Judicialis Rechtsprechung

1. Das Abwägungsgebot in § 1 Abs. 6 BauGB vermittelt den Anwohnern in der Nachbarschaft des Plangebiets eigentumsrechtlichen Drittschutz gegenüber planbedingten Beeinträchtigungen, die in einem adäquat-kausalen Zusammenhang mit der Planung stehen und mehr als geringfügig sind.

2. Der Bauleitplanung muss eine Erschließungskonzeption zugrunde liegen, nach der das im Plangebiet anfallende Niederschlagswasser so beseitigt werden kann, dass Gesundheit und Eigentum der Planbetroffenen - auch außerhalb des Plangebiets - keinen Schaden nehmen.

3. Planbedingte Missstände (wie z.B. die Gefahr von Kellerüberflutungen), die den Grad der Eigentumsverletzung erreichen, setzen der Planung äußerste, im Wege der Abwägung nicht überwindbare, Grenzen. Sie machen Vorkehrungen erforderlich, welche die Beeinträchtigungen jedenfalls auf das Maß zurückführen, das die Schutzgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG noch zulässt.

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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 4 CN 14.00

Verkündet am 21. März 2002

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 21. März 2002 durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dr. Berkemann, Halama, Prof. Dr. Rojahn, Gatz und Dr. Jannasch

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 28. März 2000 wird abgeändert.

Die Satzung der Antragsgegnerin vom 30. Juni 1998 über den Vorhaben- und Erschließungsplan Nr. 136.16.00 V "Senioren-Residenz August-Klein-Pfad" in der Fassung vom 30./31. August 2000 wird, soweit das Oberverwaltungsgericht sie nicht für nichtig erklärt hat, bis zur Behebung der über das vorgenannte Urteil hinaus festgestellten Mängel für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Satzung der Antragsgegnerin über den Vorhaben- und Erschließungsplan Nr. 136.16.00 V "Senioren-Residenz August-Klein-Pfad" vom 30. Juni 1998 in der Fassung vom 30./31. August 2000, der für das Plangebiet ein Altenwohn- und Pflegeheim mit 70 Wohnungen, nutzungsabhängigen Nebenanlagen sowie ergänzenden Einrichtungen und einer privaten Parkanlage festsetzt. Das Plangebiet besteht aus einem etwa 9 100 m² großen Grundstück, auf dem früher eine Gärtnerei mit Gewächshäusern und abdeckbaren Freilandbeeten betrieben wurde. Die für die Bebauung vorgesehene Grundstückshälfte grenzt im Südwesten an den August-Klein-Pfad, der in die weiter nördlich verlaufende Scheidter Straße mündet und der verkehrsmäßigen Erschließung des Bauvorhabens dient. Die Antragstellerin ist Miteigentümerin eines Wohn- und Geschäftsgrundstücks an der Einmündung des August-Klein-Pfades in die Scheidter Straße, das mit seiner südwestlichen, rückwärtigen Seite unmittelbar an das Plangebiet angrenzt. Das Plangebiet ist stark hängig und fällt in nordwestlicher Richtung zum Grundstück der Antragstellerin und zu weiteren Wohngrundstücken an der Scheidter Straße ab.

Während der Planaufstellung erhoben die Antragstellerin und weitere Anwohner der Scheidter Straße Einwendungen gegen die Planung, die u.a. die verkehrsmäßige Erschließung des Bauvorhabens und die Beseitigung des im Plangebiet anfallenden Niederschlagswassers betrafen: Infolge der Bodenversiegelung auf dem Baugelände drohe die Gefahr der Überflutung von Kellerräumen (im Jahr 1997 fünfmal 30 - 60 cm Wasserstand), da die vorhandene Regenwasserkanalisation im Bereich August-Klein-Pfad/ Scheidter Straße überlastet sei. Die Antragstellerin machte ferner geltend, Untersuchungen des Entwässerungsbetriebes der Antragsgegnerin hätten ergeben, dass eine Versickerung des Regenwassers auf dem Vorhabengrundstück wegen Überschwemmungsgefahr für die Unterliegergrundstücke nicht möglich sei.

In der Begründung der am 30. Juni 1998 beschlossenen Satzung heißt es hierzu u.a.: Der Entwässerungsbetrieb der Stadt sei über im Bereich der Scheidter Straße bei sehr starken Regenereignissen zum Teil eintretenden Überflutungen in Kellerräumen informiert. Aufgrund der Art der geplanten Bebauung und der vorgesehenen Regenentwässerung der Senioren-Residenz seien Befürchtungen hinsichtlich einer weiteren Verschlechterung der Situation nicht berechtigt. Es könne im Gegenteil davon ausgegangen werden, dass sich die Situation im Vergleich zum jetzigen Zustand "entkrampfen" werde. Das ergebe sich aus einem Vergleich der gegenwärtig und künftig befestigten Flächen (Gärtnerei: 4 000 m²; Senioren-Residenz: 2 400 m² Dachflächen, 600 m² Wegeflächen). Das Niederschlagswasser der Dachflächen werde in ein Regenwasserrückhaltebecken eingeleitet und über Ablaufregler gedrosselt in den Regenwasserkanal August-Klein-Pfad/Scheidter Straße abgegeben. Damit werde sichergestellt, dass zukünftig wesentlich weniger Niederschlagswasser ungedrosselt in das Kanalnetz eingeleitet werde als im heutigen Zustand der Entwässerungsanlage.

Mit ihrem am 10. November 1999 erhobenen Normenkontrollantrag hat die Antragstellerin u.a. ihre Einwände gegen die Ableitung des auf dem Vorhabengrundstück anfallenden Niederschlagswassers wiederholt und bekräftigt. Das Normenkontrollgericht hat mit Urteil vom 28. März 2000 festgestellt, dass die angegriffene Satzung bis zur Behebung festgestellter Mängel hinsichtlich der zeitlichen Aufeinanderfolge von Satzungsbeschluss und Abschluss des Durchführungsvertrages sowie der Festsetzung eines Blend- und Schallschutzwalls an der Nordwestgrenze des Vorhabengrundstücks im Wege eines ergänzenden Verfahrens keine Wirksamkeit entfaltet. Es hat ferner die in die Satzung aufgenommenen örtlichen Bauvorschriften betreffend die vor dem Blend- und Schallschutzwall freizuhaltende Abstandsfläche für nichtig erklärt und im Übrigen den Normenkontrollantrag zurückgewiesen. Zur umstrittenen Entwässerungsproblematik hat die Vorinstanz im Wesentlichen ausgeführt:

Die Antragsgegnerin habe das Problem der Kapazität der Regenwasserkanalisation im Bereich der Scheidter Straße gesehen. Ihr sei ferner bekannt gewesen, dass es dort bei sehr starken Regenfällen auch zu Kellerüberflutungen komme. Das Interesse der Antragstellerin und weiterer Anlieger, vor den Folgen einer Überlastung des Kanalnetzes verschont zu bleiben, habe die Antragsgegnerin auch durchaus als bedeutsam angesehen. Gleichwohl habe sie sich ohne Abwägungsfehler für die Errichtung des ausgedehnten Baukomplexes auf dem Vorhabengrundstück entschieden. Ausschlaggebend dafür seien der im Vergleich zur früheren Gärtnerei geringere Versiegelungsgrad der geplanten Senioren-Residenz sowie der vorgesehene Einbau eines Regenwasserrückhaltebeckens. Die daraus abgeleitete Prognose, dass es nicht zu einer Verschlechterung, sondern eher zu einer Verbesserung der Situation kommen werde, sei durchaus nachvollziehbar. Auf dieser Grundlage sei die getroffene Planungsentscheidung vertretbar. Der planerische Konflikt habe nicht darin bestanden, dass neu hinzutretende Bauflächen an eine vorhandene, zumindest für die Bewältigung von Starkregenereignissen offenbar nicht ausreichend dimensionierte Kanalisation angeschlossen werden sollten und dadurch die Gefahr einer weiteren Verschlechterung der Verhältnisse drohe, sondern darin, dass eine bereits umfangreich versiegelte Fläche einer neuen Nutzung mit einem geringeren Versiegelungsgrad und weiteren das Kanalnetz entlastenden Maßnahmen zugeführt werden solle. Der in der Entwässerungsfrage getroffene Interessenausgleich bewege sich innerhalb der planerischen Gestaltungsbefugnisse der Antragsgegnerin.

Mit der Revision verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren, die Satzung für nichtig zu erklären, weiter: Die mangelhafte Bewältigung der Entwässerungsprobleme, die das Bauvorhaben auf dem Hanggrundstück aufwerfe, verletze sie in ihrem Eigentumsrecht. Als planende Gemeinde habe die Antragsgegnerin die Bewohner des Vorhabengebiets und die Unterlieger außerhalb dieses Gebiets vor Überschwemmungsgefahren zu schützen, die von dem im Vorhabengebiet niedergehenden Regenwasser ausgingen. Jährlich wiederkehrende Kellerüberflutungen als Folge einer unzureichenden Regenwasserkanalisation seien den Unterliegern des Vorhabengrundstücks nicht zuzumuten. Ein Vorhaben- und Erschließungsplan, der dieser Schutzpflicht nicht genüge, sei mit § 1 Abs. 3 BauGB, jedenfalls aber mit dem Abwägungsgebot in § 1 Abs. 6 BauGB unvereinbar.

II.

Die Revision der Antragstellerin ist zulässig und begründet. Die Ansicht des Normenkontrollgerichts, die angegriffene Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan werde in der umstrittenen Entwässerungsfrage den Anforderungen an die planerische Abwägung gerecht, verletzt das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB, das auch für die hier zu beurteilende Satzung gilt (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG). Die Vorinstanz hat nicht berücksichtigt, dass die Eigentumspositionen der Antragstellerin (und weiterer Unterlieger) der Vorhabenplanung der Antragsgegnerin strikte, in der Abwägung nicht überwindbare Grenzen setzen, und deshalb einen unzutreffenden rechtlichen Kontrollmaßstab angelegt. Da die Satzung in der Entwässerungsfrage an einem Abwägungsfehler leidet, der durch ein ergänzendes Verfahren im Sinne des § 215 a Abs. 1 BauGB behoben werden kann, war sie auch bis zur Behebung dieses Mangels für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO).

1. Ein Verstoß der Satzung gegen § 1 Abs. 3 BauGB i.V.m. § 7 Abs. 2 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG scheidet entgegen der Revision aus.

Nach § 1 Abs. 3 BauGB darf die Gemeinde von ihrer Planungsbefugnis nur Gebrauch machen, wenn dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Besteht kein Planungserfordernis, fehlt die Planungsbefugnis. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Beschluss vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 4 NB 8.90 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 47 = NVwZ 1991, 875; Beschluss vom 11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 = UPR 1999, 352). Derartiges liegt hier ersichtlich nicht vor.

§ 1 Abs. 3 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag und deshalb gegen das Gebot der Erforderlichkeit der Planung verstößt. Ein Bebauungsplan oder ein Vorhaben- und Erschließungsplan, dessen Verwirklichung im Zeitpunkt seines In-Kraft-Tretens dauerhafte Hindernisse tatsächlicher oder rechtlicher Art entgegenstehen, ist danach nichtig. Diese Voraussetzungen können z.B. erfüllt sein, wenn eine Verwirklichung der Planung an genehmigungsrechtlichen Anforderungen scheitern würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997 - BVerwG 4 NB 12.97 - Buchholz 406.11 § 6 BauGB Nr. 7; Urteil vom 12. August 1999 - BVerwG 4 CN 4.98 - BVerwGE 109, 246 <249 ff.>). Eine Planung, deren Umsetzung objektiv vor nicht überwindbaren Hindernissen steht, verfehlt ihren gestaltenden Auftrag (BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 A 9.97 - BVerwGE 107, 1 <16>). In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 BauGB der Bauleitplanung dem Grunde nach, d.h. in grundsätzlicher Hinsicht, eine erste, strikt bindende Schranke. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 22. April 1997 - BVerwG 4 BN 1.97 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 91 = NVwZ-RR 1998, 217; Reidt in: Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl., 2001, Rn. 37).

Ein Fall der generellen ("absoluten") Vollzugsunfähigkeit läge etwa vor, wenn eine Gemeinde ein Gebiet beplant, dessen ordnungsgemäße Entwässerung aus technischen und/oder topografischen Gründen tatsächlich unmöglich ist oder aus wirtschaftlichen (finanziellen) Gründen weder von der Gemeinde noch von einem anderen Erschließungsträger in absehbarer Zeit ins Werk gesetzt werden könnte. Hier kann es sich um eine nach § 1 Abs. 3 BauGB unzulässige "Vorratsplanung" handeln (vgl. auch Weyreuther, DVBl 1970, 3 <6> - "Wolkenkuckucksheim-Planung"). Ein Bebauungsplan, dessen Verwirklichung die Gemeinde angesichts ihrer schlechten Haushaltslage ausdrücklich für unbestimmte Zeit offen hält, bildet eine "rechtlich funktionslose Hülle", die sich nicht als eine Maßnahme der Gewährleistung städtebaulicher Ordnung werten lässt (BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - BVerwG 8 C 46.91 - ZfBR 1993, 234 <236>). Ein derartiger Fall liegt hier nicht vor. Nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts ist nicht davon auszugehen, dass die Entwässerung des Vorhabengebiets objektiv vor nicht überwindbaren tatsächlichen oder rechtlichen Hindernissen steht. Allein der Umstand, dass eine Gemeinde im Rahmen ihrer Entwässerungsplanung die Eigentumsbelange betroffener Plangebietsnachbarn nicht hinreichend beachtet hat, macht den Plan nicht "absolut" vollzugsunfähig, sondern (nur) eine situationsgerechte Planung erforderlich, die auch die Eigentumsbelange der von Kellerüberflutungen bedrohten Unterlieger ausreichend berücksichtigt. Das fällt in den Anwendungsbereich des planerischen Abwägungsgebots.

2. Zu den Anforderungen an eine abwägungsfehlerfreie Bewältigung der in einem Baugebiet auftretenden Probleme der Niederschlagswasserbeseitigung lassen sich u.a. die folgenden Grundsätze aufstellen.

2.1 Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung gewährleisten (§ 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB). Bei ihrer Aufstellung sind die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BauGB). Die Abwasserbeseitigung gehört daher zu den Belangen, die nach Lage der Dinge regelmäßig in die nach § 1 Abs. 6 BauGB gebotene Abwägung einzustellen sind (vgl. auch § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB). Abwasser, zu dem auch das Niederschlagswasser gehört, ist so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird (§ 18 a Abs. 1 Satz 1 WHG). Zur Beachtung dieser allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse und den Eigentumsschutz hat die Gemeinde schon bei der Planung und nicht erst bei der bauordnungsrechtlichen Prüfung der Zulässigkeit eines Bauvorhabens Gefahrensituationen zu ermitteln und in die planerische Abwägung einzustellen, die als Folge der Planung entstehen oder verfestigt werden können (in diesem Sinne auch BGH, Urteil vom 18. Februar 1999 - III ZR 272/96 - BGHZ 140, 380 <382 f.>; ebenso bereits BGHZ 106, 323 <327>).

Das unter den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG fallende Eigentum gehört im Rahmen einer hoheitlichen Planungsentscheidung selbstverständlich und in hervorgehobener Weise zu den abwägungserheblichen Belangen (BVerwG, Urteile vom 1. November 1974 - BVerwG 4 C 38.71 - BVerwGE 47, 144 <154> und vom 23. Januar 1981 - BVerwG 4 C 4.78 - BVerwGE 61, 295 <301 ff.> m.w.N.; stRspr). Das gilt nicht nur für das Grundeigentum im Plangebiet, dessen Inhalt und Schranken durch die planerischen Festsetzungen unmittelbar und rechtssatzmäßig bestimmt werden. In der Abwägung zu berücksichtigen sind auch die Rechtspositionen Dritter, deren Grundeigentum zwar außerhalb der Plangrenzen, jedoch in der Nachbarschaft des Plangebiets bzw. in der Umgebung des Planvorhabens liegt und belastenden Einwirkungen der durch den Plan ermöglichten Nutzungen ausgesetzt sein wird (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 30. August 2001 - BVerwG 4 CN 9.00 - DVBl 2002, 269: Dezentrale Beseitigung von Niederschlagswasser in privaten Versickerungsmulden; Beschluss vom 6. Dezember 2000 - BVerwG 4 BN 59.00 - ZfBR 2001, 202: Quellverkehr eines neuen Sportzentrums; Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215: Freizeitlärm einer Kleingartenanlage; Urteil vom 26. Februar 1999 - BVerwG 4 CN 6.98 - DVBl 1999, 1293 - nur Leitsatz - = ZfBR 1999, 223: Verkehrsimmissionen einer neuen Erschließungsstraße). Auf diese Weise vermittelt das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot den Anwohnern in der Umgebung des Plangebiets einen eigentumsrechtlichen Drittschutz, soweit die planbedingten Beeinträchtigungen (Nachteile, Gefahren) in einem adäquat-kausalen Zusammenhang mit der Planung stehen und nicht von geringfügiger Art sind. § 1 Abs. 6 BauGB verleiht ihnen einen Rechtsanspruch auf Beachtung und gerechte Abwägung ihrer Eigentumspositionen. Das gilt auch für die Satzung über einen Vorhaben- und Erschließungsplan.

Der Planung muss eine Erschließungskonzeption zugrunde liegen, nach der das im Plangebiet (Vorhabengebiet) anfallende Niederschlagswasser so beseitigt werden kann, dass Gesundheit und Eigentum der Planbetroffenen diesseits und jenseits der Plangrenzen keinen Schaden nehmen. Überschwemmungen und Wasserschäden als Folge der Planverwirklichung müssen die Nachbarn des Plangebiets ebenso wenig hinnehmen wie die Bewohner des Plangebiets selbst. Dem Plan adäquat-kausal zuzurechnen sind auch Überflutungsgefahren, die dadurch ausgelöst werden, dass das auf den bebauten und befestigten Flächen des Plangebiets niedergehende Regenwasser über einen öffentlichen Kanal abgeführt wird, dessen Kapazität bereits vor Anschluss des Plangebiets durch andere Regenwasserzuflüsse erschöpft oder gar überschritten war. Planbedingte Missstände, die den Grad der Eigentumsverletzung erreichen und einer Rechtfertigung vor Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG nicht standhalten, setzen der bauleitplanerischen Gestaltungsfreiheit äußerste (strikte), mit einer "gerechten Abwägung" nicht überwindbare Grenzen. In einem solchen Fall hat der Planungsträger Vorkehrungen zu treffen, durch die sichergestellt wird, dass die Beeinträchtigungen jedenfalls auf das Maß zurückgeführt werden, das die Schutzgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG noch zulässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1 <9 f.>; Urteil vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350 <357>; in diesem Sinne bereits Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE, 48, 56 <68>; Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78 - BVerwG 4 N 2 bis 4.79 - BVerwGE 59, 87 <101>; Urteil vom 14. Dezember 1979 - BVerwG 4 C 10.77 - BVerwGE 59, 253 <261 f.>).

2.2 Ob und ggf. welche rechtlichen Mittel die Gemeinde zur Beseitigung des im Baugebiet anfallenden Niederschlagswassers einzusetzen hat, hängt von den tatsächlichen Verhältnissen im Einzelfall, insbesondere von den abwasserwirtschaftlichen und abwassertechnischen Erfordernissen sowie von den topografischen Gegebenheiten ab. Bei Erlass des Satzungsbeschlusses muss die Gemeinde, für welches ihrer Planungsinstrumente ("herkömmlicher" oder vorhabenbezogener Bebauungsplan) sie sich auch immer entscheidet, davon ausgehen können, dass das für das Baugebiet notwendige Entwässerungssystem in dem Zeitpunkt tatsächlich vorhanden und funktionstüchtig sein wird, in dem die nach dem Plan zulässigen baulichen Anlagen fertig gestellt und nutzungsreif sein werden. Ein spezieller Festsetzungsbedarf wird in aller Regel nicht bestehen, wenn die vorhandene Regenwasserkanalisation so dimensioniert ist, dass sie das aus dem Plangebiet ablaufende Regenwasser gefahrlos abführen kann. Reicht die Kapazität des Kanalsystems hierzu nicht aus, kann eine ausreichende Erschließung gesichert sein, wenn die Gemeinde als Trägerin der Erschließungslast (§ 123 Abs. 1 BauGB) vor Erlass der Satzung den Beschluss fasst, das Kanalsystem in dem erforderlichen Umfang auszubauen, oder die sonstigen zuständigen Erschließungsträger erklärt haben, dass sie die notwendigen Maßnahmen rechtzeitig durchführen werden.

Mit dem Instrument des Bebauungsplans oder (wie hier) des Vorhaben- und Erschließungsplans kann die Gemeinde Erschließungsprobleme nur insoweit lösen, wie es das Gesetz ihr gestattet. Mittel der Bauleitplanung können eingesetzt werden, um die Gesamtmenge des aus dem Baugebiet abzuführenden Niederschlagswassers zu verringern und das Kanalsystem zu entlasten. So kann die Gemeinde eine geringere Flächenversiegelung dadurch erreichen, dass sie das Maß der zulässigen Nutzung beschränkt, Flächen für die Rückhaltung oder Versickerung von Niederschlagswasser sowie Maßnahmen zu diesem Zweck festsetzt (vgl. § 9 Abs. 1 Nrn. 14 und 20 BauGB) oder für Teile baulicher Anlagen im Plangebiet eine (wasserspeichernde) Bepflanzung festlegt (§ 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB). Die Entwässerungsplanung eines Vorhaben- und Erschließungsplans kann zusätzliche technische Vorkehrungen zur Abführung des Niederschlagswassers in die öffentliche Kanalisation enthalten (z.B. Festlegungen zum Volumen eines Rückhaltebeckens, zur Dimensionierung der an das Kanalsystem heranführenden Leitungen und zum Einbau von Ablaufreglern, Pumpwerken und Notüberläufen). In dem Durchführungsvertrag, der zu dem Vorhaben- und Erschließungsplan hinzutreten muss, kann die Gemeinde den Vorhabenträger zu einer der Planung entsprechenden Durchführung der Erschließungsmaßnahmen verpflichten.

Bei der planerischen Konfliktbewältigung darf die Gemeinde schließlich berücksichtigen, dass die Grundstücksnachbarn eines stark hängigen Plangebiets (Unterlieger) aufgrund der Lage ihres Grundstücks, d.h. aus der Situation ihres Grundeigentums ("Situationsgebundenheit"), die Obliegenheit trifft, in einer ihnen wirtschaftlich zumutbaren Weise durch eigene technische Vorkehrungen in rückstaugefährdeten Untergeschossen (Rückstausicherungen) Kellerüberflutungen bei Starkregenereignissen vorzubeugen.

3. Der Prüfungsmaßstab des Normenkontrollgerichts wird diesen Anforderungen an den Eigentumsschutz in der planerischen Abwägung nicht gerecht.

3.1 Das Normenkontrollgericht geht zugunsten der Antragstellerin davon aus, dass die öffentliche Regenwasserkanalisation im Bereich des August-Klein-Pfades und der Scheidter Straße für die Bewältigung von Starkregenereignissen nicht ausreichend dimensioniert ist und dass in der Vergangenheit bei sehr starken Regenfällen in diesem Bereich Kellerüberflutungen eingetreten sind. Es stellt auch nicht in Frage, dass die erhebliche Flächenversiegelung durch den Gärtnereibetrieb auf dem Vorhabengrundstück zur Überflutung der Kellerräume beigetragen hat. Es hält jedoch die auf den geringeren Versiegelungsgrad der Senioren-Residenz und die für dieses Vorhaben geplante Regenentwässerung gestützte Prognose der Antragsgegnerin, es werde nicht zu einer Verschlechterung, sondern "eher zu einer Verbesserung der Situation kommen", für nachvollziehbar und die getroffene Planungsentscheidung deshalb für vertretbar. Eine Verbesserung träte jedenfalls ein, "was den Zufluss von auf dem Vorhabengrundstück anfallendem Regenwasser in die Kanalisation anbelangt". Das bewirke "möglicherweise eine Verbesserung der auch durch andere Zuflüsse einschließlich derjenigen vom Grundstück der Antragstellerin verursachten Gesamtsituation".

Diese Prognose genügt nicht den Anforderungen, die sich aus dem Eigentumsgrundrecht als äußerster Schranke der Abwägung (§ 1 Abs. 6 BauGB) ergeben. Der Rechtsfehler der Vorinstanz liegt darin, dass sie das Ausmaß der prognostizierten Verbesserung der Entwässerungssituation offen lässt. Sind im Jahr 1997 (als die Gärtnerei noch bestand) die Kellerräume infolge des überlasteten Kanalsystems fünfmal mit einem Wasserstand von 30 - 60 cm überflutet worden (wie im Anhörungsverfahren von Einwendern geltend gemacht), so läge eine Verbesserung der Situation schon darin, dass Kellerüberflutungen nur noch ein- bis zweimal jährlich eintreten. Mit einer solchen Herabsetzung des Gefahrenrisikos müssen sich die Antragstellerin (und die weiteren betroffenen Anwohner) jedoch nicht zufrieden geben. Es liegt auf der Hand, dass Maßnahmen, deren Wirkung sich darauf beschränkt, dass Keller nicht mehr fünfmal, sondern ein- oder zweimal im Jahr überflutet werden, nicht ausreichen, um den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts der Unterlieger zu wahren. Das Vorhabengebiet muss so entwässert werden können, dass die Gefahr regelmäßiger, jährlich eintretender Überflutungen und Wasserschäden infolge des Bauvorhabens nicht mehr besteht.

Diesen rechtlichen Beurteilungsmaßstab legt das Normenkontrollgericht nicht an. Es klärt - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - nicht auf, ob die dem Vorhaben- und Erschließungsplan zugrunde liegende Entwässerungskonzeption dem erforderlichen Sicherheitsstandard entspricht. Die Urteilsgründe setzen sich zwar mit dem Umstand auseinander, dass die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Planbegründung ein Regenrückhaltevolumen von zunächst 31 m³ und nach erneuter Berechnung ein Fassungsvermögen von 72 m³ als ausreichend angesehen habe, während nach einer in den Baugenehmigungsakten vorhandenen detaillierten Neuberechnung nunmehr ein Rückhaltebecken mit einem Fassungsvermögen von 91 m³ erstellt werden solle. Danach spricht manches dafür, dass sich die aufgetretenen Kellerüberflutungen verhindern lassen, wenn auf dem Vorhabengrundstück ein mit ausreichendem Rückhaltevolumen ausgestattetes Rückhaltebecken errichtet wird, über das im Bedarfsfall Niederschlagswasser gedrosselt in die Kanalisation eingeleitet werden kann. Nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts ist ein Regenwasserrückhaltebecken, dass sich als geeignetes Konfliktlösungsinstrument erweisen könnte, jedoch "nicht Gegenstand ausdrücklicher planerischer Festsetzungen". Das Normenkontrollgericht lässt auch offen, welches Rückhaltevolumen erforderlich wäre, um den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts der Antragstellerin (und weiterer Unterlieger) zu wahren. Ebenso wie die Antragsgegnerin lässt die Vorinstanz es mit der Prognose bewenden, das Vorhaben der Senioren-Residenz werde eine deutliche Verbesserung der Entwässerungssituation mit sich bringen. Dieser rechtliche Ansatz greift zu kurz, da er nicht gewährleistet, dass die Gefahr der Kellerüberflutungen auf ein grundrechtsverträgliches Maß zurückgeführt wird.

3.2. Die weiteren rechtlichen Erwägungen des Normenkontrollgerichts stützen seinen Rechtsstandpunkt nicht.

Das Normenkontrollgericht hält die Planungsentscheidung für vertretbar, weil mit der Umsetzung der Planung nicht eine bislang natürlich beschaffene Freifläche erstmals einer baulichen Nutzung und damit einer Versiegelung zugeführt werde, die es erforderlich mache, das anfallende Regenwasser nunmehr über das Kanalnetz abzuführen, sondern auf einer in erheblichem Umfang versiegelten, auch bisher schon an das Kanalnetz angeschlossenen Fläche eine andere Nutzung (mit geringerer Flächenversiegelung und einem Regenwasserrückhaltebecken) realisiert werden solle. Die Vorinstanz leitet hieraus offenbar ab, dass die Antragstellerin eine situationsbedingte schutzmindernde Vorbelastung ihres Grundstücks hinnehmen oder nach den Grundsätzen zur Überplanung städtebaulicher Gemengelagen in besonderer Weise zur Rücksichtnahme auf das geplante Bauvorhaben verpflichtet ist. Darin kann der Vorinstanz jedoch nicht gefolgt werden. Es gibt zwar keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, dass ein Planungsträger, der sich der Mittel des Planungsrechts bedient, Konflikte, die er vorfindet, stets restlos entschärfen muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 4 N 6.88 - NVwZ 1991, 881). So kann es einer Gemeinde bei der Überplanung von Gemengelagen, in denen eine vollständige Entflechtung der kollidierenden Nutzung nicht möglich oder nicht beabsichtigt ist, gestattet sein, das vorhandene Nebeneinander sich gegenseitig beeinträchtigender Nutzungen festzuschreiben und die Nutzungskonflikte durch kompensatorische Maßnahmen zu mildern (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1975 - BVerwG 4 C 71.73 - BVerwGE 50, 49 <54 f.>; Beschlüsse vom 27. Juli 1989 - BVerwG 4 NB 19.98 - und vom 20. Januar 1992 - BVerwG 4 B 71.90 - Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nrn. 3 und 5). Es ist jedoch schon zweifelhaft, ob diese Grundsätze auf den Streitfall übertragbar sind. Hier geht es nicht um die Überplanung einer gewachsenen städtebaulichen Struktur, weil die frühere Gärtnerei nach der Satzungsbegründung der Antragsgegnerin bereits "weitgehend aufgegeben" war, das Vorhabengebiet mithin für eine neue bauliche Nutzung mit einer neuen Entwässerungskonzeption offen stand. Der rechtliche Ansatz des Normenkontrollgerichts ist jedenfalls deshalb abzulehnen, weil er nicht berücksichtigt, dass sich die Rechtsprechung zu schutzmindernden grundstücksbezogenen Vorbelastungen und zur Lösung von Nutzungskonflikten in Gemengelagen auf die Hinnahme solcher Beeinträchtigungen beschränkt, die bei einer situationsbestimmten Abwägung nach dem Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme jeweils noch zumutbar sind und unterhalb der Schwelle der Eigentumsverletzung liegen. Der Antragstellerin geht es mit ihrem Normenkontrollantrag jedoch um die Abwehr von Missständen, die den Grad einer Eigentumsverletzung erreichen.

Das Normenkontrollgericht verweist ferner im Anschluss an das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 18. Februar 1999 - III ZR 272/96 - (BGHZ 140, 380 = UPR 1999, 220) darauf, dass eine Gemeinde für Fehler bei der Planung, Herstellung und den Betrieb einer Abwasserbeseitigungsanlage, die sie als öffentliche Einrichtung im Rahmen ihrer hoheitlichen Aufgaben betreibt, nach Amtshaftungsgrundsätzen einzustehen habe. Danach gehört es zur Amtspflicht der Gemeinde, die Anlieger und Nutzer im Rahmen des Zumutbaren vor Überschwemmungsschäden zu schützen, die dadurch entstehen können, dass Wasser aus der Kanalisation austritt oder infolge unzureichender Kapazität der Kanalisation gar nicht erst in die Rohrleitung gelangt, sondern ungefasst in die anliegenden Häuser dringt. Die Möglichkeit der Amtshaftung kann der Antragstellerin jedoch im vorliegenden Normenkontrollverfahren nicht schutzmindernd entgegengehalten werden. Das Amtshaftungsrecht befreit die Antragsgegnerin als Trägerin der Bauleitplanung nicht von der Verpflichtung, im Rahmen der planerischen Abwägung die abwehrrechtliche Schutzdimension der Eigentumsgarantie zu beachten. Das Eigentumsgrundrecht gewährt in erster Linie ein subjektives Abwehrrecht. Eigentumsschutz ist primär Bestandsschutz und nicht nur Wertgarantie. Das ist seit dem Nassauskiesungsbeschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 58, 300) Ausgangspunkt der Eigentumsdogmatik. Amtshaftungsrechtliche Ansprüche sind danach gegenüber dem primären Rechtsschutz grundsätzlich subsidiär. § 1 Abs. 6 BauGB vermittelt den nicht in den Bebauungsplan (Vorhaben- und Erschließungsplan) einbezogenen Plannachbarn eine eigentumsrechtliche Abwehrposition, die durch das (etwaige) Bestehen eines Schadenersatzanspruchs nach Amtshaftungsgrundsätzen nicht geschmälert wird. Die Normenkontrolle nach § 47 VwGO gehört zu dem öffentlich-rechtlichen Instrumentarium des Primärrechtsschutzes, mit dem sich ein Plangebietsnachbar gegen unverhältnismäßige Einwirkungen eines Bebauungsplans auf sein Grundeigentum gegenüber der planenden Gemeinde zur Wehr setzen kann (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 6 BauGB).

4. Ein Grund, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Normenkontrollgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO), liegt nicht vor. Es besteht kein Aufklärungsbedarf, der einer Sachentscheidung entgegenstehen könnte. Der erkennende Senat kann in der Sache durchentscheiden. Der Bundesrechtsverstoß, an dem das Urteil leidet, liegt auch der angegriffenen Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan zugrunde. Die Antragsgegnerin hat das Gewicht der Eigentumsposition der Antragstellerin (und weiterer Unterlieger), das der Planung der Senioren-Residenz im Hinblick auf die gefahrlose Beseitigung des im Vorhabengebiet anfallenden Niederschlagswassers eine äußerste, durch eine "gerechte Abwägung" unüberwindbare Schranke setzt, verkannt, indem sie sich mit der Feststellung begnügt hat, die Planung führe nicht zu einer Verschlechterung, sondern eher zu einer Verbesserung ("Entkrampfung") der Entwässerungssituation. Das ergibt sich aus der Auslegung der Satzung und ihrer Begründung durch das Normenkontrollgericht, an die der Senat revisionsrechtlich gebunden ist, weil es sich insoweit um die Auslegung von nicht revisiblem Landesrecht handelt. Die Satzung leidet daher über die vom Normenkontrollgericht festgestellten Mängel hinaus auch in der Entwässerungsfrage an einem Abwägungsfehler. Dieser Fehler ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Da der Fehler durch ein ergänzendes Verfahren im Sinne von § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB behoben werden kann, war die Satzung auch insoweit bis zur Behebung des Mangels für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO). Für eine Nichtigerklärung der Satzung besteht insoweit kein Raum.

5. Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 € festgesetzt.

Ende der Entscheidung