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Zu den Voraussetzungen, unter denen die Aufsichtsbehörde einem Heim für psychisch behinderte Menschen nach den Vorschriften des Heimgesetzes aufgeben darf, schriftlich Auskunft über die Person, die Ausbildung und die Dauer des Beschäftigungsverhältnisses der in der Einrichtung eingesetzten Betreuungskräfte zu geben.

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HAMBURGISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT

4 Bs 422/02

4. Senat

Beschluß vom 17. Januar 2003

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 4. Senat, durch die Richter Pauly und Wiemann sowie die Richterin Haase am 17. Januar 2003 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 30. Oktober 2002 geändert.

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 31. Juli 2002 anzuordnen, wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des gesamten Verfahrens nach einem Streitwert von 2000 Euro.

Die Entscheidung ist unanfechtbar.

Gründe:

Die fristgerecht eingelegte und begründete Beschwerde hat Erfolg.

Aus den von der Antragsgegnerin dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20. Dezember 2001 [BGBl. I S. 3987]) ist die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern und der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Verfügung vom 31. Juli 2002 abzulehnen. Damit hat die Antragsgegnerin dem Antragsteller, der in Hamburg-Eimsbüttel ein Heim im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 HeimG für psychisch behinderte Menschen betreibt, aufgefordert, bis zum 6. September 2002 den Nachnamen und Vornamen, das Geburtsdatum, die Ausbildung und die Dauer des Beschäftigungsverhältnisses der in der Einrichtung eingesetzten Betreuungskräfte schriftlich anzugeben. Aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen dürfte entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht davon auszugehen sein, dass dieses Verlangen der Antragsgegnerin auf Erteilung einer schriftlichen Auskunft offenkundig rechtswidrig ist und die angefochtene Verfügung deshalb im Widerspruchs- und einem ggf. nachfolgenden Klageverfahren keinen Bestand haben wird (1.). Bei Annahme eines insoweit offenen Ausgangs des Hauptsacheverfahrens gebührt dem öffentlichen Interesse am Vollzug der Maßnahme der Vorrang gegenüber den privaten Belangen des Antragstellers (2.).

1. Hinsichtlich des streitigen Auskunftsbegehrens ist zunächst zwischen den schriftlichen Angaben betr. das Geburtsdatum und die Beschäftigungsdauer der in dem Heim des Antragstellers beschäftigten Betreuungskräfte und den übrigen Angaben - deren Namen und Ausbildung - zu unterscheiden. Insoweit sieht das Heimgesetz - in der Neufassung vom 5. November 2001 (BGBl. I S. 2970) - unterschiedliche Regelungen betr. die Anzeige dieser personenbezogenen Daten und ein hierauf gerichtetes Auskunftsersuchen der Heimaufsicht vor.

a. Soweit die Antragsgegnerin dem Antragsteller im angefochtenen Bescheid aufgegeben hat, Namen und Ausbildung der Betreuungskräfte schriftlich anzugeben, dürfte dieser Teil des Auskunftsverlangens rechtlich nicht zu beanstanden sein. Insoweit hat der Antragsteller bisher nur allgemein gehaltene Angaben gemacht und insbesondere in der schriftlichen Auskunft vom 14. Februar 2002 und dem beigefügten Auszug aus der Vereinbarung nach § 93 BSHG - danach sind in der Einrichtung des Antragstellers in drei Wohngruppen insgesamt 13 Personen (zzgl. vier Zivildienstleistende) eingesetzt - die Namen der Betreuungskräfte nicht genannt. In Bezug auf diese personenbezogenen Daten hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt - ohne allerdings insoweit den Eilantrag teilweise abzulehnen - , dass die Antragsgegnerin diesen Auskunftsanspruch unmittelbar aus den Vorschriften des Heimgesetzes herleiten kann. Nach den vom Verwaltungsgericht insoweit aufgeführten §§ 15 Abs. 1 Satz 5, 11 Abs. 2 Nr. 2 HeimG hat die Antragsgegnerin in Erfüllung der ihr obliegenden Heimaufsicht ggf. durch ein schriftliches Auskunftsverlangen festzustellen, ob die gesetzlichen Anforderungen an den Betrieb eines Heimes erfüllt sind. Das setzt u.a. voraus, dass der Träger und die Heimleitung sicherstellen, dass die Zahl der Beschäftigten und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht und dadurch eine angemessene Qualität der Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner nach dem allgemein anerkannten Stand medizinischer und pflegerischer Erkenntnisse gewährleistet ist (§ 11 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2 HeimG). Ebenso zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass der Heimträger - vor Betriebsaufnahme - der Heimaufsicht u.a. die Namen und die berufliche Ausbildung der Betreuungskräfte (und insoweit ggf. nachträglich eintretende Änderungen) anzuzeigen hat (§ 12 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 HeimG).

Nach der dem Beschwerdegericht vorliegenden Sachakte betr. die hier fragliche Einrichtung hat der Antragsteller eine Namensliste mit den genannten persönlichen Angaben über die in seinem Heim eingesetzten Betreuungskräfte nicht eingereicht bzw. liegt eine solche Aufstellung in aktualisierter Form nicht vor. Er hat sich vielmehr in der o.g. schriftlichen Auskunft vom 14. Februar 2002 gegenüber der Antragsgegnerin ausdrücklich geweigert, die Namen der Betreuungskräfte anzugeben und dazu lediglich auf den der Auskunft beigefügten Auszug aus der Vereinbarung nach § 93 BSHG verwiesen. In der dortigen Rubrik "Personelle Ausstattung und Qualifikation" sind die im Heim des Antragstellers eingesetzten Betreuungskräfte nicht namentlich und mit ihrer jeweiligen beruflichen Ausbildung aufgeführt. Dort sind nur bestimmte Qualifikationen (Diplompsychologe, Beschäftigungstherapeut etc. beschrieben, die den jeweiligen Wohngruppen zugeordnet werden. Das dürfte den Anforderungen des § 12 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 HeimG nicht genügen.

Es dürfte auch davon auszugehen sein, dass die genannte Anzeigepflicht des Heimträgers und ein ggf. damit korrespondierender Anspruch der Heimaufsicht auf schriftliche Auskunft betr. die Namen und berufliche Ausbildung der Betreuungskräfte nicht beschränkt ist auf Heime, die ihren Betrieb erst nach dem Inkrafttreten der Neufassung des Heimgesetzes (1.1.2002) aufgenommen haben bzw. aufzunehmen beabsichtigen. Es liefe dem Zweck des Heimgesetzes - insbesondere eine dem allgemein anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisse entsprechende Qualität des Wohnens und der Betreuung der Heimbewohner zu sichern und dem Heimträger insoweit ein Qualitätsmanagement verpflichtend aufzuerlegen (vgl. §§ 2 Abs. 1, 11 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 4 HeimG) - zuwider, solche Heime von der hier streitigen (schriftlichen) Anzeige - bzw. Auskunftspflicht auszunehmen bzw. sie ggf. (nur) der Pflicht zur Anzeige bei Änderungen im Personalbestand zu unterwerfen, die ihren Betrieb bereits vor der Gesetzesneufassung aufgenommen haben (Heimeröffnung hier Oktober 1976). Denn wenn und soweit - mit § 12 Abs. 1 Nr. 5 HeimG vergleichbare - Angaben über die Betreuungskräfte eines ("Alt-")Heimes fehlen, würden der Heimaufsicht nicht unwesentliche Grundlagen zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Verpflichtung nicht zur Verfügung stehen.

b. Soweit die Antragsgegnerin den Antragsteller darüber hinaus aufgefordert hat, das Geburtsdatum und die Dauer des Beschäftigungsverhältnisses der in der Einrichtung jeweils eingesetzten Betreuungskräfte schriftlich anzugeben, dürfte dagegen aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen nicht ohne Weiteres der Schluss zu ziehen sein, dass das Auskunftsverlangen der Antragsgegnerin auch hinsichtlich dieser Angaben offenkundig rechtmäßig und der Widerspruch dagegen aussichtslos ist.

Hinsichtlich dieser persönlichen Daten der Betreuungskräfte (Alter und Beschäftigungsdauer) sieht das Heimgesetz zunächst (nur) die Verpflichtung des Heimträgers vor, entsprechende Aufzeichnungen - in der Regel in einer Personalliste - zu erstellen, diese Unterlagen zur Prüfung durch die Heimaufsicht am Ort des Heimes vorzuhalten und die Einsichtnahme in die Unterlagen durch die Heimaufsicht zu dulden (§§ 13 Abs. 1 Nr. 3, 15 Abs. 1 Satz 6, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 HeimG). Ob und in welchem Umfang die Heimaufsicht bei Gelegenheit der Einsichtnahme am Ort des Heimes die hier fraglichen personenbezogenen Daten - etwa durch Abschreiben, Kopieren oder Einscannen in ein dafür geeignetes Medium - speichern darf, dürfte nicht ohne Weiteres zu bejahen sein (vgl. insoweit aber § 15 Abs. 2 Satz 5, der ein ausdrückliches Speicherungsverbot nur für Heimbewohner vorsieht). Dies kann hier offen bleiben, da die Antragsgegnerin bei der Heimbegehung im April des vergangenen Jahres von einer solchen Maßnahme Abstand genommen und statt dessen den Antragsteller mit der hier streitigen Verfügung zur Erteilung einer schriftlichen Auskunft aufgefordert hat.

Soweit die Antragsgegnerin dieses Verlangen auf § 15 Abs. 1 Satz 5 HeimG stützt - danach kann die Heimaufsicht die zur Durchführung des Heimgesetzes und der dazu erlassenen Rechtsverordnungen erforderlichen mündlichen und schriftlichen Auskünfte unentgeltlich verlangen - und hierzu in der Beschwerde ausführt, dass die schriftlichen Angaben über das Geburtsdatum und die Beschäftigungsdauer der Betreuungkräfte zur Beurteilung dessen erforderlich seien, ob - erstens - in dem Heim des Antragstellers eine den konkreten Bedürfnissen der Heimbewohner ausreichend gerecht werdende Altersstruktur der Beschäftigten gewährleistet ist und ob - zweitens - durch eine ggf. unverhältnismäßig hohe Fluktuation der Betreuungskräfte eine angemessene Qualität der Betreuung im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 3 HeimG nicht (mehr) gesichert ist und das sog. Qualitätsmanagement der Heimleitung insoweit ggf. Defizite aufweist, dürfte diesen Erwägungen im Grundsatz zuzustimmen sein. Insoweit hat die Antragsgegnerin auch ausreichend dargelegt, dass die Bezugnahme des Antragstellers in der o.g. schriftlichen Auskunft vom 14. Februar 2002 auf den beigefügten Auszug aus der Vereinbarung nach § 93 BSHG ("Personelle Ausstattung und Qualifikation") für die Beurteilung der Frage allein nicht ausreicht, ob den Bewohnern der Einrichtung unter dem hier fraglichen Gesichtspunkt eine qualitativ ausreichende Betreuung zukommt.

Eine - nach dem Heimgesetz beabsichtigte - effektive Heimaufsicht dürfte in der Regel auch die Kenntnis über die Dauer des Beschäftigungsverhältnisses der jeweiligen Betreuungskräfte - und damit das Ausmaß der Personalfluktuation - erfordern. Insoweit ergibt sich aus § 12 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 3 HeimG, der dem Heimträger eine (in der Regel schriftliche) Anzeigepflicht bei Änderungen betr. die eingesetzten Betreuungskräfte nach Betriebsaufnahme auferlegt, eine vom Gesetzgeber offenbar gewollte - mittelbare - Kenntnis der Heimaufsicht über die der Dauer der jeweiligen Beschäftigungsverhältnisse.

Der Antragsgegnerin dürfte desweiteren auch darin zu folgen sein, dass für die Beurteilung der Frage, ob eine angemessene Qualität der Betreuung der Bewohner eines Heimes sichergestellt ist, Kenntnisse über die Altersstruktur der dort eingesetzten Betreuungskräfte erforderlich sind. Im Einzelfall könnten insoweit - etwa beim gänzlichen Fehlen jüngerer oder älterer Betreuungskräfte - Defizite in Bezug auf den konkreten Betreuungsbedarf der jeweiligen Heimbewohner nicht auszuschließen sein. Eine entsprechende Überprüfung durch die Heimaufsicht dürfte insoweit insbesondere dann angezeigt sein, wenn in einem Heim - wie hier - psychisch behinderte Menschen unterschiedlichen Alters betreut werden.

Nach den Darlegungen der Antragsgegnerin in der Beschwerde lässt sich derzeit jedoch nicht abschließend feststellen, dass sie die aufgeführten Fragen nur dann ausreichend beurteilen kann, wenn der Antragsteller ihr die Geburtsdaten und die Beschäftigungsdauer der Betreuungskräfte schriftlich mitteilt. Insoweit ist in Erwägung zu ziehen, dass es an der nach § 15 Abs. 1 Satz 5 HeimG notwendigen Erforderlichkeit der hier streitigen schriftlichen Auskunft dann fehlen könnte, wenn die Heimaufsicht ausreichende Kenntnis von den - nach den o.g. Gründen im Grundsatz zur Erfüllung der ihr zur Durchführung des Heimgesetzes notwendigen - Angaben auch durch Wahrnehmung des ihr nach §§ 13 Abs. 1 Nr. 3, 15 Abs. 1 Satz 6 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HeimG zustehenden Einsichtsrechts in die im Heim vorzuhaltende Personalliste erhält. Insoweit hat die Antragsgegnerin bisher nicht dargelegt, dass ein Einblick in die im Heim des Antragstellers geführte Personalliste auch angesichts der überschaubaren Zahl der Betreuungskräfte eine zuverlässige Beurteilung der Altersstruktur und der Personalfluktuation nicht erlaubt. Soweit die Antragsgegnerin mit der Beschwerde Praktikabilitätsgründe für das Verlangen nach schriftlichen Angaben betr. die hier fraglichen personenbezogenen Daten anführt, ist dieser Vortrag bisher nicht näher substantiiert worden. Ob in einem Einzelfall - etwa bei einem großen Heim mit sehr vielen Betreuungskräften - eine (bloße) Einsichtnahme in die Personalliste und eine Abgleichung mit entsprechenden Dienstplänen "vor Ort" bzw. ggf. ergänzende Gespräche mit einem Teil der Betreuungskräfte anlässlich einer Heimbegehung nicht ausreichen, die angemessene Qualität der Betreuung der Heimbewohner unter dem Aspekt der Altersstruktur und der Personalfluktuation zu prüfen, und die Heimaussicht deshalb ggf. ergänzende schriftliche Angaben über die hier streitigen personenbezogenen Daten verlangen darf, kann hier mangels eines entsprechenden Vortrags der Antragsgegnerin (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) offen bleiben.

Soweit die Antragsgegnerin zur Begründung ihres Auskunftsverlanges schließlich meint, das Heimgesetz verpflichte den Heimträger ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 14/5399 S. 30) - unabhängig von den erwähnten Einzelfallumständen - generell dazu, der Heimaussicht Fotokopien der Geschäftsunterlagen nach § 13 Abs. 1 HeimG - und damit auch der Personalliste - zur Verfügung zu stellen, dürfte dieser Ansicht nicht zu folgen sein. Die von der Antragsgegnerin aufgeführte Passage hat im Gesetz keinen Niederschlag gefunden und ist im Übrigen - weil selbstverständlich - dahin zu verstehen, dass die Verpflichtung des Heimträgers - über seine Aufzeichungs - , Aufbewahrungs - und Duldungspflicht im Sinne von §§ 13, 15 Abs. 2 Satz 2 HeimG hinaus - , der Heimaufsicht Fotokopien seiner Geschäftsunterlagen zur Verfügung zu stellen, unter dem Vorbehalt steht, dass dieses Verlangen zur Durchführung des Heimgesetzes erforderlich ist und hierfür seine sonstigen Befugnisse wie etwa das Einsichtsrecht nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HeimG nicht ausreicht.

2. Soweit aus den genannten Gründen jedenfalls in Bezug auf die Aufforderung zur schriftlichen Angabe des Alters und der Beschäftigungsdauer der Betreuungskräfte von einer offenen Rechtslage auszugehen ist, muss eine insoweit im Rahmen des hier anhängigen Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes gebotene Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausfallen. Insoweit ist zunächst davon auszugehen, dass der Gesetzgeber nach § 15 Abs. 5 HeimG Rechtsmitteln der Heimträger gegen Maßnahmen der Heimaufsicht nach Abs. 1 bis 4 dieser Vorschrift - um die es auch hier geht - keine aufschiebende Wirkung beigemessen und dadurch - im Interesse der Heimbewohner an der Sicherung ihrer Betreuung - grundsätzlich einer effektiven Heimaufsicht den Vorrang eingeräumt hat (BT-Drucks. 14/5399 S. 31). Bei einer Abwägung der widerstreitenden Belange sind ferner diejenigen Gefahren und Nachteile zu berücksichtigen, die - bei Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und einer längerfristigen Unkenntnis der Antragsgegnerin über die hier fraglichen personenbezogenen Daten - nach den Darlegungen in der Beschwerde eintreten könnten. Insoweit hat die Antragsgegnerin geltend gemacht, dass bei einer ggf. unzureichenden Altersstruktur der Betreuungskräfte und/oder einer hohen Personalfluktuation in dem Heim des Antragstellers ggf. Gefahren für eine angemessene Betreuung der Heimbewohner bestehen könnten.

Diese Gefahren sind abzuwägen mit den Nachteilen, die dem Antragsteller bei Befolgung des Auskunftsverlangens entstünden und die bei einem späteren Erfolg seiner Rechtsmittel gegen die streitige Verfügung nicht (mehr) rückgängig zu machen wären. Diese Nachteile sind von geringerem Gewicht und deshalb von dem Antragsteller hinzunehmen. Dass Angaben über das Alter und die Beschäftigungsdauer der im Heim des Antragstellers eingesetzten Betreuungskräfte nach schriftlicher Auskunftserteilung Eingang in die Sachakten finden, beschwert ihn nicht in einem Umfang, der es als gerechtfertigt erscheinen lassen könnte, das vom Gesetzgeber grundsätzlich gewollte öffentliche Interesse am Sofortvollzug zurücktreten zu lassen und für die Dauer des Widerspruchs - und Klageverfahrens zunächst die o.g. Gefahren in Bezug auf eine ausreichende Sicherstellung der Qualität der Betreuung der Heimbewohner hinzunehmen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG.

Ende der Entscheidung