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URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

4. Oktober 2007

"Agrarstrukturen - Gemeinschaftliche Beihilferegelungen - Art. 7 Abs. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 - Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 - Flächenstilllegung - Kürzung der Ausgleichszahlungen"

Parteien:

In der Rechtssache C-192/06

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Bundesverwaltungsgericht (Deutschland) mit Entscheidung vom 19. Januar 2006, beim Gerichtshof eingegangen am 21. April 2006, in dem Verfahren

Matthias Kruck

gegen

Landkreis Potsdam-Mittelmark

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. W. A. Timmermans sowie der Richter P. Kuris, K. Schiemann, J. Makarczyk (Berichterstatter) und L. Bay Larsen,

Generalanwalt: M. Poiares Maduro,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

- von Herrn Kruck, vertreten durch Rechtsanwalt F. Schulze,

- der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch F. Erlbacher als Bevollmächtigten,

aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe:

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 9 Abs. 2 bis 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 (ABl. L 156, S. 27) (im Folgenden: Verordnung Nr. 3887/92) in Verbindung mit Art. 7 Abs. 6 Unterabs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 181, S. 12) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2989/95 des Rates vom 19. Dezember 1995 (ABl. L 312, S. 5) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1765/92).

2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Landwirt M. Kruck und dem Landkreis Potsdam-Mittelmark über die von Herrn Kruck beantragten Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1996/97.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

Verordnung Nr. 1765/92

3 Im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1765/92 heißt es: "Zur Gewährleistung eines besseren Marktgleichgewichts muss eine neue Stützungsregelung geschaffen werden. Dieses Ziel wird am besten dadurch erreicht, dass die gemeinschaftlichen Preise bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen an die Weltmarktpreise angeglichen und die durch die Senkung der institutionellen Preise entstehenden Einkommenseinbußen durch eine Ausgleichszahlung an die Erzeuger ausgeglichen werden, die solche Erzeugnisse zur Ernte anbauen. Als beihilfefähige Flächen sollten daher nur solche Flächen angesehen werden, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestellt waren oder die im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurden".

4 Art. 2 der Verordnung bestimmt:

"(1) Die Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen der Gemeinschaft können eine Ausgleichszahlung unter den Bedingungen dieses Titels beantragen.

(2) Die Ausgleichszahlung wird flächenbezogen nach Hektaren gewährt und ist regional gestaffelt.

Die Ausgleichszahlung wird für die Fläche gewährt, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist oder die nach Artikel 7 dieser Verordnung stillgelegt wurde und die eine regionale Grundfläche nicht übersteigt. Die regionale Grundfläche wird als die durchschnittliche Hektarfläche einer Region ermittelt, die 1989, 1990 und 1991 mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut wurde und gegebenenfalls diejenige, die im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurde. Als eine Region in diesem Sinne gilt nach Wahl des betreffenden Mitgliedstaats ein Mitgliedstaat oder eine Region innerhalb eines Mitgliedstaats.

..."

5 Gemäß Art. 7 Abs. 1 der Verordnung muss jeder Erzeuger, der Ausgleichszahlungen beantragt, einen Teil seiner Flächen nach genau vorgegebenen Modalitäten stilllegen.

6 Art. 7 Abs. 5 der Verordnung regelt die Höhe der Ausgleichszahlung, die als Gegenleistung für die Flächenstilllegung geleistet wird.

7 Art. 7 Abs. 6 Unterabs. 1 der Verordnung bestimmt:

"Die Erzeuger können den in Absatz 5 vorgesehenen Ausgleich für Flächen erhalten, die sie zur stärkeren Eindämmung der Erzeugung über ihre Verpflichtung hinaus stillgelegt haben. In diesem Fall darf die brachgelegte Fläche nicht größer sein als diejenige für Kulturpflanzen, für die eine Ausgleichszahlung beantragt wird. ... Die Mitgliedstaaten können eine niedrigere Stilllegungsrate vorsehen, um den besonderen Erfordernissen ihrer Landwirtschaft wie dem Umweltschutz oder der Gefahr einer übermäßigen Verringerung der landwirtschaftlichen Tätigkeit in bestimmten Regionen Rechnung zu tragen."

8 Art. 9 Abs. 1 der Verordnung, der bestimmte Flächen von den Ausgleichszahlungen ausschließt, lautet:

"Anträge auf Ausgleichszahlungen und Stilllegungserklärungen können nicht für Flächen eingereicht werden, die am 31. Dezember 1991 als Dauerweiden, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden oder nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten."

Verordnung Nr. 762/94

9 Nach dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 762/94 der Kommission vom 6. April 1994 mit Durchführungsbestimmungen zur Flächenstilllegung gemäß der Verordnung Nr. 1765/92 (ABl. L 90, S. 8) wird gemäß der Verordnung Nr. 1765/92 "für die Flächen, die über die Stilllegungsverpflichtung hinaus zur besseren Erzeugungseindämmung stillgelegt werden, ein Ausgleich gewährt. ... Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn sich durch die Stilllegung die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestellte Fläche verringert. Die diesbezüglich festzulegenden Vorschriften müssen der Verschiedenartigkeit der Agrarstrukturen in der Gemeinschaft Rechnung tragen."

10 Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 762/94 "ist Flächenstilllegung im Sinne dieser Verordnung die Brachlegung von Flächen, die im Vorjahr für Erntezwecke bebaut wurden".

Verordnung Nr. 3887/92

11 Die Verordnung Nr. 3887/92 enthält die Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen. Sie führt u. a. Kontrollen ein, mit denen die Einhaltung der Bedingungen für die Gewährung der flächenbezogenen Beihilfen überprüft wird.

12 Art. 9 der Verordnung Nr. 3887/92 bestimmt:

"(1) Wird festgestellt, dass die tatsächlich ermittelte Fläche über der im Beihilfeantrag 'Flächen' angegebenen Fläche liegt, so wird bei der Berechnung des Beihilfebetrags die angegebene Fläche berücksichtigt.

(2) Wird festgestellt, dass die in einem Beihilfeantrag 'Flächen' angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt, so wird der Beihilfeantrag auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet. Außer in Fällen höherer Gewalt wird die tatsächlich ermittelte Fläche jedoch wie folgt gekürzt: um das Doppelte der festgestellten Differenz, wenn diese über 3 % oder über 2 ha liegt und bis zu 20 % der ermittelten Fläche beträgt;

Liegt die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt.

...

Die vorgenannten Kürzungen kommen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringt, dass er sich bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt hat.

...

Als ermittelte Fläche im Sinne dieses Artikels gilt die Fläche, bei der alle vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt sind.

(3) Für die Anwendung der Absätze 1 und 2 werden nur Futterflächen, Stilllegungsflächen und Anbauflächen der einzelnen Ackerpflanzen, für welche ein unterschiedlicher Beihilfebetrag gilt, gesondert berücksichtigt.

(4) a) Die nach Maßgabe der Absätze 1 bis 3 für die Beihilfeberechnung festgestellten Flächen werden auch für die Berechnung der Höchstbeträge der in den Artikeln 4g und 4h der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannten Prämien sowie für die Berechnung der Ausgleichszulage herangezogen.

Die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerkulturen in Betracht kommt, erfolgt auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Stilllegungsfläche und entsprechend dem Anteil der einzelnen Kulturen.

b) Bei der Übertragung der Stilllegungspflicht werden die unter Buchstabe a) genannten Berechnungen der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerpflanzen in Betracht kommt, wie folgt vorgenommen:

- auf Basis der ermittelten Stilllegungsfläche abzüglich der übertragenen Stilllegungsflächen in dem Betrieb, in dem die übertragene Stilllegungspflicht ausgeführt wird,

- auf Basis der ermittelten Stilllegungsfläche einschließlich der übertragenen Stilllegungsflächen, in dem Betrieb, der die Flächenstilllegungspflicht übertragen hat.

..."

Nationales Recht

13 § 1 der Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung - KpfAusV, BGBl. 1995 I S. 1561) bestimmt:

"Die Vorschriften dieser Verordnung gelten für die Durchführung der Rechtsakte des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die Einführung einer Stützungsregelung für die Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen sowie eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen hinsichtlich

1. der vereinfachten Ausgleichszahlung für Kleinerzeuger,

2. der allgemeinen Ausgleichszahlung für Erzeuger, die Flächen stilllegen,

3. der Flächenstilllegung im Rahmen der Regelung über die allgemeine Ausgleichszahlung,

4. des Anbaus nachwachsender Rohstoffe auf stillgelegten Flächen im Rahmen der Regelung über die allgemeine Ausgleichszahlung."

14 § 12a Abs. 1 Satz 1 KpfAusV bestimmt:

"Ausgleichszahlungen für stillgelegte Flächen können höchstens für 33 v. H. der Flächen eines Betriebes gewährt werden, für die ein Antrag auf Ausgleichszahlungen nach den in § 1 genannten Rechtsakten gestellt worden ist."

Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

15 Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass Herr Kruck, Landwirt in Brandenburg, für das Wirtschaftsjahr 1996/97 einen Antrag auf flächenbezogene Ausgleichszahlung für 13,3830 ha Eiweißpflanzen, 45,9521 ha Öllein und 29,2247 ha freiwillige Flächenstilllegung stellte.

16 Mit Bescheid vom 6. Januar 1997 lehnte es der Landkreis Potsdam-Mittelmark ab, eine Beihilfe für die Anbauflächen zu gewähren, weil ein Teil der angegebenen Flächen nicht förderfähig sei, nämlich 2,5 ha der Eiweißpflanzenfläche und 29,5998 ha der Ölleinfläche, und weil die festgestellte Differenz in beiden Fällen 20 % der tatsächlich ermittelten Flächen übersteige.

17 Zudem konnten nach Ansicht des Landkreises Potsdam-Mittelmark Ausgleichszahlungen für die Stilllegung nur für maximal 33 % der förderfähigen Fläche gewährt werden. In Anbetracht der als förderfähig ermittelten Anbaufläche und nach Berücksichtigung der Pauschalkürzung für das Land Brandenburg wurde Herrn Kruck nur für eine Fläche von 12,76 ha Stilllegungsausgleich gewährt.

18 Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Landkreis Potsdam-Mittelmark mit Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1997 zurück.

19 Im darauffolgenden gerichtlichen Verfahren änderte das Verwaltungsgericht Potsdam den Bescheid dahin ab, dass für Eiweißpflanzen eine Fläche von 11,1530 ha als beihilfefähig festgestellt wurde. Hinsichtlich der mit Öllein bebauten Flächen wies es die Klage dagegen ab. Diese Entscheidung wurde vom Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg bestätigt.

20 Das Bundesverwaltungsgericht wies die Revision von Herrn Kruck gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts hinsichtlich der Ausgleichszahlung für Öllein zurück.

21 Vor dem Bundesverwaltungsgericht steht noch im Streit der Anspruch auf Ausgleichszahlung für die freiwillige Stilllegung.

22 Das vorlegende Gericht führt hierzu aus, es sei nicht festgestellt worden, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens die stillgelegte Fläche zu groß angegeben oder unerlaubt genutzt hätte. Die beantragte Fläche übersteige auch nicht 33 % der Flächen des Betriebs, für die ein Antrag auf Ausgleichszahlungen gestellt worden sei. Die beantragte Fläche sei daher grundsätzlich beihilfefähig.

23 Da jedoch aufgrund der festgestellten Unregelmäßigkeiten bei den mit Kulturpflanzen bebauten Flächen die Ausgleichszahlungen für diese Flächen gekürzt wurden, stellt sich für das vorlegende Gericht die Frage, ob dies auch Auswirkungen auf die Ausgleichszahlung für die Flächenstilllegung hat.

24 Das Bundesverwaltungsgericht weist darauf hin, dass sich die Folgen der Unregelmäßigkeit, die in der Nichteinhaltung der vorgeschriebenen Bedingungen beim Anbau von Eiweißpflanzen und von Öllein lägen, auf die Beihilfe für diese Pflanzen beschränkten.

25 Art. 9 der Verordnung Nr. 3887/92 sehe keine Querwirkung auf die Ausgleichszahlung für die Flächenstilllegung vor. Im Gegenteil bildeten die Stilllegungsflächen in Art. 9 Abs. 3 der Verordnung Nr. 3887/92 ausdrücklich einen gesonderten "Block".

26 Unter diesen Umständen hat das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist Art. 9 Abs. 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 dahin auszulegen, dass die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen für Flächenstilllegung nach Art. 7 Abs. 6 Satz 2 und 4 der Verordnung Nr. 1765/92 in Betracht kommt, auf der Grundlage der beantragten oder der tatsächlich ermittelten Anbaufläche erfolgt?

Zur Vorlagefrage

27 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1765/92 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen die Ausgleichszahlung für die Fläche gewährt wird, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist oder die nach Art. 7 dieser Verordnung stillgelegt wurde.

28 Im Licht des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 762/94 kann das Ziel der freiwilligen Stilllegung, eine bessere Eindämmung der Erzeugung, nur erreicht werden, wenn sich durch die Stilllegung, die über die Stilllegungsverpflichtung hinaus erfolgt, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestellte Fläche verringert.

29 Nach Art. 7 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1765/92 "darf die [freiwillig] brachgelegte Fläche nicht größer sein als diejenige für Kulturpflanzen, für die eine Ausgleichszahlung beantragt wird".

30 Zudem können die Mitgliedstaaten eine niedrigere Stilllegungsrate vorsehen, um den besonderen Erfordernissen ihrer Landwirtschaft Rechnung zu tragen. In Deutschland wurde diese Rate durch § 12a Abs. 1 Satz 1 KpfAusV auf 33 % festgesetzt.

31 Es steht fest, dass die Verknüpfung zwischen der zur freiwilligen Stilllegung bestimmten Fläche und der mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestellten Fläche, für die Ausgleichszahlungen beantragt werden, nur darauf abzielt, den prozentualen Anteil der Flächen festzulegen, die freiwillig stillgelegt werden können.

32 Der Begriff der Fläche für Kulturpflanzen, für die eine Ausgleichszahlung beantragt wird, in Art. 7 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1765/92 impliziert, dass diese Fläche tatsächlich mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist.

33 Außerdem können, da bestimmte Flächen nach Art. 9 der Verordnung Nr. 1765/92 von den Ausgleichszahlungen ausgeschlossen sind, ebendiese Flächen nicht Flächen für Kulturpflanzen im Sinne von Art. 7 Abs. 6 dieser Verordnung zum Zweck der Berechnung der beihilfefähigen stillgelegten Fläche sein.

34 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass mit der Verordnung Nr. 3887/92 nach ihrem siebten und ihrem neunten Erwägungsgrund das Ziel verfolgt wird, die Einhaltung der Bestimmungen über Gemeinschaftsbeihilfen wirksam zu kontrollieren und Vorschriften zur Vermeidung und wirksamen Ahndung von Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen aufzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Juli 2004, Gerken, C-295/02, Slg. 2004, I-6369, Randnr. 41, und vom 24. Mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 63).

35 Um diese Ziele zu erreichen, sieht Art. 9 Abs. 2 dieser Verordnung für den Fall, dass die im Beihilfeantrag "Flächen" angegebene Fläche über der bei einer Kontrolle ermittelten Fläche liegt, Sanktionen vor, die je nach Schwere der Unregelmäßigkeiten aus Kürzungen oder Ausschlüssen von der Gemeinschaftsbeihilfe bestehen.

36 Hierzu ist festzustellen, dass für die Anwendung von Art. 9 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 3887/92 nur Futterflächen, Stilllegungsflächen und Anbauflächen der einzelnen Ackerpflanzen gesondert berücksichtigt werden.

37 Daraus ergibt sich, dass jede dieser Kategorien von Flächen, für die der Erzeuger Beihilfen beantragt, hinsichtlich der Kontrolle in Bezug auf die Einhaltung der Bedingungen für die Gewährung der Ausgleichszahlungen und hinsichtlich der sich aus einer solchen Kontrolle ergebenden Rechtsfolgen gesondert berücksichtigt werden muss.

38 Folglich ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 9 der Verordnung Nr. 3887/92 dahin auszulegen ist, dass die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen für Flächenstilllegung nach Art. 7 Abs. 6 Unterabs. 1 Sätze 2 und 4 der Verordnung Nr. 1765/92 in Betracht kommt, auf der Grundlage der beantragten Anbaufläche erfolgt, sofern diese Fläche tatsächlich mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist und keine Flächen umfasst, die nach Art. 9 der Verordnung Nr. 1765/92 von den Ausgleichszahlungen ausgeschlossen sind.

Kostenentscheidung:

Kosten

39 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Tenor:

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

Art. 9 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 ist dahin auszulegen, dass die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen für Flächenstilllegung nach Art. 7 Abs. 6 Unterabs. 1 Sätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2989/95 des Rates vom 19. Dezember 1995 in Betracht kommt, auf der Grundlage der beantragten Anbaufläche erfolgt, sofern diese Fläche tatsächlich mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist und keine Flächen umfasst, die nach Art. 9 der Verordnung Nr. 1765/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 2989/95 von den Ausgleichszahlungen ausgeschlossen sind.

Ende der Entscheidung