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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
Urteil verkündet am 25.10.2007
Aktenzeichen: OVG 10 A 4.06
Rechtsgebiete: VwGO, ROG, BauGB, RegBkPlG


Vorschriften:

VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1
ROG § 3 Nr. 2
ROG § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3
BauGB § 35 Abs. 3 Satz 3
RegBkPlG § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3
RegBkPlG § 2 Abs. 7
RegBkPlG a.F. § 2 a Abs. 1 (jetzt § 2 b Abs. 1)
Die Ausfertigung eines als Satzung beschlossenen Regionalplans, der aus mehreren Bestandteilen besteht, genügt rechtsstaatlichen Anforderungen, wenn der Satzungsbeschluss ordnungsgemäß ausgefertigt ist und in diesem in einer Weise auf die übrigen Satzungsbestandteile, wie etwa eine Festlegungskarte, Bezug genommen wird, die jeden Zweifel an deren Identität sowie ihrer Zugehörigkeit zu der Satzung ausschließt und damit eine Art "gedanklicher Schnur" herstellt. Hierfür ist erforderlich, dass die Karte im Satzungstext durch individualisierende Merkmale so eindeutig bezeichnet ist, dass ihre Identifizierung ohne weiteres möglich ist. Zweifel an der Identität sind insbesondere dann begründet, wenn erhebliche Unterschiede zwischen der dem Satzungsbeschluss angeblich zugrunde liegenden und der schließlich veröffentlichten Karte bestehen.
OVG 10 A 4.06

In dem Normenkontrollverfahren

hat der 10. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 25. Oktober 2007 durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Krüger, den Richter am Oberverwaltungsgericht Seiler, den Richter am Oberverwaltungsgericht Hahn, den ehrenamtlichen Richter Ebert und die ehrenamtliche Richterin Frötschner

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan "Windenergienutzung" der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming vom 2. September 2004 (Amtsblatt für Brandenburg 2005, S. 318 ff.) ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Grundstücken in der Stadt Teltow (Ortsteil Ruhlsdorf) und der Gemeinde Stahnsdorf (Ortsteile Güterfelde, Schenkenhorst und Sputendorf), die innerhalb des im ursprünglichen Entwurf des Regionalplans Havelland Fläming - Sachlicher Teilplan "Windenergienutzung" noch ausgewiesenen Windeignungsgebiet "Westlicher Teltow" liegen und für die die P_____ GmbH unter dem 26. Juni 2003 die Genehmigung zur Errichtung von 16 Windkraftanlagen beantragte. Das Landesumweltamt lehnte die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung mit Bescheid vom 1. Juni 2005 aufgrund des Regionalplans ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Antragstellerin wies das Landesumweltamt mit Widerspruchsbescheid vom 17. Oktober 2006 zurück.

Die textliche Festsetzung 1.1 des Regionalplans Havelland Fläming - Sachlicher Teilplan "Windenergienutzung" lautet wie folgt:

"(Z) Zur Sicherung eines verstärkten Ausbaus der Windenergienutzung ist eine geordnete und konzentrierte Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in dafür geeigneten Standortbereichen der Region zu gewährleisten.

Außerhalb der dazu ausgewiesenen Eignungsgebiete ist die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel ausgeschlossen.

In der Region Havelland-Fläming werden folgende Eignungsgebiete für die Windenergienutzung bestimmt:

Nr. Gebietsbezeichnung

Stadt/Gemeinde (Gebietsstand 26.10.2003)

Landkreis Havelland

1 Nauener Platte Brieselang, Stadt Ketzin, Stadt Nauen, Wustermark

(...)"

Auf der als Anlage zur Satzung über den Sachlichen Teilregionalplan "Windenergienutzung" der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming vom 2. September 2004 im Amtsblatt für Brandenburg veröffentlichten Festlegungskarte werden die in der textlichen Festsetzung Z 1 aufgezählten insgesamt 13 Eignungsgebiete zeichnerisch dargestellt.

Dem Regionalplan liegt folgendes Verfahren zugrunde:

Am 21. März 2002 beschloss die Regionalversammlung der Antragsgegnerin zur Fortschreibung des Regionalplans Havelland-Fläming vom 18. Dezember 1997 die Aufstellung eines sachlichen Teilplanes mit den Planinhalten "Eignungsgebiete für die Windenergienutzung" und "Regionale Grünzüge". Am 23. Mai 2002 beschloss die Regionalversammlung die Eröffnung des förmlichen Beteiligungsverfahrens zu dem Entwurf eines sachlichen Teilplans des Regionalplans Havelland-Fläming mit den Abschnitten 1. "Eignungsgebiete für Windenergienutzung" und 2. "Freiraum und empfindliche Teile der Kulturlandschaft". Die Antragstellerin teilte unter dem 2. Oktober 2002 mit, dass sie auf der Grundlage eines in ihrem Auftrag erstellten Gutachtens über die Eignung ihrer Flurstücke für die Errichtung von Windenergieanlagen die Ergänzung des Windeignungsgebietes "Westlicher Teltow" für sinnvoll halte. Am 13. März 2003 beschloss die Regionalversammlung u.a. die Streichung der Planelemente "regionale Grünzüge" und "empfindliche Teilräume der Kulturlandschaft" sowie die Abwägung der Bedenken und Anregungen aus dem förmlichen Beteiligungsverfahren mit den sich hieraus ergebenden Änderungen an 11 Eignungsgebieten für die Windenergienutzung und der Streichung eines weiteren Eignungsgebietes für die Windenergienutzung im Teilplan. Ferner wurde die erneute Beteiligung der Träger öffentlicher Belange zu dem Entwurf des nunmehr unter dem Titel "Windenergienutzung" weitergeführten Teilregionalplans beschlossen. Unter dem 24. April 2003 stimmte die Antragstellerin dem Entwurf trotz der unterbliebenen Erweiterung des Windeignungsgebietes Teltow-West zu. Nach Auswertung der Bedenken und Anregungen beschloss der Regionalvorstand der Antragsgegnerin am 5. November 2003, den Entwurf des Teilplanes geringfügig zu verändern und diese Änderungen den berührten Trägern öffentlicher Belange zur Stellungnahme in einem vereinfachten Beteiligungsverfahren mitzuteilen. Am 22. Juni 2004 beschlossen der Regionalvorstand und der Planungsausschuss in einer gemeinsamen Sitzung, den Entwurf des Teilplanes durch Streichung von vier Gebieten, darunter dem Gebiet "Westlicher Teltow", zu verändern und diese Änderung den berührten Trägern öffentlicher Belange und sonstigen Betroffenen in einem vereinfachten Beteiligungsverfahren mit der Bitte um Stellungnahme zuzuleiten. Ohne erneut beteiligt worden zu sein, nahm die Antragstellerin mit Schreiben vom 5. August 2004 Stellung und machte Einwände gegen die aus ihrer Sicht in Anbetracht des mehrjährigen aufwändigen und kostenintensiven Planungsprozesses nicht hinnehmbare Herausnahme der Flächen "Westlicher Teltow" aus dem Teilplan geltend.

In ihrer Sitzung vom 2. September 2004 beschloss die Regionalversammlung die Ergebnisse der Abwägung und den Entwurf des Teilregionalplans vom 22. Juni 2004 einschließlich der Änderungen und Ergänzungen aus den Abwägungsunterlagen als Satzung. Mit einem - "i.V." unterzeichneten - Schreiben an das Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung als Landesplanungsbehörde vom 7. September 2004 beantragte der Vorsitzende der Regionalversammlung die Genehmigung des Teilregionalplans. Dem Schreiben sind im Verwaltungsvorgang die Kopie eines von dem Vertreter des Vorsitzenden der Regionalversammlung unter dem 2. September 2004 ausgefertigten Satzungstexts sowie ein nicht gesondert unterzeichneter Text des Regionalplans mit Begründungen und eine ebenfalls nicht ausgefertigte "Festlegungskarte" lose beigefügt. Die mit "Regionalplan Havelland-Fläming - Teilplan Windenergienutzung - Entwurf 02. September 2004 - Festlegungskarte" überschriebene Karte im Maßstab 1 : 140.000, deren Bearbeitungsstand mit "22.06.2004" und als deren Grundlage die "Rasterdaten der Topographischen Karte 1 : 100.000 des Landesvermessungsamtes des Landes Brandenburg" mit der "Genehmigungsnummer GB VII/96 (G), GB-D 27/94" angegeben werden, gibt ausweislich der "Legende" die "Eignungsgebiete für die Windenergienutzung (Plansatz 1.1)" sowie als sonstige Darstellungen die "Oberflächengewässer", die "Regionsgrenze" sowie die "Nummer des Eignungsgebietes" wieder. Mit Bescheid des Ministeriums vom 21. Dezember 2004 wurde die Satzung des sachlichen Teilplanes "Windenergienutzung" der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming genehmigt. Als Anlage sind dem Bescheid "die erforderlichen Berichtigungen im formellen Satzungstext", die im Wesentlichen die Bezeichnung rechtlicher Grundlagen betreffen, beigefügt.

Der - nach Maßgabe des Genehmigungsbescheides berichtigte - Text der Satzung wurde durch den Vorsitzenden der Regionalversammlung der Antragsgegnerin am 11. Januar 2005 erneut ausgefertigt. Im Anschluss an den Satzungstext befinden sich im Verwaltungsvorgang der als Anlage bezeichnete - ebenfalls berichtigte - Text des Regionalplans sowie die bereits näher beschriebene Festlegungskarte im Maßstab 1 : 140.000. Eine gesonderte Ausfertigung von Text und Karte des sachlichen Teilplans "Windenergienutzung" für die Region Havelland-Fläming, der nach § 1 Bestandteil der Satzung ist, ist dem Verwaltungsvorgang nicht zu entnehmen. Die Satzung und der Regionalplan wurden im Amtsblatt für Brandenburg Nr. 8 vom 2. März 2005 bekannt gemacht. Die als Anlage veröffentlichte, in das Amtsblatt eingeheftete Karte im Maßstab 1 : 100 000 trägt die Überschrift: "Regionale Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming - Regionalplan - Sachlicher Teilplan Windenergienutzung" sowie den Vermerk: "Diese Karte ist eine Anlage zur Satzung über den "Sachlichen Teilplan Windenergienutzung" der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming vom 2. September 2004". Auf der Karte wird als "Festlegungen" das "Eignungsgebiet Windenergienutzung (Z 1)" rot schraffiert gekennzeichnet. Ferner werden die Grenze der Planungsregion, die Kreisgrenzen und die Gemeindegrenzen angegeben. Eine Darstellung der Oberflächengewässer sowie die Angabe der "Nummer des Eignungsgebietes" fehlt. Zur "Kartengrundlage" findet sich die Angabe "Digitale Daten der Landesvermessung (TK 100) Nutzung mit Genehmigung der Landesvermessung und Geobasisinformation Brandenburg GB-G IX/98".

Die Antragstellerin hat am 2. März 2006 den Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung macht sie geltend, als Eigentümerin von Grundstücken, auf denen Windkraftanlagen errichtet werden sollen, durch den Regionalplan verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der sachliche Teilplan "Windenergienutzung" sei bereits verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Zum einen haben die Regionale Planungsgemeinschaft die Träger öffentlicher Belange nicht ordnungsgemäß beteiligt. Obwohl der letzte Planentwurf vom 22. Juni 2004 erheblich von den ursprünglichen Planentwürfen vom Mai 2002 und März 2003 abgewichen sei und zur Streichung mehrerer Eignungsgebiete geführt habe, seien vor dem Satzungsbeschluss vom 2. September 2004 nur noch 22 Träger öffentlicher Belange beteiligt worden, darunter weder das durch die Planänderungen in seinem Aufgabenbereich berührte Landesumweltamt noch die betroffenen Antragstellerinnen. Der Regionalplan sei darüber hinaus auch deshalb unwirksam, weil es an einer Ausfertigung der zeichnerischen Darstellungen in der Festlegungskarte fehle. Es bleibe unklar, welche Festlegungskarte das zum Satzungsbeschluss gehörende Original sei. Originalvermerke auf der Karte seien nicht vorhanden. Die Zuordnung einer Festlegungskarte zu dem vom Vorsitzenden am 11. Januar 2005 unterschriebenen Satzungstext sei auch nicht durch das "Zusammentackern" der Blätter 46 bis 56a im Verwaltungsvorgang erfolgt, da die Heftung der Blätter zum Zeitpunkt der Akteneinsicht am 8. Februar 2006 noch nicht bestanden habe. Der Regionalplan sei ferner nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil es an einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Genehmigung der Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Ministerien fehle. Es sei nicht erkennbar, dass diejenige Satzung, die von der Regionalversammlung beschlossen worden ist, auch genehmigt worden sei, insbesondere auf welche Festlegungskarte sich die Genehmigung beziehe. Es könne sich insoweit sowohl um eine Karte handeln, wie sie Blatt 56a des Ordners 28 der Verwaltungsvorgänge entspreche, als auch um eine Festlegungskarte, wie sie letztlich im Amtsblatt für Brandenburg bekannt gemacht worden sei. Beide Karten wichen erheblich voneinander ab, da sie nicht nur hinsichtlich der Bezeichnung, des Maßstabs und der Kartengrundlagen, sondern auch in den Festlegungen und zeichnerischen Darstellungen Unterschiede aufwiesen. Im Ergebnis sei die Satzung entweder deshalb unwirksam, weil das Ministerium eine andere als die von der Antragsgegnerin beschlossene Festlegungskarte genehmigt habe, oder deshalb, weil ein anderer als der beschlossene und genehmigte Plan bekannt gemacht worden sei.

Unabhängig von den Verfahrens- und Formfehlern sei der sachliche Teilplan "Windenergienutzung" auch materiell fehlerhaft. Er sei in sich widersprüchlich und leide an erheblichen Abwägungsfehlern. Es fehle an einem gesamträumlichen Planungskonzept. Auf welchen fachlichen Erwägungen die Einteilung in Windeignungsgebiete und Ausschlussbereiche im Einzelnen beruhe, bleibe unklar. Die Anwendung der 5 km-Abstandsregelung zwischen Windeignungsgebieten sei willkürlich, da Kriterien für die Zusammenfassung zu einem Windeignungsgebiet fehlten. Nicht nachvollziehbar sei auch, dass einzelne Windeignungsgebiete trotz ihrer Lage innerhalb eines FFH-Gebietes bzw. Unterschreitung der Schutzabstände zum nächstgelegenen SPA- bzw. FFH-Gebiet ausgewiesen worden seien. Darüber hinaus seien entgegen der Festlegung Z 3.2.1. des Landesentwicklungsplans für den Gesamtraum Berlin-Brandenburg (LEP GR) - ergänzende raumordnerische Festlegungen für den äußeren Entwicklungsraum - Flächen als Windeignungsgebiete ausgewiesen worden, obwohl sie nach der Festlegungskarte des LEP GR im ökologisch wirksamen Freiraumverbundsystem lägen. Auch die Belange der Antragstellerin seien nicht ausreichend berücksichtigt worden. Es lägen keine fachlichen Gründe vor, die die Herausnahme des in den Planentwürfen vom 23 .Mai 2002 und 13. März 2003 noch enthaltenen Windeignungsgebietes "Westlicher Teltow" rechtfertigen könnten. Überdies seien laufende Genehmigungsverfahren und konkrete Planungen für einen Windpark in der Abwägung unberücksichtigt gelassen worden.

Die Antragstellerin beantragt,

den Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan "Windenergienutzung" vom 2. März 2005 (Amtsblatt für Brandenburg 2005, S. 318 ff.) für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen

Sie ist der Auffassung, das Beteiligungsverfahren sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Den in § 2 Abs. 5 RegBkPlG genannten Stellen sei der Entwurf des Regionalplans zur Stellungnahme zugeleitet worden. Ausweislich des Berichts über das Erarbeitungsverfahren der Antragsgegnerin sei in nachfolgenden Beteiligungsverfahren denjenigen Gemeinden, Trägern öffentlicher Belange bzw. Sonstigen, die von den Änderungen des Planentwurfs betroffen waren, Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden. Dass Träger öffentlicher Belange bzw. andere Stellen, deren Belange nicht stärker berührt werden konnten bzw. deren Stellungnahmen aus den vorhergehenden Beteiligungsverfahren gefolgt wurde, nicht noch einmal beteiligt worden seien, sei nicht zu beanstanden. Es liege auch kein Fehler bei der Genehmigung der Satzung durch die Landesplanungsbehörde vor. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge habe die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 7. September 2004 bei der Landesplanungsbehörde die Genehmigung für den verfahrensgegenständlichen Teilregionalplan "Windenergienutzung" beantragt. Am 13. September 2004 seien zwei Ordner mit im Einzelnen bezeichneten Unterlagen zum Genehmigungsverfahren übergeben und deren Eingang durch den zuständigen Bearbeiter bestätigt worden. Auf der Grundlage dieser Unterlagen sei die Genehmigung am 21. Dezember 2004 erteilt worden. Die Übereinstimmung der elektronischen Dateien, die als Druckvorlage für die Druckerei gedient hätten, mit der ausgefertigten Satzung einschließlich Text und Festlegungskarte sei durch die Genehmigungsbehörde und die Antragsgegnerin geprüft und bestätigt worden.

Der angegriffene Teilplan sei schließlich auch ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Rechtsstaatliche Erfordernisse verlangten nicht, dass bei einem aus mehreren Teilen bestehenden Plan jeder Bestandteil gesondert ausgefertigt werde. Ausreichend sei vielmehr die Ausfertigung des Satzungsbeschlusses, wenn durch eindeutige Angaben oder auch auf andere Weise jeder Zweifel an der Zugehörigkeit des Plans bzw. seiner Teile zur Satzung ausgeschlossen werde und damit eine Art "gedankliche Schnur" hergestellt werde. Dem werde vorliegend entsprochen. In der am 11. Januar 2005 ausgefertigten Satzung werde in § 1 darauf verwiesen, dass der sachliche Teilplan "Windenergienutzung" für die Region Havelland-Fläming, der als Anlage in Text und Karte veröffentlicht wird, Bestandteil dieser Satzung ist. Der Textteil wie die Karte enthielten als "Überschrift" die Worte "Regionale Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming" und "sachlicher Teilplan Windenergienutzung". Mit diesem Verweis auf Text und Karte sowie die eindeutige Kennzeichnung auf Text und Karte sei jeder Zweifel an der Zugehörigkeit dieser Teile zur Satzung ausgeschlossen. Einer gesonderten Ausfertigung habe es danach nicht bedurft.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

I. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie macht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geltend, durch die Festlegungen des Teilregionalplans in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich aus dem raumordnungsrechtlichen Abwägungsgebot eine Antragsbefugnis Privater nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben kann und dass hierfür im Grundsatz dieselben Anforderungen gelten wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18/06 - NVwZ 2007, 229).

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Antragstellerin hat substantiiert vorgetragen, dass ihre privaten Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen waren. Sie hat unter Hinweis auf ein von der P_____ GmbH im Einvernehmen mit der Antragstellerin bereits (erfolglos) durchgeführtes immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren dargelegt, dass sie beabsichtigt, auf ihren im Geltungsbereich des Regionalplans liegenden Grundstücksflächen Windenergieanlagen zu errichten, und dass die hierfür erforderlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen an der Festlegung 1.1 des mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Regionalplanes scheitern könnte, weil die Grundstücksflächen außerhalb der im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsgebiete liegen. Auf die in der mündlichen Verhandlung offen gebliebene Frage, ob die P_____ GmbH gegen den Ablehnungsbescheid des Landesumweltamtes vom 1. Juni 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Oktober 2006 Klage erhoben hat, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, weil das - durch die bisherigen Planungen bereits hinreichend konkretisierte - Interesse der Antragstellerin an der Nutzung ihrer Grundstücke zur Windenergieerzeugung - wie ihr Geschäftsführer in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat - fortbesteht.

Bei der textlichen Festlegung 1.1, der zufolge zur Sicherung eines verstärkten Ausbaus der Windenergienutzung eine geordnete und konzentrierte Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in dafür geeigneten Standortbereichen der Region zu gewährleisten und außerhalb der dazu ausgewiesenen Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel ausgeschlossen ist, in Verbindung mit der Aufzählung der Windeignungsgebiete und ihrer zeichnerischen Darstellung auf der als Anlage veröffentlichten Karte handelt es sich um eine verbindliche Vorgabe, die keine weitere Abwägung zulässt und die für ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung im Sinne des § 3 Nr. 2 Raumordnungsgesetz (ROG) erforderliche räumliche und sachliche Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit aufweist. Nach allgemeiner Ansicht hat die auf § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung (RegBkPlG) bzw. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG gestützte Bezeichnung von Gebieten, die für bestimmte, raumbedeutsame Maßnahmen geeignet sind, die städtebaulich nach § 35 Baugesetzbuch (BauGB) zu beurteilen sind und an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden (Eignungsgebiete), grundsätzlich Zielcharakter (vgl. Urteil des Senats vom 21. September 2007 - OVG 10 A 9.05 - UA S. 11; Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2006, K § 4 Rn. 351). Die Möglichkeit, dass sich die Zielfestlegung 1.1 in Verbindung mit der Nichtausweisung der Grundstücksflächen der Antragstellerin als Windeignungsgebiet nachteilig auf die Rechtsstellung der Antragstellerin auswirkt, ist jedenfalls aufgrund der bauplanungsrechtlichen Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gegeben, wonach unter näher bezeichneten Voraussetzungen Ziele der Raumordnung als entgegenstehende öffentliche Belange die Genehmigung eines im Außenbereich gelegenen Vorhabens ausschließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006, a.a.O., S. 230).

II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Satzung über den Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan "Windenergienutzung" ist bereits aus formellen Gründen unwirksam.

1. Die angegriffene Satzung leidet an einem Ausfertigungsmangel.

Die Ausfertigung des durch Satzung der Antragsgegnerin beschlossenen Regionalplans stellt ein vom Oberverwaltungsgericht von Amts wegen zu prüfendes Gültigkeitserfordernis dar. Zwar enthält das Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung in der hier noch anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember 2002 (GVBl. I 2003 S. 2) hierüber keine ausdrückliche Regelung. Bei der Ausfertigung von Satzungen handelt es sich jedoch um ein grundlegendes Element jeglichen Rechtsetzungsverfahrens; denn zur Rechtsstaatlichkeit gehört, dass Rechtsnormen nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden; sie verlangt Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 1991 - 4 NB 26/90 - BVerwGE 88, 204, 208 f.; Beschluss vom 27. Januar 1998 - 4 NB 3/97 - NVwZ 1998, 1067, 1068; OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 16. Februar 2004 - 3a D 25/00.NE -). Das Rechtsstaatsgebot erfordert somit eine Ausfertigung, die sicherstellt, dass der Inhalt des als Satzung beschlossenen Regionalplans mit dem Willen der Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft im Zeitpunkt der Beschlussfassung übereinstimmt (vgl. Urteil des Senats vom 21. September 2007 - 10 A 9.05 - UA S. 11).

Bestehen Satzungen aus mehreren Bestandteilen, wie etwa einem Textteil und hiervon getrennten Karten oder Plänen, ist es zwar nicht geboten, dass alle Teile gesondert ausgefertigt werden. Vielmehr wird den genannten rechtsstaatlichen Anforderungen grundsätzlich dann Genüge getan, wenn der Satzungsbeschluss ordnungsgemäß ausgefertigt ist und in diesem in einer Weise auf die übrigen Bestandteile der Satzung Bezug genommen wird, die jeden Zweifel an der Identität der Karten (oder sonstigen Bestandteile) sowie ihrer Zugehörigkeit zu der Satzung ausschließt und damit eine Art "gedanklicher Schnur" herstellt. Hierfür ist erforderlich, dass die einzelnen Karten im Satzungstext durch individualisierende Merkmale, z. B. Nennung des Planverfassers und der jeweiligen Fassung der Karte so eindeutig bezeichnet sind, dass deren Identifizierung ohne weiteres möglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 1991 - 4 NB 26.90 - BVerwGE 88, 204, 209; OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 26. Februar 2004 - 3a D 25/00.NE - UA S. 13; VGH Mannheim, Urteil vom 19. Dezember 2000 - 8 S 399/00 - zitiert nach Juris; Urteil vom 30. Juli 1996 - 5 S 1486/95 -, NuR 1998, 143; Urteil vom 24. September 1993 - 5 S 800/92 - zitiert nach Juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 10. März 2005 - 8 KN 41/02 - zitiert nach Juris; Urteil vom 14. Juli 1993 - 1 L 6230/92 - NVwZ-RR 1994, 248 f.; OVG Bautzen, Urteil vom 23. Oktober 2000 - 1 D 33/00 - NVwZ-RR 2001, 426; VGH München, Urteil vom 4. April 2003 - 1 N 01.2240 - NVwZ-RR 2003, 669; Urteil vom 25. April 1996 - 9 N 94.599 - BayVBl 1997, 278, 279; Urteil vom 28. Oktober 1994 - 9 N 87.03911 und 90.00928 - NuR 1995, 286, 287; OVG Koblenz , Urteil vom 15. Mai 2007 - 8 C 10751/06.OVG - NuR 2007, 557, 558).

Diesen - auch für als Satzung beschlossene Regionalpläne geltenden - Anforderungen wird die angegriffene Satzung nicht gerecht. Den vorgelegten Verwaltungsvorgängen ist zwar zu entnehmen, dass der Vorsitzende der Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming den Satzungstext mit Unterschrift vom 11. Januar 2005 ordnungsgemäß ausgefertigt hat. Es fehlt jedoch an einer Unterzeichnung der in § 1 der Satzung zu deren Bestandteil erklärten textlichen Festsetzungen des Teilregionalplans sowie insbesondere auch der Festlegungskarte. Dass die Satzungsbestandteile zum Zeitpunkt der Ausfertigung fest verbunden waren, hat die Antragsgegnerin selbst nicht behauptet. Dem Vortrag der Antragstellerinnen, die Heftung der Blätter habe zum Zeitpunkt der Akteneinsicht am 8. Februar 2006 noch nicht bestanden, ist sie nicht entgegengetreten. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin reicht es auch nicht aus, dass in der am 11. Januar 2005 ausgefertigten Satzung in § 1 darauf verwiesen wird, dass der sachliche Teilplan "Windenergienutzung" für die Region Havelland-Fläming, der als Anlage in Text und Karte veröffentlicht wird, Bestandteil dieser Satzung ist und der Textteil wie die Karte als "Überschrift" die Worte "Regionale Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming" und "sachlicher Teilplan Windenergienutzung" enthalten. Dies kann jedenfalls unter den hier vorliegenden Umständen die zweifelsfreie Individualisierung der zugehörigen Karte nicht sicherstellen. Denn die Unsicherheit darüber, auf welche Karte sich der Satzungstext bezieht, wird hier insbesondere dadurch hervorgerufen, dass sich die Karte, die bei der Ausfertigung vorgelegen haben soll, erheblich von derjenigen unterscheidet, die schließlich mit dem Satzungstext im Amtsblatt für Brandenburg veröffentlicht worden ist:

Während die mit "Regionalplan Havelland-Fläming - Teilplan Windenergienutzung - Entwurf 02. September 2004 - Festlegungskarte" überschriebene Karte, die bei der Ausfertigung vorgelegen haben soll, den Maßstab 1 : 140.000 aufweist und als Grundlage die "Rasterdaten der Topographischen Karte 1 : 100.000 des Landesvermessungsamtes des Landes Brandenburg" mit der "Genehmigungsnummer GB VII/96 (G), GB-D 27/94" angibt, weist die im Amtsblatt veröffentlichte mit "Regionale Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming - Regionalplan - Sachlicher Teilplan Windenergienutzung" überschriebene Karte den Maßstab 1 : 100 000 auf und ist ausweislich der entsprechenden Angabe auf einer anderen Grundlage, nämlich den "Digitalen Daten der Landesvermessung (TK 100) Nutzung mit Genehmigung der Landesvermessung und Geobasisinformation Brandenburg GB-G IX/98" erstellt worden. Vor allem die nicht unerhebliche Verkleinerung des Maßstabs führt dazu, dass die veröffentlichte Karte eine Genauigkeit hinsichtlich der Grenzen der Windeignungsgebiete aufweist, die über das hinausgeht, was - angeblich - Grundlage der Ausfertigung und damit auch des Satzungsbeschlusses der Regionalversammlung gewesen ist. Die bekannt gemachte Karte weist mithin schon deshalb gegenüber der angeblich ausgefertigten (und beschlossenen) Karte einen modifizierten Regelungsgehalt auf.

Insbesondere unterscheiden sich beide Karten aber auch inhaltlich dadurch, dass die angeblich zum Zeitpunkt der Ausfertigung vorliegende Karte ausweislich der "Legende" die "Eignungsgebiete für die Windenergienutzung (Plansatz 1.1)" sowie als sonstige Darstellungen die "Oberflächengewässer", die "Regionsgrenze" sowie die "Nummer des Eignungsgebietes" enthält, während auf der bekannt gemachten Karte als "Festlegungen" das "Eignungsgebiet Windenergienutzung (Z 1)" rot schraffiert gekennzeichnet wird und ferner die Grenze der Planungsregion, die Kreisgrenzen und die Gemeindegrenzen angegeben werden. Andererseits fehlen auf der veröffentlichten Karte eine Darstellung der Oberflächengewässer sowie die Angabe der Nummern der Eignungsgebiete. Insbesondere der Wegfall der Nummern der Windeignungsgebiete betrifft nicht eine - bei wertender Betrachtung möglicherweise nicht ins Gewicht fallende - bloße Darstellungsmodalität, sondern führt zu einem veränderten Aussagegehalt, da nicht mehr ohne weiteres ersichtlich ist, wann es sich um getrennte Windeignungsgebiete oder ein einheitliches Windeignungsgebiet handelt. Dies wird etwa im Fall der "Nauener Platte" relevant, in dem mehrere getrennte Flächen zu einem Windeignungsgebiet zusammengefasst worden sind.

Vor dem Hintergrund der erheblichen Abweichungen der im Amtsblatt bekannt gemachten von der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Karte, die hier besonderen Anlass für Zweifel an der Identität der zur Satzung gehörende Karte geben, kann im vorliegenden Fall offen bleiben, ob die im Satzungstext enthaltenen Angaben ohne diese Abweichung zur Individualisierung der Karte ausreichen würden. Auch hieran bestehen allerdings erhebliche Zweifel, da weder die Überschrift noch der Maßstab oder der Entwurfsstand der Karte in § 1 der Satzung genannt werden, geschweige denn, dass die Bezeichnung etwa in der Weise erfolgt ist, dass der Satzungstext auf eine unter einem bestimmten - vor der Ausfertigung der textlichen Festlegungen liegenden - Datum auf den Karten angebrachte Unterschrift eines namentlich benannten Mitarbeiters (vgl. zu dieser Möglichkeit OVG Frankfurt (Oder), a.a.O.) oder auf sonstige Originalvermerke auf der Karte Bezug nimmt.

Der Erklärung des Vertreters der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung, dass die (nunmehr) dem Satzungstext beigeheftete ("alte") Karte ausgefertigt worden sei und dass die aus dem Amtsblatt zu ersehene ("neue") Karte deshalb veröffentlicht worden sei, weil die Gemeinsame Landesplanungsabteilung nur Karten dieses Maßstabs, die auf dieser Grundlage erstellt worden sind, zur Veröffentlichung freigegeben habe, musste der Senat nicht weiter nachgehen; denn mit dem Zweck der Ausfertigung, Klarheit über den Inhalt der von der Regionalversammlung beschlossenen Satzung zu schaffen, ist es schwerlich vereinbar, wenn die Identität einer zu dieser Satzung gehörenden Karte letztlich nur durch nachträgliche Erläuterungen oder weitere Nachforschungen ermittelt werden kann. Auch der von dem Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung geschilderte Umstand, dass vor der Veröffentlichung des Regionalplans durch Vertreter der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung und der Antragsgegnerin gemeinsam kontrolliert und festgestellt worden sei, dass die auf der veröffentlichten Karte dargestellten Windeignungsgebiete mit denjenigen auf der angeblich ausgefertigten (und von der Regionalversammlung beschlossenen) Karte übereinstimmten, vermag die durch die vorhandenen Abweichungen hervorgerufenen Zweifel an der Identität der nach den Angaben der Antragsgegnerin ausgefertigten ("alten") Karte nicht zu entkräften.

Dass die Ausfertigung der Festlegungskarte gänzlich entbehrlich sei, wird von der Antragsgegnerin selbst nicht behauptet. Hiervon kann angesichts dessen, dass die genauen Abgrenzungen der in den textlichen Festlegungen des Regionalplans lediglich schlagwortartig bezeichneten Windeignungsgebiete sich ausschließlich aus der Karte ergeben, offensichtlich auch keine Rede sein.

Die unterbliebene Ausfertigung der Festlegungskarte des Regionalplans ist auch nicht unbeachtlich. Zwar bestimmt § 2 a Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung in der hier noch anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember 2002 (GVBl. I 2003 S. 2) - RegBkPlG a.F. -, dass eine Verletzung der für die Regionalpläne geltenden Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht schriftlich innerhalb eines Jahres nach der öffentlichen Bekanntmachung geltend gemacht worden ist, unbeachtlich ist, worauf in der Bekanntmachung des angefochtenen Regionalplans im Amtsblatt für Brandenburg auch gemäß § 2 a Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG a.F. hingewiesen worden ist. Die Antragstellerin hat den Ausfertigungsmangel jedoch bereits in ihrer am 2. März 2006 eingegangenen Antragsschrift und damit noch innerhalb der Jahresfrist gerügt. Entsprechend der allgemeinen Ansicht zu § 215 BauGB (vgl. hierzu Battis, in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl. 2007, § 215 Rn. 6, m.w.N.) genügt es zur Fristwahrung, wenn der Mangel fristgerecht in einem Gerichtsverfahren geltend gemacht wird, an dem die Regionale Planungsgemeinschaft beteiligt ist. Im Übrigen stellt das Unterbleiben einer Ausfertigung als Verstoß gegen ein verfassungsrechtliches Gültigkeitserfordernis einen stets beachtlichen Mangel dar, auf den fachgesetzliche Unbeachtlichkeitsregelungen keine Anwendung finden können (vgl. Urteil des Senats vom 21. September 2007 - 10 A 9.05 - UA S. 14; OVG Bautzen, Urteil vom 24. April 2007 - 1 D 28/04 - zitiert nach Juris; OVG Koblenz, Urteil vom 9. August 1989 - 10 C 36/88 - NVwZ-RR 1990, 61).

2. Mangels ordnungsgemäßer Ausfertigung der Festlegungskarte fehlt es ferner auch an einer wirksamen Bekanntmachung des Regionalplans, da die Bekanntmachung das Vorliegen einer veröffentlichungsfähigen Satzungsurkunde voraussetzt (vgl. Urteil des Senats vom 21. September 2007 - OVG 10 A 9.05 -, UA S. 14). Im Übrigen wäre die Bekanntmachung wegen der dargelegten erheblichen Abweichungen der im Amtsblatt veröffentlichten "neuen" Karte von der im Verwaltungsvorgang vorhandenen ("alten") Karte auch dann fehlerhaft, wenn Letztere tatsächlich von der Ausfertigung der Satzung umfasst gewesen wäre.

3. Ob darüber hinaus auch ein beachtlicher Fehler bei der Genehmigung vorliegt, kann angesichts des festgestellten Ausfertigungs- und Bekanntmachungsfehlers dahinstehen. Allerdings erscheint es schon wegen der fehlerhaften Ausfertigung zweifelhaft, ob diejenige Satzung, die die Regionalversammlung am 2. September 2004 beschlossen hat, gemäß § 2 Abs. 7 Satz 2 RegBkPlG von der Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Ministerien genehmigt worden ist. In den Verwaltungsvorgängen findet sich zwar eine Empfangsbescheinigung vom 13. September 2004, wonach u.a. die "ausgefertigte Satzung vom 02.09.2004" sowie den "als Satzung festgestellten Regionalplan in Text und Karte" als Unterlagen zum Genehmigungsverfahren übergeben worden sind. Ob es sich hierbei tatsächlich um die Fassung der am 2. September 2004 beschlossenen Satzung mit der Festlegungskarte als Bestandteil gehandelt hat, ist indes nicht nachvollziehbar. Den Verwaltungsvorgängen ist nicht zu entnehmen welche konkrete Fassung der Festlegungskarte des Regionalplans der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung übersandt worden ist. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass tatsächlich eine vom Beschluss der Regionalversammlung abweichende Satzung genehmigt worden ist.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit dem hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung

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