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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hamburgisches Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 16.03.2009
Aktenzeichen: 1 Bf 194/08.Z
Rechtsgebiete: HmbSfTG


Vorschriften:

HmbSfTG § 15
HmbSfTG § 16
Zur Berechnung der Schülerkopfsätze für die Finanzhilfe der Privatschulen.
Hamburgisches Oberverwaltungsgericht Beschluss

1 Bf 194/08.Z

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 1. Senat, durch die Richter Dr. Gestefeld, und Schulz sowie die Richterin Walter am 16. März 2009 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2008 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Zulassungsverfahren auf 30.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Der Kläger, der eine private Ersatzschule betreibt, will erreichen, dass die Beklagte die Schülerkostensätze für die Berechnung ihrer Finanzhilfe für das Jahr 2005 unter Berücksichtigung der im Haushaltsplan veranschlagten Besoldungssteigerung für das Jahr 2004 höher als geschehen festsetzt. Gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 des Hamburgischen Gesetzes über Schulen in freier Trägerschaft (HmbSfTG) in der Fassung vom 21. September 2004 (HmbGVBl. S. 365) richtet sich die Berechnung der für die Finanzhilfe maßgeblichen Schülerkostensätze nach den Haushaltskennzahlen. Die in den Produktinformationen des Haushaltsplanes 2005/2006 ausgewiesenen Schülerkostensätze sind u.a. nach den Budgetwerten der Personalkostentabelle der Finanzbehörde mit Stand vom Dezember 2003 berechnet worden. Diese beinhaltet die Besoldungsanpassungen zum 1. April und 1. August 2004 nicht.

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat die Verpflichtungsklage abgewiesen: Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 15 Abs. 2 Satz 4 HmbSfTG und dem klaren Willen des Gesetzgebers berechneten sich die maßgeblichen Schülerkostensätze nach den Haushaltskennzahlen des Vorjahres des Bewilligungsjahres. Dies entspreche dem Sinn des Gesetzes. Zum einen werde die Finanzhilfe in Relation zu den Kosten für Schüler an staatlichen Schulen bemessen. Zum anderen greife die Berechnung auf ohnehin jährlich zu ermittelnde Zahlen zurück und wäre eine Erhöhung dieser Zahlen mit weiterem Verwaltungsaufwand verbunden. Die Personalkosten der Schülerjahreskosten seien auch nach den Vorschriften des Hamburgischen Gesetzes über Schulen in freier Trägerschaft richtig ermittelt worden. Es sei auch in den Gesetzesmaterialien nichts dafür ersichtlich, dass entgegen der früheren Praxis für die Berechnung nicht auf die Personalkostentabelle des Vorvorjahres des Bewilligungsjahres zurückgegriffen werden solle. Der Gesetzgeber habe eine zeitverzögerte Partizipation der Privatschulen an Steigerungen und Senkungen der Schülerjahreskosten in Kauf genommen. Dem stehe nicht entgegen, dass die Besoldungssteigerungen im Haushaltsplan ausgewiesen worden seien, sie aber bei der Ermittlung der Haushaltskennzahl "Schülerjahreskosten" keine Berücksichtigung gefunden hätten. Den Haushaltsplanzahlen seien die Kosten eines Schülers nicht ohne weiteres zu entnehmen.

II.

Der zulässige Antrag hat keinen Erfolg. Aus dem Zulassungsantrag ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§§ 124 Abs. 2 Nr. 1; 124 a Abs. 5 Satz 2 VwGO, dazu unter 1). Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Art zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) (dazu unter 2.). Ebenso sind Gründe für eine Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht dargelegt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, dazu unter 3.).

1. Die Darlegungen des Klägers begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

a. Der Kläger trägt vor, im Gesetzgebungsverfahren sei erörtert worden, dass die Schülerjahreskosten nach den Planzahlen des Vorjahres des Bewilligungsjahres zu berechnen seien. Die unmittelbare Bezugnahme zum jährlichen Haushaltsplan, auf die es dem Gesetzgeber angekommen sei, beziehe sich nicht auf die Haushaltskennzahlen, sondern auf die Ansätze des Haushaltsplans selbst. Die Kennzahlen in den Erläuterungswerken zum Haushaltsplan seien in dem gleichen Sinne wie in der herkömmlichen Finanz- und Betriebswirtschaft zu verwenden und deshalb aus den Haushaltsansätzen zu entwickeln. Die Haushaltsansätze enthielten aber im Gegensatz zu den fehlerhaft berechneten Haushaltskennzahlen die Kostensteigerungen durch das Besoldungsanpassungsgesetz 2003/2004. Anders als das Verwaltungsgericht meine, seien diese Kostensteigerungen auch leicht im Wege einer Erhöhung der Werte der Personalkostentabelle zu berücksichtigen. Diese Überlegungen stellen im Ergebnis die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts nicht ernsthaft in Frage.

Nach dem klaren Wortlaut des § 15 Abs. 2 Satz 4 HmbSfTG richtet sich die Berechnung der für die Finanzhilfe maßgeblichen Schülerkostensätze nach den Haushaltskennzahlen für das Vorjahr des Bewilligungsjahres, wie sie im Haushaltsplan für das Bewilligungsjahr ausgewiesen sind. Das Gesetz nimmt damit auf die Haushaltskennzahlen und nicht die Haushaltsansätze selbst Bezug. Mit den Worten "wie sie im Haushaltsplan für das Bewilligungsjahr ausgewiesen sind" verdeutlicht das Gesetz, dass es den Begriff der Haushaltskennzahlen in dem Sinne versteht, in dem sie die Bürgerschaft und die Verwaltungspraxis im Haushaltsaufstellungsverfahren verwenden. Insofern unterscheiden sich die Haushaltskennzahlen von den Kostenkennzahlen der herkömmlichen Finanz- und Betriebswirtschaft. Auf deren Verständnis, in welcher Weise eine Kostenkennzahl zu ermitteln sei, stellt das Gesetz nicht ab.

b. Dem entspricht auch die Gesetzesgeschichte. In der Gesetzesbegründung (Bü-Drs. 17/3455 S.6) heißt es hierzu: "Satz 4 stellt mit dem Verweis auf die Haushaltskennzahlen der Produktinformationen einen unmittelbaren Bezug zum jährlichen Haushaltsplan her und gewährleistet, dass die Kosten für die Schülerinnen und Schüler an staatlichen Schulen bei der Bemessung der Privatschulförderung nicht anders veranschlagt werden als bei der jährlichen Haushaltsplanung für das staatliche Schulwesen. Die Bezugnahme auf das Vorjahr des Bewilligungsjahres entspricht der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Regelung. Sie ist notwendig, weil die tatsächlichen Kosten für die Schülerinnen und Schüler an staatlichen Schulen erst nach Ablauf eines Kalenderjahres genau bekannt sind". Dass es danach auf die in den Produktinformationen ausgewiesenen schulformbezogenen Schülerjahreskosten ankommt, verdeutlichen auch die Beratungen im Schulausschuss (BüDrs. 17/3631). In dessen Beratungen wurde mehrfach betont, dass die in den Produktinformationen genannten Schülerjahreskosten maßgeblich seien. Die für den Schulausschuss abgegebene Protokollerklärung Nr. 1 der Behörde für Bildung und Sport ergibt, dass für die Produktinformationen 2003 die Schüler- und Lehrerzahlen aus den Herbststatistiken 2001 und 2002 als Prognosebasis herangezogen wurden und dass die Stellenbedarfe mit Budgetwerten berechnet werden. Dabei wurden zwar die Berechnung der pädagogischen Stellenbedarfe wie auch der Sach- und Fachausgaben einschließlich der Raumkosten erläutert, nicht aber die Berechnung der hier interessierenden Budgetwerte. Der Gesetzgeber des Hamburgischen Gesetzes über Schulen in freier Trägerschaft musste aber gleichwohl davon ausgehen, dass diese Budgetwerte aus der aktuellen Personalkostentabelle der Finanzbehörde ermittelt werden und dass diese jeweils die des Vorvorjahres ist, also für den Haushaltsplan 2005 die Personalkostentabelle vom 22. Januar 2004 mit Stand vom Dezember 2003. Denn die Stellenbedarfe waren auch in der dem Gesetzgeber des Hamburgischen Gesetzes über Schulen in Freier Trägerschaft des Jahres 2003 bekannten Staatspraxis der Vorjahre mit den Personalkostentabellen des Vorvorjahres bewertet worden. Dies hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Fußnote 21 der Produktinformationen des Einzelplanes 3.1 im Haushaltsplan 2002 zutreffend ausgeführt.

Dem tritt der Zulassungsantrag lediglich mit der Überlegung entgegen, den Abgeordneten müsse die Bedeutung dieser Fußnoten nicht bekannt gewesen sein. Dies überzeugt nicht. Das zum Zeitpunkt der Beratung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Schulen in freier Trägerschaft vom 2. Dezember 2003 (HmbGVBl. S. 549) aktuelle Haushaltsaufstellungsverfahren ging ebenfalls von einer Berechnung auf der Grundlage der Personalkostentabelle mit Stand vom Vorvorjahr aus. In Fußnote 25 der Produktinformationen zum Einzelplan 3.1, Produktbereich 02 zum Haushaltsplan 2003 zur Erläuterung der Berechnung der Jahreskosten für Schülerinnen und Schüler wird gleichfalls auf die "aktuelle Personalkostentabelle (Budgetwert PKT 12/2001)" und damit die des Vorvorjahres Bezug genommen. Auf diese der Bürgerschaft mitgeteilte Ermittlungspraxis kann sich die Auslegung des Gesetzes stützen. Deshalb ist unerheblich, ob es - wie der Kläger vorträgt - ohne große Schwierigkeiten möglich wäre, das Ermittlungsverfahren umzustellen und die Werte der Personalkostentabelle in Hinblick auf die Besoldungserhöhung zu aktualisieren. Ebenso überzeugt das Vorbringen des Klägers nicht, die Begründung des Verwaltungsgerichts sei nicht tragfähig, in den Gesetzesmaterialien fänden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass man von dieser Praxis habe abweichen wollen. Zwar ist richtig, dass die Verhandlungen mit den Vertretern der Schulen in freier Trägerschaft dazu geführt hatten, nunmehr anders als vor der Verabschiedung des genannten Änderungsgesetzes auch die Kosten für die Schulgebäude in die Berechnung der Schülerjahreskosten aufzunehmen. Insofern stimmt der Hinweis des Klägers, deshalb werde die frühere Berechnungsweise nicht einfach fortgeschrieben. Dies ändert aber nichts daran, dass es keinen Hinweis darauf gibt, dass auch die Berechnung der Budgetwerte geändert werden sollte. Insoweit kommt es auch nicht darauf an, ob - was der Kläger verneint - den Schulträgern bei den Verhandlungen bewusst gewesen ist, dass die Schülerjahreskosten in der Vergangenheit nur die Personalkosten des Vorvorjahres enthielten und ob die Beklagte diese in dieser Form ohne Aktualisierung der Berechnung der früheren Finanzhilfen zugrunde gelegt hatte. Die Auslegung des Gesetzes richtet sich nicht nach den subjektiven Vorstellungen der Schulträger.

c. Der Blick auf § 16 Abs. 2 HmbSfTG bestätigt, dass die Beklagte die Haushaltskennzahlen "Kosten einer Schülerin/eines Schülers in Euro/Jahr" für die Produktinformationen des Haushaltsplanes 2005/2006 entgegen der Auffassung des Klägers auf der Basis der Personalkostentabelle mit Stand vom Dezember 2003 berechnen durfte, ohne die Anforderungen des § 15 Abs. 2 Satz 4 HmbSfTG zu verletzen. Nach § 16 Abs. 2 HmbSfTG führen einerseits pauschale Reduzierungen der für staatliche Schulen im Vorjahr zur Verfügung stehenden Mittel, die die Haushaltskennzahlen nach § 15 Abs. 2 Satz 4 HmbSfTG noch nicht berücksichtigen, zu einer prozentualen Minderung wie andererseits pauschale Erhöhungen im Vorjahr des Bewilligungsjahres zu einer Erhöhung der Schülerkostensätze. Das Gesetz hat damit dafür Sorge getragen, dass gewichtige Veränderungen, die derartige pauschalen Erhöhungen auslösen, zu berücksichtigen sind und deshalb nicht in jedem Falle die - nicht mehr aktuellen - Personalkosten des Vorvorjahres allein der Berechnung der Schülerkostensätze für die Finanzhilfe zugrunde zu legen sind. Derartige gewichtige Veränderungen können auch Besoldungserhöhungen nach sich ziehen. Damit richtet sich die Finanzhilfe für die Privatschulen nicht nur zeitverzögert um zwei Jahre an den Jahreskosten für Schülerinnen und Schüler an staatlichen Schulen aus, sondern an denen für die Schüler und Schülerinnen an staatlichen Schulen im Vorjahr. Auch die Personalkosten der staatlichen Schulen für das Vorjahr des Bewilligungsjahres werden im Einzelplan 3.1. für staatliche Schulen regelmäßig ohne Berücksichtigung der in dem Vorjahr wirksam werdenden Besoldungserhöhungen veranschlagt. Die für solche Besoldungserhöhungen benötigten Personalmittel werden vielmehr in den zentralen Verstärkungsmitteln des Einzelplans 9.2 - Allgemeine Finanzverwaltung - veranschlagt.

Im Zulassungsverfahren kann gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 Satz 2 VwGO dahinstehen, ob die Beklagte die noch nicht in der Personalkostentabelle vom 22. Januar 2004 mit Stand vom Dezember 2003 enthaltenen Erhöhungsbeträge für die linearen Besoldungserhöhungen in 2004, die nicht in die Berechnung der Schülerkostensätze nach den Haushaltskennzahlen eingegangen sind, nach § 16 Abs. 2 Satz 2 HmbSfTG bei der Ermittlung der der Bewilligung der Finanzhilfe für 2005 zugrunde zu legenden Schülerkostensätze zu berücksichtigen hatte. Die Vorschrift des § 16 HmbSfTG nimmt der Zulassungsantrag nicht in den Blick. Es ist nichts dafür dargelegt, dass die pauschal im Einzelplan 9.2 veranschlagten Verstärkungsmittel für Besoldungserhöhungen in 2004 zu einer pauschalen Erhöhung der öffentlichen Mittel für die Schulen geführt haben.

d. Viel spricht dafür, dass das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat, weil Finanzhilfe nicht nachträglich über die Höchstgrenze des § 21 HmbSfTG hinaus bewilligt werden kann. Nach dieser Regelung darf die Finanzhilfe das der Schule im Bewilligungsjahr entstandene tatsächliche Defizit nicht überschreiten (vgl. dazu OVG Hamburg, Urt. v. 21.2.2003, NordÖR 2003, 515). Es ist nicht vorgetragen, dass der Kläger ein derartiges Defizit 2005 erwirtschaftet hat. Hinsichtlich dieser im Verfahren nicht angesprochenen Grenze ist dem Kläger keine Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Denn die Berufung ist bereits aus den oben (unter a-c) ausgeführten Gründen nicht zuzulassen, da ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils nicht dargelegt sind.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer Schwierigkeiten zuzulassen. Entgegen der Auffassung des Klägers sind finanzwissenschaftliche Fragestellungen nicht zu berücksichtigen. Die hier relevanten haushaltsrechtlichen Fragen werfen keine überdurchschnittlichen, das normale Maß in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten nicht unerheblich übersteigende Schwierigkeiten auf.

3. Ebenfalls ist keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt. Das Darlegungserfordernis verlangt u.a. die Formulierung einer konkreten über den Fall hinausweisenden Frage, die für die Berufungsentscheidung erheblich sein wird (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 21.4.2005, 3 Bf 15/05 A; BVerwG, Beschl. v. 8.9.1997, NJW 1997, 3328). Es ist nicht bezeichnet, welche Frage geklärt werden soll.

4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die über den Streitwert beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 47 GKG.

Ende der Entscheidung

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