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Leitsätze:

Eine außerordentliche Personalratsneuwahl kann mit der Begründung, die Voraussetzungen nach § 27 Abs. 2 BPersVG hätten dafür nicht vorgelegen, gemäß § 25 BPersVG angefochten werden.

Die Antragsbefugnis eines Personalrats für ein Begehren auf Feststellung, daß seine Amtszeit durch eine außerordentliche Personalratsneuwahl gemäß § 27 Abs. 2 BPersVG nicht beendet wurde, entfällt nach Durchführung der nächsten regulären Personalratsneuwahl und Amtsaufnahme durch den neuen Personalrat.

Beschluß des 6. Senats vom 26. November 1997 - BVerwG 6 P 12.95

I. VG Hamburg vom 14.10.1994 - Az.: VG 1 FB 8/94 - II. OVG Hamburg vom 15.09.1995 - Az.: OVG Bs PB 2/94 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT BESCHLUSS

BVerwG 6 P 12.95 OVG Bs PB 2/94

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 26. November 1997 durch den Vorsitzenden Richter Dr. N i e h u e s , die Richter Dr. S e i b e r t und A l b e r s , die Richterin E c k e r t z - H ö f e r und den Richter B ü g e

beschlossen:

Die Beschlüsse des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts - Fachsenat für Personalvertretungssachen nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz vom 15. September 1995 und des Verwaltungsgerichts Hamburg - Fachkammer I nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz - vom 14. Oktober 1994 werden aufgehoben. Der Antrag wird als unzulässig verworfen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.

G r ü n d e :

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darum, ob die Amtszeit eines regulär gewählten Personalrats als Folge einer außerordentlichen Personalratswahl vorzeitig beendet worden ist.

Anläßlich der Personalratswahl 1992 beschloß die Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten der Außenstelle Hamburg des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) die Verselbständigung ihrer Dienststelle. Daraufhin wurde am 17./18. März 1992 der Antragsteller zum Personalrat der Außenstelle Hamburg gewählt. Nachdem im Laufe des Jahres 1993 die Zahl der regelmäßig Beschäftigten in der Hauptdienststelle des Bundesamtes um mehr als die Hälfte angestiegen war, wurde am 17. Mai 1994 sowohl dort als auch - nach einem erneuten Verselbständigungsbeschluß - bei der Außenstelle Hamburg ein neuer Personalrat gewählt. Seitdem behandelte der Beteiligte zu 1 den Beteiligten zu 3 als maßgebende Personalvertretung. Dem Begehren des Antragstellers auf Feststellung, daß seine Amtszeit durch die Neuwahl des Personalrats bei der Hauptdienststelle des Bundesamtes am 17. Mai 1994 nicht beendet wurde, hat das Verwaltungsgericht entsprochen. Die Beschwerde des Beteiligten zu 3 hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Dagegen wendet sich der Beteiligte zu 3 mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde.

Während der Dauer des Rechtsbeschwerdeverfahrens, nämlich am 19./20. März 1996, wurden im Geschäftsbereich des Bundesamtes in den verselbständigten Dienststellen, darunter auch in der Außenstelle Hamburg, neue Personalräte gewählt. Mit Blick darauf hat der Senat die Beteiligten dazu angehört, ob die Hauptsache erledigt ist. Geäußert haben sich die Beteiligten zu 2 und 3; sie vertreten übereinstimmend die Auffassung, daß das Rechtsschutzbedürfnis für eine Sachentscheidung nicht entfallen sei, da weiterhin ein erhebliches Interesse daran bestehe, die in den Vorinstanzen aufgeworfene Frage des Bundespersonalvertretungsrechts der Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht zuzuführen.

II.

Die Rechtsbeschwerde ist begründet.

Gegenstand des Verfahrens über die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde ist, da der Antragsteller eine Erledigungserklärung gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit §§ 83 a, 95 Satz 4 ArbGG nicht abgegeben hat, weiterhin dessen zu gerichtlicher Entscheidung gestelltes Begehren auf Feststellung, daß seine Amtszeit durch die am 17. Mai 1994 erfolgte Personalratsneuwahl nicht beendet wurde. Die Befugnis zur Weiterverfolgung dieses Begehrens ist spätestens am 31. Mai 1996 entfallen, nachdem am 19./20. März 1996 im Geschäftsbereich des Bundesamtes die regulären Personalratsneuwahlen stattgefunden und die gewählten Personalvertretungen in der Folgezeit ihr Amt angetreten haben (§§ 26, 27 Abs. 1 BPersVG). Spätestens mit diesem Zeitpunkt endete sowohl die Amtszeit des 1992 gewählten Antragstellers als auch diejenige des 1994 gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG gewählten Beteiligten zu 3 (§ 27 Abs. 5 BPersVG). Spätestens am 31. Mai 1996 hat der Antragsteller somit seine rechtliche Existenz und damit seine Befugnis zur Antragstellung im gerichtlichen Verfahren nach § 83 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG verloren. Dieses Ergebnis ist unabhängig davon, daß die Beschäftigten der Außendienststelle Hamburg im Dezember 1995 erneut einen Verselbständigungsbeschluß gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG gefaßt haben. Denn für das Ende der Amtszeit des antragstellenden Personalrats der Außenstelle Hamburg war es unerheblich, ob seine Aufgaben nach den regulären Neuwahlen wiederum durch einen (örtlichen) Personalrat der Außenstelle oder - mangels eines wirksamen Verselbständigungsbeschlusses - durch den Personalrat der Hauptdienststelle in Nürnberg übernommen wurden. Da der Antragsteller gleichwohl die Hauptsache nicht für erledigt erklärt hat, ist der aufrechterhaltene Antrag unter Aufhebung der Entscheidungen der Vorinstanzen als unzulässig zu verwerfen (vgl. Fischer/Goeres in: Fürst GKÖD Bd. V Anh. 5 zu K § 83, Rn. 45).

Gegen das vorstehende Ergebnis kann nicht eingewandt werden, daß ein vom Personalrat angestrengtes gerichtliches Verfahren nach § 83 BPersVG sich nicht mit dem Ende seiner Amtszeit erledige, weil Antragsbefugnis und Beteiligungsrechte des Personalrats unabhängig von den ihm jeweils gerade angehörenden Personen bestünden und durch seine - die jeweilige Amtsperiode überdauernde - Funktion als Interessenvertretung der Beschäftigten der Dienststelle geprägt seien. Solches ist freilich insbesondere in den Angelegenheiten nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG jedenfalls dann anzuerkennen, wenn der antragstellende Personalrat bis zum Abschluß der letzten Tatsacheninstanz hinreichend deutlich macht, daß es ihm nicht allein um die konkrete Angelegenheit geht, die den Anlaß für die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens bot, sondern letztlich um die Klärung der dahinterstehenden, über den Einzelfall hinaus bedeutsamen abstrakten Rechtsfrage, und wenn es mit einiger - mehr als nur geringfügiger - Wahrscheinlichkeit wiederum Streit darüber geben kann (vgl. BVerwG, Beschluß vom 2. Juni 1993 - BVerwG 6 P 23.91 Buchholz 251.7 § 65 NWPersVG Nr. 2 m.w.N.). Um eine bloße Funktionsnachfolge, die bei Beachtung der vorstehenden Maßgaben das Rechtsschutzbedürfnis an der Fortsetzung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens ebenso wie die dahin gehende Antragsbefugnis unberührt läßt, handelt es sich im vorliegenden Fall jedoch nicht. Dies wird schon daran deutlich, daß Antragsteller hier nicht der Personalrat der fraglichen Dienststelle, sondern der im Jahre 1992 regulär gewählte Personalrat ist, und daß auf der anderen Seite als eigentlicher Kontrahent der 1994 für den Rest der regulären Amtsperiode gewählte Personalrat als Beteiligter zu 3 steht, somit zwei verschiedene Personalräte derselben Dienststelle miteinander darum konkurriert haben, wer in der zweiten Hälfte der regulären Amtsperiode 1992 bis 1996 berechtigt war, die Interessen der Beschäftigten gegenüber dem Leiter der Dienststelle wahrzunehmen. Eine etwaige Funktionsnachfolge durch den im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung amtierenden Personalrat könnte daher nicht wie sonst an einen Amtsvorgänger anknüpfen, weil dieser aus den Gründen, die den Kern des vorliegenden Beschlußverfahrens bilden, nicht bestimmt ist. Sähe man dagegen den jetzigen Personalrat der Außenstelle Hamburg als Funktionsnachfolger sowohl des Antragstellers als auch des Beteiligten zu 3 an, so würde jener - was sich prozessual verbietet - quasi gegen sich selbst klagen. Die vorliegende Konstellation, bei welcher die jeweilige Amtszeit des Personalrats nicht von eher beiläufiger Bedeutung ist, sondern den eigentlichen Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens bildet, schließt es also aus, vom Ablaufen der Amtszeit zu abstrahieren. Das Ablaufen der Amtszeit markiert vielmehr zugleich den Endpunkt für die rechtliche Existenz und damit für das Bestehen der Antragsbefugnis des antragstellenden, für eine bestimmte Amtszeit gewählten Personalrats (vgl. Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 8. Auflage 1995, § 26 Rn. 15; Lorenzen, BPersVG, § 26 Rn. 20; Fischer/Goeres, a.a.O. K § 26 Rn. 18.

Der Senat verkennt nicht das erhebliche Interesse daran, die hier streitige Rechtsfrage, welche Folgen nämlich die Verselbständigung einer Dienststelle nach § 6 Abs. 3 BPersVG für die Tatbestände des § 27 Abs. 2 BPersVG hat, einer Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht zuzuführen. Ein solches Interesse allein rechtfertigt es jedoch nicht, sich über zwingende Sachentscheidungsvoraussetzungen - hier die Antragsbefugnis des Personalrats - hinwegzusetzen. Andernfalls käme das Bundesverwaltungsgericht in die Rolle eines Gutachters, der sich zu den die Beteiligten interessierenden Rechtsfragen auch völlig losgelöst von konkreten Lebenssachverhalten und dem hierauf bezogenen Prozeßrecht zu äußern hätte. Eine derart weitgehende Freizeichnung von prozessualen Anforderungen erlauben jedoch auch die Besonderheiten des personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens nicht.

Im übrigen wäre die Befassung des Bundesverwaltungsgerichts mit der hier in Rede stehenden personalvertretungsrechtlichen Sachfrage bei einer anderen Vorgehensweise möglich gewesen. Freilich hätte dann statt des hier eingeleiteten Verfahrens betreffend die Amtszeit des Personalrats gemäß § 83 Abs. 1 Nr. 2 Alternative 2 BPersVG das Wahlanfechtungsverfahren nach §§ 25, 83 Abs. 1 BPersVG beschritten werden müssen. Danach wäre es drei Wahlberechtigten der Außenstelle Hamburg des Bundesamtes - dies hätten auch Mitglieder des 1992 gewählten Personalrats sein können -, jeder dort vertretenen Gewerkschaft sowie dem Leiter der Außenstelle unbenommen gewesen, die 1994 erfolgte Personalratswahl mit der Begründung anzufechten, die Amtszeit des i992 gewählten Personalrats dauere bis zum Ende der regulären Amtsperiode (spätestens 31. Mai 1996) an, Findet nämlich eine außerordentliche Personalratswahl statt, ohne daß einer der dafür in § 27 Abs. 2 BPersVG vorgesehenen Gründe vorliegt, so handelt es sich um einen Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren im Sinne von § 25 BPersVG.

§ 27 BPersVG ist eine Vorschrift über das Wahlverfahren. Darunter ist grundsätzlich jede Bestimmung zu verstehen, welche die Vorbereitung oder Durchführung der Personalratswahl betrifft (vgl. Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz, 4. Auflage 1996, § 25 Rn. 2; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O. § 25 Rn. 9; Lorenzen/Schmitt, a.a.O. § 25 Rn. 8 ff.; Fischer/Goeres, a.a.O. § 25 Rn. 20). § 27 BPersVG ist eine solche Bestimmung, weil die verbindliche Regelung über den Zeitpunkt regulärer und außerordentlicher Personalratswahlen für Vorbereitung und Durchführung der Wahl gleichermaßen bedeutsam ist.

Gesetzessystematische Bedenken gegen diese Einordnung ergeben sich zunächst nicht daraus, daß § 27 BPersVG sich im mit "Amtszeit des Personalrates" überschriebenen zweiten Abschnitt des zweiten Kapitels des ersten Gesetzesteiles befindet, während § 25 BPersVG als Vorschrift über die Wahlanfechtung den ersten Abschnitt "Wahl und Zusammensetzung des Personalrates" abschließt. Diesem Umstand kommt schon mit Blick darauf, daß § 27 BPersVG seinem Inhalt nach eindeutig Aussagen zur Personalratswahl trifft, keine entscheidende Bedeutung zu. Durchgreifende gesetzessystematische Bedenken resultieren ferner nicht daraus, daß Streitigkeiten über die Amtszeit der Personalvertretungen ausdrücklich von § 83 Abs. 1 Nr. 2 Alternative 2 BPersVG erfaßt werden. Daraus folgt zwar, daß sich der Anwendungsbereich der letztgenannten Bestimmung auch auf personalvertretungsrechtliche Konflikte erstreckt, die sich aus der Anwendung des § 27 BPersVG ergeben; darüber herrscht in der Kommentarliteratur Einvernehmen (vgl. Lorenzen, a.a.O. § 27 Rn. 53; Fischer/Goeres, a.a.O. K § 27 Rn. 43 <Juli 1991>; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/ Sabottig/Schneider/Vohs, a.a.O. § 83 Rn. 8; Grabendorff/ Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O. § 27 Rn. 36). Damit ist jedoch nicht ausgesagt, daß in den Fällen des § 27 BPersVG die Wahlanfechtung ausscheidet. Wie sich bereits aus der Eingangsformulierung in § 83 Abs. 1 BPersVG ergibt ("außer in den Fällen der §§ 9, 25, 28 und 47 Abs. 1"), bleiben die in den vorgenannten Bestimmungen bezeichneten vier speziellen Verfahren, darunter auch die Wahlanfechtung, von den in § 83 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BPersVG aufgezählten Streitigkeiten unberührt (vgl. Lorenzen/Schmitt, a.a.O. § 83 Rn. 15).

Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung gebieten ebenfalls die Einbeziehung der Fälle des § 27 BPersVG in die Wahlanfechtung nach § 25 BPersVG. Es ist eine schwerwiegende Verletzung der die Personalratswahl betreffenden Bestimmungen, wenn eine Neuwahl stattfindet, obwohl die Amtszeit des bisherigen Personalrats gemäß § 26 BPersVG noch nicht abgelaufen ist und die Voraussetzungen für eine Neuwahl nach § 27 BPersVG noch nicht erfüllt sind. Denn mit der Festlegung der Amtszeit und des Zeitpunktes der Neuwahl hat der Gesetzgeber zugleich ein striktes Verbot ausgesprochen, eine Neuwahl zu einem beliebigen, im Gesetz nicht vorgesehenen Zeitpunkt durchzuführen. Die Amtsaufnahme durch einen unter Verstoß gegen §§ 26, 27 BPersVG gewählten Personalrat kommt daher einer Anmaßung gleich, die es verdient, nach Maßgabe des in § 25 BPersVG normierten Wahlanfechtungsverfahrens beseitigt zu werden. Die dort vorgesehene Rechtsgestaltung durch das Gericht - Ungültigkeit der Personalratswahl ab Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung - geht in ihrer Wirksamkeit über diejenige hinaus, die der in den Verfahren nach § 83 BPersVG typischerweise in Betracht zu ziehende Feststellungsausspruch vermittelt.

Da § 27 BPersVG - von dem hier nicht interessierenden Spielraum bei der Festlegung des Zeitpunkts der regelmäßigen Personalratswahlen abgesehen - zwingendes Recht enthält, handelt es sich auch um eine wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren (vgl. Lorenzen, a.a.O. § 25 Rn. 5; Altvater/ Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, a.a.O. § 25 Rn. 3; Fischer/Goeres, a.a.O. K § 25 Rn. 17).

Hätten die nach § 25 BPersVG Anfechtungsberechtigten hier den Weg der Wahlanfechtung bestritten, so wäre weder die Antragsbefugnis noch das Rechtsschutzinteresse durch das im Laufe des Rechtsbeschwerdeverfahrens eingetretene Ende der Amtsperiode entfallen. Dies ist in der Senatsrechtsprechung anerkannt, wenn eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür spricht, daß der Vorgang, der die Wahlanfechtung ausgelöst hat, sich wiederholen wird und die sich an ihn knüpfenden Rechtsfragen sich unter denselben Verfahrensbeteiligten erneut stellen werden (vgl. Beschluß vom 5. Oktober 1989 - BVerwG 6 P 2.88 - ZBR 1990, 183, 184; Lorenzen/Schmitt, a.a.O. § 25 Rn. 38; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O. § 83 Rn. 41). Für die Antragstellung gilt insoweit nichts anderes als sonst für das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren: Der Antrag muß spätestens in der Beschwerdeinstanz - und sei es auch nur hilfsweise - als abstrakter Feststellungsantrag formuliert werden und dabei die den Kern des Rechtsstreits bildende Rechtsfrage bezeichnen (vgl. Beschluß vom 3. Februar 1995 - BVerwG 6 P 5.93 - S. 6 f. - PersR 1995, 522 -). Jedenfalls mit Rücksicht auf diese Klarstellung und auch im Hinblick auf die besondere Bedeutung von Feststellungsanträgen bei öffentlich-rechtlichen Innenrechtsstreitigkeiten besteht kein Widerspruch zum Beschluß des Bundesarbeitsgerichts vom 13. März 1991 - 7 ABR 5.90 (NZA 1991, 946). Einer Anrufung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes vom 19. Juni 1968, BGBl I, 661, bedarf es daher nicht. Daß in bezug auf die im vorliegenden Fall streitige Rechtsfrage "Wiederholungsgefahr" gegeben ist, liegt mit Blick auf die in § 5 Abs. 4 AsylVfG getroffene Regelung, die im Laufe der Jahre stark schwankenden Asylbewerberzahlen und die daraus resultierende Anpassung der Personalstärken beim Bundesamt und seinen Außenstellen auf der Hand. Die Möglichkeit, die in Rede stehende Rechtsfrage im Rahmen eines Wahlanfechtungsverfahrens der Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht zuzuführen, steht somit auch künftig zu Gebote.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.

Niehues Seibert Albers Eckertz-Höfer Büge

Ende der Entscheidung