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Der Erteilung einer Duldung nach § 55 Abs. 2 AuslG wegen Unmöglichkeit der Abschiebung aus tatsächlichen Gründen steht nicht entgegen, daß die Identität des Ausländers ungeklärt ist.

Urteil des 1. Senats vom 21. März 2000 - BVerwG 1 C 23.99 -

I. VG Bayreuth vom 04.08.1998 - Az.: VG B 6 K 98.349 - II. VGH München vom 27.07.1999 - Az.: VGH 10 B 98.2555 -

BVerwG 1 C 23.99 VGH 10 B 98.2555

Verkündet am 21. März 2000

Wichmann Justizamtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 21. März 2000 durch den Vorsitzenden Richter Meyer und die Richter Dr. Mallmann, Dr. Hahn, Groepper und Dr. Gerhardt

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. Juli 1999 wird aufgehoben.

Die Berufung des Beklagten gegen den Gerichtsbescheid des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 4. August 1998 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe:

Der Kläger ist eigenen Angaben zufolge am 10. Januar 1975 geboren und ein Staatsangehöriger Bhutans. Am 13. Januar 1995 reiste er ohne Papiere in das Bundesgebiet ein und beantragte seine Anerkennung als Asylberechtigter. Mit Bescheid vom 10. April 1995 lehnte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge den Anerkennungsantrag ab, verneinte die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 und § 53 AuslG und drohte dem Kläger unter Fristsetzung die Abschiebung nach Bhutan (oder in einen anderen aufnahmebereiten oder zur Aufnahme verpflichteten Staat) an. Dieser Bescheid ist seit dem 3. Mai 1995 bestandskräftig.

Unter dem 20. Dezember 1995 bat, wie zuvor bereits die Stadt Bayreuth, das Landratsamt Kulmbach die Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Neu-Delhi, für den Kläger einen Heimreiseschein zu beschaffen. Im Hinblick auf die vom Kläger gelieferten persönlichen Daten teilte die Botschaft dem Landratsamt Kulmbach mit Schreiben vom 16. Dezember 1996 mit, daß die bhutanische Regierung für den Kläger kein Reisedokument ausstellen werde, da es sich nach deren Ansicht nicht um einen bhutanischen Staatsangehörigen handele; aller Voraussicht nach sei der Kläger nepalesischer Staatsangehöriger.

Nachdem der Beklagte dem Kläger zunächst eine Duldung verweigert hatte, erteilte er ihm während eines Klageverfahrens eine bis zum 30. März 1998 befristete Duldung. Mit Schreiben vom 9. Januar 1998 versagte das Landratsamt eine Verlängerung der Duldung im Hinblick auf die ungeklärte Herkunft des Klägers.

Die sodann vom Kläger erhobene Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Duldung hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat die erstinstanzliche Entscheidung aufgehoben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er unter Bezugnahme auf seine Entscheidung vom 14. Juli 1998 - VGH 10 B 98.1389 - im wesentlichen ausgeführt: Der Kläger könne derzeit nicht abgeschoben werden. Damit erfülle er grundsätzlich die Anspruchsvoraussetzungen nach § 55 Abs. 2 AuslG für die Erteilung einer Duldung. Er könne jedoch diesen Anspruch wegen seiner ungeklärten Identität nicht durchsetzen. Dies ergebe sich aus Wortlaut und Sinn des § 41 Abs. 1 AuslG. Diese Bestimmung ermächtige zum einen die Behörde, die näher beschriebenen Maßnahmen zur Aufklärung zu treffen. Zum anderen bilde sie eine Rechtsgrundlage für die Versagung der beantragten Duldung, sollten die Maßnahmen zur Feststellung der Identität und/oder der Staatsangehörigkeit nicht zum Erfolg führen. Durch die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung "ist (richtig: sind) ... zu treffen" werde deutlich, daß die Aufklärung der Identität bzw. Staatsangehörigkeit des Ausländers zwingend sei. Aus der Zielsetzung der Bestimmung sei der Schluß zu ziehen, daß die begehrte Duldung nicht erteilt werden dürfe. Ähnlich wie bei der Aufenthaltsgenehmigung sei auch die Duldung an eine konkrete Person gekoppelt, deren Identität durch zweifelsfreie Angaben zu ihren Personalien wie Familienname, Vorname, Geburtsdatum, Geburtsort, Staatsangehörigkeit gesichert sein müsse. Aus den Bestimmungen der §§ 39 und 40 AuslG ergebe sich, daß der Duldung zudem eine Identitätsfunktion zukomme. Schließlich folge ein abweichendes Ergebnis nicht aus dem Grundsatz, daß die Systematik des Ausländergesetzes keinen Raum für einen ungeregelten Aufenthalt lasse. Eine Ausnahme müsse in Fällen der vorliegenden Art gelten, in denen der Ausländer seine Identität bewußt verschleiere.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision, zu deren Begründung er im wesentlichen geltend macht: Das Berufungsurteil stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Danach seien die Voraussetzungen für die Erteilung einer Duldung in § 55 AuslG abschließend geregelt. § 55 Abs. 2, 2. Alternative AuslG stelle nur darauf ab, ob die Abschiebung des Ausländers aus tatsächlichen Gründen unmöglich sei. Die Erteilung einer Duldung hänge nicht von weiteren Voraussetzungen, insbesondere von Umständen ab, die in der Sphäre des Ausländers lägen. Die tatsächliche Hinnahme des Aufenthalts außerhalb förmlicher Duldung, ohne daß die Vollstreckung der Ausreisepflicht betrieben werde, sehe das Gesetz nicht vor. § 41 Abs. 1 AuslG enthalte lediglich eine Verpflichtung der Ausländerbehörde, die zur Feststellung der Identität oder Staatsangehörigkeit des Ausländers erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Hieraus könne nicht der Schluß gezogen werden, daß die Duldung zu versagen sei, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Bemühungen der Ausländerbehörde keinen Erfolg hätten.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. Juli 1999 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 4. August 1998 zurückzuweisen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

II.

Revision und Klage sind begründet. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Der Beklagte enthält dem Kläger die begehrte Duldung rechtswidrig vor (§ 113 Abs. 5 VwGO).

1. Der Kläger hat nach § 55 Abs. 2 AuslG einen Anspruch auf Erteilung einer Duldung. Nach dieser Vorschrift wird einem Ausländer eine Duldung erteilt, solange seine Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist oder nach § 53 Abs. 6 oder § 54 AuslG ausgesetzt werden soll. Hier kommt allein eine Duldung wegen tatsächlicher Unmöglichkeit der Abschiebung in Betracht. Gründe für eine rechtliche Unmöglichkeit der Abschiebung bzw. eine Aussetzung der Abschiebung gemäß § 53 Abs. 6 oder § 54 AuslG hat der Kläger nicht geltend gemacht und das Berufungsgericht nicht festgestellt.

Dem Berufungsurteil zufolge kann der Kläger derzeit nicht abgeschoben werden. Damit sind die Voraussetzungen eines Anspruchs nach § 55 Abs. 2, 2. Alternative AuslG auf Erteilung einer Duldung erfüllt. Das Berufungsgericht ist zu Unrecht der Auffassung, der Kläger könne diesen Anspruch wegen seiner ungeklärten Identität nicht durchsetzen.

a) Für die Erteilung einer Duldung nach § 55 Abs. 2, 2. Alternative AuslG kommt es nicht darauf an, ob der Ausländer es zu vertreten hat, daß er wegen seiner ungeklärten Identität nicht abgeschoben werden kann. Die Vorschrift stellt nach ihrem Wortlaut nur darauf ab, ob die Abschiebung des Ausländers aus tatsächlichen Gründen unmöglich ist. Weder die Funktion der Duldung noch die gesetzliche Systematik spricht dafür, daß die Erteilung einer Duldung von weiteren Voraussetzungen, insbesondere von Umständen abhängen soll, die in der Sphäre des Ausländers liegen. Auch den Gesetzesmaterialien lassen sich keine entsprechenden Anhaltspunkte entnehmen. Maßgeblich ist allein, ob der Abschiebung tatsächliche Hindernisse entgegenstehen, die es der Ausländerbehörde unmöglich machen, ihrer Abschiebeverpflichtung nachzukommen (vgl. hierzu und zum folgenden Urteil vom 25. September 1997 - BVerwG 1 C 3.97 - BVerwGE 105, 232 <234 ff.>).

Wie in dem genannten Urteil im einzelnen ausgeführt wird, läßt die Systematik des Ausländergesetzes grundsätzlich keinen Raum für einen ungeregelten Aufenthalt. Vielmehr geht das Gesetz davon aus, daß ein ausreisepflichtiger Ausländer entweder abgeschoben wird oder zumindest eine Duldung erhält. Die tatsächliche Hinnahme des Aufenthalts außerhalb förmlicher Duldung, ohne daß die Vollstreckung der Ausreisepflicht betrieben wird, sieht das Gesetz nicht vor.

Dem Verwaltungsgerichtshof ist nicht darin zu folgen, daß ein in dem dargestellten Sinne ungeregelter Aufenthalt ausnahmsweise hinzunehmen ist, wenn ein Ausländer seine Identität bewußt verschleiert. Damit überträgt der Verwaltungsgerichtshof auf das Vollstreckungsrecht wertende Elemente, die in ihm nicht angelegt sind (vgl. Urteil vom 25. September 1997, a.a.O., S. 236 f.). Soweit er als Beispiel für einen ungeregelten Aufenthalt auf "den Zustand während der Ausreisefrist nach Ablehnung einer Aufenthaltserlaubnis" verweist, läßt sich aus dieser - gesetzlich geregelten - Konstellation (vgl. § 42 Abs. 3, § 50 Abs. 1 Satz 1 AuslG) nichts für eine von der gesetzlichen Systematik abweichende Ausnahme im vorliegenden Zusammenhang herleiten.

Erst bei der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach § 30 Abs. 3 AuslG kommt es darauf an, ob der Ausländer Hindernisse zu vertreten hat, die der Abschiebung entgegenstehen. Die gegenüber § 55 Abs. 2 AuslG engeren Voraussetzungen des § 30 Abs. 3 AuslG erklären sich aus dem Umstand, daß die Aufenthaltsbefugnis - anders als die Duldung - die Ausreisepflicht beseitigt und einen rechtmäßigen Aufenthalt begründet (vgl. Urteil vom 25. September 1997, a.a.O., S. 237).

Bestätigt werden diese Erwägungen durch § 8 Abs. 1 Nr. 4 AuslG. Danach wird die Aufenthaltsgenehmigung versagt, wenn die Identität oder Staatsangehörigkeit eines Ausländers ungeklärt ist und er keine Berechtigung zur Rückkehr in einen anderen Staat besitzt. Eine entsprechende Regelung für die Duldung enthält das Gesetz nicht.

b) Aufgrund dieser Erwägungen unterliegt der Anspruch auf Erteilung einer Duldung bei einer Fallgestaltung wie hier nicht dem Einwand der unzulässigen Rechtsausübung, den der Verwaltungsgerichtshof für entscheidungserheblich erachtet, jedoch weder grundsätzlich noch fallbezogen näher erörtert hat. Ob und unter welchen Umständen dies überhaupt in Betracht zu ziehen sein könnte, ist hier nicht zu entscheiden. Der Umstand, daß die Duldung als gesetzlich vorgeschriebene förmliche Reaktion auf ein Vollstreckungshindernis unabhängig von einem Antrag des Ausländers zu erteilen ist, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 AuslG vorliegen, spricht dafür, daß der Einwand unzulässiger Rechtsausübung jedenfalls in aller Regel nicht durchgreift.

c) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs steht § 41 Abs. 1 AuslG bei ungeklärter Identität eines Ausländers nicht der Erteilung einer Duldung entgegen. Nach dieser Vorschrift sind die zur Feststellung der Identität oder der Staatsangehörigkeit des Ausländers erforderlichen Maßnahmen zu treffen, wenn Zweifel über die Person oder die Staatsangehörigkeit des Ausländers bestehen. Unter dieser Voraussetzung ist die Behörde demnach zu Aufklärungsmaßnahmen berechtigt und verpflichtet. § 41 Abs. 1 AuslG kann aber nicht entnommen werden, daß dem Ausländer vor der Klärung seiner Identität und Staatsangehörigkeit keine Duldung erteilt werden darf, obwohl seine Abschiebung i.S. von § 55 Abs. 2, 2. Alternative AuslG tatsächlich unmöglich ist. Ein Verbot, eine Duldung zu erteilen, ergibt sich namentlich nicht aus der erwähnten Verpflichtung der Behörde zu Aufklärungsmaßnahmen. Das Ausländergesetz versagt bei ungeklärter Identität oder Staatsangehörigkeit vielmehr lediglich die Aufenthaltsgenehmigung (vgl. die bereits erwähnte Vorschrift des § 8 Abs. 1 Nr. 4 AuslG), nicht aber die Duldung, deren Voraussetzungen - abgesehen von dem Fall der gesetzlichen Duldung des § 69 Abs. 2 Satz 1 AuslG - in § 55 AuslG abschließend geregelt sind (vgl. Urteil vom 25. September 1997, a.a.O., S. 236). Dieses Ergebnis entspricht der gesetzgeberischen Konzeption, einen vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländer bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen entweder unverzüglich abzuschieben oder ihn zu dulden.

Der Umstand, daß § 41 Abs. 1 AuslG hinsichtlich der Identitätsfeststellung § 6 Abs. 3 Satz 2 PaßG entspricht (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs, BTDrucks 11/6321, S. 70), rechtfertigt entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht die Heranziehung paßrechtlicher Grundsätze, denen zufolge die Ausstellung eines Passes abzulehnen sei, wenn die Identität eines Paßbewerbers nicht mit letzter Sicherheit geklärt werden könne. Eine Übertragung paßrechtlicher Grundsätze auf die vorliegende Fallkonstellation scheidet schon deshalb aus, weil es sich bei der von dem Kläger allein erstrebten - nach § 66 Abs. 1 Satz 1 AuslG schriftlich zu erteilenden - Duldung nicht um ein Ausweispapier handelt. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, aus §§ 39 und 40 AuslG ergebe sich, daß der Duldung eine "Identitätsfunktion" zukomme, trifft nicht zu. Die Erteilung eines Ausweisersatzes nach § 39 Abs. 1 AuslG ist nicht Gegenstand der Klage. Die Duldung, die der Kläger allein erstrebt, muß nicht notwendig als Ausweisersatz erteilt werden, mit dem ein Ausländer nach Maßgabe des § 39 Abs. 1 AuslG seiner Ausweispflicht genügt. Diese Bestimmung enthält gegenüber der vom Kläger begehrten Duldung zusätzliche Anforderungen; u.a. darf der Ausländer einen Paß weder besitzen noch in zumutbarer Weise erlangen können. Auch aus § 40 Abs. 1 AuslG ergibt sich nicht, daß die Duldung in der Form eines Ausweisersatzes zu erteilen ist. Die hier allein in Rede stehende nicht als Ausweisersatz qualifizierte "einfache" Duldungsbescheinigung bewirkt und dokumentiert grundsätzlich nur die zeitweise Aussetzung der Abschiebung (vgl. § 55 Abs. 1 AuslG). Einer dennoch aufgrund möglicherweise unzutreffender Angaben drohenden Irreführung Dritter kann durch die Ausgestaltung der Bescheinigung wie z.B. durch geeignete Hinweise entgegengewirkt werden.

d) Die Ausländerbehörde hat in bezug auf die Erteilung einer Duldung nicht nur zu untersuchen, ob die Abschiebung des Ausländers überhaupt durchgeführt werden kann, sondern auch zu prüfen, innerhalb welchen Zeitraums dies möglich ist (vgl. im einzelnen Urteil vom 25. September 1997, a.a.O., S. 238). Kann ein Ausländer wegen seiner ungeklärten Identität und/oder Staatsangehörigkeit nicht abgeschoben werden, so ist zu untersuchen, wann dieses Hindernis behoben sein wird. Wenn die Abschiebung nicht ohne Verzögerung durchgeführt werden kann oder der Zeitpunkt der Abschiebung ungewiß ist, so ist eine Duldung zu erteilen. Der Umstand, daß zur Klärung der Identität oder Staatsangehörigkeit des Ausländers zu treffende Maßnahmen noch nicht abgeschlossen sind oder nicht zum Erfolg geführt haben, steht der Erteilung der Duldung nicht entgegen.

2. Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ergibt, daß die Voraussetzungen eines Anspruchs nach § 55 Abs. 2, 2. Alternative AuslG gegeben sind.

Der Kläger ist unanfechtbar ausreisepflichtig, nachdem der Bescheid des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 10. April 1995 bestandskräftig geworden ist (§ 67 Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG, § 42 Abs. 1 AuslG). Ob auch die (weiteren) Voraussetzungen einer Abschiebung für einen Duldungsanspruch nach § 55 Abs. 2 AuslG vorliegen müssen, kann offenbleiben (vgl. auch Urteil vom 25. September 1997, a.a.O., S. 239). Sie sind jedenfalls gegeben, da die freiwillige Erfüllung der Ausreisepflicht des Klägers nicht gesichert ist, er zu erkennen gegeben hat, daß er seiner Ausreisepflicht nicht nachkommen werde und ihm unter Fristsetzung die Abschiebung durch den genannten Bescheid vom 10. April 1995 gemäß § 34 AsylVfG angedroht worden ist (§ 49 Abs. 1 und 2 Satz 2, § 50 Abs. 1 AuslG).

Die Abschiebung des Klägers ist - bezogen auf den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO insoweit maßgebenden Zeitpunkt der Entscheidung des Berufungsgerichts - im Sinne des § 55 Abs. 2 AuslG aus tatsächlichen Gründen unmöglich. Nachdem die zur Durchsetzung der Ausreise des Klägers eingeleiteten Maßnahmen erfolglos geblieben sind, ist der Zeitpunkt der Abschiebung des Klägers ungewiß, zumal nicht ersichtlich ist, daß der Beklagte nach der negativen Reaktion der bhutanischen Regierung weitere Anstrengungen (etwa zur Klärung der Möglichkeit einer Abschiebung nach Nepal) unternommen hat.

Die ungeklärte Identität des Klägers steht, wie dargelegt, der Erteilung einer Duldung nicht entgegen. Ohne Bedeutung ist die Frage, ob der Kläger seine Identität bewußt verschleiert, wovon der Verwaltungsgerichtshof ausgeht, ohne dafür fallbezogene tatsächliche Feststellungen getroffen und sich mit dem Umstand auseinandergesetzt zu haben, daß der Kläger sich einer Mitwirkung an behördlichen Aufklärungsmaßnahmen nicht von vornherein verschlossen hat. Schließlich greift, wie ebenfalls bereits ausgeführt, auch der Einwand des Rechtsmißbrauchs nicht durch.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird unter entsprechender Änderung des Streitwertbeschlusses der Vorinstanz für alle Rechtszüge auf je 4 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG; vgl. Beschluß vom 24. Januar 2000 - BVerwG 1 C 28.99, 1 B 81.99 -).

Ende der Entscheidung