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- 1 BvR 218/99 -

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

gegen

a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Dezember 1998 - BVerwG 11 B 46.98 -,

b) das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 2. März 1998 - OVG Bf III 41/96 -,

c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 31. Mai 1996 - 16 VG 1064/93 -,

d) den Planfeststellungsbeschluss zur Änderung des Sonderlandeplatzes Hamburg-Finkenwerder der Freien und Hansestadt Hamburg vom 8. März 1993 - VB 25 - 764.520-5/1/03/1 -

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den Präsidenten Papier und die Richter Steiner, Hoffmann-Riem gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)

am 11. November 2002 einstimmig beschlossen:

Tenor:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen Planfeststellungsbeschluss zur Verlängerung der Start- und Landebahn des Flughafens Hamburg-Finkenwerder aus dem Jahre 1993.

I.

1. In Hamburg-Finkenwerder besteht ein Flugzeugwerk der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens, der Deutschen Aerospace Airbus GmbH. Für Flugzeuge der Europäischen Airbus-Produktion werden dort Großbauteile hergestellt sowie die Innenausstattung und Endausrüstung ausgeführt. Seit 1992 findet hier auch die Endmontage von Flugzeugen des Typs Airbus A 321 und seit 1996 des Typs Airbus A 319 statt. Zu dem Werk gehört ein Flugplatz für den Werkflugbetrieb.

Im September 1992 beantragte die Beigeladene die Feststellung des Plans für die Verlängerung der Start- und Landebahn. Diese Verlängerung sei - so die Beigeladene - notwendig, weil im Flugzeugwerk Hamburg-Finkenwerder Großbauteile hergestellt werden sollten, die mit einem Transportflugzeug zur Airbus-Endmontage nach Toulouse/Frankreich geflogen werden müssten. Am 8. März 1993 stellte die Beklagte des Ausgangsverfahrens, die Freie und Hansestadt Hamburg, den Plan für die Änderung des Sonderlandeplatzes Hamburg-Finkenwerder zur Anpassung der Flugbetriebsflächen (Verlängerung der Start- und Landebahn um 393 m, Änderung der Rollwege und Abstellflächen) an die geänderte Produktion auf der Grundlage des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in der damaligen Fassung fest. Nach den Nebenbestimmungen dieses Planfeststellungsbeschlusses darf der Sonderlandeplatz nur in einem solchen Umfang betrieben werden, dass durch den Werkflugbetrieb ein äquivalenter Dauerschallpegel von 55 dB (A) außerhalb eines näher bestimmten Gebietes grundsätzlich nicht überschritten wird. Die Verlängerung der Start- und Landebahn ist seit Mai 1993 fertig gestellt. Die für die Aufnahme des Flugbetriebs erforderliche Abnahme ist im Juni 1993 erfolgt.

Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Wohngrundstücken nördlich der Elbe. Die Grundstücke sind zum Teil als besonders geschütztes Wohngebiet ausgewiesen, teilweise liegen sie im Außengebiet. Sämtliche Grundstücke der Beschwerdeführer liegen in der An- und Abflugschneise des Flugplatzes der Beigeladenen.

Im April 1993 erhoben die Beschwerdeführer Klage, mit der sie die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, hilfsweise die Verpflichtung der Beklagten zur Anordnung geeigneter Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit und des Eigentums der Beschwerdeführer im Wege der Planergänzung verlangten. Mit ihrer Klage machten sie unter anderem geltend, dass sie wegen unzumutbaren Fluglärms und fehlender Sicherheit des Flugbetriebs in ihrer körperlichen Unversehrtheit und in der Nutzung ihres Eigentums beeinträchtigt seien.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.

Mit ihrer Berufung machten die Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, dass die sie betreffenden Lärmbelästigungen durch den Planfeststellungsbeschluss nur unzureichend erfasst würden. Auch sei die Lärmvorbelastung der Grundstücke nicht zutreffend festgestellt worden. Schließlich setze der Planfeststellungsbeschluss die Schwelle gesundheitsschädlichen Lärms zu hoch an.

Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung der Beschwerdeführer zurück. Die Berufung sei nicht begründet. In seinem Urteil führte das Oberverwaltungsgericht aus: Das planfestgestellte Vorhaben der Beigeladenen sei privatnützig. Da auch die bestandskräftige Planfeststellung eines solchen privatnützigen Vorhabens zur Einschränkung privatrechtlicher Abwehransprüche gemäß § 11 LuftVG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) führe, müsse ein Bedürfnis für das konkrete Vorhaben bestehen. Außerdem müsse es auch bei Abwägung mit den Nachbarbelangen Bestand haben. Diese Voraussetzungen seien jedoch erfüllt. Denn für die Verlängerung der Start- und Landebahn bestehe ein nach den Zielen des Luftverkehrsgesetzes anzuerkennendes Bedürfnis. Der Planfeststellungsbeschluss sei auch mit den zwingenden Anforderungen vereinbar, die gemäß § 9 Abs. 2 LuftVG zum Schutz vor Gefahren und Nachteilen für die Benutzung der benachbarten Grundstücke zu beachten seien. § 9 Abs. 2 LuftVG ziehe eine strikte Grenze für nachteilige Wirkungen auf die Rechte anderer. Die Auswirkungen auf den Nachbarn dürften nicht das Maß dessen überschreiten, was von diesem in der gegebenen Situation hinzunehmen sei. Die Zumutbarkeitsgrenze sei im Einzelfall nach Maßgabe der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit zu bestimmen, die der Umgebung mit Rücksicht auf die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse zukämen. Nach der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung, der das Oberverwaltungsgericht folge, stimme die Grenzziehung wesentlich mit der Duldungsgrenze überein, die im privaten Nachbarrecht gemäß § 906 Abs. 1 und 2 BGB nach den Maßstäben der Wesentlichkeit und Ortsüblichkeit zu ermitteln sei. Ausführlich legte sodann das Oberverwaltungsgericht dar, dass nach seiner Auffassung die Belastung der Beschwerdeführer im Hinblick auf das Absturzrisiko, Schäden an Wohngebäuden durch Überflug, Schadstoffimmissionen und durch Fluglärm unterhalb der Unzumutbarkeitsgrenze nach § 9 Abs. 2 LuftVG bleibe.

Die Beschwerde der Beschwerdeführer gegen die Nichtzulassung der Revision durch das Oberverwaltungsgericht wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 7. Dezember 1998 zurück. Insbesondere sei geklärt, dass sich auch die Zumutbarkeit von Lärmimmissionen, die von einem zu einem privaten Industriebetrieb gehörenden Flugplatz ausgingen, nach § 9 Abs. 2 LuftVG bemesse.

2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.

Die Beschwerdeführer legen im Einzelnen dar, dass ihnen gegen die Beeinträchtigungen ihrer Wohngrundstücke, die von dem planfestgestellten Flugplatz beziehungsweise von den dort startenden und landenden Flugzeugen ausgingen, Abwehrrechte nach § 905 BGB in Verbindung mit Art. 14 GG und § 906 BGB in Verbindung mit Art. 14 GG zustünden. Diese privatrechtlichen Abwehransprüche seien jedoch gemäß § 11 LuftVG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 BImSchG ausgeschlossen. Dieser Ausschluss sei mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar, wenn es sich - wie hier - um die Planfeststellung eines privatnützigen Flugplatzvorhabens handele. Solche Eingriffe in derartige Eigentumspositionen seien nämlich nur zulässig, wenn sie aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit und nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerechtfertigt seien.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen für ihre Annahme nicht vorliegen. Weder kommt der Verfassungsbeschwerde grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG) noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung des als verletzt gerügten Eigentumsgrundrechts angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), da sie keine Aussicht auf Erfolg hat (vgl. BVerfGE 90, 22 <24 ff.>).

1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit die Beschwerdeführer geltend machen, der Ausschluss privater Abwehrrechte durch § 11 LuftVG in Verbindung mit § 14 BImSchG auch im Falle so genannter privatnütziger Planfeststellungen verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.

Sie hätten diese Rüge zunächst im Rahmen einer zivilgerichtlichen Klage gegen die Beigeladene des Ausgangsverfahrens geltend machen müssen. Weder der Planfeststellungsbeschluss noch die nunmehr mit der Verfassungsbeschwerde ebenfalls angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen haben nämlich über diese privatrechtlichen Ansprüche unmittelbar entschieden. Machen die Beschwerdeführer ihre behaupteten Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend, müssen diese darüber befinden, ob die Ansprüche gemäß § 11 LuftVG in Verbindung mit § 14 BImSchG ausgeschlossen sind. Erst nach erfolgloser Ausschöpfung des Zivilrechtsweges könnten die Beschwerdeführer mit ihrer jetzigen Rüge das Bundesverfassungsgericht zulässigerweise befassen.

2. Soweit dem Vorbringen der Beschwerdeführer die Rüge entnommen werden kann, dass die angegriffenen Entscheidungen Art. 14 Abs. 1 GG verletzten, weil sie auf der Grundlage des Luftverkehrsgesetzes die dem planfestgestellten Flugplatz zuzurechnenden Beeinträchtigungen ihrer Grundstücke für gerechtfertigt erachtet haben, hat die Verfassungsbeschwerde ebenfalls keinen Erfolg.

a) Die dem Flugplatz zuzurechnenden nachteiligen Einwirkungen auf die Grundstücke der Beschwerdeführer, insbesondere die von den startenden und landenden Flugzeugen ausgehenden, die Grundstücke belastenden Lärmimmissionen, betreffen die Beschwerdeführer in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Grundeigentum.

b) Die Zulassung dieser Beeinträchtigungen im angegriffenen Planfeststellungsbeschluss führt nicht zu einer Enteignung. Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen. Dies geschieht durch ein Gesetz, das einem bestimmten Personenkreis konkrete Eigentumsrechte nimmt, oder durch behördlichen Vollzugsakt auf Grund gesetzlicher Ermächtigung zu einem solchen Zugriff (vgl. BVerfGE 100, 226 <239 f.>; 102, 1 <15 f.>; stRspr). Die Auferlegung der im Planfeststellungsbeschluss aufgeführten Duldungspflichten zu Lasten der dem Flugplatz benachbarten Grundstücke bewirkt keinen derartigen Entzug eigentumsrechtlicher Rechtspositionen.

c) Gleichwohl ist nicht zu verkennen, dass die Belange der insbesondere von den Immissionen betroffenen Grundstückseigentümer durch den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss nachteilig berührt werden. Es obliegt dem Gesetzgeber, der Inhalt und Schranken der als Eigentum geschützten Rechtspositionen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, für einen solchen Fall kollidierender Interessen durch öffentlich-rechtliche wie durch bürgerlich-rechtliche Vorschriften einen angemessenen Ausgleich zwischen den Interessen des Einzelnen und der Allgemeinheit, aber auch zwischen den möglicherweise widerstreitenden Belangen verschiedener Privater herbeizuführen (vgl. BVerfGE 58, 300 <335 f.>; 100, 226 <240>; 102, 1 <17>). Der Gesetzgeber hat die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen und sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen zu halten. Insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. BVerfGE 102, 1 <17>). Insoweit ist zu beachten, dass die bürgerlich-rechtliche Eigentumsordnung keine abschließende Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums darstellt. Vielmehr wirken bei der Bestimmung der verfassungsrechtlichen Rechtsstellung des Eigentümers bürgerliches Recht und öffentlich-rechtliche Normen gleichrangig zusammen.

d) Der Gesetzgeber hat im Luftverkehrsgesetz, auf dessen Grundlage der angegriffene Planfeststellungsbeschluss ergangen ist, Vorsorge getroffen, dass im Einzelfall ein solcher Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgen kann. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Flughäfen grundsätzlich nur angelegt und bestehende nur geändert werden, wenn die Planfeststellungsbehörde zuvor einen entsprechenden Plan nach § 10 LuftVG festgestellt hat. Bei dieser Planfeststellung sind die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Auch wenn § 8 Abs. 1 LuftVG erst durch das Planvereinfachungsgesetz vom 17. Dezember 1993 (BGBl I S. 2123) um diesen Zusatz ergänzt worden ist, war dieses Abwägungsgebot auch bereits zuvor ungeschriebener, aber wesentlicher Teil der von der Behörde zu treffenden Entscheidung. Denn das Gebot gerechter Abwägung aller von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ergibt sich unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt dementsprechend allgemein (vgl. BVerwGE 56, 110 <122 m.w.N.>). Nach § 9 Abs. 2 LuftVG sind dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen, die für das öffentliche Wohl oder zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Diese Bestimmungen ermöglichen es der Planfeststellungsbehörde, einerseits dem Interesse des Unternehmers an dem angestrebten Betrieb des Flughafens Rechnung zu tragen, andererseits aber auch im Rahmen der gebotenen Abwägung die Belange der benachbarten Grundstückseigentümer zu berücksichtigen und sie vor unverhältnismäßigen Beeinträchtigungen zu bewahren.

Dabei ist weder nach Wortlaut noch nach Sinn der Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes eine solche Planfeststellung zugunsten eines privatnützigen Flughafens grundsätzlich ausgeschlossen. Auch von Verfassungs wegen ist eine derartige einschränkende Auslegung dieser Normen nicht geboten. Ein solcher kategorischer Ausschluss würde insbesondere den ebenfalls grundrechtlich geschützten Interessen des Unternehmers nicht gerecht. Vielmehr muss im konkreten Fall ein Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen gefunden werden. Im Rahmen der Abwägung ist zu berücksichtigen, ob nur private Belange oder ob auch und gegebenenfalls in welchem Umfang - möglicherweise mittelbar - öffentliche Interessen für das Flughafenvorhaben streiten. Dient das Vorhaben im Rahmen der Ziele des Luftverkehrsgesetzes privaten Interessen des Unternehmers, so können bei der notwendigen Abwägung gegenläufige Interessen Dritter jedenfalls dann überwunden werden, wenn das Vorhaben nicht zur Beeinträchtigung grundrechtlicher Posititonen führt. Soweit der privatnützige Flughafen auch positive Wirkungen für die Allgemeinheit zeitigen kann, wie etwa die Verbesserung der regionalen Infrastruktur oder die Schaffung von Arbeitsplätzen, steht deren Berücksichtigung nicht von vornherein entgegen, dass ihr Eintritt nicht in jeder Hinsicht feststeht. Insoweit unterscheidet sich die von der Planfeststellungsbehörde zu treffende Entscheidung von einer Enteignung zugunsten eines privaten Unternehmers, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf die Schwere des Eingriffs und die entsprechend erhöhten Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG nur zulässig ist, wenn eine dauerhafte Sicherung des im Allgemeininteresse liegenden Zwecks der Maßnahme gewährleistet ist (vgl. BVerfGE 74, 264 <285 f.>). Gleichwohl wird die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung nach § 8 Abs. 1 LuftVG zu berücksichtigen haben, in welchem Maße die im Allgemeininteresse liegenden Zwecke gesichert sind. Dies verlangt eine entsprechende Prognose im Zeitpunkt der Planungsentscheidung. In sie kann auch einfließen, ob ergänzende Infrastrukturinvestitionen des Staates die Verwirklichung des Vorhabens in der Weise unterstützen, dass eine begründete Aussicht auf die dauerhafte Erreichung des angestrebten Zwecks besteht. Im Übrigen kann auch von Bedeutung sein, ob die belastenden Wirkungen für Dritte wieder entfallen, wenn sich später herausstellen sollte, dass der Zweck der Maßnahme nicht dauerhaft erreicht wird.

e) Die angegriffenen Entscheidungen lassen nicht erkennen, dass das Eigentumsgrundrecht der Beschwerdeführer nicht hinreichend beachtet worden wäre. Das Oberverwaltungsgericht hat die Erweiterung des Flugplatzes als privatnützig gewertet, ist aber auch von einer mittelbaren Förderung des öffentlichen Interesses an der Erhaltung und Mehrung von Arbeitsplätzen sowie an der Belebung der Wirtschaft der Stadt Hamburg ausgegangen. Es hat im Einzelnen ausgeführt, dass die Belastungen der Beschwerdeführer durch Luftschadstoffe und Fluglärm keinen Eingriff in das Eigentumsrecht darstellen und in der Abwägung in der gebotenen Weise berücksichtigt worden seien. Die verfügten Lärmgrenzen böten den Beschwerdeführern unter Einhaltung der Zumutbarkeitsgrenze und unter Beachtung der bestehenden Vorbelastung den in § 9 Abs. 2 LuftVG vorgesehenen Schutz. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit auch dargelegt, dass die Grenze der Zumutbarkeit nach dem Luftverkehrsgesetz im Wesentlichen mit der in § 906 BGB normierten Duldungsgrenze übereinstimmt. Die vom Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang geäußerte Rechtsauffassung, dass sich die nur für Gewerbe- und Industrielärm geltende TA Lärm 1968 wegen des besonderen Charakters des Fluglärms als Maßstab für die Bemessung der zumutbaren Lärmimmissionen nicht eigne, hat das Bundesverwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss bestätigt. Stattdessen müsse die Zumutbarkeitsgrenze im Einzelfall mit Rücksicht auf die durch die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit festgelegt werden. Gegen diese Feststellungen ist jedenfalls von Verfassungs wegen nichts zu erinnern.

Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung