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URTEIL DES GERICHTSHOFES (Dritte Kammer)

13. Juli 2006

"Richtlinie 85/433/EWG - Gegenseitige Anerkennung von Diplomen - Apotheker - Anerkennung der Diplome der Apotheker, die in neuen, der Öffentlichkeit zugänglichen Apotheken tätig sind - Umfang des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten"

Parteien:

In der Rechtssache C-221/05

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 234 EG, eingereicht vom Supreme Court (Irland) mit Entscheidung vom 11. Mai 2005, beim Gerichtshof eingegangen am 19. Mai 2005, in dem Verfahren

Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,

Mark Sadja

gegen

Pharmaceutical Society of Ireland,

Minister for Health and Children,

Ireland,

Attorney General

erlässt

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas sowie der Richter J. Malenovský (Berichterstatter), S. von Bahr, A. Borg Barthet und A. Ó Caoimh,

Generalanwältin: C. Stix-Hackl,

Kanzler: K. Sztranc-Slawiczek, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 16. März 2006,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

- der Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd und des Herrn Sadja, vertreten durch G. Hogan und M. Hayden, SC, sowie durch C. Maguire, BL,

- des Minister for Health and Children, Irland, und des Attorney General, vertreten durch D. O'Hagan als Bevollmächtigten im Beistand von P. Sreenan, SC, und J. Heslin, BL, sowie durch E. Neary, Solicitor,

- der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. Støvlbæk und M. Shotter als Bevollmächtigte,

aufgrund der Entscheidung, nach Anhörung der Generalanwältin, die Rechtssache ohne Schlussanträge zu entscheiden,

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe:

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Artikel 2 der Richtlinie 85/433/EWG des Rates vom 16. September 1985 über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Apothekers und über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts für bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten (ABl. L 253, S. 37).

2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits der Klägerin Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd und des Klägers Sadja gegen die Pharmaceutical Society of Ireland, den Minister for Health and Children (Minister für das Gesundheitswesen und für Kinder, im Folgenden: Minister), Ireland und den Attorney General, bei dem es um die Gültigkeit einer Regelung geht, mit der Artikel 2 der Richtlinie 85/433 in das irische Recht umgesetzt wird.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

3 Die siebte Begründungserwägung der Richtlinie 85/433 lautet wie folgt:

"Einige Mitgliedstaaten begrenzen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Politik auf dem Gebiet des Gesundheitswesens, die insbesondere darauf abzielt, eine zufriedenstellende Versorgung mit Arzneimitteln in ihrem gesamten Hoheitsgebiet zu gewährleisten, die Zahl der Apotheken, die neu eingerichtet werden können, während andere Mitgliedstaaten keine solche[n] Vorkehrungen getroffen haben. Daher ist es verfrüht vorzusehen, dass sie die Auswirkungen der Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Apothekers auch auf die Ausübung der Tätigkeit des Apothekers als Inhaber einer seit weniger als drei Jahren der Öffentlichkeit zugänglichen Apotheke ausdehnen müssen. Dieses Problem muss von Kommission und Rat innerhalb einer bestimmten Frist erneut geprüft werden."

4 Artikel 2 der erwähnten Richtlinie bestimmt:

"(1) Jeder Mitgliedstaat erkennt die in Artikel 4 aufgeführten Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, die die anderen Mitgliedstaaten den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten nach Artikel 2 der Richtlinie 85/432/EWG ausstellen, an und verleiht ihnen in seinem Gebiet die gleiche Wirkung in Bezug auf die Aufnahme und Ausübung der in Artikel 1 genannten Tätigkeiten wie den von ihm ausgestellten und in Artikel 4 aufgeführten Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen.

(2) Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht verpflichtet, den in Absatz 1 genannten Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen für die Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken Wirkung zu verleihen. Im Sinne dieser Richtlinie gelten als solche auch Apotheken, die vor weniger als drei Jahren eröffnet wurden.

Fünf Jahre nach Ablauf der in Artikel 19 vorgesehenen Frist unterbreitet die Kommission dem Rat einen Bericht über die Anwendung des Unterabsatzes 1 durch die Mitgliedstaaten sowie über die Möglichkeit, die Tragweite der gegenseitigen Anerkennung der in Absatz 1 genannten Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise zu erweitern. Sie legt gegebenenfalls entsprechende Vorschläge vor."

Nationales Recht

5 Artikel 15.2.1 der irischen Verfassung sieht vor:

"Das alleinige und ausschließliche Recht, Staatsgesetze zu erlassen, wird hiermit dem Oireachtas [irischen Parlament] verliehen: Keine andere gesetzgebende Instanz hat das Recht, Staatsgesetze zu erlassen."

6 Artikel 29.4.10 der Verfassung sieht vor:

"Keine Bestimmung dieser Verfassung macht staatliche Gesetze, Handlungen oder Maßnahmen ungültig, die in Erfüllung der Pflichten aus der Mitgliedschaft in der Europäischen Union oder den Gemeinschaften notwendig sind ..."

7 Das Gesetz von 1972 über die Europäischen Gemeinschaften (European Communities Act 1972) wurde zur Durchführung der letztgenannten Verfassungsbestimmung erlassen. Zum einen binden nach Section 2 dieses Gesetzes "die Verträge über die Europäischen Gemeinschaften und die bestehenden und in Zukunft erlassenen Rechtsakte der Organe dieser Gemeinschaften den Staat und sind unter den in diesen Verträgen genannten Voraussetzungen Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung". Zum anderen verleiht Section 3 dieses Gesetzes einem Minister of State die Befugnis, "Regulations zur Durchführung von Section 2 dieses Gesetzes zu erlassen". Die Regulations können "Vorschriften zur Aufhebung, Änderung oder Durchführung - gegebenenfalls unter Abänderung - anderer Rechtsnormen ..." enthalten.

8 Section 2 des Apothekengesetzes von 1962 (Pharmacy Act 1962) bestimmt:

"1. Einen Betrieb zur Abgabe oder Zubereitung von Arzneimitteln darf nur unterhalten, wer

(a) dazu befugt ist und wer den Betrieb sowie die Abgabe und Zubereitung der Arzneimittel selbst beaufsichtigt oder durch eine befugte Person beaufsichtigen lässt.

...

3. 'Befugte Person' im Sinne dieser Section ist ein eingetragener Apotheker ('registered pharmaceutical chemist') ...

3 A. Zu den 'befugten Personen' und 'eingetragenen Apothekern' im Sinne dieser Section gehören nicht Personen, die gemäß Section 22A des Pharmacy Act (Ireland) 1875 [Irisches Apothekengesetz von 1875] registriert sind und einen Betrieb führen, der der Abgabe und Zubereitung von Arzneimitteln oder dem Verkauf von Giften dient, wenn dieser Betrieb seit weniger als drei Jahren besteht.

..."

9 Section 22 A des Apothekengesetzes von 1875 sieht die Eintragung von Personen als Apotheker vor, die Inhaber von Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen des Apothekers gemäß Artikel 2 der Richtlinie 85/432/EWG des Rates vom 16. September 1985 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten (ABl. L 253, S. 34) sind.

10 Sowohl Section 2(3)(a) des Apothekengesetzes von 1962 als auch Section 22 A des Apothekengesetzes von 1975 wurden in ihren auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassungen durch die Verordnung von 1991 über die Anerkennung der Diplome des Apothekers (European Communities [Recognition of Qualifications in Pharmacy] Regulations 1991, im Folgenden: Regulations von 1991), die vom Minister zum Zweck der Umsetzung der Richtlinie 85/433 in irisches Recht erlassen wurden, in das irische Recht eingefügt. Diese Regulations werden auf Section 3 des Gesetzes von 1972 über die Europäischen Gemeinschaften gestützt.

Das Ausgangsverfahren und die Vorlagefrage

11 Die Klägerin Mc Cauley ist Eigentümerin einer Apotheke in Cork (Irland), die im Oktober 2000 eröffnet wurde und in der für das Ausgangsverfahren maßgebenden Zeit weniger als drei Jahre bestand.

12 Der Kläger Sadja erwarb sein Apothekerdiplom im Vereinigten Königreich. Er wurde als "befugte Person" für den Betrieb der erwähnten Apotheke benannt. Als die Pharmaceutical Society of Ireland, die das Register der Apotheker in Irland unterhält und die auch Standesorganisation für die irischen Apotheker ist, aufgrund einer Untersuchung von dieser Bezeichnung Kenntnis erhielt, vertrat sie die Ansicht, dass der Kläger Sadja wegen Section 2(3)(a) des Apothekengesetzes von 1962 keine befugte Person im Sinne dieses Gesetzes und daher nicht berechtigt sei, die betreffende Apotheke zu leiten. Die Pharmaceutical Society of Ireland verlangte, diese Situation abzustellen, denn die Ausübung des Berufes eines Apothekers ohne Erlaubnis stelle in Irland eine Straftat dar.

13 Die Kläger fochten diese Auslegung mit einer Klage beim High Court an; dieser wies ihre Klage ab. Sie legten daraufhin Rechtsmittel beim Supreme Court mit dem Antrag auf Feststellung der Ungültigkeit der Regulations von 1991 aus verfassungsrechtlichen Gründen ein, soweit durch diese Regulation Section 2 (3)(a) in das Apothekengesetz von 1962 eingefügt wurde.

14 Im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht ist unbestritten, dass der Staat Richtlinien nur dann durch eine gesetzesändernde Verordnung in das nationale Recht umsetzen kann, wenn die Zugehörigkeit zu den Europäischen Gemeinschaften dies erfordert. Jede Änderung von Gesetzen, die über dasjenige hinausgeht, was eine Richtlinie verlangt, ist dem Oireachtas vorbehalten.

15 In diesem Zusammenhang machten die Kläger geltend, dass der Staat, soweit die Regulations von 1991 einen registrierten Apotheker, der seine berufliche Tätigkeit in einer Apotheke ausübe, die seit weniger als drei Jahren bestehe, von ihrem Geltungsbereich ausschlössen, von dem Ermessen Gebrauch mache, das die Richtlinie 85/433 den Mitgliedstaaten verleihe. Aus dieser Richtlinie, im Licht ihres Kontextes betrachtet, gehe hervor, dass dieses Ermessen an rein innerstaatliche Erwägungen gebunden sei.

16 Der Staat habe von Section 3 des Gesetzes von 1972 über die Europäischen Gemeinschaften Gebrauch gemacht. Er habe diese Richtlinie durch eine Verordnung zur Änderung eines vom Oireachtas erlassenen Gesetzes umsetzen wollen. Er sei jedoch hierzu nicht befugt gewesen, weil die Ausübung dieses Ermessens durch keine gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung im Sinne von Artikel 29.4.10 der irischen Verfassung verlangt werde.

17 Daher sei das ausschließliche Recht, Staatsgesetze zu erlassen, das dem Oireachtas verliehen worden sei, usurpiert worden. Nur der Oireachtas sei berechtigt, ein von ihm erlassenes Gesetz zu ändern.

18 Dagegen führte der Minister aus, dass die Regulations von 1991 durch Verpflichtungen aus der Mitgliedschaft Irlands in den Gemeinschaften im Sinne von Artikel 29.4.10 der Verfassung erforderlich geworden seien. Die Anfügung von Section 2(3A) durch diese Regulations stelle keine Ausübung eines eigenen Ermessens durch den Staat dar. In ihr schlage sich nieder, dass die Verpflichtung des Mitgliedstaats aus der Richtlinie 85/433 begrenzt sei.

19 Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass es, falls die Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 85/433 insoweit, als sie von ihrem Anwendungsbereich die Tätigkeit bestimmter Apotheker ausschließe, die Ausübung eines eigenen freien Ermessens darstelle, das ausschließlich auf Erwägungen beruhe, die sich aus dem innerstaatlichen Recht ergäben, in Anbetracht von Artikel 15 der irischen Verfassung entscheiden müsse, dass es nicht zulässig gewesen sei, das Apothekengesetz von 1962 durch eine Verordnung zu ändern. Die Regulations von 1998 wären daher ungültig.

20 Daher hat der Supreme Court das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Begründet Artikel 2 der Richtlinie 85/433

a) eine einzige Verpflichtung, mit der von einem Mitgliedstaat nur verlangt wird, dass er die in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie genannten Befähigungsnachweise außer für die Gründung neuer Apotheken im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 anerkennt, oder

b) begründet er für einen Mitgliedstaat eine eigenständige Verpflichtung, die in Artikel 2 Absatz 1 genannten Befähigungsnachweise anzuerkennen, räumt den Mitgliedstaaten aber zusätzlich ein Ermessen in Bezug darauf ein, ob sie diese Anerkennung für die Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 auf Inhaber solcher Befähigungsnachweise erstrecken?

Zur Vorlagefrage

21 Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 2 der Richtlinie 85/433 den Mitgliedstaaten nur eine Verpflichtung zur Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise (im Folgenden: Diplome) für Tätigkeiten in Apotheken auferlegt, die seit mindestens drei Jahren bestehen, oder ob er ihnen ferner ein Ermessen bei der Anerkennung der Diplome in Bezug auf die Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie einräumt.

22 Nach Artikel 43 EG sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der Bestimmungen des EG-Vertrags über das Niederlassungsrecht verboten.

23 Zu diesen Bestimmungen gehört Artikel 47 EG, der den Rat ermächtigt, Richtlinien für die gegenseitige Anerkennung der Diplome u. a. für die pharmazeutischen Berufe zu erlassen.

24 Zudem müssen die Behörden eines Mitgliedstaats, wenn sie den Antrag eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats auf Genehmigung der Ausübung eines reglementierten Berufes prüfen, die berufliche Qualifikation des Betroffenen in der Weise berücksichtigen, dass sie die in seinen Diplomen bescheinigte Qualifikation und seine einschlägige Berufserfahrung mit der nach nationalem Recht für die Ausübung des fraglichen Berufes verlangten beruflichen Qualität vergleichen, und zwar unabhängig davon, ob eine Richtlinie über die gegenseitige Anerkennung der betreffenden Diplome erlassen worden ist (vgl. in diesem Sinn Urteile vom 14. September 2000 in der Rechtssache C-238/98, Hocsman, Slg. 2000, I-6623, Randnrn. 23 und 31, und vom 13. November 2003 in der Rechtssache C-313/01, Morgenbesser, Slg. 2003, I-13467, Randnrn. 57 und 58).

25 Wie aus Artikel 47 Absatz 1 EG hervorgeht, sollen derartige Richtlinien die gegenseitige Anerkennung von Diplomen dadurch erleichtern, dass sie gemeinsame Regeln und Kriterien aufstellen, die so weit wie möglich zur automatischen Anerkennung dieser Diplome führen (Urteil vom 22. Januar 2002 in der Rechtssache C-31/00, Dreessen, Slg. 2002, I-663, Randnr. 26).

26 Was die Tragweite dieser Richtlinien angeht, so verleiht Artikel 47 EG dem Gemeinschaftsgesetzgeber die Befugnis, gegebenenfalls eine vollständige Harmonisierung der betreffenden Diplome vorzunehmen, und räumt diesem dabei ein Ermessen in Bezug auf die Vorgehensweise ein, mit der dieses Ziel erreicht werden soll. Daher darf er eine Harmonisierung in Etappen vornehmen, da die Durchführung von Harmonisierungsmaßnahmen im Allgemeinen schwierig ist, denn sie setzt voraus, dass die zuständigen Gemeinschaftsorgane anhand von unterschiedlichen und komplexen nationalen Bestimmungen gemeinsame Vorschriften ausarbeiten, die den im EG-Vertrag festgelegten Zielen entsprechen und die Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit der Mitglieder des Rates oder sogar deren einstimmige Zustimmung finden (vgl. in diesem Sinn Urteile vom 13. Mai 1997 in der Rechtssache C-233/94, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 1997, I-2405, Randnr. 43, und vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C-166/98, Socridis, Slg. 1999, I-3791, Randnr. 26).

27 Im vorliegenden Fall begründet Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 85/433 für alle Mitgliedstaaten die Verpflichtung, die in Artikel 4 der Richtlinie aufgeführten Diplome anzuerkennen, die die anderen Mitgliedstaaten den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 der Richtlinie 85/432 ausstellen, und ihnen in ihrem Gebiet die gleiche Wirkung wie den von ihnen ausgestellten und in Artikel 4 aufgeführten Diplomen zu verleihen.

28 Nach Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Richtlinie 85/433 sind die Mitgliedstaaten jedoch nicht verpflichtet, den in Artikel 2 Absatz 1 genannten Diplomen für die Gründung neuer, der Öffentlichkeit zugänglicher Apotheken Wirkung zu verleihen, wobei als solche auch Apotheken gelten, die vor weniger als drei Jahren eröffnet wurden.

29 Diese Bestimmung beschränkt somit den Umfang der Verpflichtung aus Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 85/433 aus dem in deren siebter Begründungserwägung erwähnten Grund, dass einige Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer innerstaatlichen Politik auf dem Gebiet des Gesundheitswesens die Zahl der Apotheken begrenzen, die neu eingerichtet werden können, während andere Mitgliedstaaten keine solchen Vorkehrungen getroffen haben, und dass es daher verfrüht ist, vorzusehen, dass sie die Auswirkungen der Anerkennung der Diplome auch auf die Tätigkeit des Apothekers als Inhaber einer neuen Apotheke erstrecken müssen.

30 Ferner ist nach derselben Begründungserwägung das Problem von Kommission und Rat innerhalb einer bestimmten Frist erneut zu prüfen. Hierzu sieht Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie 85/483 vor, dass die Kommission dem Rat einen Bericht über die Möglichkeit unterbreitet, die Tragweite der gegenseitigen Anerkennung der in Absatz 1 genannte Diplome für die Gründung neuer Apotheken zu erweitern, und verpflichtet sie, gegebenenfalls entsprechende Vorschläge vorzulegen.

31 Somit wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf die gegenseitige Anerkennung der Apothekerdiplome nur eine teilweise Harmonisierung vornehmen, die ein Mindestmaß an Anerkennung dieser Diplome gewährleistet, nämlich eine Anerkennung für die Ausübung der Tätigkeiten in den seit mindestens drei Jahren bestehenden Apotheken, wobei er den Mitgliedstaaten die Befugnis beließ, über die Mindestanforderungen der Richtlinie hinauszugehen.

32 Unter Berücksichtigung von Artikel 249 Absatz 3 EG sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, das erwähnte Mindestmaß an Anerkennung der Diplome zu erreichen und diese Anerkennung insbesondere in den Bestimmungen ihres nationalen Rechts vorzusehen, ohne dass sie insoweit über ein Ermessen verfügen. Denn der Gemeinschaftsgesetzgeber hat genau und unbedingt unter Ausübung von ihm im EG-Vertrag beigelegten Befugnissen entschieden, welche Apothekerdiplome unter die in der Richtlinie 85/433 vorgesehenen Regelung der gegenseitigen Anerkennung fallen.

33 Aus Artikel 2 der Richtlinie 85/433, insgesamt betrachtet, ergibt sich, dass diese Bestimmung die Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung nur in Bezug auf seit mehr als drei Jahren bestehende Apotheken schafft. Wenn daher ein Mitgliedstaat nur dieses Mindestmaß an Anerkennung der Diplome erfüllt, übt er kein Ermessen aufgrund von Artikel 2 der Richtlinie 85/433 aus.

34 Daher ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Artikel 2 der Richtlinie 85/433 dahin auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat, der nur das in dieser Richtlinie vorgesehene Mindestmaß an Anerkennung der Diplome einhält, kein durch diese Richtlinie verliehenes Ermessen ausübt.

Kostenentscheidung:

Kosten

35 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Tenor:

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

Artikel 2 der Richtlinie 85/433/EWG des Rates vom 16. September 1985 über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Apothekers und über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts für bestimmte pharmazeutische Tätigkeiten ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat, der nur das in dieser Richtlinie vorgesehene Mindestmaß an Anerkennung der Diplome einhält, kein durch diese Richtlinie verliehenes Ermessen ausübt.

Ende der Entscheidung