziehung mit der Folge einer entsprechenden Kürzung der an den Kläger zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge steht auch mit höherrangigem Recht, insbesondere mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG und der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistung in Einklang.

aa) Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. vom 17.6. 1993 BVerwGE 92, 322 m.w.Nachw. auch zur Rspr. des BVerfG und des BGH) zu Freisetzungen von 20 % nach Regelungen der früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung ist bereits geklärt, dass

- eine Referenzmenge als solche keinen Vermögenswert darstellt, der als Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen ist und den Schutz der Eigentumsgarantie genießt,

- eine teilweise Freisetzung für sich betrachtet daher keinen Eigentumsentzug bewirkt,

- die Freisetzung einer Referenzmenge aber dann eigentumsrechtlich relevant sein kann, wenn sie nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände eingreift, weil eine Referenzmengenkürzung sich als Vermarktungsverbot auswirkt und die privatnützige Verwendung von Betriebsmitteln wie landwirtschaftliche Nutzflächen, Ställe und Maschinen einschränkt,

- eine derartige Beschränkung von Eigentümerbefugnissen eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellt, bei der die verfassungsrechtlichen Wertungen und Schranken, insbesondere die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums, die Sozialbindung des Eigentums wie auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten sind.

Bei einer Anknüpfung an die revisionsgerichtliche Rechtsprechung zur Milch-Garantiemengen-Verordnung ist zu berücksichtigen, dass die Entscheidung vom 17. Juni 1993 (a.a.O.) eine befristet geltende Regelung betraf, nach der bei einer Übertragung von Teilen eines für die Milcherzeugung genutzten Betriebs oder bei Zupacht oder Zukauf eines gesamten Betriebs zu einem anderen Betrieb oder Teilen eines Betriebs 20 % der Referenzmenge zugunsten der nationalen Reserve freigesetzt wurden. Die weitere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. vom 24.3.1995 RdL 1995, 137 = AgrarR 1995, 188) erging zu einem Altpachtvertrag und sagt aus, dass der bei der Rückgabe eines gepachteten gesamten Betriebs hinsichtlich der übergehenden Referenzmenge nicht vorgesehene Pächterschutz mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Das Urteil des Revisionsgerichts vom 29. November 1993 (RdL 1994, 79) stellt schließlich im wesentlichen fest, dass die gemeinschaftsrechtliche und nationale Eigentumsgewährleistung eine Referenzmengenzuteilung nicht gebietet, wenn mehr als 3 Jahre vor dem Inkrafttreten der Milchquotenregelung eine Milcherzeugung nicht mehr ausgeübt worden ist.

Die vorliegende Fallgestaltung unterscheidet sich in tatsächlicher Hinsicht von diesen revisionsgerichtlich entschiedenen Fällen und hat Rechtsähnlichkeit nur insoweit, als zu der an den Kläger zurückzugewährenden, wegen der Einziehung um rund ein Drittel gekürzten Referenzmenge ebenfalls ein Verstoß der einschlägigen nationalen Regelung gegen höherrangiges (Verfassungs-) Recht geltend gemacht wird.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist aber auch für diesen Fall, dass mit der Einführung der Milchkontingentierung den Milcherzeugern Referenzmengen in der Regel in Anknüpfung an die Milchlieferungen im Kalenderjahr 1983 zugeteilt wurden und diese Zuteilung die öffentlich-rechtliche Befugnis verlieh, in Höhe der zugewiesenen Milchquote abgabefrei Milch zu liefern. Finanzielle Mittel und Arbeitskraft hat ein Betriebsinhaber vor Einführung der Milchquotenregelung aufgewendet, um Milch zu produzieren und zu verkaufen; diese Leistung ist ihm dann im Rahmen der Milchkontingentierung durch Zuteilung einer Referenzmenge zugute gekommen (vgl. BGH vom 19.7.1991 AgrarR 1991, 343) und hat ihm die Fortsetzung der Milchproduktion grundsätzlich - von gewissen Kürzungen und Aussetzungen abgesehen - ermöglicht. Diese Referenzmengenzuteilung war eigentumsrechtlich geboten, um Milcherzeugern abgabefreie Milchlieferungen und damit die weitere privatnützige Nutzung ihres Eigentums ungeachtet gewisser zwingend gebotener Einschränkungen zu ermöglichen.

Vorschriften des Gemeinschafts- und des nationalen Rechts sahen weiter vor, sich gegen Zahlung einer Vergütung zu verpflichten, die Milcherzeugung ganz oder teilweise aufzugeben, Milcherzeugungsflächen oder ganze Betriebe konnten einschließlich der damit verbundenen Referenzmengen auf Dauer oder auf Zeit an Dritte gegen Entgelt überlassen werden und schließlich wurde die Möglichkeit geschaffen, Referenzmengen gegen Entgelt ohne einen Übergang des entsprechenden Betriebs oder der entsprechenden Fläche auf Dritte zu übertragen oder diesen auf Zeit zu überlassen (Einführung von § 7 Abs. 2 a durch die 29. ÄndVO zur MGV vom 24.9.1993 BGBl I S. 1659).

Zwar bestand auch aus der Sicht höherrangigen Rechts die Notwendigkeit, für Milchwirtschaftsbetriebe oder Teile davon Regelungen über den Übergang von betriebs- und flächengebundenen Referenzmengen bei einer Vererbung, einer Übertragung durch Kauf oder einer Überlassung durch Pacht zu treffen.

Grundsätzlich war es eigentumsrechtlich aber nicht geboten, dem Inhaber eines milcherzeugenden Betriebs nach seiner Entscheidung, die Milchproduktion endgültig aufzugeben, eine weitere flächenunabhängige Nutzung der ihm zustehenden Referenzmenge zu ermöglichen, denn sein Eigentumsrecht an den Betriebsmitteln wird nicht dadurch tangiert, dass bei einer Aufgabe der Milcherzeugung aus freiem Entschluss eine weitere ertragbringende Nutzung der Referenzmenge nicht mehr möglich ist. Soweit seit Einführung der Kontingentierung vorgesehen war, bei einer endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung eine Vergütung zu gewähren (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31.3.1984, heute: Art. 8 Unterabsatz 1 lit. a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92; Milchaufgabevergütungsgesetz vom 17.7.1984, ursprüngliche Fassung: BGBl I S. 942, zuletzt geändert durch Verordnung vom 5.4.2002, BGBl I S. 1250; Milchaufgabevergütungsverordnung vom 20.71984, ursprüngliche Fassung: BGBl I S. 1023, zuletzt geändert durch Verordnung vom 5.4.2002, BGBl I S. 1250) mag die Regelung als Steuerungsinstrument zur Umstrukturierung der Milcherzeugung ihre Berechtigung haben, ein gewisser eigentumsrechtlicher Bezug besteht aber nur insofern, als die Vergütung von einer entsprechenden Verpflichtung zur Aufgabe der Milcherzeugung abhängig war.

Selbst dieser Bezug zur Eigentumsgewährleistung oder zur Berufsfreiheit des Art. 12 GG fehlt aber, wenn der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs aus freien Stücken und ohne eine entsprechende Verpflichtung die Milcherzeugung endgültig aufgibt; weil er unter diesen Umständen unter dem Aspekt der Grundrechte der Art. 12 und 14 GG eine Milchquote zur Ausübung seines Berufs oder zur Nutzung seiner Betriebsmittel nicht mehr benötigt. Zu erklären ist die dennoch zugestandene Nutzungsmöglichkeit durch einen Verkauf oder eine befristete entgeltliche Überlassung wohl nur damit, dass den zur Aufgabe der Milcherzeugung Entschlossenen eine Wahlmöglichkeit zwischen der Milchaufgabevergütung und einer anderen entgeltlichen Nutzung der Referenzmenge gelassen werden sollte. Diese Möglichkeiten mögen teilweise als Maßnahmen für eine als wünschenswert angesehene Umstrukturierung begründbar sein; bei einem ehemaligen Milcherzeuger bedarf die Einziehung von etwa einem Drittel der entgeltlich überlassenen, nicht betriebs- oder flächengebundenen, nunmehr zurückzugewährenden Referenzmenge aber nicht einer Rechtfertigung als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG oder als Berufsausübungsregelung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.

Ob eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG darauf gestützt werden könnte, dass bei einer Aufgabe der Milcherzeugung anstelle der Verpachtung im Jahre 1998 nach der damals geltenden Regelung in § 7 Abs. 2 a MGV ein flächenloser Verkauf der gesamten Referenzmenge möglich gewesen wäre und diese Möglichkeit im wesentlichen - abgesehen von der 5 % - Kürzung nach § 10 Abs. 4 ZAV - auch heute bei einem Verkauf nach §§ 8 ff. ZAV besteht, ist schon zweifelhaft. Die Streichung einer - insbesondere einer sachlich nicht gerechtfertigten - Begünstigung führt nämlich grundsätzlich keine Ungleichheit herbei, sondern stellt größere Gleichheit her (vgl. BVerfGE 81, 108). Der Gesetzgeber ist deshalb grundsätzlich nicht gehalten, Steuerungssubventionen und -vergünstigungen stets in gleicher Höhe zu gewähren. Jedenfalls aber besteht ein die Kürzung der Referenzmenge rechtfertigender sachlicher Grund, weil die zurückzugewährenden Referenzmengen bereits für einen Zeitraum von mindestens 2 Jahren (§ 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV) durch entgeltliche Überlassung an einen Milcherzeuger genutzt wurden und zu entsprechenden Erträgen geführt haben. Eine weitere Differenzierung etwa nach der Dauer der Überlassung oder der Höhe des Entgelts wäre kaum durchführbar und ist auch nicht geboten.

Auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit, die nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, das heißt aller Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind, gewährleistet ist, wird nicht tangiert. Es gibt nämlich keinen sachlichen Grund, früheren Milcherzeugern eine weitere entgeltliche Nutzung der ihnen früher zustehenden Referenzmenge durch einen Verkauf zu ermöglichen. Wer die Milchproduktion aufgegeben hat, bedarf einer abgabenrechtlichen Begünstigung für Milchlieferungen nicht mehr und ist in seiner Handlungsfreiheit nicht eingeschränkt. Jedenfalls aber wäre ein gewichtiger Gemeinwohlbelang gegeben, die Referenzmenge um rund ein Drittel zu kürzen und die eingezogene Referenzmenge aktiven Milcherzeugern zuzuteilen. Dieser Förderung aktiver Milcherzeuger bedarf es auch im Hinblick auf die schrittweise Kürzung der Richtpreise, der Interventionspreise und der Neuregelung für Milch- und Zusatzprämien (vgl. Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 Abl Nr. L 160 S. 48) und die damit verbundene, im öffentlichen Interesse liegende Senkung der Kostenlast der Milchkontingentierung für die Allgemeinheit. Auch in diesem Zusammenhang kommt es allein auf die materielle Vereinbarkeit der Kürzungsregelung mit Verfassungsrecht an, weil etwaige Unzulänglichkeiten der gesetzlichen Ermächtigung wegen der aus anderen verfassungsrechtlichen Erwägungen notwendigen Behandlung der Zusatzabgabenverordnung als fortgeltend unbeachtlich sind.

Auch der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt, weil die zurückzugewährende Referenzmenge nur um rund ein Drittel gekürzt wird, bei der Milchkontingentierung aber ein ausreichend gewichtiger Gemeinwohlbelang selbst dafür gegeben wäre, bei endgültiger Aufgabe der Milcherzeugung die Anlieferungs-Referenzmenge vollständig einzuziehen und an aktive Milcherzeuger zu verteilen. Selbst im Falle einer Einziehung der gesamten Milchquote wäre nicht zu erkennen, weshalb ein früherer Milcherzeuger dadurch unverhältnismäßig belastet sein sollte.

Auch unter den Gesichtspunkten einer Rückwirkung der Einziehungsregelung in § 12 Abs. 2 ZAV und schutzwürdigen Vertrauens liegt kein Verstoß gegen Verfassungsrecht vor: Die Vorschrift betrifft zwar im Sinne einer "unechten" Rückwirkung die Beendigung von Pachtverträgen über Anlieferungs-Referenzmengen, mithin also einen Tatbestand, der bereits vor der Verkündung der Zusatzabgabenverordnung "ins Werk gesetzt wurde" (vgl. BVerfGE 31, 275; 72, 200). Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich jedoch nicht geschützt (vgl. BVerfGE 68, 193; 38, 61); insbesondere kann der Bürger grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber Vergünstigungen uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrecht erhält. Der Abbau einer nicht gerechtfertigten Subvention - im Sinne der Veräußerbarkeit einer nicht mehr benötigten Referenzmenge - ist im Bereich der Milchkontingentierung durch den Zweck einer Stärkung der aktiven Milcherzeuger und einer Senkung der Kosten für die Allgemeinheit hinreichend legitimiert. Das Interesse des Staates und des allgemeinen Wohls überwiegt das Interesse ehemaliger Milcherzeuger an einem Fortbestand der für sie günstigen Rechtslage. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die hier aufgeworfenen Fragen einer materiellen Vereinbarkeit von § 12 Abs. 2 ZAV mit Verfassungsrecht durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 5.2.2002 BVerfGE 105, 17 m.w.Nachw.) geklärt sind. Diese Rechtsprechung zu einer nicht gerechtfertigten, aber lange Zeit geltenden Steuervergünstigung ist auch für den vorliegenden Fall einer teilweise eingezogenen Referenzmenge von Bedeutung, denn dem ehemaligen Milcherzeuger wird durch § 12 Abs. 2 ZAV nur die ihn ohnehin unangemessen begünstigende Möglichkeit genommen, eine nicht mehr benötigte Anlieferungs-Referenzmenge in vollem Umfang durch einen Verkauf ertragbringend zu verwerten. Abgesehen davon konnte der Kläger auf einen Fortbestand der ihn begünstigenden Regelung schon deshalb nicht vertrauen, weil mit der ursprünglichen Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor die zunächst bis 1. April 1993 geltende Milchkontingentierung nur bis 1. April 2000 verlängert wurde. Bei einem Auslaufen der Kontingentierung hätte der Kläger aber ohnehin nicht die Möglichkeit eines Referenzmengenverkaufs gehabt.

Der Verordnungsgeber war auch im Rahmen des ihm zustehenden weiten Ermessensspielraums nicht gehalten, von der nach Art. 5 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 zugelassenen Möglichkeit einer linearen Verringerung der Gesamtheit der einzelbetrieblichen Referenzmengen und einer Zuteilung aus der damit aufgestockten Reserve an aktive Milcherzeuger Gebrauch zu machen (vgl. dazu EuGH vom 20.6.2002 - Rs C-313/99). Dazu ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dieses für die Betroffenen und die Behörden weit aufwendigere Verfahren zu sachgerechteren Lösungen führen könnte als die gewählte Lösung der teilweisen Beseitigung einer unangemessenen Begünstigung ehemaliger Milcherzeuger.

Ob durch die Teileinziehung einer zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge und den Verkauf dieser Mengen an aktive Milcherzeuger eine Senkung des Aufwands für den Erwerb von Milchquoten erreicht wurde, lässt sich nicht feststellen, weil es seit der Neuregelung in §§ 8 ff. ZAV frei vereinbarte Preise nicht mehr gibt, eine Vergleichsmöglichkeit also nicht besteht. Die vom Kläger angeführte Preissteigerung ist spekulativ und nicht belegbar. Tendenziell ist ein durch die Einziehung von Referenzmengen größeres Angebot an Referenzmengen in einem börsenähnlichen Verfahren aber durchaus geeignet, eine Preissenkung zu bewirken. Von der Wahl eines untauglichen Mittels zur Stärkung der aktiven Milcherzeuger kann nicht die Rede sein.

bb) Auch eine Verletzung der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistung durch die Neuregelung liegt nicht vor, zumal den Mitgliedstaaten nach näherer Maßgabe von Art. 8 a lit. a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 die Möglichkeit zur Einziehung von Referenzmengen mit dem Zweck der Zuteilung an aktive Milcherzeuger nur im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts eingeräumt ist. Der Europäische Gerichtshof (Urt. vom 22.10.1991 - Rs C-44/89 Slg.1991, I-5119 und vom 24.3.1994 - Rs C-2/92) hat bereits entschieden, dass das in der Rechtsordnung der Gemeinschaft gewährleistete Eigentumsrecht nicht das Recht umfasst, eine weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit herrührende Referenzmenge, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation zugeteilt wurde, kommerziell zu verwerten; die Referenzmenge als solche genießt nicht den Schutz der gemeinschaftsrechtlichen Eigentumsgewährleistung. Auch das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot schließt eine unterschiedliche Behandlung ehemaliger und aktiver Milcherzeuger im Hinblick auf deren unterschiedliche Betroffenheit nicht aus. In einer weiteren Entscheidung (Urt. vom 20.6.2002 - Rs C-401/99 Slg. 2002, I-00 = AgrarR 2002, 283) hat der Europäische Gerichtshof ausgesprochen, dass nach dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch einem Landwirt eine Referenzmenge nur eingeräumt werden kann, wenn er Erzeugereigenschaft im Sinne von Art. 9 lit. c der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 hat. Damit soll verhindert werden, dass Referenzmengen nicht zur Erzeugung und Vermarktung von Milch, sondern nur zur Erlangung finanzieller Vorteile verwertet werden. Diese Entscheidung zu einer flächengebundenen Referenzmenge gilt nach ihrer Begründung auch - und erst recht - für die Verpachtung und Rückgewähr einer flächenunabhängigen Referenzmenge. Soweit die Entscheidung Ausnahmen zulässt (für den Fall, dass jeweils zeitnah zur Pachtbeendigung eine Aufnahme der Milcherzeugung durch den Verpächter oder eine Übertragung auf einen milcherzeugenden Dritten stattfindet) braucht der Senat nicht weiter zu prüfen, ob Gemeinschaftsrecht möglicherweise gänzlich dem Übergang einer Referenzmenge bei Beendigung des Pachtvertrags auf den Verpächter entgegenstehen könnte (vgl. dazu Günther, "Das EuGH-Urteil in der Rs C-401/99 vom 20.6.2002 Thomsen und seine Folgen im Hinblick auf die Zusatzabgabenverordnung", AgrarR 2002, 305).

Aus dem vom Kläger bezeichneten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache C-313/99 (mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Gerichtshofs zu der Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts) ergibt sich nichts für eine abweichende Beurteilung. Insbesondere ist nicht zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten im Bereich der Milchkontingentierung nicht ermächtigt sind, Wiedereinziehungsmaßnahmen gleich welcher Art unter beliebigen Voraussetzungen einzuführen, sondern unter anderem die Grundrechte auf Eigentum und das Recht auf freie Berufsausübung zu beachten sind.

Entscheidungsrelevant ist hier allein, dass die Kürzung der zurückzugewährenden Referenzmenge um rund ein Drittel den Vorschriften der jedenfalls als fortgeltend zu behandelnden Zusatzabgabenverordnung entspricht, deren einschlägige Bestimmungen sich im Rahmen der auszufüllenden und umzusetzenden gemeinschaftsrechtlichen Normierung halten und die Neuregelung materiell mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar ist und die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts beachtet.

II. Weil bereits das Verwaltungsgericht die angegriffene Kürzung zutreffend als rechtmäßig angesehen und einen Anspruch des Klägers auf die begehrte weitere Übergangsbescheinigung zu Recht verneint hat, ist die Berufung des Klägers mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2, § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO zurückzuweisen.

Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zu der Regelung in § 12 Abs. 2 ZAV ist klärungsbedürftig und bisher höchstrichterlich nicht geklärt, ob die Kürzung der dem Verpächter zurückzugewährenden Referenzmenge um rund ein Drittel mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Wie bereits der Begründungsaufwand dieser Entscheidung deutlich macht, sind die zu klärenden Fragen nicht ohne weiteres anhand der anzuwendenden Bestimmungen des nationalen und des Gemeinschaftsrechts oder nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu anderen Fallgestaltungen unter der Geltung der Milch-Garantiemengen-Verordnung zu beantworten. Zwar handelt es sich um eine Übergangsregelung für laufende Pachtverträge. Dem Senat ist aber bekannt, dass nicht nur im Freistaat Bayern, sondern auch in anderen Bundesländern noch eine große Zahl von gerichtlichen Verfahren zu der Kürzungsregelung anhängig ist. Abgesehen davon hat eine höchstrichterliche Klärung auch Bedeutung für den vom Pächter nach § 12 Abs. 3 Satz 3 ZAV zu zahlenden (ermäßigten) Übernahmepreis. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass wegen der Möglichkeit einer Verlängerung bestehender Pachtverträge weitere Verfahren anhängig werden können. Daraus ergibt sich, dass eine höchstrichterliche Klärung Bedeutung für eine Vielzahl anderer Verfahren hat.

Beschluss:

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 7.235 Euro festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1. § 14 GKG).

Ende der Entscheidung