Judicialis Rechtsprechung

Verkündet am 20. Juni 2006

In der Verwaltungsstreitsache

Tenor:

Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt Oder vom 5. April 2005 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin ist ein in Eberswalde ansässiges Busverkehrsunternehmen, das als Mitglied des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg unter anderem in den Landkreisen Märkisch-Oderland, Uckermark und Barnim Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr betreibt. Im Rahmen des öffentlichen Personennahverkehrs befördert die Klägerin auch Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs. Zum Ausgleich dieser gemeinwirtschaftlichen Leistungen erhält die Klägerin auf Antrag von dem beklagten Landesamt Ausgleichszahlungen auf der Grundlage der Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes und der dazu erlassenen Rechtsverordnungen. Im vorliegenden Verfahren streiten die Beteiligten um die Höhe der Ausgleichszahlungen für die gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Ausbildungsverkehr des Jahres 2000.

Im Jahre 2000 waren nach dem Gesetz über die Schulen im Land Brandenburg in der damaligen Fassung die Landkreise und kreisfreien Städte Träger der Schülerbeförderung. Diese hatten die Schülerinnen und Schüler der allgemein bildenden Schulen und der Oberstufenzentren, die in deren Gebiet ihre Wohnung hatten, unter zumutbaren Bedingungen zur Schule hin- und zurückzubefördern oder den Schülern oder ihren Eltern die - durch eine schulwegbedingte Teilnahme am öffentlichen Personennahverkehr entstandenen - notwendigen Fahrkosten zu erstatten. Die Fahrkostenerstattung wurde nach der Praxis der erstattungspflichtigen Landkreise / kreisfreien Städte nicht individuell mit den jeweiligen Schülern / Eltern, sondern aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung unmittelbar zwischen dem Personenbeförderungsunternehmen und dem öffentlichen Kostenträger abgewickelt. Diese -nach dem Vortrag der Beteiligten schriftlich nicht fixierte- Praxis der Erstattung von Schülerbeförderungskosten stellt sich im Wesentlichen wie folgt dar:

Die Eltern / Schüler stellen vor Schuljahresbeginn bei den jeweiligen Schulverwaltungsämtern einen Antrag auf Erteilung eines Schüler-Fahrausweises. Das Schulverwaltungsamt prüft die Anspruchsberechtigung des jeweiligen Antragstellers und leitet die geprüften Daten unter Angabe der Schülernamen und der von ihnen benötigten Wegstrecken zusammen mit einem Lichtbild an das Beförderungsunternehmen weiter. Anhand dieser Daten aus den Mitteilungen der Schulverwaltungsämter wird von dem Beförderungsunternehmen ein Schülerfahrausweis nach dem Muster der Anlage zum Sitzungsprotokoll vom 20. Juni 2006 erstellt, der an die jeweiligen Schulen übersandt und dort an die Schüler ausgegeben wird. Für die Gültigkeitsdauer dieses Fahrausweises ist dessen Inhaber ohne zusätzliche Nachweispflichten bei Antritt der Fahrt berechtigt, die Beförderungsleistungen des jeweiligen Unternehmens in Anspruch zu nehmen. Personelle Veränderungen gegenüber der Anmeldung zu Schuljahresbeginn (Schulwechsel oder -abbruch, Wohnungswechsel, Neuaufnahmen während des Schuljahres u.ä.) werden dem Verkehrsunternehmen in monatlichem Abstand nachgemeldet. Dementsprechend werden von diesen dann neue oder veränderte Schülerfahrausweise ausgegeben, ungültig gewordene werden durch die Schulen eingezogen. Die Abrechnung der ausgegebenen Schülerfahrausweise erfolgt seitens des Beförderungsunternehmens gegenüber den Schulverwaltungsämtern jeweils zehn Mal pro Jahr. Der Höhe nach erfolgt die Abrechnung gemäß den genehmigten Beförderungstarifen für Schülermonatskarten; ein Jahreskartenrabatt wird nicht gewährt.

Im Mai 2001 beantragte die Klägerin einen Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 2000 sowie eine Vorauszahlung für das Kalenderjahr 2001. Zur Berechnung ihres Ausgleichsanspruchs gab die Klägerin u.a. an, sie habe im Kalenderjahr 2000 Fahrausweise im Ausbildungsverkehr im Umfang von 108107 Monatskarten und 33 Jahreskarten verkauft. Auf der Grundlage dieser von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft bestätigten Angaben errechnete der Beklagte für das Jahr 2000 einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 6 735 100 DM und setzte diesen durch (vorläufigen) Bescheid vom 5. Juli 2001 in entsprechender Höhe fest.

Mit Schreiben vom 2. November 2001 gab der Beklagte der Klägerin Gelegenheit, ihre Angaben zur Anzahl der im Ausbildungsverkehr verkauften Monats- und Jahreskarten zu überprüfen. Das staatliche Rechnungsprüfungsamt Frankfurt/Oder habe im Auftrag des Landesrechnungshofes eine Wirtschaftsberatungsgesellschaft mit einer Untersuchung beauftragt, der zufolge ein hoher Anteil der als Monatskarten abgerechneten Fahrausweise in Wahrheit als "im Block" über die Schulverwaltungsämter abgewickelte Jahreskarten anzusehen sei. Ein zu Lasten der verkauften Monatskarten höherer Anteil von Jahreskarten würde zu einer veränderten Berechnung und einer Verringerung des zu beanspruchenden Ausgleichsbetrages führen. Die Klägerin gab daraufhin an, bei den den Schulverwaltungsämtern als "Großabnehmern" in Rechnung gestellten ermäßigten Zeitkarten handele es sich ausschließlich um Monatskarten, nicht um Jahreskarten in Form eines Abonnements. Von den nach erneuter Überprüfung insgesamt verkauften 108 082 Monatskarten seien 12 133 im Einzelverkauf und 95 949 an "Großabnehmer" vertrieben worden. Demgegenüber seien im Jahre 2000 im Ausbildungsverkehr 39 Jahreskarten im Einzelverkauf abgesetzt worden.

Auf der Grundlage dieser veränderten Angaben der Klägerin berechnete der Beklagte den Ausgleichsbetrag für das Jahr 2000 neu in Höhe von 6 098 255 DM und nahm mit Teilrücknahme- und Neufestsetzungsbescheid vom 21. Januar 2002 den vorläufigen Bescheid vom 5. Juli 2001 für die Vergangenheit zurück, soweit für dieses Kalenderjahr ein höherer Betrag festgesetzt worden war. Zur Begründung wies der Beklagte darauf hin, der mit Bescheid vom 5. Juli 2001 festgesetzte Ausgleichsbetrag sei rechtswidrig zu hoch festgesetzt worden. Dieser Bescheid werde zurückgenommen. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, weil der Bescheid vom 5. Juli 2001 durch unrichtige Angaben über das Verhältnis von Monats- und Jahreskarten erwirkt worden sei. Denn die an die Schulverwaltungsämter als "Großabnehmer" verkauften Zeitfahrausweise seien vom ersten bis zum letzten Schultag gültig gewesen. Die über die Schulverwaltungsämter ausgegebenen Schülerjahreskarten hätten mit Ausnahme der Sommerferien an allen Kalendertagen für beliebig viele Fahrten gegolten. Die Gültigkeit dieser Karten sei damit nicht nur auf einen Monat beschränkt. Die für ein Schuljahr gültigen Fahrausweise seien nicht als Monatskarten anzusehen, sondern seien mit Jahreszeitfahrausweisen gleichzusetzen.

Den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin, mit dem sie darlegte, dass die über die Schulverwaltungsämter abgerechneten Schülerfahrausweise nicht als Jahreszeitkarten, sondern als Monatskarten anzusehen seien, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 2002 unter Hinweis auf vergleichbare gerichtliche Entscheidungen im Land Nordrhein-Westfalen zurück. Mit endgültigem Festsetzungsbescheid vom 29. Juli 2004 setzte der Beklagte den Ausgleichsbetrag für das Geschäftsjahr 2000 -unter Berücksichtigung seines stattgebenden Teilwiderspruchsbescheides vom 29. Januar 2002 zum sog. Verbundzuschlag - auf 6.464.237,00 DM fest.

Die Klägerin hat im Dezember 2002 Klage erhoben und diese wie folgt begründet: Die über die Schulverwaltungsämter abgesetzten 95 949 Schüler-Fahrausweise seien als Monats- und nicht als Jahreskarten zu behandeln. Denn im Unterschied zu einer Jahreskarte sei das Entgelt nicht in einem einmaligen Betrag bei Erwerb des Fahrausweises, sondern durch zehnmalige monatliche Abrechnungen mit dem tariflichen Preis einer Monatskarte gegenüber den Schulverwaltungsämtern abgerechnet worden. Anders als bei einer Jahreskarte erhalte das Verkehrsunternehmen bei dieser Form der Abrechnung das gesamte Entgelt für den Fahrausweis nicht im vorhinein, sondern jeweils erst bei der Abrechnung der Monatskarten. Auch eine für Jahreskarten übliche Rabattgewährung sei nicht erfolgt. Die Ausgabe eines Schülerfahrausweises als Plastikkarte für den Gültigkeitszeitraum eines Schuljahres und dessen Abrechnung in zehn monatlichen Beträgen auf der Basis der Tarife für Monatskarten diene der Vereinfachung des Abrechnungsverfahrens, der Reduzierung des Vertriebsaufwandes und einer Erhöhung der Fälschungssicherheit der Fahrausweise. Ein solches Verfahren könne nicht anders beurteilt werden, als wenn der Auszubildende monatlich einzelne Karten bei einer Verkaufsstelle erwerbe.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt/Oder hat mit Urteil vom 5. April 2005 die Klage abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Gewährung höherer Ausgleichsbeträge, weil der Beklagte die zentral über die Schulverwaltungsämter abgegebenen Schülerzeitfahrausweise zu Recht nicht als Monatskarten, sondern als Jahreskarten behandelt habe. Für die Einordnung eines Zeitfahrausweises als Monats- oder Jahreskarte sei nicht entscheidend, wie der Zeitfahrausweis genannt werde, auf welche Art (in einer Summe oder in monatlichen Raten) das Entgelt zu entrichten sei und ob bzw. wie ein Berechtigungsausweis mit Wertmarken zu bekleben sei. Entscheidend sei vielmehr, für welchen Zeitraum der einzelne Fahrgast jeweils beim Kauf eine Berechtigung erwerbe. Die in Streit stehenden Schülerzeitfahrausweise berechtigten den jeweiligen Schüler zu Beförderungen nicht nur für einen Monat, sondern für einen erheblich längeren Zeitraum. Auf dem Fahrausweis sei als Geltungsdauer die Dauer eines Schuljahres angegeben; er vermittle deshalb einen Beförderungsanspruch für einen Zeitraum von im Regelfall zehneinhalb Monaten. Damit entspreche die Geltungsdauer dieser Zeitfahrausweise zwar nicht ganz derjenigen einer Jahreskarte für zwölf Monate, sei jedoch für die Abrechnung des Ausgleichsanspruchs der Klägerin einer Jahreskarte gleichzusetzen.

Auch die Rücknahme des vorläufigen Bewilligungsbescheides vom 5. Juli 2001 begegne keinen rechtlichen Bedenken. Da die Klägerin in ihrem ursprünglichen Antrag unzutreffende bzw. unvollständige Angaben über die Art der von ihr ausgegebenen Schülerzeitfahrausweise gemacht habe und es dabei auf ein Verschulden nicht ankomme, stünden Gründe des Vertrauensschutzes einer Rücknahme des ursprünglich höheren Bewilligungsbescheides nicht entgegen. Der Beklagte habe bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen für das Abrechnungsjahr 2000 auch die erst durch landesrechtliche Verordnung vom 7. Juli 2000 festgesetzten durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten einzelner repräsentativer Unternehmen zugrunde legen dürfen. Die Anwendung der erst Mitte des Jahres 2000 verkündeten und rückwirkend ab 1. Januar 1999 Geltung beanspruchenden Verordnung mit Sollkosten in Höhe von 26,2 Pfennig je Personenkilometer auf Ausgleichsansprüche des Rechnungsjahres 2000 sei auch unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots nicht zu beanstanden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung. Die Klägerin hält die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Abgrenzung zwischen Monats- und Jahreskarten für unzutreffend. Es könne nicht ausschlaggebend sein, welche Geltungsdauer auf dem Schülerzeitfahrausweis angegeben sei. Maßgeblich könne nur sein, welche Geltungsdauer der Schülerzeitfahrausweis jeweils tatsächlich habe bzw. für welchen Zeitraum der Schüler jeweils beim Kauf eine Berechtigung erwerbe. Im Unterschied zu Jahreskarten sei dies jedoch bei den von der Klägerin ausgegebenen Schülerzeitfahrausweisen nicht für die Dauer eines Jahres bzw. eines Schuljahres der Fall. Denn wie bei dem Erwerb einer üblichen Monats- oder Jahreskarte hänge der jeweilige Beförderungsanspruch gemäß den einschlägigen Tarifen von dem jeweils zu entrichtenden Fahrpreis ab. Eine Monatskarte müsse eben monatlich erworben und der dafür fällige Fahrpreis monatlich entrichtet werden. Eine Jahreskarte werde hingegen einmal im Jahr erworben und der Fahrpreis mit dem Erwerb dieser Jahreskarte einmal, und zwar für die Geltungsdauer dieses Fahrausweises geleistet. Insofern spiele es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sehr wohl eine entscheidende Rolle, auf welche Art das Entgelt zu entrichten sei. Dies sei auch für das jeweilige Verkehrsunternehmen von wesentlicher Bedeutung. Bei der Abgabe einer Jahreskarte erhalte es bereits mit der Ausgabe des Fahrausweises den gesamten Fahrpreis. Demgegenüber könne das Verkehrsunternehmen bei der Ausgabe einer Monatskarte nicht davon ausgehen, dass der Fahrgast gewissermaßen für ein Jahr "erhalten" bleibe und auch für die folgenden Monate jeweils eine Monatskarte erwerbe. Von einer solchen Jahreskarte unterschieden sich die hier ausgegebenen, monatlich abgerechneten Schülerzeitfahrausweise grundlegend. Abgesehen davon, dass sie nur für ca. 10 Monate und nicht für ein ganzes Jahr gelten würden, erhalte das Verkehrsunternehmen mit der Ausgabe der Schülerzeitfahrausweise nicht den Fahrpreis für den gesamten Zeitraum von zehn Monaten wie bei einer entsprechenden Jahreskarte. Die mit den Schulverwaltungsämtern praktizierte monatliche Abrechnung eröffne die notwendige Flexibilität, um Zu- und Abgänge von Schülern während des laufenden Schuljahres ohne aufwändige Rückrechnungen zu berücksichtigen. Die zehn Mal im Jahr erfolgende Abrechnung der Schuljahreszeitfahrausweise sei mithin das wesentliche Kriterium, um die hier umstrittenen Zeitfahrausweise als Monatskarten anzusehen. Nach dem Abrechnungssystem für Ausgleichszahlungen für Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs sei hinsichtlich der Feststellung der dem Verkehrsunternehmen zugeflossenen Erträge auf das Kalenderjahr abzustellen. Da das Schuljahr nicht mit dem Kalenderjahr identisch sei, könnten bei der Feststellung der Erträge des Unternehmens aus dem Verkauf von Schülerzeitfahrausweisen nur die im jeweiligen Kalenderjahr zugeflossenen Erträge berücksichtigt werden. Das bedeute, dass als Jahreszeitfahrausweise nur solche Fahrausweise angesehen werden könnten, deren Entgelt dem Beförderungsunternehmen im Kalenderjahr bereits vollumfänglich zugeflossen sei. Dies sei bei einer zehnmaligen monatlichen Abrechnung, die sich über verschiedene Kalenderjahre erstrecke, nicht der Fall.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entfalte die Anwendung der landesrechtlichen Verordnung vom 7. Juli 2000 auf den Ausgleichsanspruch der Klägerin für das Jahr 2000 eine rechtsstaatswidrige echte Rückwirkung, zumindest aber eine unzulässige unechte Rückwirkung. Die Klägerin habe nicht damit rechnen müssen, dass die Sollkostensätze bereits für ein laufendes Abrechnungsjahr abgesenkt würden.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 5. April 2005 abzuändern und das beklagte Landesamt unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 5. Juli 2001 sowie unter Aufhebung des Teilrücknahme- und Neufestsetzungsbescheides vom 21. Januar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Dezember 2002 und des endgültigen Festsetzungsbescheides vom 29. Juli 2004 zu verpflichten, der Klägerin einen zusätzlichen Ausgleichsbetrag für das Jahr 2000 in Höhe von 967 975 DM - entsprechend 494 917,76 Euro - zzgl. Prozesszinsen in Höhe von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und weist unter Zitierung nach seiner Auffassung vergleichbarer Rechtsprechung darauf hin, dass für die Einordnung eines Zeitfahrausweises als Monats- oder Jahreskarte entscheidend sei, für welchen Zeitraum der einzelne Fahrgast jeweils beim Kauf seine Berechtigung erwerbe. Auch dass die hier umstrittenen Zeitfahrausweise einen Gültigkeitszeitraum von weniger als einem ganzen Kalenderjahr umfassten, spreche nicht gegen ihre Qualifizierung als Jahreskarte, weil in den Ferienzeiten keine Leistungen im Ausbildungsverkehr erbracht würden. Von einer unechten oder gar echten Rückwirkung der Kostensätze in der Verordnung vom 7. Juli 2000 könne im vorliegenden Fall keine Rede sein.

Wegen der weiteren Einzelheiten der Sachverhalts und der Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge des Beklagten (ein Halbhefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat für das Geschäftsjahr 2000 keinen höheren Ausgleichsanspruch für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen im Ausbildungsverkehr als ihr mit endgültigem Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 29. Juli 2004 zuerkannt worden ist.

Rechtliche Grundlage für den geltend gemachten Ausgleichsanspruch ist § 45 a des Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl. I S. 1690), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Dezember 2003 (BGBl. I S. 3076, 3091) -PBefG-. Danach ist dem Unternehmer im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs auf Antrag unter den in § 45 a Abs. 1 Nr. 2 genannten weiteren Voraussetzungen ein Ausgleich zu gewähren, wenn der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten Beförderungsentgelten zur Deckung der nach Abs. 2 Satz 2 zu errechnenden Kosten nicht ausreicht. Die Höhe des Ausgleichsanspruchs wird nach Abs. 2 Satz 1 auf der Grundlage des Unterschiedsbetrags zwischen dem vom Verkehrsunternehmen im Ausbildungsverkehr gem. Abs. 1 erzielten Ertrag und dem Produkt der in diesem Verkehr geleisteten Personenkilometern und den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten bestimmt und auf 50 v. H. des Unterschiedsbetrages begrenzt. Für die Bestimmung der durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten erteilt Abs. 2 Satz 2 den Landesregierungen eine Verordnungsermächtigung; die Einzelheiten zur Ermittlung des Unterschiedsbetrags gem. Abs. 2 Satz 1 und des dabei einzuhaltenden Verfahrens werden in der auf der Grundlage von § 57 Abs. 1 Nr. 9 PBefG vom Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates erlassenen Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr vom 2. August 1977 (BGBl. I S. 1460), zuletzt geändert durch Verordnung vom 25. November 2002 (BGBl. I S. 4450) -PBefAusglV- geregelt.

Das Verwaltungsgericht hat die im vorliegenden Verfahren zwischen den Beteiligten allein umstrittenen Rechtsfragen zur Berechnung des Ausgleichsanspruchs für das Geschäftsjahr 2000, nämlich, ob die 95 949 über die Schulverwaltungsämter verkauften Schülerzeitfahrausweise bei der für die Ermittlung der Personenkilometer im Sinne von § 45 a Abs. 2 Satz 1 PBefG maßgeblichen Anzahl der Beförderungsfälle rechnerisch wie Monats- oder Jahreskarten anzusetzen waren (1.), ob die Rücknahme des - insoweit einen höheren Ausgleichsbetrag zuerkennenden - vorläufigen Bescheides vom 5. Juli 2001 rechtswidrig war (2.) und ob die Anwendung der landesrechtlichen Verordnung über Kostensätze für Ausgleichszahlungen nach § 45 a des Personenbeförderungsgesetzes vom 7. Juli 2000- PBefKstV - auf Ausgleichsansprüche des Geschäftsjahres 2000 eine rechtsstaatswidrige Rückwirkung enthält (3), zutreffend entschieden.

1. Die für die Berechnung der Höhe des Ausgleichsanspruchs gemäß § 45 a Abs. 2 Satz 1 PBefG maßgebliche Anzahl der geleisteten Personen-Kilometer im Ausbildungsverkehr wird nach § 3 Abs. 1 PBefAusglV durch Multiplikation der Beförderungsfälle mit der - hier unstreitigen - mittleren Reiseweite ermittelt. Die Zahl der Beförderungsfälle ist gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefAusglV nach den verkauften Wochen-, Monats- und Jahreszeitfahrausweisen im Ausbildungsverkehr zu errechnen. Dabei ist die Woche mit höchstens sechs Tagen, der Monat mit höchstens 26 Tagen und das Jahr mit höchstens 240 Tagen anzusetzen (§ 3 Abs. 2 Satz 3 PBefAusglV); je Gültigkeitstag sind 2,3 Fahrten zugrunde zu legen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 PBefAusglV).

a) Der Zweck dieser einerseits detaillierten, andererseits pauschalierenden Berechnungsregelungen des Ausgleichsanspruchs erschließt sich vor dem sozialpolitischen Hintergrund des § 45 a PBefG. Das mit dieser Vorschrift verbundene gesetzgeberische Ziel besteht darin, den Verkehrsunternehmen einen Ausgleich dafür zu gewähren, dass ihnen aus sozialen Gründen Tarifgestaltungen für den Ausbildungsverkehr "zugemutet" werden, die betriebswirtschaftlich nicht kostendeckend sind; ein Teil dieser Belastungen soll durch die staatlichen Leistungen nach § 45 a PBefG ausgeglichen werden (BVerwG, Urteil vom 22. März 1995 - 11 C 16.94 -, Buchholz 442.01 § 45 a PBefG Nr. 6). Der Ausgleich soll aber auf rein ausbildungsverkehrbedingte Mindereinnahmen, also auf Beförderungsfälle beschränkt werden, die in Zusammenhang mit dem Ausbildungsverkehr stehen. Dieser Beschränkung dienen die in § 3 Abs. 2 Satz 2 PBefAusglV getroffenen pauschalierten Regelungen über die Ausnutzung der Zeitfahrausweise je Gültigkeitstag und die Kappungsgrenzen in § 3 Abs. 3 Satz 3 PBefAusglV. Da an Sonn- und Feiertagen sowie in den Schulferien ein Ausbildungsverkehr nicht stattfindet, sind Wochenzeitfahrausweise auf sechs Tage, Monatskarten auf 26 Tage und Jahreskarten auf 240 Tage (= 40 Wochen à sechs Tage) begrenzt.

b) Dieses Verständnis der Regelung in § 3 Abs. 2 PBefAusglV ergibt sich aus Wortlaut, Zweck und Entstehungsgeschichte der Norm. Der Entwurf der Verordnung des Bundesministeriums für Verkehr vom 20. Mai 1977 (BR-Drs. 246/77) sah in § 3 Abs. 2 2,3 Fahrten je Gültigkeitstag und für Jahreszeitfahrausweise höchstens 280 Gültigkeitstage vor. In der Begründung des Entwurfs (S. 12 f.) wurde darauf verwiesen, dass die große Zahl der von der Abgeltungsregelung erfassten Beförderungsfälle (1975: 1,7 Mrd.) mit unterschiedlicher Ausnutzung der Zeitfahrausweise und voneinander abweichenden Reiseweiten die Einführung eines pauschalen Verfahrens erfordere. Bei der Ausnutzung der Zeitfahrausweise müsse dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die von den einzelnen Verkehrsunternehmen festgesetzte Gültigkeitsdauer der Fahrausweise allein nicht maßgebend sein könne. Ausgleichspflichtig seien nur die Mindereinnahmen im Ausbildungsverkehr, der - jedenfalls in aller Regel - weder an Sonn- und Feiertagen, noch in den Ferienzeiten stattfinde. Diese Zeiten würden daher bei der Ermittlung der anzuerkennenden Gültigkeitstage ausgeschieden. Nach Beratungen in den Ausschüssen (BR-Drs. 246/1/77) empfahl der Finanzausschuss des Bundesrates, für die Ausnutzung der Zeitfahrausweise -nur- zwei Fahrten je Gültigkeitstag zugrunde zu legen und die Woche mit höchstens 5,5 Tagen, den Monat mit höchstens 22 Tagen und das Jahr mit höchstens 240 Tagen anzusetzen. Der Finanzausschuss begründete dies damit, dass sowohl im Bereich der beruflichen Bildung als auch an den allgemein bildenden Schulen überwiegend bereits die Fünf-Tage-Woche eingeführt sei und auch im Hochschulbereich erfahrungsgemäß nicht von einer Sechs-Tage-Woche ausgegangen werden könne. Desgleichen sei der Ansatz von 280 Arbeitstagen je Jahr mit Sicherheit überhöht, weil neben den 52 Sonntagen auch noch 52 Samstage, etliche Feiertage, Urlaub/Ferien sowie ein statistisch zu ermittelnder Anteil an Krankentagen anzusetzen sei. Dieser Empfehlung widersprach der federführende Ausschuss für Verkehr und Post mit der Begründung, eine Ausnutzung der Zeitfahrausweise mit zwei Fahrten je Gültigkeitstag entspreche nicht den Realitäten des Ausbildungsverkehrs. Bei Festlegung der Ausnutzungswerte für Monats- und Jahreskarten sei in der Verordnung berücksichtigt, dass der berechtigte Personenkreis diese Fahrausweise nur erwerben werde, wenn die Ausbildungsverhältnisse eine angemessene Ausnutzung des Fahrausweises zuließen; so würden z.B. Schüler in Monaten mit größeren Ferienabschnitten keine Monats- sondern Wochenkarten erwerben (S. 15/16). Nachdem das Land Nordrhein-Westfalen am 12. Juli 1977 (BR-Drs. 246/2/77) beantragt hatte, den Jahreszeitfahrausweis mit 240 Tagen anzusetzen, weil der Ansatz von 280 Tagen im Entwurf des Bundesministeriums wegen der zu berücksichtigenden Sonn-/Feiertage sowie Urlaub/Ferien überhöht sei, beschloss der Bundesrat, dem Antrag des Landes Nordrhein-Westfalen folgend, der Verordnung nach Maßgabe geänderter Höchstgrenzen für Jahreszeitfahrausweise (240 statt 280 Gültigkeitstage) zuzustimmen. Diese Entstehungsgeschichte des § 3 Abs. 2 PBefAusglV macht deutlich, dass der rechnerische Ansatz für Jahreszeitfahrausweise mit höchstens 240 Tagen auf der pauschalierenden Berücksichtigung von Zeiten beruht, in denen nach Überzeugung des Verordnungsgebers ausbildungsbedingte Personenbeförderung nicht stattfinden konnte. Dabei wurden neben Sonn- und Feiertagen auch die Zeiten von Schulferien pauschaliert berücksichtigt, die sich nicht auf die sechswöchigen Sommerferien beschränken, sondern im bundesweiten Durchschnitt rund 12 Wochen im Jahr betragen. Dass dieser Abzug für Ferienzeiten in den pauschalen Kappungsgrenzen für Wochen- und Monatszeitfahrausweise nicht enthalten ist, erklärt sich daraus, dass ein Abschlag für die Dauer der Schulferien sich für Wochen und Monate schwerlich durch pauschale Kappungsgrenzen darstellen lässt. Deshalb ist der Verordnungsgeber entsprechend den Erwägungen des Ausschusses für Verkehr und Post davon ausgegangen, dass sich die Ausnutzungswerte für Monats- und Jahreskarten durch das Kaufverhalten des berechtigten Personenkreises von selbst regulieren werde.

c) Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die hier umstrittenen Schülerfahrausweise für ein Schuljahr bei der Errechnung des Ausgleichsbetrages wie Jahreskarten zu behandeln, rechtlich nicht zu beanstanden ist. Anderenfalls erhielte die Klägerin nämlich entgegen der Intention des § 45 a PBefG und des § 3 Abs. 2 Satz 3 PBefAusglVO einen staatlichen Ausgleich auch für nicht ausbildungsbedingte Beförderungen von Schülern und Auszubildenden während der so genannten "kleinen" Schulferien. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht seine Auffassung auch damit begründet, dass es für die "Einordnung", d.h. rechnerische Berücksichtigung eines Zeitfahrausweises nicht darauf ankommt, wie der Zeitfahrausweis genannt und auf welche Art dafür das Entgelt zu entrichten ist. Entscheidend für die rechnerische Berücksichtigung im Rahmen der staatlichen Ausgleichspflicht für Mindereinnahmen im Beförderungsverkehr sind auch nach Auffassung des Senats vielmehr allein die Gültigkeitstage des Zeitfahrausweises. An diese Gültigkeitstage knüpft § 3 Abs. 2 Satz 3 PBefAusglVO eine differenzierende Regelung und will damit in zulässiger Weise pauschalierend (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 2000 -3 C 31.99-, Buchholz, a.a.O., Nr. 9) Beförderungsfälle von der Ausgleichspflicht ausschließen, die mangels Ausbildungsnotwendigkeit gerade nicht ausgleichspflichtig sind. Die Grenzen zulässiger Pauschalierungsbefugnis des Verordnungsgebers sind im Hinblick auf die realitätsgerechte Berücksichtigung der jährlichen Ferienzeiten und die erstrebte Verwaltungsvereinfachung nicht überschritten.

Dass die hier umstrittenen Schülerzeitfahrausweise für ein "Schuljahr", d.h. für das gesamte Kalenderjahr mit Ausnahme der Sommerferien, und damit ersichtlich für einen längeren Zeitraum als ein Monatszeitfahrausweis gültig sind, ergibt sich bereits aus dem Text des Schülerfahrausweises selbst. Nach dem Fahrausweismuster der Anlage zum Protokoll vom 20. Juni 2006 haben die Schülerfahrausweise eine Gültigkeitsdauer vom Ende der Sommerferien bis zum Beginn der Sommerferien des Folgejahres (im Ausweismuster vom 30.08.1999 bis 19.07.2000). Der Schüler erwirbt also durch die Aushändigung dieses Fahrausweises eine Fahrberechtigung für das gesamte Schuljahr; seinen Beförderungsanspruch braucht er bei Fahrtantritt nicht durch Vorlage zusätzlicher Berechtigungspapiere (Schülerausweis, Quittung über bezahltes Entgelt, Aufkleben von Wertmarken o.ä.) nachzuweisen. Einer rechnerischen Berücksichtigung eines derartigen Schuljahresfahrausweises als Jahreszeitfahrausweis im Sinne von § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 3 PBefAusglVO mit maximal 240 Gültigkeitstagen steht auch nicht entgegen, dass der Fahrausweis nicht für das gesamte Jahr, sondern nur für rund 10 1/2 Monate gültig war. Denn da auch ein ganzjähriger Fahrausweis bei der Berechnung des Ausgleichsanspruchs ohnehin nur im Umfang von höchstens 240 Tagen (= 40 Wochen à 6 Tage; = 9,2 Monate à 26 Tage) Berücksichtigung findet, ist es für die Höhe des Ausgleichsanspruchs unmaßgeblich, ob die Gültigkeitsdauer des Fahrausweises 12 oder - wie hier - 10 1/2 Monate beträgt.

d) Dass es bei der Berechnung der Personen-Kilometer zur Bestimmung des Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen des Ausbildungsverkehrs auf die jeweilige Gültigkeitsdauer der verkauften Zeitfahrausweise, nicht aber darauf ankommt, wann und in welcher Form der Fahrpreis für die Zeitfahrausweise entrichtet wird, ist auch in einer Anzahl vergleichbarer Verwaltungsstreitverfahren bereits entschieden worden (vgl. OVG Münster, TranspR 1991, 197 [198]; VG Trier, Urteil vom 17. Februar 2004 - 2 K 2020/03 -; VG Potsdam, Urteil vom 19. August 2004 - 10 K 1688/01 -). Für die demgegenüber von der Klägerin vertretene Auffassung, Jahreszeitfahrausweise i. S. von § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefAusgl-VO könnten nur Fahrausweise sein, deren Entgelt dem Beförderungsunternehmen im Kalenderjahr bereits vollumfänglich zugeflossen sei, findet sich in Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Norm kein Anhalt. Die Zahlungsmodalitäten der verkauften Fahrausweise sind für die Unterscheidung der Fahrausweise nach Wochen-, Monats- oder Jahreskarten nicht von Bedeutung. Ebenso wenig hängt die Gültigkeitsdauer eines Fahrausweises von der Zahlungsweise für die Fahrberechtigung ab. Auch in tatsächlicher Hinsicht trifft die These, bei monatlicher Bezahlung sei der Fahrausweis nur für diesen Monat gültig und nur bei im Voraus entrichtetem Jahresentgelt werde auch eine Fahrberechtigung für das gesamte Jahr erworben, hinsichtlich der von der Klägerin ausgegebenen Schülerfahrausweise nicht zu. Nach dem zwischen der Klägerin und den Schulverwaltungsämtern praktizierten Abrechnungssystem erwirbt ein Schüler durch die Aushändigung dieses Fahrausweises eine Fahrberechtigung für das gesamte Schuljahr. Ob, wann und in welcher Weise der Landkreis gegenüber den Beförderungsunternehmen den Kaufpreis für den Fahrausweis entrichtet hat, muss den Schüler nicht interessieren. Er hat durch Aushändigung des Fahrausweises einen Beförderungsanspruch unabhängig von der Zahlungsweise für die Fahrberechtigung erhalten. Eine monatliche Überprüfung aller Inhaber von Schuljahresfahrausweisen durch die beteiligten Landkreise oder das Beförderungsunternehmen findet nicht statt. Die Schulverwaltungsämter melden lediglich monatlich die jeweiligen Zu- und Abgänge. Die Fluktuation der Schülerschaft innerhalb eines Schuljahres ändert an der rechnerischen Behandlung der Schuljahreszeitfahrausweise als Jahreskarten im Grundsatz nichts. Die neu hinzugekommenen Schüler erhalten Zeitfahrausweise, die ebenfalls nicht nur für einen Monat gelten, sondern für den Rest des Schuljahres; die Fahrausweise der ausgeschiedenen Schüler werden, sofern und soweit sie ihren Schülerfahrausweis zurückgegeben haben, den Schulverwaltungsämtern nicht mehr in Rechnung gestellt. Daraus ergibt sich, dass sowohl den ausgeschiedenen als auch den hinzugekommenen Schülern jeweils Fahrausweise für die gesamte Dauer des restlichen Schuljahres ausgestellt werden. Das dabei zwischen Schulverwaltungsämtern und der Klägerin praktizierte Verfahren eröffnet in beiderseitigem Interesse die notwendige Flexibilität bei An- und Abmeldungen im Laufe eines Schuljahres und vermeidet aufwendige Rückrechnungen und Erstattungen. Ob eine gesonderte Darstellung der im Jahr 2000 aufgetretenen "Fluktuationsfälle" zu einem für die Klägerin günstigeren Berechnungsergebnis ihres Ausgleichsanspruchs hätte führen können, mag dahinstehen; eine entsprechende Aufstellung hat sie nicht vorgelegt.

Schließlich ist auch der auf §§ 4 und 7 Abs. 1 PBefAusglVO gestützte Einwand der Klägerin nicht überzeugend, nach dem Abrechnungssystem der PBefAusgl-VO sei hinsichtlich der Erträge des Unternehmens für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs auf das Kalenderjahr abzustellen, folglich seien Jahreszeitfahrausweise nur solche Fahrausweise, deren Entgelt den Beförderungsunternehmen im Kalenderjahr bereits vollumfänglich zugeflossen sei. Es trifft zwar zu, dass hinsichtlich der Ermittlungen der Erträge auf die Fahrgeldeinnahmen im Kalenderjahr abzustellen ist, aber auch die Zahl der Beförderungsfälle im Sinne von § 3 Abs. 2 PBefAusglVO ist jeweils für den Zeitraum dieses Kalenderjahres zu ermitteln. Das geschieht, wie § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefAusglVO vorschreibt, "nach den verkauften Wochen-, Monats- und Jahreszeitfahrausweisen". Es kommt also auf die im Laufe des betreffenden Jahres verkauften Zeitfahrausweise an. Maßgebend ist danach nicht, wie lange ein Jahreszeitfahrausweis im Kalenderjahr gegolten hat, sondern allein die Verkaufsziffer der im Kalenderjahr verkauften Fahrausweise (BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1996 - 11 C 3.95 - Buchholz, a.a.O., Nr. 7). Ein Jahreszeitfahrausweis, dessen Entgelt in monatlichen Teilbeträgen entrichtet wird, fließt demnach mit den gezahlten Teilbeträgen in die Ertragsermittlung des jeweiligen Kalenderjahres ein.

2. Der Klägerin steht auch kein höherer Ausgleichsanspruch auf der Grundlage des vorläufigen Bescheides des Beklagten vom 5. Juli 2001 zu. Denn dieser Bescheid beruhte auf den - nach den Ausführungen zu 1. unzutreffenden - Angaben der Klägerin über die verkauften Schuljahreszeitfahrausweise als Monatskarten. Der Bescheid vom 5. Juli 2001 war deshalb rechtswidrig und konnte teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden (§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bbg). Auf Vertrauensschutz im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG Bbg konnte die Klägerin sich nicht berufen, weil sie den rechtswidrigen Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hatte, die - wenn auch ohne ihr Verschulden - in wesentlicher Beziehung unrichtig waren (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG Bbg). Die für die teilweise Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit maßgeblichen Ermessenserwägungen im Teilrücknahme- und Neufestsetzungsbescheid vom 21. Januar 2002 sind rechtlich nicht zu beanstanden.

3. Der Berechnung des Ausgleichsbetrages für das Geschäftsjahr 2000 hat der Beklagte zu Recht den in § 1 Nr. 4 der PBefKstV vom 7. Juli 2000 (GVBl. Bbg. II 222) festgesetzten Wert von 26,2 Pfennig je Personenkilometer zugrunde gelegt. Dass diese durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten im Sinne von § 45 a Abs. 2 Satz 2 PBefG für die Klägerin als Unternehmen der Unternehmensgruppe 4 (ausschließlich Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen und Oberleitungsbussen) für die zu gewährenden Ausgleichszahlungen des Jahres 2000 maßgeblich sind, ist rechtlich nicht zweifelhaft. Der Standpunkt der Klägerin, die Sollkostensätze der PBefKstV vom 7. Juli 2000 seien auf das Geschäftsjahr 2000 nicht anzuwenden, weil § 3 der Verordnung, der ein In-Kraft-Treten mit Wirkung vom 1. Januar 1999 vorsieht, gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot verstoße und deshalb die Sollkosten der vorangegangenen Verordnung vom 13. November 1995 (GVBl. Bbg. II S. 686) in Höhe von 27 Pfennig je Personenkilometer zugrunde gelegt werden müssten, ist unzutreffend.

a) Eine echte Rückwirkung ist nicht gegeben. Es ist zwar richtig, dass die PBefKstV vom 7. Juli 2000 gemäß § 3 dieser Verordnung rückwirkende Geltung vom 1. Januar 1999 an beansprucht. Dies beinhaltet für das hier maßgebliche Kalenderjahr 2000 jedenfalls keine echte Rückwirkung. Denn eine nach dem Rechtsstaatsprinzip unzulässige echte Rückwirkung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. etwa E 57, 361 [391]; 68, 287 [306]; 72, 175 [196]; 89, 48 [66]) nur dann anzunehmen, wenn die Norm nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Die Neuregelung der PBefKstV ist im Juli 2000, also während des laufenden Geschäftsjahres, um das es hier geht, verkündet worden; der Ausgleichsantrag der Klägerin ist entsprechend § 7 Abs. 1 der PBefAusglV erst im Mai des Jahres 2001 gestellt worden. Von der Neuregelung eines bereits abgeschlossenen Sachverhalts kann schon deshalb keine Rede sein.

b) Auch ein Fall unzulässiger unechter Rückwirkung liegt nicht vor. Eine unechte Rückwirkung ist anzunehmen, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirkt und damit die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl. BVerfG E 51, 356 [362]; 69, 272 [309]; 72, 141 [154]). Eine solche unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Grenzen der Zulässigkeit können sich aber aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit ergeben. Diese Grenzen sind erst überschritten, wenn die vom Gesetz- bzw. Verordnungsgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Normzwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn bei der gebotenen Abwägung zwischen dem enttäuschten Vertrauen des Betroffenen und der Bedeutung der Neuregelung für das Wohl der Allgemeinheit den Interessen des Betroffenen ein höheres Gewicht einzuräumen ist (BVerfGE 63, 312 f.; E 101, 239 f.; E 115, 32 [48] m.w.N. zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).

Diese Grenze der Zulässigkeit unechter Rückwirkung ist nicht überschritten. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das Ziel der Verordnung, die Schülerbeförderung so wirtschaftlich wie möglich durchzuführen, erfordere, die auf der Auswertung repräsentativer Betriebe beruhenden Sollkostensätze in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen und je nach Überprüfungsergebnis möglichst zeitnah anzupassen. Gegenüber diesem berechtigten Anliegen des Verordnungsgebers müsse das Interesse an der Weitergeltung der PBefKstV 1995 zurücktreten. Denn zum einen habe sich ein etwaiges Vertrauen der Klägerin auf den Fortbestand der Altregelung für das Abrechnungsjahr 2000 noch nicht durch Antragstellung konkretisiert, zum anderen seien ihr als betroffenem Personenbeförderungsunternehmen die für die Neufassung erforderlichen statistischen Erhebungen bei repräsentativen Betrieben des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg seit 1999 bekannt gewesen, so dass sie mit einer Änderung des Sollkostensatzes habe rechnen müssen. Im Übrigen liege es in der Natur einer auf statistischen Auswertungen beruhenden Durchschnittswertbildung, dass ihr stets ein rückblickendes Moment anhafte. Dem schließt sich der Senat an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.

Der Senat hat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der unter 1. entschiedenen Rechtsfrage zuzulassen, obwohl die Beteiligten nach ihren Erklärungen in der mündlichen Verhandlung den Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Straßenpersonenverkehr zwischenzeitlich auf vertraglicher Grundlage unter sich geregelt haben. Diese Vereinbarung enthält allerdings einen Vorbehalt hinsichtlich der hier umstrittenen Fahrkarten für ein Schuljahr; im übrigen ist nicht auszuschließen, dass die Ausgleichsansprüche der Beförderungsunternehmen in Brandenburg für künftige Abrechnungszeiträume wieder auf der Basis des § 45 a PBefG und der dazu ergangenen Rechtsverordnungen ermittelt werden müssen, wenn sich die Vortragsparteien nicht über die Fortsetzung ihrer Vereinbarungen einigen.

Ende der Entscheidung