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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hamburgisches Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 16.12.2003
Aktenzeichen: 4 Bf 44/01
Rechtsgebiete: RWG


Vorschriften:

RWG § 2
Eine Buchmachererlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 RWG umfasst auch die Vermittlung von Wetten in das Ausland.
HAMBURGISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss

4 Bf 44/01

Beschluss vom 16. Dezember 2003

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 4. Senat, durch die Richter Sinhuber und Wiemann sowie die Richterin Haase am 16. Dezember 2003 beschlossen:

Tenor:

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 22. November 2000 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Hinsichtlich der Kosten des gesamten Verfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in festgesetzter Höhe abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Gründe:

I.

Die Beklagte wendet sich gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil, mit dem sie verpflichtet wurde, der Klägerin eine Buchmachererlaubnis auch für die Vermittlung von Rennwetten in das Ausland zu erteilen.

Die Klägerin betreibt das Buchmachergewerbe. Mit Bescheid vom 7. Juni 1999 verlängerte die Beklagte die bisherige Buchmachererlaubnis der Klägerin bis zum 31. Dezember 2002 für die neuen Geschäftsräume in der ..............straße 64-70 in Hamburg. Der Bescheid enthält den folgenden Zusatz: "Die Erlaubnis umfasst nicht die Vermittlung von Wetten im Ausland." Mit Schreiben vom 23. Juni 1999 erhob die Klägerin gegen den Bescheid vom 7. Juni 1999 Widerspruch, soweit ihr verwehrt werde, Wetten an Buchmacher mit Geschäftssitz im Ausland zu vermitteln. Sie begründete ihren Widerspruch damit, dass das Rennwett- und Lotteriegesetz keine entsprechende Einschränkung der Buchmachererlaubnis kenne.

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 17. Februar 2000, der Klägerin zugestellt am 19. Februar 2000, mit der Begründung zurück, die Vorschrift des § 2 Rennwett- und Lotteriegesetz (RWG) umfasse grundsätzlich keine Wettvermittlung an im Ausland ansässige Buchmacher, die nicht im Inland zugelassen seien. Der streitige Zusatz stelle einen Hinweis und eine Inhaltsbestimmung der Erlaubnis dar, es handele sich nicht um eine Nebenbestimmung in Form einer Auflage oder Bedingung. Es treffe zu, dass der Wortlaut des § 2 Abs. 1 RWG nichts darüber aussage, ob die Erlaubnis zur Wettvermittlung auch die Vermittlung an im Ausland ansässige und nicht nach innerstaatlichem Recht zugelassene Buchmacher erfasse. Die amtliche Begründung enthalte insoweit keinen Hinweis. Der Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 2 RWG lasse sich ebenfalls nicht entnehmen, dass die Wettvermittlung nur an zugelassene Buchmacher innerhalb der Örtlichkeit erfolgen dürfe, denn sie diene nur dazu, der "Winkelbuchmacherei" vorzubeugen; es solle dadurch vermieden werden, dass ein Buchmacher an jedem beliebigen Ort tätig werde. Aus Sinn und Zweck des § 2 RWG ergebe sich ziemlich eindeutig, dass die Vermittlung nur an zugelassene Personen bzw. den Totalisator erfolgen dürfe. Gesetzeszweck sei es gewesen, die Wettleidenschaft der Bevölkerung in geordnete Bahnen zu lenken und diese finanziell nutzbar zu machen, weil ein Verbot der Buchmacherwetten - wie im Totalisatorgesetz 1905 - keine Wirkung gezeigt habe. Deshalb habe man ein Gewerbepolizeiverbot mit Erlaubnisvorbehalt eingeführt. Gleichwertiger Gesetzeszweck seien ordnungsrechtliche Gesichtspunkte und Besteuerung gewesen. Auch wenn sich die Gewichtung in der Folgezeit verschoben habe, so sei doch die ordnungsrechtliche Komponente als Annex verblieben. Der ursprüngliche Gesetzeszweck könne als Auslegungshilfe herangezogen werden. Das Gesetz könne aus diesem Grund nicht so verstanden werden, dass alles erlaubt sei, was nicht ausdrücklich verboten sei, sonst ginge jegliche Kontrollmöglichkeit verloren. Wetter wären weitgehend ohne Schutz, wenn verstärkt Wetten in das Ausland vermittelt werden würden. Die nach dem Gesetzeszweck zu bekämpfende Winkelbuchmacherei käme "durch die Hintertür" wieder zum Tragen. Aus § 11 RWG, wonach die Vermittlung von Wetten nicht steuerpflichtig sei, ergebe sich, dass der Gesetzgeber in den Fällen einer Wettvermittlung von einem Anfallen der Steuer bei einem anderen Buchmacher im Inland ausgegangen sei. Auch folge aus § 6 RWG, dass die Vermittlung von Wetten an nicht zugelassene Buchmacher untersagt sei. Da sich sowohl derjenige strafbar mache, der als nicht im Inland zugelassener Buchmacher Wetten vermittele als auch derjenige, der bewusst Wetten an einen solchen Buchmacher vermittele, könne § 2 RWG nicht dahin verstanden werden, dass die Wettvermittlung an nicht zugelassene Buchmacher - sei es im In- oder Ausland - zulässig sei. Ein solches Verständnis des Gesetzes sei widersprüchlich und deshalb verfassungswidrig. Die Vorschrift des § 2 RWG verstoße in dem so verstandenen Sinn auch nicht gegen die gemeinschaftsrechtliche Dienstleistungsfreiheit, denn den Mitgliedstaaten stehe nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs das Recht zu, Lotterien aus Gründen des Gemeinwohls einzuschränken oder sogar ganz zu verbieten. Auch verletze § 2 RWG nicht Art. 12 Abs. 1 GG. Er sei nicht etwa verfassungskonform dahin auszulegen, dass eine Vermittlung von Wetten in das Ausland nicht generell, sondern nur im Einzelfall unzulässig sei. Wenn zur Eindämmung der Spielleidenschaft der Bevölkerung eine staatlich überwachte Betätigung geschaffen worden sei, sei es zulässig, die Auslandsvermittlung auszuschließen, da anderenfalls jegliche Kontrolle verloren ginge. Es bestehe keine Pflicht, insoweit ein weiteres Betätigungsfeld für die Klägerin zu eröffnen.

Die Klägerin hat am 6. März 2000 beim Verwaltungsgericht Hamburg Klage erhoben und vorgetragen:

Sie habe einen Anspruch auf Erteilung einer Buchmachererlaubnis, die die Rennvermittlung in das Ausland nicht ausschließe. Es bedürfe für die streitige Beschränkung der Erlaubnis einer Rechtsgrundlage im Gesetz, da die Tätigkeit des Buchmachers der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG unterliege. Die Auslegung der Beschränkung ergebe, dass es sich um eine Auflage handele. Denn sie schränke die Erlaubnis zur Vermittlung von Wetten an andere Buchmacher ein und schreibe ihr vor, die Rennvermittlung in das Ausland zu unterlassen. Aus dem Regelungskontext folge, dass eine Nebenbestimmung vorliege, weil sie unmittelbar auf eine andere Nebenbestimmung, nämlich die Befristung der Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2002, folge. Auch andere Länder hätten solche Zusätze als Auflage erlassen (vgl. VG Saarland, Urteil vom 17.01.2000, Az. 1 K 78/99). Dies gehe auf einen Referentenbeschluss der Länder zurück. Wäre die streitgegenständliche Beschränkung als Inhaltsbestimmung anzusehen, so wäre sie wegen eines Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz (§ 37 HmbVwVfG) teilnichtig. Die angegriffene Auflage sei weder durch eine Rechtsvorschrift zugelassen, noch würden durch sie die gesetzlichen Voraussetzungen der Buchmachererlaubnis sichergestellt. Das Rennwett- und Lotteriegesetz und seine Ausführungsbestimmungen enthielten keine gesetzliche Grundlage für ein Verbot des Vermittelns von Rennwetten in das Ausland. Die Voraussetzungen für die Erteilung der Buchmachererlaubnis differenzierten nicht danach, ob eine Vermittlung von Wetten ins In- oder Ausland erfolge. Der Begriff des Buchmachers sei entgegen der Auffassung der Beklagten nicht im Sinne von "deutsche Buchmacher" oder "konzessionierte Buchmacher" zu verstehen. Das Rennwett- und Lotteriegesetz enthalte eine räumliche Beschränkung nur insoweit, als für den Ort des Wettabschlusses und der Vermittlungstätigkeit eine Erlaubnis vorliegen müsse (§ 2 Abs. 2 Satz 1 RWG). Hieraus folge aber nicht, dass die Vermittlung von Wetten in das Ausland nicht gestattet sei. § 2 Abs. 2 Satz 2 RWG stelle nur eine Zuständigkeitsnorm dar; hierdurch werde die Buchmacherkonzession nicht räumlich beschränkt. Wie sich bereits aus § 21 RWG ergebe, der die Zulässigkeit des Verkaufs ausländischer Lose regle, habe der Gesetzgeber den Auslandsbezug des Buchmachergewerbes gesehen. Er habe die Auslandsvermittlung nicht etwa verboten, sondern bewusst ungeregelt gelassen. Die Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 1 der Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz habe in der bis zum 16. Dezember 1986 geltenden Fassung gelautet "Wetten für alle Rennen im Deutschen Reich und im Ausland...". Für das Rennwett- und Lotteriegesetz sei allein maßgebend, wo die Wette abgeschlossen oder vermittelt werde, nicht aber der Zielort der Vermittlung. Das Gesetz unterfalle nicht der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das allgemeine Ordnungsrecht, sondern derjenigen des Bundes für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG). Dies zeige, dass es in erster Linie dazu diene, den grundsätzlich erlaubten Beruf des Buchmachers zu regeln. Der Schutz der Wettenden werde durch das Strafrecht gewährt. Die Auflage könne einen solchen Zweck gar nicht erfüllen, da sie den Wettabschluss vor Ort im Ausland oder eine Kontaktaufnahme per Telefon oder Internet mit ausländischen Buchmachern nicht verhindern könne. Das Rennwett- und Lotteriegesetz sehe nicht vor, dass eine Vermittlung nur an im Inland zugelassene Buchmacher erfolgen dürfe. Der Wettabschluss und das Halten der Wette erfolge bei der Vermittlung von Rennwetten in das Ausland im Ausland und damit außerhalb des Geltungsbereichs des RWG, so dass der ausländische Buchmacher keine Erlaubnis benötige. Der ausländische Buchmacher mache sich weder nach § 5 RWG strafbar, noch verstoße sie, die Klägerin, gegen § 6 RWG, wenn sie eine Vermittlung an einen ausländischen Buchmacher anbiete. Auf die amtliche Begründung zu § 8 RWG könne sich die Beklagte nicht berufen, da die Vorschrift 1974 aufgehoben worden sei, so dass man daraus umgekehrt folgern müsse, dass die Vermittlung von Rennwetten in das Ausland spätestens seit diesem Zeitpunkt erlaubt sei. Eine territoriale Beschränkung der Erlaubnis verstoße gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG-Vertrag. Die Auflage stelle eine mittelbare Diskriminierung dar, die nicht gerechtfertigt sei. Die Beschränkung diene allein finanzpolitischen Zielen. Auch verstoße die Beschränkung gegen den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Genehmigungen, weil ihr Kooperationspartner im Ausland bereits über eine gleichwertige österreichische Buchmachererlaubnis verfüge. Die Beschränkung sei zudem unverhältnismäßig.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 17. Februar 2000 zu verpflichten, ihr die beantragte Buchmachererlaubnis auch hinsichtlich der Rennwettvermittlung ins Ausland zu erteilen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hat sich zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages auf ihre Ausführungen in dem angegriffenen Widerspruchsbescheid bezogen.

Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 22. November 2000, der Beklagten zugestellt am 2. Januar 2001, hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 7. Juni 1999, soweit er entgegen steht, und des Widerspruchsbescheides vom 17. Februar 2000 verpflichtet, der Klägerin die beantragte Buchmachererlaubnis auch hinsichtlich der Wettvermittlung in das Ausland zu erteilen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt:

Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig, da der Zusatz im Widerspruchsbescheid als Inhaltsbestimmung gewollt sei und kein gesondertes, selbstständiges Ge- oder Verbot begründe. Der Klägerin stehe ein Anspruch auf Erteilung der Buchmachererlaubnis ohne den angegriffenen Zusatz zu, da das Rennwett- und Lotteriegesetz das Vermitteln von Wetten in das Ausland vom Inhalt der Buchmachererlaubnis nicht ausnehme. Aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 RWG lasse sich eine entsprechende Beschränkung nicht herleiten. Ein solches Verständnis sei auch nicht wegen der mit dem Gesetz verfolgten Ziele erforderlich. Der Abschluss von Wetten mit ausländischen Buchmachern könne durch den Zusatz nicht verhindert werden. Der Schutz der Wettnehmer werde durch die Zwischenschaltung eines im Inland konzessionierten Buchmachers verstärkt. Jede bei einem inländischen Buchmacher abgeschlossene Wette unterfalle der Steuerpflicht nach § 11 Abs. 1 RWG, worunter auch die ins Ausland weitergegebene Wette zu fassen sei. Aus der Zusammenschau von § 2 RWG und § 6 Abs. 1 RWG ergebe sich, dass die Vermittlung von Wetten in das Ausland von dem gesetzlichen Inhalt der Erlaubnis umfasst sei. Aufforderungen, Erbieten und Angebote zugelassener Wettunternehmer seien nach § 6 Abs. 1 Satz 2 RWG nicht strafbar. Was aber nicht ausdrücklich verboten sei, müsse erlaubt und von der Buchmachererlaubnis umfasst sein.

Das Berufungsgericht hat auf Antrag der Beklagten mit Beschluss vom 27. Mai 2002, der Beklagten zugestellt am 3. Juni 2002, die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

Mit ihrer am 27. Juni 2002 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Beklagte vor: Das Verwaltungsgericht gehe unzutreffend davon aus, dass die Erlaubnis nach dem RWG auch die Vermittlung von Wetten in das Ausland umfasse. Es ergebe sich ansonsten ein Wertungswiderspruch, wenn im Inland ansässige Buchmacher eine Erlaubnis innehaben müssten (§ 5 RWG), während die Vermittlung an im Ausland ansässige Buchmacher im rechtsfreien Raum erfolge. Die Erlaubnis umfasse nur die Vermittlung an im Inland zugelassene Buchmacher, was aus der Definition des Buchmachers nach § 2 RWG folge, die eine Zulassung im Inland vorsehe. Der ausländische Kooperationspartner der Klägerin sei kein Buchmacher im Sinne des RWG, so dass eine Vermittlung an diesen unzulässig sei. Da das RWG Ordnungsrecht darstelle, könne sich das Verwaltungsgericht nicht darauf stützen, dass dasjenige, was nicht verboten sei, erlaubt sein müsse. Die Verhinderung der Wettvermittlung ins Ausland diene dem Zweck des Gesetzes, die Wettleidenschaft wenigstens teilweise zurückzudrängen. Andernfalls würde die Wettleidenschaft wegen der günstigeren steuerlichen Konditionen noch gefördert. Die Zwischenschaltung eines inländischen Buchmachers verstärke den Schutz der Wettnehmer nicht. Ferner gehe das Verwaltungsgericht unzutreffend davon aus, dass die Vermittlung von Wetten steuerpflichtig sei. Dies sei nicht der Fall, so dass § 11 RWG nicht als Beleg dafür herangezogen werden könne, dass § 2 RWG die Vermittlung von Wetten in das Ausland umfasse. Aus dem Fehlen eines ausdrücklichen Verbots in § 2 RWG und § 6 RWG könne nicht auf die Zulässigkeit der Auslandsvermittlung geschlossen werden. Der ausländische Buchmacher verstoße gegen § 6 Abs. 1 Satz 1 RWG und die Klägerin könne hierzu Beihilfe leisten, da sich der Rückschluss verbiete, dass der im Inland zugelassene Buchmacher nicht Täter oder Teilnehmer der Straftat des ausländischen Buchmachers sein könne. An § 6 RWG werde deutlich, dass der historische Gesetzgeber Wetten in das Ausland habe unterbinden wollen. Eine Anwendung des § 6 Abs. 1 Satz 2 RWG zugunsten der Klägerin führte dazu, dass jedenfalls eine Strafbarkeit wegen Beihilfe zu § 5 RWG in Betracht käme. Auch wenn der Freistaat Bayern nunmehr einen Gesetzesantrag eingebracht habe, der eine Steuerpflicht für die Vermittlung von Pferdewetten an nicht im Inland ansässige Unternehmen vorsehe, gehe Bayern aus ordnungsrechtlicher Sicht nach wie vor davon aus, dass die Wettvermittlung insoweit nicht zulässig sei.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 22. November 2000 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Die Klägerin wiederholt ihr Vorbringen aus der Klageschrift und trägt ergänzend vor: Es treffe nicht zu, dass mit der Vermittlung nach § 2 Abs. 1 RWG nur die Vermittlung an im Inland zugelassene Buchmacher gemeint sei. Ein solches zusätzliches Merkmal sei in § 2 Abs. 1 RWG nicht vorgesehen. Dieses Verständnis verstoße auch gegen den Wortlaut der Vorschrift. Das Erlaubniserfordernis betreffe nur die Tätigkeit des Buchmachers vor Ort. Der Zielort des bewetteten Geschehens spiele keine Rolle. Aus § 6 Abs. 2 Satz 1 der Ausführungsbestimmungen zum RWG folge vielmehr, dass sie Wetten für alle Rennen abschließen und vermitteln dürfe. Zwar könne der Abschluss bestimmter Wettarten untersagt werden (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AB RWG), die Vermittlung sei danach aber gerade nicht einschränkbar. Das Gesetz schreibe nicht vor, an wen die Wettvermittlung zu erfolgen habe. So dürfe auch an Totalisatoren vermittelt werden. Erst recht könne aus § 2 Abs. 1 RWG daher nicht darauf geschlossen werden, dass Wetten nur an zugelassene Buchmacher vermittelt werden dürften. Etwas anderes folge auch nicht daraus, dass ihr Vertrag mit dem österreichischen Buchmacher deutschem Recht unterliege, da damit nicht der Geltungsbereich des RWG ausgedehnt werden könne, sondern lediglich eine Regelung des anwendbaren Privatrechts geschaffen worden sei. Der Beklagten könne nicht darin gefolgt werden, dass der ausländische Buchmacher sich nach §§ 5, 6 RWG und der vermittelnde Buchmacher sich nach § 6 Abs. 1 Satz 1 RWG strafbar mache, weil ein solches Verständnis einer Strafvorschrift wegen des Bestimmtheitsgrundsatzes nach Art. 103 Abs. 2 GG unzulässig wäre. Zu Recht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass das erlaubt sei, was nicht verboten sei. Das gegenteilige Verständnis, dass alles, was nicht ausdrücklich genehmigt werde, verboten sei, sei nach Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht mehr haltbar. Auch könne die Beschränkung der Erlaubnis die mit dem Gesetz verfolgten Ziele - durch die Konzessionierung geordnete Zustände zu erreichen, eine Anreizung des Publikums zum Wetten zu verhindern und das Steueraufkommen zu steigern - nicht erfüllen. Die Wettinteressenten würden durch die Einschränkung nicht gehindert, Wettabschlüsse eigenhändig im Ausland zu tätigen. Eine Vermittlung durch einen in Deutschland zugelassenen Buchmacher gewährleiste einen größeren Schutz des Wettnehmers. Auch aus ihrem Vertrag mit dem österreichischen Partner folge nichts anderes, da dieser nicht das Verhältnis zum Wettnehmer gestalte. Vielmehr werde der Schutz der Wettnehmer durch eine Sicherungseinrichtung gewährleistet, die Wettansprüche auch gegenüber dem ausländischen Buchmacher absichere. Der österreichische Partner müsse seinerseits die gleichwertigen Anforderungen für eine Erlaubnis nach österreichischem Recht erfüllen. Eine Beschränkung der Wettvermittlung auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland stehe zudem nicht mit europäischem Gemeinschaftsrecht im Einklang. Neuere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes (vom 6.11.2003, C-243/01 und vom 13.11.2003, C-42/02) bestätigten ihren Rechtsstandpunkt.

Während des Berufungsverfahrens hat die Beklagte mit Bescheid 19. Dezember 2002 die Buchmachererlaubnis vom 7. Juni 1999 auf Antrag der Klägerin bis zum 31. Dezember 2003 verlängert.

Mit richterlicher Verfügung vom 28. November 2003 hat das Berufungsgericht den Beteiligten mitgeteilt, dass es erwäge, über die Berufung gemäß § 130 a VwGO zu entscheiden, da es das Rechtsmittel der Beklagten einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich halte, und den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die Sachakten der Beklagten Bezug genommen.

II.

Über die zugelassene Berufung der Beklagten entscheidet das Gericht gemäß § 130 a VwGO durch Beschluss, weil es sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind auf diese Entscheidungsmöglichkeit hingewiesen worden und hatten Gelegenheit zur Stellungnahme (§ 130 a Satz 2 VwGO i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

Die durch Beschluss vom 27. Mai 2002 zugelassene Berufung ist zulässig, sie ist insbesondere innerhalb der Frist des § 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO in der bis zum 1. Januar 2002 geltenden Fassung des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwGOÄndG, BGBl. I S. 1626) begründet worden.

Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Recht verpflichtet, der Klägerin eine Erlaubnis zur Vermittlung von Wetten auch in das Ausland zu erteilen.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin erhobene Verpflichtungsklage auf Erteilung einer uneingeschränkten Erlaubnis die zulässige und richtige Klageart ist. Die Klägerin hätte ihr Rechtsschutzziel nicht durch die Erhebung einer Anfechtungsklage erreichen können. Denn der in dem Bescheid vom 7. Juni 1999 enthaltene Zusatz, wonach die Erlaubnis nicht die Vermittlung von Wetten in das Ausland umfasst, ist keine Auflage (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG), die die Klägerin als Begünstigte zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen verpflichtet, sondern stellt vielmehr eine Inhaltsbestimmung dar. Ein Zusatz zu einer Erlaubnis ist dann als Inhaltsbestimmung zu verstehen, wenn dadurch unmittelbar der Umfang der Erlaubnis festgelegt wird. Von einer Auflage ist demgegenüber auszugehen, wenn der Zusatz als selbstständiges Handlungs- oder Unterlassungsgebot neben die Genehmigung tritt (BVerwG, Urteil vom 21.2.1992, BVerwGE Bd. 90 S. 42, 48; VGH Mannheim, Urteil vom 8.6.1993, VBlBW 1994 S. 23 f.; Henneke, in Knack, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 36 Rdnr. 9 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., 2001, § 36 Rdnr. 10). Die Beklagte wollte eine zusätzliche Handlungspflicht der Klägerin - wie in dem angegriffenen Widerspruchsbescheid klargestellt wird - nicht begründen. Der Ausschluss der Vermittlung von Wetten in das Ausland stellt eine Konkretisierung des Umfangs der Buchmachererlaubnis und somit eine Inhaltsbestimmung dar.

Die Klägerin, die im Besitz einer Buchmachererlaubnis gemäß § 2 Rennwett- und Lotteriegesetz (vom 8. 4.1922 zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. 8. 2002, BGBl. I S. 3412, RWG) mit der einschränkenden Inhaltsbestimmung ist, nach der diese nur für das Inland gilt, hat einen Anspruch darauf, auch Wetten in das Ausland vermitteln zu dürfen. Im Ergebnis ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die Buchmachererlaubnis nach § 2 RWG die Erlaubnis für die Vermittlung von Auslandwetten einschließt.

Die Vorschrift des § 2 RWG ist Bundesrecht, das als Reichsrecht erlassen wurde und gemäß Art. 123 Abs. 1 GG fortgilt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 4.10.1994, BVerwGE Bd. 97 S. 12, 13). Die Zuständigkeit des Bundes folgt aus Art. 74 Nr. 11 GG, denn der Bund hat für das Recht der Wirtschaft die Gesetzgebungsbefugnis im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz. Die Betätigung als Buchmacher ist eine Teilnahme am wirtschaftlichen Leben. Das Rennwett- und Lotteriegesetz regelt in erster Linie die Zulassung als Buchmacher und die Besteuerung, während ordnungsrechtliche Vorschriften lediglich als Annex anzusehen sind, die von der gesetzgeberischen Kompetenz umfasst werden, die für den Sachbereich gilt. Anders als das Recht der Spielbanken, die als Ordnungsrecht landesrechtlicher Gesetzgebungsbefugnis unterfallen (BVerfG, Beschluss vom 18.3.1970, BVerfGE Bd. 28 S. 119 ff.), ist das Buchmacherwesen dem Wirtschaftsrecht zuzuordnen (BVerwG, Urteil vom 4.10.1994, a.a.O., S. 14), da der Buchmacher eine auf Gewinnerzielung gerichtete Tätigkeit ausübt und am wirtschaftlichen Leben teilnimmt.

Zwar ergibt sich aus dem reinen Wortlaut des § 2 Abs. 1 RWG nicht, dass eine Buchmachererlaubnis auch die Vermittlung von Wetten in das Ausland umfasst (1.). Die Vorschrift ist aber unter Berücksichtigung ihrer systematischen Stellung (2.) und ihrer Gesetzgebungsgeschichte (3.) sowie nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes (4.) dahingehend auszulegen, dass die Buchmachererlaubnis umfassend auch eine Wettvermittlung in das Ausland erlaubt.

Gemäß § 2 Abs. 1 RWG bedarf derjenige, der gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln will (Buchmacher) der Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörde.

1. Der Wortlaut ist insoweit neutral und trifft keine Aussage darüber, ob von der Buchmachererlaubnis auch die Vermittlungen von Wetten in das Ausland umfasst sind. Die Vorschrift unterscheidet zwischen dem Abschluss einer Wette und ihrem Vermitteln. Lediglich in dem zweiten Fall, dem Vermitteln einer Wette, stellt sich die auch hier entscheidende Frage, ob eine Buchmacherkonzession die Befugnis umfasst, eine Wette an einen im Ausland ansässigen Wettannehmenden zu vermitteln, der keine Buchmachererlaubnis nach deutschem Recht besitzt, oder ob danach die Vermittlung nur an in Deutschland zugelassene Annehmende erlaubt ist. Die gesetzliche Definition des Buchmachers in § 2 Abs. 1 RWG, "wer gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln will...", gibt keinen Aufschluss darüber, wer in einem Vermittlungsfall an dem Wettvertrag beteiligt ist. Den Begriffen "vermitteln" und "Wette", lässt sich ebenfalls nicht entnehmen, ob die Buchmachererlaubnis die Wettvermittlung allein an ebenfalls nach dem RWG zugelassene Beteiligte umfasst. Der deutsche Buchmacher wird nicht lediglich als "verlängerter Arm" des ausländischen Buchmachers tätig und ist nicht etwa Gehilfe oder "reiner Überbringer" (vgl. so aber: Verwaltungsgerichts Saarlouis, Urteil vom 17.1.2000, GewArch 2001 S. 197, 198), sondern er ist - entsprechend der gesetzlichen Unterscheidung zwischen dem Abschluss und dem Vermitteln einer Wette - als zwischengeschalteter Vermittler anzusehen.

Soweit die Beklagte aus § 2 Abs.1 RWG herleiten will, die Vorschrift erlaube nur die Vermittlung an im Inland zugelassene Buchmacher, weil unter einem Buchmacher nur ein zugelassener Buchmacher zu verstehen sei, vermag dieses Argument nicht zu überzeugen. Die Vorschrift des § 2 RWG unterscheidet nach ihrem Wortlaut, anders als an anderen Stellen des Gesetzes (z.B. § 6 RWG und § 7 Abs. 2 Nr. 1 RWG), gerade nicht zwischen einem konzessionierten und einem nicht konzessionierten Buchmacher, sondern definiert: Buchmacher ist derjenige, wer gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln will. Darüber hinaus trifft die Vorschrift keine Aussage über denjenigen, an den vermittelt wird.

Auch der Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 RWG lässt sich nicht entnehmen, dass die Buchmachererlaubnis eine Wettvermittlung nur innerhalb Deutschlands meint. Nach Satz 1 dieser Norm bedarf der Buchmacher der Erlaubnis für die Örtlichkeit, wo die Wetten entgegen genommen oder vermittelt werden. Damit wird nicht geregelt, an wen eine Wettvermittlung erfolgen darf. Die Vorschrift begründet die Zuständigkeit des Landes, in dessen Gebiet das Wettbüro des Buchmachers liegt. Bereits in der ursprünglichen Fassung des § 2 RWG heißt es:

"... bedarf der Erlaubnis der Landeszentralbehörde oder der von ihr bezeichneten Behörde" sowie "Der Buchmacher bedarf der Erlaubnis für die Örtlichkeit, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden und auch für die Personen, derer er sich zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten bedienen will. Diese Personen haben ... . Die Landeszentralbehörde oder die von ihr bezeichnete Behörde darf die Erlaubnis nur für die Örtlichkeiten ihres Landesgebietes erteilen."

Durch das Zweite Rechtsbereinigungsgesetz (vom 16.12.1986, BGBl. I S. 2441) wurden die Wörter "nach Landesrecht zuständigen Behörde" eingesetzt, um die Regelungen der Zuständigkeit der Länderbehörden, den Ländern zu überlassen (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drcks. 10/5532 S. 25 zu Art. 21). Ein anderes Verständnis der Vorschrift würde dazu führen, dass ein Buchmacher nur jeweils zum Vermitteln von Wetten innerhalb des Bundeslandes befugt wäre, von dessen Landesbehörde er die Konzession erhalten hat. Unter der Örtlichkeit in diesem Sinne ist das Wettbüro zu verstehen, in dem der Buchmacher nur tätig sein darf. Wie sich bereits aus den historischen Gesetzesmaterialien (Begründung der Reichsregierung, Drcks. des Deutschen Reichstages Nr. 2870, Anlage 1) ergibt, wollte der Gesetzgeber den Gefahren begegnen, die auftreten, wenn Buchmachergeschäfte bei Veranstaltungen, in Wirtshäusern etc. abgeschlossen werden. Hierzu heißt es (Begründung der Reichsregierung, RT-Drcks. Nr. 2870, Anlage 1, Bl. 9):

"... bringt die Zulassung von Buchmacherwetten erhebliche Gefahren mit sich. Es ist daher Vorkehrung getroffen, dass eine Anreizung des Publikums zum Wetten möglichst verhindert wird, so dass auch nach Konzessionierung der Buchmacher im wesentlichen nur diejenigen Personen Wettgeschäfte abschließen, welche es auch ohne Konzessionierung getan hätten. Aus diesem Grund ist bestimmt, dass der Buchmacher nicht nur für sich, sondern auch für diejenigen Personen, deren er sich zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten bedienen will, und für die Örtlichkeiten, wo die Wettabschlüsse und Wettvermittlungen stattfinden sollen, einer Erlaubnis bedarf ...".

In der Einzelbegründung zu § 2 (a.a.O. Bl. 10) ist ausgeführt:

"... Es erscheint unbedingt erforderlich, dass der Buchmacher auch für seine Hilfspersonen und für die Örtlichkeiten, wo die Wettabschlüsse stattfinden sollen, einer Erlaubnis bedarf. Insbesondere kann es nicht für erwünscht erachtet werden, dass konzessionierte Buchmacher an jedem beliebigen Ort ihre Tätigkeit ausüben, in Wirtschaften Kunden aufsuchen oder gar sich vor den Eingang größerer Geschäftsbetriebe aufstellen, um Wettabschlüsse zu machen."

Auch aus den Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz (in der Fassung der Änderung vom 21.8.2002, BGBl. I S. 3322, AB RWG) ist ersichtlich, dass die Konzession auf eine bestimmte Örtlichkeit bezogen ist, in der der Buchmacher tätig sein darf. Hierzu heißt es in § 6 Abs. 2 AB RWG:

"Innerhalb der Örtlichkeit, in der dem Buchmacher der Abschluss oder die Vermittlung von Wetten gestattet ist, darf er Wetten für alle Rennen abschließen oder vermitteln, ..."

2. Die von dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 RWG gedeckte Auslegung, dass die Buchmachererlaubnis auch die Vermittlung von Wetten in das Ausland umfasst, entspricht dem systematischen Zusammenhang der Norm mit den anderen Vorschriften des RWG.

Es stellt zunächst keinen Wertungswiderspruch dar, wenn im Inland tätige Buchmacher der Erlaubnispflicht unterliegen, nicht aber im Ausland ansässige Buchmacher. Denn für im Ausland ansässige Buchmacher kann das deutsche Recht wegen seiner begrenzten räumlichen Geltung keine Erlaubnispflicht statuieren. Will hingegen ein ausländischer Buchmacher in Deutschland ein Wettbüro eröffnen, unterliegt er der Erlaubnispflicht für die Örtlichkeit, wo die Wetten entgegen genommen oder vermittelt werden (§ 2 Abs. 2 Satz 1 RWG). Für den Ort seiner Niederlassung in Deutschland besteht ebenso eine Erlaubnispflicht wie für den inländischen Buchmacher. Die Erlaubnispflicht knüpft an die Niederlassung des Buchmachers im Inland an. Ursprünglich durften sich ausländische Buchmacher in Deutschland nicht niederlassen und hier ein Buchmachergewerbe betreiben. Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 RWG 1922 bestimmte, dass die Erlaubnis nur an deutsche Reichsangehörige erteilt werden durfte. Das im RWG 1922 enthaltene Erfordernis der deutschen Staatsangehörigkeit wurde zunächst auf Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten ausgedehnt und entfiel schließlich durch das Zweite Rechtsbereinigungsgesetz (vom 16.12.1986, a.a.O.) ganz. Aus dem Umstand, dass nun auch ausländische Buchmacher eine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 RWG erhalten können, folgt aber nicht, dass deshalb auch alle ausländischen Buchmacher, an die Wetten vermittelt werden, einer Zulassung im Inland bedürfen. Die Erlaubnis ist nur dann erforderlich, wenn der ausländische Buchmacher selbst im Inland aktiv wird, indem er vor Ort Wetten annehmen und vermitteln will. Hätte der Gesetzgeber mit dem Zweiten Rechtsbereinigungsgesetz etwas Anderes gewollt, so hätte Anlass zu einer entsprechenden Klarstellung in der Begründung bestanden. In der Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung zum Zweiten Rechtsbereinigungsgesetz (BT-Drcks. 10/5532 heißt es aber nur:

"Das ursprüngliche Erfordernis der deutschen Staatsangehörigkeit ist durch Verordnung vom 21. Mai 1976 (BGBl. I S. 1249) auf Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten ausgedehnt worden. ... Aus fachlichen Gründen erscheint es ausreichend, an Buchmacher Anforderungen lediglich der Sachkunde und der Zuverlässigkeit zu stellen. Auf das Erfordernis der Staatsangehörigkeit soll daher ganz verzichtet werden...."

Aus der Strafvorschrift des § 5 RWG folgt entgegen der Auffassung der Beklagten nicht, dass auch ein ausländischer Buchmacher, an den ein im Inland zugelassener Buchmacher eine Wette nach § 2 RWG vermittelt, im Inland zugelassen sein muss. Nach § 5 RWG macht sich jeder strafbar, der ohne Erlaubnis gewerbsmäßig Wetten abschließt oder vermittelt. Die Vorschrift, die in ihrer ursprünglichen Fassung in § 5 Abs. 1 Satz 2 RWG ausdrücklich bestimmte, dass ein nach dieser Bestimmung verurteilter Ausländer ausgewiesen werden konnte, richtet sich (nur) gegen diejenigen, die im Inland ohne Erlaubnis Wetten abschließen oder vermitteln. Die Strafbarkeit eines im Inland zugelassenen Buchmachers, der gegen seine Zulassung verstieß, war nicht in § 5 RWG sondern in § 7 RWG geregelt. Der Begriff "ohne Erlaubnis" in § 5 RWG meint somit nicht "unter Überschreitung seiner Konzession" (Mende, Das Rennwett- und Lotteriegesetz, Kommentar, 1922, zu § 7; Hellwig, Das Rennwett- und Lotteriegesetz, 1922, Rdnr. 3 zu § 5).

Entgegen der Auffassung der Beklagten verletzt der ausländische Buchmacher, der nicht zugelassen ist, bei seiner Tätigkeit auch nicht § 6 Abs. 1 Satz 1 RWG. Die Vorschrift bedroht sogenannte "Schlepper" mit Strafe (vgl. Mende, a.a.O., Rdnr. 1 zu § 6; Hellwig, a.a.O., Rdnr. 1 zu § 6; Stengleins, Kommentar zu den strafrechtlichen Nebengesetzen Bd. II, 5. Aufl., 1931, Rdnr. 2 § 6), nicht aber einen im Ausland tätigen Buchmacher, an den Wetten von einem im Inland zugelassenen Buchmacher vermittelt werden. Während die Strafbarkeit des nicht zugelassenen Buchmachers ausschließlich aus § 5 RWG folgt und § 7 Abs. 1 RWG die Tätigkeit des zugelassenen Buchmachers außerhalb der genehmigten Örtlichkeit als Ordnungswidrigkeit ahndet, richtet sich § 6 RWG gegen das gewerbsmäßige Anbahnen der Vermittlung oder des Abschlusses von Wetten durch Gehilfen des Buchmachers, wobei auch solche Handlungen umfasst sind, die noch keine Beihilfe i.S.d. § 27 StGB zu § 5 RWG darstellen (Mende, a.a.O., Rdnr. 1 zu § 6). Die Vorschrift dient der Strafverfolgung von in Deutschland tätigen Agenten ausländischer Wettbüros und Buchmacher, die in Deutschland keine Zulassung haben (Mende, a.a.O., Rdnr. 3). Die Strafbarkeit nicht zugelassener Buchmacher richtet sich demgegenüber ausschließlich nach § 5 RWG.

Aus dem Umstand, dass das RWG an anderen Stellen (allerdings im Zusammenhang mit der Veranstaltung von Lotterien) durchaus die Unterscheidung zwischen Veranstaltungen im In- und im Ausland trifft (vgl. §§ 17, 21, 23 RWG), ist zu entnehmen, dass der Gesetzgeber bewusst Regelungen für das In- und Ausland getroffen hat. In § 2 Abs. 1 RWG wurde der Begriff Inland gerade nicht gewählt.

Die Beklagte sieht ferner einen Wertungswiderspruch darin, dass bei einer Vermittlung von Wetten an andere Buchmacher im Inland für diese eine Erlaubnis erforderlich ist, während die Vermittlung von Wetten an im Ausland ansässige Personen ohne eine Erlaubnis möglich sei. Dies könne vom Gesetzgeber nicht gewollt sein. Ein solches Verständnis des RWG entsprach aber dem Willen des historischen Gesetzgebers (dazu unter 3.).

3. Bereits zur Zeit des ersten Gesetzesentwurfs für ein Rennwettgesetz aus dem Jahr 1914 (Verhandlungen des Reichstags 1912-1914, Nr. 1547, XIII. Legislaturperiode, I. Session, Band 302), der wegen Ausbruchs des 1. Weltkrieges nicht verabschiedet wurde, waren die Vermittlung und der Abschluss ausländischer Wetten weit verbreitet. Zuvor war vergeblich durch hohe Besteuerung von Totalisatorunternehmen und privaten Buchmachern versucht worden, die Wettlust einzudämmen, was aber dazu führte, dass insbesondere der Abschluss von Wetten auf ausländische Rennen zunahm, da diese niedriger besteuert waren und daher günstigere Gewinnchancen boten (vgl. die Begründung zum Gesetzesentwurf 1914, a.a.O., S. 9). Es war ein besonderes Anliegen des Gesetzesvorhabens, gerade auch Wetten im Ausland durch das neue Gesetz zu erfassen. Denn Ziel war es, die einmal vorhandene Wettlust in ihrem bestehenden Umfang vollständig zu kontrollieren und so das Tätigkeitsfeld von sog. "Winkelbuchmachern" zu beseitigen. Allein eine noch niedrigere Besteuerung des Totalisators, der seit dem Totalisatorgesetz von 1905 zugelassen war, wurde u.a. deshalb für nicht wirksam erachtet, weil sich die deutschen Wettnehmer den fast täglich stattfindenden ausländischen Rennen zugewandt hatten, die übersichtlicher und besser besetzt waren. Es wurde befürchtet, dass an den Tagen, an denen keine deutschen Rennen stattfänden, Winkelbuchmacher weiterhin Zulauf erhielten (Begründung, a.a.O., S. 13). Auch der Vorschlag, an Wettannahmestellen der Rennvereine die Annahme von ausländischen Wetten zu gestatten, wurde für nicht ausreichend erachtet, weil man befürchtete, dass diese Einrichtungen für Wettnehmer nicht ausreichend erreichbar sein würden, so dass die Bevölkerung weiterhin Wetten bei Winkelbuchmachern abschließen würde. Die Begründung (S. 14) führt dazu aus:

"Zutreffend ist, dass angesichts der einmal vorhandenen Neigung zu solchen Wetten (Anmerkung: ausländische Rennen) ohne die Schaffung derartiger Einrichtungen jede Neuregelung der ganzen Materie wirkungslos sein würde."

Das Konzessionierungssystem sollte das Buchmacherwesen als Ganzes, d.h. einschließlich der Vermittlung von Wetten in das Ausland, in legale Bahnen lenken. Dabei ging man davon aus, dass eine Neuregelung ohne die Regelung gerade auch der Vermittlung ausländischer Wetten keine wirksame Bekämpfung des Winkelbuchmachertums bewirken würde.

Aus der Begründung zum Rennwett- und Lotteriegesetz von 1922, das die grundlegenden Gedanken des Entwurfs von 1914 unverändert übernommen hat (Mende, a.a.O., Einleitung, S. XV), geht hervor, dass durch das Gesetz einerseits das wilde Buchmachen unterdrückt und andererseits das Wetten auf Pferderennen möglichst vollständig steuerlich erfasst werden sollte (Begründung der Reichsregierung, RT-Drcks. Nr. 2870, Anlage 1, S. 9). Die Begründung des Gesetzes enthält keine Einschränkungen gegenüber dem Entwurf von 1914 in Bezug auf die Vermittlung von Auslandswetten. Der Gesetzgeber ist vielmehr davon ausgegangen, dass auch die Vermittlung von Wetten in das Ausland von der Erlaubnis des Buchmachers umfasst sein sollte. So wird in der Begründung zu § 11 RWG hinsichtlich der Besteuerung von Wetten beim Buchmacher als Beispiel eine Wette bei einem französischen Rennen gewählt (Begründung, a.a.O., S. 13).

Etwas Anderes folgt auch nicht aus § 8 RWG 1922. Nach dieser Vorschrift sollte lediglich vermieden werden, dass deutsche Wettnehmer mit ausländischen Buchmachern in direkten Kontakt treten, um Wetten abzuschließen und somit erneut das Winkelbuchmachertum gefördert würde, weil diese ausländischen Buchmacher im Inland keine Zulassung hatten und diese auch nicht erhalten konnten. Während es im ersten Entwurf für inländische Buchmacher gestattet sein sollte, wegen der von ihnen vermittelten Auslandswetten ihrerseits als Deckungsgeschäft Wetten mit ausländischen Buchmachern abzuschließen (Begründung zum Entwurf von 1914, a.a.O., S. 23), war eine solche Ausnahme im neuen Entwurf nicht mehr vorgesehen, weil kein Geld durch Deckungsgeschäfte in das Ausland fließen sollte (Begründung zum Entwurf von 1922, a.a.O., S. 11). Hieraus folgt aber nicht, dass im Inland zugelassene Buchmacher keine Wetten in das Ausland vermitteln durften (Hellwig, a.a.O., Rdnr. 4 zu § 8).

In diesem Sinne wurde der Umfang der Erlaubnis im RWG 1922 auch in der damaligen Literatur verstanden. So definiert der Kommentar zu den Strafrechtlichen Nebengesetzen des Deutschen Reiches von Stengleins (Rdnr. 1 a zu § 2 RWG) die Tätigkeit des Buchmachers nach § 2 RWG 1922 als

"eine selbständig ausgeübte Tätigkeit, die im Abschluss oder in der Vermittlung von Wetten bei öffentlichen (inländischen oder ausländischen) Leistungsprüfungen... besteht."

Auch aus der Kommentierung von Hellwig (a.a.O., Rdnr. 10 zu § 2) wird deutlich, dass selbstverständlich davon ausgegangen wurde, dass auch die Vermittlung von Wetten im Ausland von der Buchmachererlaubnis umfasst sein sollte:

"Es kann zweifelhaft sein, ob es zulässig ist, den Buchmachern nur die Annahme von Wetten auf Rennen bestimmter inländischer oder ausländischer Rennplätze zu gestatten."

Zu § 8 RWG 1922 führt Hellwig aus (a.a.O., Rdnr. 4):

"Die Begründung, S. 11 erklärt die Auslandswetten für durchaus unerwünscht; besonders unerwünscht sei es, dass durch die Deckungsgeschäfte der Buchmacher Geld in das Ausland abfließe. Trotzdem sind in AB (bedeutet: Ausführungsbestimmungen) die Auslandswetten - wohl, um die Wettenden nicht den Winkelbuchmachern zuzutreiben - nicht untersagt."

Auch aus späteren Gesetzesänderungen folgt nichts Gegenteiliges. § 2 RWG wurde danach - wie oben ausgeführt - durch die Verordnung vom 21. Mai 1976 (BGBl. I S. 1249) an das Recht der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs in der Europäischen Gemeinschaft angepasst, so dass auch Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten eine Buchmachererlaubnis erhalten konnten. Damit wurde der Umfang der Erlaubnis, auch Wetten in das Ausland zu vermitteln, aber nicht eingeschränkt.

Aus der Kommentierung zu § 8 RWG 1922 folgt zwar, dass die Beziehung deutscher Wetter zu ausländischen Buchmachern unterbunden werden sollte. Sie ging aber davon aus, dass im Inland zugelassene Buchmacher Wetten in das Ausland vermitteln konnten. Die Vorschrift erlaube, dass der deutsche Wettteilnehmer auf dem "kontrollierbaren Weg über den zugelassenen Buchmacher" Wetten im Ausland abschließt (Mende, a.a.O., Rdnr. 2 zu § 8). Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass § 8 RWG 1922 im Jahr 1974 durch das Einführungsgesetz zum StGB (vom 2.3.1974, BGBl. I S. 469) aufgehoben wurde. In der Begründung zum Entwurf (BT-Drcks. 7/550, S. 403) heißt es hierzu, dass es kein praktisches Bedürfnis für die Beibehaltung einer Sanktionsvorschrift gegenüber dem illegalen Wettteilnehmer gebe.

Die Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz vom 16. Juni 1922 (Reichszentralblatt S. 351) sprechen ebenfalls dafür, dass der Gesetzgeber auch das Vermitteln ausländischer Wetten als von der Buchmachererlaubnis umfasst ansah. Zwar kann bei der Auslegung grundsätzlich nur eine Norm im selben Normengefüge und mit gleichem Geltungsrang berücksichtigt werden. Die Ausführungsbestimmungen dürfen aber deshalb herangezogen werden, weil sie jedenfalls im Jahr 1986 durch Gesetz geändert (Zweites Rechtsbereinigungsgesetz vom 16.12.1986, BGBl. I S. 2441) und so vom Gesetzgeber miteinbezogen wurden (BVerwG, Urteil vom 4.10.1994, a.a.O. S. 21). Sie konkretisieren unter anderem den Inhalt der Erlaubnis in §§ 5-8 AB RWG. § 6 AB RWG in der Fassung von 1922, der besondere Bestimmungen für Buchmacher vorsieht, lautete in seiner ursprünglichen Fassung bis zu seiner Änderung im Jahr 1986:

"... Innerhalb der Örtlichkeit, in der dem Buchmacher der Abschluss oder die Vermittlung von Wetten gestattet ist, darf er für alle im Deutschen Reiche und im Ausland laufenden Rennen abschließen oder vermitteln. ...."

§ 6 Abs. 2 AB RWG wurde im Jahr 1986 dahingehend geändert, dass es nunmehr statt der ursprünglichen Formulierung "alle Wetten" heißt. Auch hieraus folgt indes nicht, dass Wetten im Ausland von der Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 RWG nicht mehr umfasst sein sollten. Vielmehr fallen diese unter den neutralen Begriff "alle Wetten". Die Änderung im Jahr 1986 durch das Zweite Rechtsbereinigungsgesetz diente - wie oben ausgeführt - dazu, das Staatsangehörigkeitserfordernis zu streichen, weil man es für ausreichend erachtete, an Buchmacher lediglich Anforderungen hinsichtlich der Sachkunde und der Zuverlässigkeit zu stellen (BT-Drcks. 10/5532, S. 25).

4. Eine Auslegung des § 2 Abs. 1 RWG dahingehend, dass die Buchmachererlaubnis die Vermittlung von Wetten in das Ausland umfasst, steht auch im Einklang mit dem Sinn und Zweck des Rennwett- und Lotteriegesetzes. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht zu dem Ergebnis gekommen sein, dass dem Zweck des Gesetzes entsprochen wird, wenn (nur) der vermittelnde - in Deutschland zugelassene - Buchmacher der Kontrolle durch die deutschen Behörden unterliegt. Das Rennwett- und Lotteriegesetz bezweckte, die Wettleidenschaft in geordnete Bahnen zu lenken und finanziell nutzbar zu machen (Begründung, a.a.O., S. 7). Hierzu sollte durch Konzessionierung von Buchmachern das Winkelbuchmachertum ausgeschaltet werden, um eine Kontrolle über die Wettleidenschaft der Bevölkerung zu erhalten. Diese Wettleidenschaft bezog sich nicht nur auf inländische, sondern auch auf ausländische Wetten. Eine wirksame Bekämpfung des Winkelbuchmachertums erfolgt aber nur dann, wenn ausländische Wetten soweit wie möglich kontrollierbar gemacht werden, indem sie von in Deutschland zugelassenen und damit zuverlässigen Buchmacher vermittelt werden. Der Gesetzgeber hat sich zugunsten einer umfassenden Bekämpfung des Winkelbuchmachertums entschieden, die Buchmachererlaubnis einzuführen und dem zugelassenen Buchmachern die Vermittlung von Wetten in das Ausland zu gestatten, da befürchtet wurde, dass die Wetten anderenfalls illegal vermittelt werden würden.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann allerdings aus § 11 RWG kein Argument dafür gefunden werden, dass bei der Vermittlung von Wetten in das Ausland keine Steuerausfälle entstehen. Denn das Vermitteln von Wetten ist nicht steuerpflichtig. Nach § 11 Abs. 1 RWG wird ersichtlich nur die "abgeschlossene Wette" besteuert (Heinz/Kopp/Mayer, Verkehrssteuern: Grunderwerbssteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Versicherungssteuer, Feuerschutzsteuer, Rennwett- und Lotteriesteuer, 4. Aufl., 1998, Rdnr. 6.2.1.3.; so auch: FinMin. Baden-Württemberg, Erlass vom 14.7.1999, DB 1999 S. 1679, so auch Schreiben der FHH, Finanzbehörde vom 20.8.1999, Bl. 114 d.A. sowie den nunmehr vom Freistaat Bayern eingebrachten Gesetzesantrag, BR-Drcks. 759/03). Aber auch wenn dem Staat Steuereinnahmen entgehen, kann dieser Umstand allein nicht dazu führen, die Vermittlung von Wetten in das Ausland als nicht von der deutschen Buchmachererlaubnis umfasst anzusehen. Die Motivation des Gesetzgebers, das Rennwett- und Lotteriegesetz auch deshalb zu erlassen, um sich die Wettleidenschaft der Bevölkerung finanziell nutzbar zu machen, führt nicht dazu, dass der Umfang der Buchmachererlaubnis auf solche Tätigkeiten beschränkt ist, die zu Steuereinnahmen führen.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, zuzulassen. Es ist höchstrichterlich nicht geklärt, ob eine Buchmachererlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 RWG auch die Vermittlung von Pferdewetten an im Ausland ansässige Buchmacher umfasst.



Ende der Entscheidung

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