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Die Widmung zum Gemeingebrauch im Sinne von § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG kann auch konkludent erfolgen (wie Urteil vom 27. Februar 2002 - BVerwG 8 C 1.01 - VIZ 2002, 470). Hierfür sind hinreichende Anhaltspunkte erforderlich, die den Rückschluss auf den erkennbaren Willen der zuständigen Behörden rechtfertigen, das Grundstück zur Nutzung durch die Allgemeinheit freizugeben.

Zu den Indizien für die konkludente Widmung eines unbebauten Grundstücks als öffentlicher Parkplatz.

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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 8 C 24.01

Verkündet am 30. Oktober 2002

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 30. Oktober 2002 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer, Krauß, Golze und Postier

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 25. April 2001 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten um die Rückübertragung des 286 m² großen Grundstücks E.-T.-Straße 8 in H. nach den Vorschriften des Vermögensgesetzes. Das Grundstück war früher im Grundbuch von H. unter der Bezeichnung Flur 2, Flurstück 2138/100 in Band 67, Bl. 2403 eingetragen. Später wurde es Teil des - danach nochmals aufgeteilten - Flurstücks 121/4 in Flur 14. Es war zunächst mit einem Mehrfamilienhaus bebaut, das im Zweiten Weltkrieg zerstört und nicht wieder hergestellt wurde. Die Klägerin zu 1 ist die Ehefrau, der Kläger zu 2 der Sohn des im Jahre 1948 verstorbenen ursprünglichen Eigentümers; der Rechtsnachfolger eines weiteren, inzwischen ebenfalls verstorbenen Sohnes lebt in den USA.

Nachdem die Erben 1950 die ehemalige DDR ohne Beachtung der seinerzeitigen polizeilichen Meldevorschriften verlassen hatten, wurde das Grundstück mit Wirkung vom 1. August 1954 nach der Verordnung zur Sicherung von Vermögenswerten vom 17. Juli 1952 in das Eigentum des Volkes überführt und unter die Rechtsträgerschaft des VEB(K) Haus- und Grundbesitz H. gestellt. Die Grundbuchumschreibung erfolgte am 28. September 1954. Spätestens seit 1967 wird das in Nachbarschaft des damaligen Interhotels gelegene Grundstück als Parkplatz genutzt; Art und Umfang dieser Nutzung sind zwischen den Beteiligten streitig. Ein im Jahre 1992/93 begonnenes Investitionsvorrangverfahren wurde im März 1996 rückabgewickelt, da der auf dem Grundstück geplante Erweiterungsbau für das benachbarte Hotel nicht verwirklicht wurde.

Den Restitutionsantrag der Kläger lehnte die Beklagte nach Einholung einer entsprechenden Stellungnahme des Liegenschaftsamtes über die Nutzung des Grundstücks mit jeweils gleich lautenden Bescheiden vom 5. Juli 1994 ab, weil das Grundstück zwar gemäß § 1 Abs. 1 Buchst. a VermG entschädigungslos enteignet worden sei, seine Rückübertragung aber infolge der Nutzung als dem Gemeingebrauch gewidmete öffentliche Verkehrsfläche gemäß § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG ausgeschlossen sei; die Kläger hätten deshalb als Berechtigte lediglich einen Entschädigungsanspruch. Den Widerspruch der Kläger wies der Widerspruchsausschuss bei dem Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen mit Widerspruchsbescheid vom 4. Februar 1998 mit der Begründung zurück, das Grundstück werde seit seiner Enteignung im Jahre 1954 als öffentliche Parkfläche genutzt; eine Änderung sei nicht geplant.

Mit ihrer gegen den Ausschluss der Rückübertragung gerichteten Klage haben die Kläger im Wesentlichen geltend gemacht, eine Umwidmung des erst 1968/69 bei der Erbauung des Interhotels als Parkplatz genutzten Grundstücks zum Gemeingebrauch sei mangels Anhörung und Zustimmung sowie mangels Bekanntgabe nie erfolgt. Zu Messezeiten sei die Parkfläche seinerzeit abgesperrt und den Hotelgästen vorbehalten gewesen. Die Beklagte hat demgegenüber die Auffassung vertreten, für die Annahme einer restitutionshindernden Widmung zum Gemeingebrauch reiche die entsprechende faktische Willenskundgabe des zuständigen Hoheitsträgers aus; dieser Willensakt ergebe sich aus den Eintragungen in dem so genannten "Straßenbuch", aus dem sich die technische Ausstattung und Vermessung des Grundstücks mit einem handschriftlichen Parkplatzsymbol ergebe.

Mit Urteil vom 25. April 2001 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter entsprechender Aufhebung der angefochtenen Bescheide zur Rückübertragung des Grundstücks an die Kläger und den in den USA lebenden Erben in ungeteilter Erbengemeinschaft verpflichtet. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Rückübertragung stünden keine Ausschlussgründe entgegen. Die Voraussetzungen des allein in Betracht kommenden § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG lägen nicht vor; denn hierfür sei ein ausdrücklicher straßenrechtlicher Widmungsakt erforderlich. Eine solche ausdrückliche Widmung fehle hier. Gemäß § 6 Abs. 1 StrG LSA sei hierfür eine - öffentlich bekannt zu machenden - Allgemeinverfügung vorgeschrieben. Das Grundstück sei auch keine Gemeindestraße nach früherem Recht (§ 51 Abs. 3, § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA). § 3 Abs. 2 Satz 1 der Straßenverordnung vom 18. Juli 1957 sei nicht anwendbar, weil die Beklagte nicht nachgewiesen habe, dass das Grundstück im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens dieser Verordnung bereits als Parkplatz genutzt worden sei. Eine Widmung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 der Straßenverordnung 1957 scheide ebenfalls aus, weil weder der erforderliche Beschluss des Rats der Stadt noch die Zustimmung des damaligen Rechtsträgers vorlägen. Aus dem gleichen Grund entfalle auch eine Widmung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverordnung vom 22. August 1974. Eine bloße konkludente Widmung reiche entgegen der Ansicht der Beklagten nicht aus. Zwar hätten DDR-Behörden häufig eine genaue Beachtung der eigenen Rechtsvorschriften vermissen lassen, was es rechtfertige, maßgeblich auf die Rechtswirklichkeit der DDR abzustellen. Dies komme jedoch nicht in Betracht, wenn - wie hier - Rechtsvorschriften gänzlich missachtet oder wesentliche Inhalte nicht berücksichtigt worden seien. Unter diesen Umständen könne offen bleiben, ob der Anwendung von § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG nicht auch entgegenstehe, dass mindestens einmal versucht worden sei, das Grundstück zu veräußern. Ferner könne dahinstehen, ob der Ausschlussgrund des § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG nicht schon deshalb ausscheide, weil der Parkplatz lediglich durch einfache Betonierung errichtet und dadurch die gebotene bauliche Prägung möglicherweise nicht vermittelt worden sei.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision wendet sich die Beklagte gegen die Verpflichtung zur Rückübertragung und die dem zugrunde liegende Verneinung des Ausschlussgrundes gemäß § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 25. April 2001 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision der Beklagten ist mit dem Ergebnis der Zurückverweisung begründet (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt mit seiner entscheidungstragenden Annahme, § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG verlange einen ausdrücklichen formalen Widmungsakt, Bundesrecht (- 1. -). Da mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen derzeit nicht zu beurteilen ist, ob das streitige Grundstück konkludent zum öffentlichen Parkplatz gewidmet worden und die Entscheidung deshalb aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist (§ 144 Abs. 4 VwGO; - 2. -), muss die Sache an das Verwaltungsgericht zur weiteren Sachaufklärung zurückverwiesen werden (- 3. -).

1. Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, der Restitutionsausschlussgrund des § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG setze einen förmlichen ausdrücklichen Widmungsakt voraus; eine bloße konkludente Widmung genüge nicht. Diese Auffassung verstößt gegen § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG; denn eine Widmung zum Gemeingebrauch kann auch konkludent erfolgen. In dem den Beteiligten bekannten Urteil vom 27. Februar 2002 - BVerwG 8 C 1.01 - (VIZ 2002, 470) hat der erkennende Senat hierzu Folgendes ausgeführt:

"Die Gemeinwohlfunktion eines Grundstücks genießt restitutionsrechtlich fortdauernden Schutz erst aufgrund einer Widmung. Unter ihr wird eine Erklärung der staatlichen Stelle verstanden, dass eine Sache einem bestimmten öffentlichen Zweck dienen soll. Die Erklärung kann hier, da das Recht der DDR den Begriff der Widmung als solchen nicht kannte, konkludent, also durch schlüssiges Verhalten der zuständigen staatlichen Stelle erfolgt gewesen sein. Dabei reichte bloßes behördliches Dulden oder Geschehenlassen etwa dergestalt nicht aus, dass Passanten das Gelände überqueren oder Fahrzeuge gelegentlich abstellen durften. Die Tatsache, dass das Gelände mit einer gewissen natürlichen Beschaffenheit frei zugänglich dalag, weil es nicht eingezäunt gewesen ist, oder weil die Fläche bei Gelegenheit zu Zusammenkünften der Gemeindeanwohner oder als Ort sonstiger Veranstaltungen genutzt worden war, lässt auf eine konkrete Bestimmung des Gemeingebrauchs nicht schließen. Die widmungsmäßigen Umstände müssen auf den Willen der damals zuständigen Stelle, zum Beispiel des Rates der Gemeinde, zurückzuführen sein. Maßgeblich ist die Erkennbarkeit des Behördenwillens, dass die Sache einem bestimmten öffentlichen Zweck dienen soll. Für den Fall, dass es an einer eindeutigen Erklärung fehlt, hat die Rechtsprechung einen derartigen Erklärungswillen aus Indizien abgeleitet (vgl. OVG Münster, Urteil vom 16. September 1975 - III A 1279/75 - NJW 1976, 820)."

Hieran ist festzuhalten. Der Einwand des Verwaltungsgerichts, die "gänzliche" Nichtbeachtung des DDR-Rechts könne nicht einen Rückgabeausschluss zur Folge haben, verfängt nicht. Denn das DDR-Recht kannte den Begriff der Widmung nicht. Widmungsakte im förmlichen Sinne oblagen den zuständigen DDR-Behörden auf der Grundlage der Straßenverordnungen daher nicht (vgl. Kallus, LKV 1993, 154 <155>). Vor allem lässt das Verwaltungsgericht außer Acht, dass in der Rechtspraxis der DDR ausdrückliche (schriftliche) Ratsbeschlüsse vielfach nicht nachweisbar sind und nach dem Verständnis des § 4 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverordnung vom 22. August 1974 (GBl DDR I S. 515) - StrVO 1974 - erst erforderlich waren, wenn Zweifel an der öffentlichen Nutzung der Straße bestanden (Sauthoff, LKV 1998, 172 <173>; Zörner, LKV 2000, 526 <528>; vgl. auch § 4 der Verordnung über das Straßenwesen vom 18. Juli 1957 <GBl DDR I S. 377> - StrVO 1957 -). Maßgeblich für die Einstufung als öffentliche Straße war deshalb nach DDR-Recht die Freigabe für die öffentliche Nutzung durch die zuständigen Stellen (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 StrVO 1957), also in der Regel der tatsächliche Anschluss an das bestehende öffentliche Straßennetz (Bönninger/Knobloch, Themenreihe Verwaltungsrecht der DDR, Das Recht der öffentlichen Straßen, 1978, S. 11; ThürOVG, Urteil vom 11. Dezember 2001 - 2 KO 730/00 - ThürVBl. 2002, 235 <238>).

Die (konkludente) Widmung muss am 29. September 1990, also bei In-Kraft-Treten des Vermögensgesetzes, vorgelegen haben; dies ergibt eine an Wortlaut, Sinn und Zweck, Systematik und Entstehungsgeschichte orientierte Auslegung der Vorschrift (vgl. Urteil vom 27. Februar 2002, a.a.O., S. 471 f.).

2. Derzeit lässt sich weder abschließend beurteilen, ob das angefochtene Urteil aus anderen Gründen im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), noch ob die Klage abweisungsreif ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG scheidet nämlich nicht - wie vom Verwaltungsgericht angedeutet - schon mangels "baulicher Prägung" des Grundstücks als Parkplatz aus; es steht auch nicht bereits jetzt fest, ob von einer - wie dargelegt ausreichenden - konkludenten Widmung des Grundstücks zum öffentlichen Parkplatz ausgegangen werden kann oder nicht.

a) Entgegen den zu Unrecht angedeuteten Zweifeln des Verwaltungsgerichts entfällt der Ausschlussgrund nicht schon deshalb, weil das Grundstück "lediglich durch einfache Betonierung des Bodens" zum Parkplatz umgestaltet wurde. Denn § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG setzt über die Widmung zum Gemeingebrauch hinaus keine irgendwie geartete "bauliche Prägung" voraus. Dieser Begriff ist vom Bundesverwaltungsgericht vielmehr ausschließlich im Zusammenhang mit dem restitutionsausschließenden erheblichen baulichen Aufwand im Sinne von § 5 Abs. 1 Buchst. a VermG verwendet worden (vgl. Urteil vom 30. November 1995 - BVerwG 7 C 55.94 - BVerwGE 100, 70 <74, 76>).

b) Auf der Grundlage des bislang festgestellten Sachverhalts kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass das streitige Grundstück jedenfalls konludent dem Gemeingebrauch gewidmet worden ist. Hierfür sind vielmehr weitere Ermittlungen notwendig.

Diese sind entgegen der Auffassung der Beklagten nicht deshalb entbehrlich, weil das streitige Grundstück in dem von ihr vorgelegten "Straßenbuch" mit einem handschriftlichen Symbol als Parkplatz gekennzeichnet ist. Welche Bedeutung dieser Eintragung zukommt, ist vom Verwaltungsgericht bisher nicht gewürdigt worden. Bei dem Auszug aus dem "Straßenbuch" dürfte es sich um eine Art Straßenkataster handeln, das für "klassifizierte Straßen" (vgl. § 1 Abs. 1 StrVO 1957 und § 3 Abs. 2 StrVO 1974) durch Runderlass Nr. 13/38 des Generalinspektors für das deutsche Straßenwesen vom 25. Mai 1938 (zitiert nach Herber, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., 1999, S. 302 Rn. 8.1) eingeführt worden ist. Gemäß § 12 Buchst. c StrVO 1957 legt die Straßenverwaltung unter anderem "Straßenbücher" an und führt sie fort; in der Straßenverordnung 1974 wird diese Aufgabe nicht mehr erwähnt. Allerdings unterscheidet die Straßenverordnung 1957 zwischen "Straßenbüchern" und "Straßenkarteien" (vgl. § 12 Buchst. c StrVO 1957); nur den Straßenkarteien kommt unmittelbare Bedeutung für die Vermittlung des öffentlichen Charakters der Straßen zu (§ 3 Abs. 1 Satz 2 StrVO 1957; Bönninger/Knobloch, a.a.O., S.13). Vieles spricht deshalb dafür, dass die Straßenbücher nicht mehr als eine interne Dokumentation der Straßenbauverwaltung über den Verlauf, den Ausbauzustand und seine Veränderungen, die Bepflanzung und sonstige technisch bedeutsame Verhältnisse der Straßen darstellen. Damit dürften sie mit Blick auf die Widmungsproblematik keine unmittelbare rechtliche Wirkung, sondern allenfalls indizielle Bedeutung haben (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11. Dezember 2001, a.a.O., S. 239). Da in diesem Zusammenhang der handschriftlichen Eintragung des Parkplatzsymbols zusätzliches Gewicht zukommen kann, dessen Urheber aber bislang nicht aufgeklärt worden ist, kann - abgesehen von den bereits dargelegten Zweifeln zur Bedeutung der "Straßenbücher" - derzeit aus dem vorgelegten Auszug des Straßenbuchs allein nicht schon die konkludente Widmung des Grundstücks zum Gemeingebrauch gefolgert werden.

Ob die weitere Annahme der Beklagten zutrifft, in dem Straßenbuch sei ein "Bestandsverzeichnis" im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 des Straßengesetzes für das Land Sachsen-Anhalt vom 6. Juli 1993 (GVBl LSA S. 334) - StrG LSA - mit der Folge einer Vermutung einer Widmung zu sehen, ist aufgrund des für § 5 Abs. 1 Buchst. b VermG maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts ohne Bedeutung.

3. Für die abschließende Bewertung, ob von einer konkludenten Widmung des Grundstücks zum öffentlichen Parkplatz auszugehen ist, reichen die bisherigen Sachverhaltsfeststellungen daher nicht aus. Da bloßes behördliches Dulden oder Geschehenlassen in der Form gelegentlicher Nutzung des Geländes durch Dritte für eine konkludente Widmung nicht genügt, sondern hierfür Anhaltspunkte erforderlich - aber auch ausreichend - sind, die den Rückschluss auf einen erkennbar gewordenen entsprechenden Willen der zuständigen Behörden rechtfertigen, ist maßgeblich auf die tatsächlichen Umstände der Nutzung des streitigen Grundstücks abzustellen. Diese sind zum Teil zwischen den Beteiligten ausdrücklich streitig. So ist unklar, seit wann (1968/69 oder schon früher?) welcher Personenkreis (Allgemeinheit oder nur Hotelgäste?) unter welchen äußeren Umständen (amtliche Beschilderung o.ä.?) das Gelände als Parkplatz genutzt hat. Alle diese Punkte sind aber für die Beantwortung der Frage, ob eine konkludente Widmung erfolgt ist, von Bedeutung. Die weitere Sachaufklärung wird sich daher u.a. mit Folgendem befassen müssen:

a) Von entscheidendem Gewicht bei der Würdigung der Gesamtumstände ist die tatsächliche Nutzung des Grundstücks, also die Häufigkeit und die zeitliche Dimension der Nutzung als Parkplatz. Das Verwaltungsgericht wird gegebenenfalls durch Zeugenvernehmung feststellen müssen, ob und seit wann das Grundstück durch die Öffentlichkeit, also nicht nur durch die Gäste des benachbarten Hotels als Parkplatz genutzt worden ist, ob diese Nutzung durch die Allgemeinheit behördlich beanstandet worden ist oder ob sich im Gegenteil Anhaltspunkte dafür feststellen lassen, dass die zuständigen DDR-Stellen mit dieser Nutzung durch die Allgemeinheit einverstanden waren. Dabei kann von Bedeutung sein, ob die Beschränkung der Nutzung zu Gunsten der Hotelgäste während der Messezeiten durch amtliche Stellen der DDR veranlasst worden ist; denn daraus könnte zu folgern sein, dass die zuständigen Stellen im Übrigen mit der Nutzung durch die Allgemeinheit einverstanden waren. Sollte sich erweisen, dass das Grundstück seit 1967 nicht nur gelegentlich durch einzelne "Nicht-Hotelgäste", sondern - bis auf Messezeiten - durchgängig von der Allgemeinheit als Parkplatz genutzt worden ist, sprechen gewichtige Gründe dafür, dass diese öffentliche Nutzung den zuständigen Stellen nicht verborgen geblieben und - wenn nichts dagegen unternommen worden ist - in ihren Willen aufgenommen worden ist.

b) Indizielle Bedeutung im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung könnte auch dem Umstand zukommen, ob in Stadtplänen oder Straßenkarten das fragliche Grundstück als öffentlicher Parkplatz eingezeichnet worden ist.

c) Ob von einer konkludenten Widmung auszugehen ist, kann ferner von der Beantwortung der Frage abhängen, wer die Betonierung der Grundstücksfläche im Jahre 1967/68 in Auftrag gegeben und bezahlt hat, ob hiervon Behörden in Kenntnis gesetzt worden sind und wer gegebenenfalls die behaupteten Anweisungen erlassen hat, den Parkplatz während der Messezeiten für die Allgemeinheit zu sperren bzw. umgekehrt ihn nur während der Messzeiten für Hotelgäste zu reservieren. Aufschluss hierüber könnten ggf. Akten des früheren Rechtsträgers des Grundstücks (vgl. § 10 StrVO 1974) sowie des Rats der Stadt H. (vgl. § 9 StrVO 1974) geben.

d) Bei der Würdigung des Sachverhalts kann ferner die bislang streitige Bedeutung des "Straßenbuchs" und der dort handschriftlich eingefügten Ausweisung des Grundstücks als Parkplatz von Gewicht sein. Als Aufklärungsmittel kommt insoweit beispielsweise die angebotene Auskunft des Leiters des Tiefbauamtes in Betracht.

e) Ebenfalls von indiziellem Gewicht kann sein, ob bei dem - später rückabgewickelten - Verkauf des Grundstücks als Bauland in den Jahren 1992/93 von der Beklagten Maßnahmen zur Entwidmung eingeleitet worden sind und - falls nein - warum diese, auf der Grundlage ihrer heutigen Auffassung zwangsläufige Frage bei den Verkaufsverhandlungen seinerzeit keine Rolle gespielt hat.

Das Verwaltungsgericht wird die danach ermittelten Tatsachen insgesamt mit Blick darauf würdigen müssen, ob sie den Rückschluss auf einen erkennbar gewordenen Willen der zuständigen Behörden rechtfertigen, das Grundstück zur Nutzung durch die Allgemeinheit freizugeben.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 86 919,62 € (entspricht 170 000 DM) festgesetzt.

Ende der Entscheidung