Judicialis Rechtsprechung

Bevor eine Berliner Behörde einen an sie herangetragenen Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Landes Berlin mit der Begründung ablehnt, die Zustimmung einer nicht dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz unterliegenden öffentlichen Stelle zur Informationsfreigabe liege nicht vor, ist sie rechtlich verpflichtet, bei der anderen öffentlichen Stelle nachzufragen, ob die Zustimmung zur Freigabe erteilt wird.

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OVG 12 B 1.07

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 12. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 11. März 2008 durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts Kipp, die Richterinnen am Oberverwaltungsgericht Merz und Plückelmann, die ehrenamtliche Richterin Golz und den ehrenamtlichen Richter Jünemann

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen, soweit das Berufungsverfahren nicht durch teilweise Rücknahme sowie durch übereinstimmende Hauptsachenerledigungserklärungen beendet ist.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Im Januar 2000 fragte die klagende Organisation bei der Senatsverwaltung für Justiz des Landes Berlin an, welche Akten über sie geführt würden. Daraufhin wurde ihr mit Schreiben vom 24. März 2000 mitgeteilt, die Aktenführung in der Senatsverwaltung für Justiz sei ausschließlich sachbezogen. Deshalb existierten Verwaltungsvorgänge in Bezug auf den Kläger in zahlreichen sachbezogen angelegten Verwaltungsvorgängen. Die Aktenzeichen von insgesamt acht dieser Vorgänge wurden dem Kläger genannt. Im Anschluss beantragte der Kläger mit Schreiben vom 31. März 2000 Akteneinsicht nach dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz in alle ihm zuvor benannten Akten. Er erhielt zunächst die Zwischennachricht, dass die betroffenen Abteilungen der Senatsverwaltung für Justiz jeweils unabhängig voneinander über das Akteneinsichtsbegehren entscheiden würden. In der Folge ergingen eine Vielzahl von Bescheiden sowie einzelne Widerspruchsbescheide verschiedener Abteilungen der Senatsverwaltung für Justiz. Bereits im September 2000 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Berlin Klage, beantragte die Aufhebung von Bescheiden der Abteilung V der Senatsverwaltung für Justiz und die Verpflichtung des Beklagten, seinen umfassenden Antrag vom 31. März 2000 zu bescheiden bzw. neu zu bescheiden. Im Laufe des Klageverfahrens ergab sich, dass allein Akteneinsichtsversagungen der Abteilungen IV und V der Senatsverwaltung für Justiz streitig blieben. Im Übrigen wurde das Klageverfahren beendet. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts Berlin am 17. Dezember 2002 stritten die Beteiligten über die Einsicht in Vorgänge der Abteilungen IV und V, die der Beklagte unter Bezugnahme auf die Versagungsrechte nach § 10 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 10 Abs. 4 Berliner Informationsfreiheitsgesetz - IFG - verweigert hatte.

Unter Zulassung der Revision verpflichtete das Verwaltungsgericht Berlin den Beklagten, unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide, über den Antrag des Klägers auf Akteneinsicht in die Vorgänge 4101 E - IV 29/92 zu Bd. III, Bl. 42, 44, 125 - 126, 176 - 207, 209 - 210, Bd. IV Bl. 62 - 66, 192 - 201, Bd. V Bl. 57, 115, Bd. VI Bl. 6, 108 - 109 sowie in den Vorgang 6024-V/1 Bl. 12 - 16, 18 - 35 und 49 - 51 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist im Wesentlichen wie folgt begründet: § 3 Abs. 1 IFG gebe dem Einzelnen einen grundsätzlichen Anspruch auf Akteneinsicht. Ausnahmen seien im Abschnitt 2 IFG abschließend geregelt. Würden durch das Bekanntwerden des Akteninhalts Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich des IFG unterfielen, offenbart, sei der Beklagte, wenn er den Akteninhalt nicht von sich aus freigeben wolle, verpflichtet, die andere öffentliche Stelle nach ihrer Zustimmung zur Veröffentlichung zu fragen. Der Beklagte habe insoweit kein Ermessen. Der Ausschlussgrund der Beziehung der Akten auf den Prozess der behördlichen Willensbildung nach § 10 Abs. 4 IFG sei eng auszulegen. Er betreffe nur den Verlauf der eigentlichen Willensbildung und nicht die dem Willensbildungsprozess zugrunde liegenden Sachinformationen sowie das Beratungsergebnis. Etwas anderes gelte nur, wenn das "Davor" und das "Danach" nicht von der Willensbildung selbst zu isolieren seien. Soweit Aktenteile nach § 10 Abs. 4 IFG geschützt seien, dauere dieser Schutz über den Abschluss des konkreten Verwaltungsverfahrens hinaus dauerhaft fort.

Gegen dieses ihm am 13. Februar 2003 zugestellte Urteil hat der Beklagte unbeschränkt Berufung eingelegt. Mit Schriftsatz vom 7. April 2003 hat der Beklagte sodann unter Einreichung seiner Berufungsbegründung das Berufungsbegehren beschränkt. Er hat dazu klargestellt, dass die Berufung sich nicht gegen seine Verpflichtung zur Neubescheidung in Bezug auf die Vorgänge 4110 E - IV 29/92 Bd. III, Bl. 177 - 207 und 6024-V/1, Bl. 19 - 35 und 49 - 51 richte. Damit ist im Berufungsverfahren allein die Frage streitig, ob der Beklagte bei der Anwendung des Versagungsgrunds nach § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG verpflichtet ist, vor einer Akteneinsichtsversagung bei der anderen öffentlichen Stelle im Sinne der Vorschrift um Zustimmung nachzusuchen. Gegen diese vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil angenommene Verpflichtung richtet sich die Berufungsbegründung des Beklagten.

Er stellt darauf ab, dass eine entsprechende Verpflichtung nicht bestehe. Aus dem Wortlaut des Gesetzes könne sie nicht unmittelbar hergeleitet werden. Nach Sinn und Zweck, insbesondere auch aus Gründen der Praktikabilität und Handhabbarkeit des Gesetzes, müsse angenommen werden, dass die Einholung einer Zustimmung im Ermessen der Behörde stehe, bei der Akteneinsicht beantragt worden sei. Die Betrachtung des entsprechenden brandenburgischen Landesgesetzes stütze die Auffassung. Auch § 15 Abs. 5 IFG mit der dort niedergelegten Verpflichtung, innerhalb von zwei Wochen nach Antragstellung über den Akteneinsichtsantrag zu entscheiden, liefere ein Argument dafür, dass die Verwaltung in die Lage versetzt werden solle, schnell und flexibel zu entscheiden.

In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten übereinstimmend das Berufungsverfahren in Bezug auf das Akteneinsichtsbegehren in Bd. IV Bl. 66 des Vorgangs 4110 E - IV 29/92 für erledigt erklärt.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Dezember 2002 zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit er unter Aufhebung der entgegenstehenden Verwaltungsentscheidungen zur Neubescheidung in Bezug auf die Vorgänge 4110 E - IV 29/92 Band III Blatt 42, 44, 125 - 126, 176, 209 - 210, Band IV Blatt 62 - 65, 196 - 201, Band V Blatt 57, 115, Band VI Blatt 6, 108 - 109, Vorgang 6024 V 1 - Blatt 12 - 16, 18 verpflichtet worden ist.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsstreitakte Bezug genommen. Die genannte Akte hat vorgelegen und ist zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, über das im Berufungsverfahren streitig gebliebene Informationsbegehren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Soweit der Beklagte mit seinem Berufungsbegründungsschriftsatz das ursprünglich weitergehende Berufungsziel reduziert hat, liegt darin eine teilweise Rücknahme der Berufung. In Bezug auf Bd. IV Bl. 66 des Vorgangs 4110 E - IV 29/92 ist das Berufungsverfahren durch die übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten beendet, sodass auch darüber nicht mehr streitig zu entscheiden ist.

Gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 des Gesetzes zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 15. Oktober 1999 (GVBl S. 561), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Juli 2006 (GVBl S. 819) besteht das Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft nicht, soweit durch das Bekanntwerden des Akteninhalts Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen, ohne deren Zustimmung offenbart werden. Das Verwaltungsgericht hat in Interpretation dieser Vorschrift ausgeführt, der Versuch zur Einholung der Zustimmung der anderen öffentlichen Stellen dürfe nicht unterbleiben. Der Beklagten sei vielmehr verpflichtet, nach der Zustimmung zu fragen. Die Nachfrage könne nur dann unterlassen werden, wenn er sich im Rahmen seines Ermessens von vornherein dafür entscheide, den betreffenden Aktenteil zu veröffentlichen, ohne die andere öffentliche Stelle nach ihrer Zustimmung zu fragen. Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. Die Vorschrift bestimmt ausdrücklich, dass ein Informationsrecht nicht besteht, soweit ohne Zustimmung Angaben anderer öffentlicher Stellen offenbart werden würden. Diese Regelung kann nicht dahin ausgelegt werden, dass der Berliner Behörde, bei der der Informationszugang beantragt worden ist, ein Ermessen dahin eingeräumt werden soll, ob sie die fremden Daten ohne Zustimmung der anderen Stelle veröffentlichen möchte. Das Gegenteil ist richtig. Wenn die Gewährung des Informationsrechts zur Veröffentlichung fremder Daten führen würde, ohne dass dazu eine Zustimmung der anderen Stelle vorliegt, muss die Auskunft oder die Einsicht jedenfalls zunächst unterbleiben. Soweit das Verwaltungsgericht sich zur Stützung seiner gegenteiligen Auffassung auf den Bericht des Berliner Beauftragten für Datenschutz und Akteneinsicht für das Jahr 2000 beruft, kann dem nicht gefolgt werden (ebenso Schoch/Kloepfer - Informationsfreiheitsgesetz [IFG - Prof. E], S. 86 Rnr. 14). Dabei kann es sich bei der erforderlichen Zustimmung der anderen Stelle durchaus auch um eine gegebenenfalls aus den Umständen zu schließende vorweggenommene Zustimmung handeln. Das ist beispielsweise anzunehmen, wenn die andere Stelle die begehrte Information selbst veröffentlicht oder in sonstiger Weise frei zugänglich gemacht hat.

Davon ausgehend entsteht die Frage, ob die Berliner Behörde, bei der der Informationszugang beantragt worden ist, in einem Fall der vorliegenden Art verpflichtet ist, vor einer Verweigerung der Information die dritte Stelle um Zustimmung zu bitten oder ob sie jedenfalls eine Ermessensbetätigung zu der Frage vornehmen muss, ob sie die dritte Stelle um Zustimmung bitten will oder nicht. Nach Abwägung aller widerstreitenden Gesichtspunkte und Interessen ist der Senat der Auffassung, dass die Berliner Behörde rechtlich verpflichtet ist, jedenfalls den Versuch zu unternehmen, die Zustimmung der dritten Stelle zu erhalten.

Nach dem Wortlaut des Versagungsgrundes in § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG ist die aufgeworfene Streitfrage nicht unmittelbar zu entscheiden. Entgegen der Rechtsüberzeugung des Senats könnte argumentiert werden, dass es dem Informationsantragsteller obliegt, die Voraussetzungen für den Informationszugang darzulegen und beizubringen, das heißt eine erforderliche Zustimmung der dritten Stelle vorzulegen. Eine solche Rechtsanwendung würde ohne Zweifel die Praktikabilität und Handbarkeit des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes für die Verwaltung erhöhen und auch die Realisierung des ausdrücklichen Gesetzeszieles schneller Verwaltungsentscheidungen (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1, § 15 Abs. 5 IFG) begünstigen.

Insgesamt jedoch würde eine Abwälzung des Problems auf den Informationsantragsteller der Systematik des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes zuwider laufen. Dies hat das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung zu Recht betont. Das Gesetz bezweckt zur Stützung des demokratischen Willensbildungsprozesses in der Bevölkerung eine weitgehende Durchsichtigkeit von behördlichen Aktenvorgängen. Um dies zu gewährleisten, wird im Grundsatz ein voraussetzungsloser Informationsanspruch eingeführt. Das Besondere daran ist, dass der Anspruch gerade nicht an die Darlegung eines berechtigten Interesses oder an ähnliche Voraussetzungen geknüpft wird. Allerdings wird das Informationsrecht nicht schrankenlos gewährt, was im Übrigen schon von Verfassungs wegen her nicht möglich wäre. Vielmehr enthält der Abschnitt 2 des Gesetzes einen Katalog von Versagungsgründen. Jedoch muss die Interpretation der Versagungsgründe unter Berücksichtigung der im Abschnitt 1 des Gesetzes grundsätzlich gewährten Rechtsstellung des Bürgers erfolgen. Dies schließt es aus, dem Bürger die Last der Beibringung einer Zustimmung der dritten Stelle im Sinne von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG und damit die Darlegung und den Nachweis des Vorliegens eines Versagungsgrundes aufzubürden. Letztlich würde damit der voraussetzungslos gewährte Informationsanspruch in einer mit der aus der Gesetzessystematik deutlich werdenden Grundintention des Gesetzgebers nicht mehr vereinbarenden Weise geschwächt.

Soweit der Beklagte dagegen einen nicht mehr vertretbaren zusätzlichen Verwaltungsaufwand einwendet, ist dem zu widersprechen. Würde der Auffassung gefolgt, dass es in Anwendung des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG dem jeweiligen Antragsteller obliegt, die Zustimmung der dritten Stelle beizubringen, so müsste ihm jedenfalls zur Wahrung des grundsätzlichen Informationsanspruchs die Möglichkeit gegeben werden, dies auch zu tun. Er müsste folglich von der Berliner Behörde exakte Hinweise darüber erhalten, um welche Informationen von dritter Seite es sich handelt. Nur dann nämlich hätte er überhaupt die Möglichkeit, sich an die dritte Stelle mit der Bitte um Freigabe des Informationszugangs in Berlin zu wenden. Angesichts dieses Umstandes muss der sich aus der Rechtsauffassung des Senats zur Anwendung des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG ergebende Verwaltungsmehraufwand als hinnehmbar angesehen werden. Es geht dann nämlich allein darum, für die Informationen von dritter Seite, die ohnehin und in jedem Fall exakt bestimmt und ermittelt werden müssen, die Zustimmungsersuchen herauszuschicken und den Rücklauf der Antworten zu überwachen.

Für die Richtigkeit der Auffassung, dass es in Anwendung des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG der Berliner Behörde obliegt, sich um die Zustimmung der dritten Stelle "zu kümmern", spricht auch, dass nur bei einer solchen Interpretation der Gleichklang der Rechtsanwendung zu der entsprechenden Fragestellung in § 6 Abs. 2 Satz 1 IFG ermöglicht wird. Geht es nämlich um die Offenbarung personenbezogener Daten und ist diese von der Zustimmung eines Betroffenen abhängig, so kann die Frage, wer den Versuch einer Einholung der Zustimmung zu unternehmen hat, nur zu Lasten der Berliner Behörde entschieden werden. Eine andere Lösung würde voraussetzen, dass dem Informationsantragsteller mindestens Name und Anschrift des Drittbetroffenen bekannt gegeben werden müsste. Dies würde dem auch in § 6 IFG deutlich hervorgehobenen Schutz des Dritten vor Offenbarung seiner personenbezogenen Daten zuwiderlaufen und kommt schon deshalb nicht in Betracht.

Soweit der Beklagte - offenbar in Übereinstimmung mit der Senatsverwaltung für Inneres des Landes Berlin - die Auffassung vertritt, über die Frage, ob er als Berliner Behörde die Zustimmung einer dritten Stelle gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG einholen wolle, dürfe er im Rahmen sachgemäßer Ermessensbetätigung entscheiden, folgt der Senat - wie sich aus dem Vorstehenden bereits ergibt - dem nicht. Der Wortlaut des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG ergibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Berliner Gesetzgeber eine entsprechende Ermessenseinräumung vorsehen wollte. Selbst wenn dieses Wortlautargument zurückgestellt oder als nicht ausschlaggebend angesehen werden würde, bliebe die Frage, welches Abwägungsmaterial denn im Rahmen einer Ermessensbetätigung herangezogen und bewertet werden sollte und dürfte. Dabei scheint von vornherein angesichts der Grundkonzeption des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes ausgeschlossen, beispielsweise den Umfang der Informationen von dritter Seite innerhalb des Berliner Aktenbestandes oder aber die Frage als zulässiges Abwägungskriterium zu betrachten, ob wohl mit einer Zustimmungserteilung von der dritten Seite zu rechnen ist oder nicht. Scheiden diese auch im Vordergrund des Vortrages des Beklagten stehenden Gesichtspunkte von vornherein aus, so spricht nichts dafür, in jedenfalls erweiternder Auslegung des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG von einer Ermessenseinräumung auszugehen.

Soweit schließlich der Beklagte zur Stützung seiner Rechtsauffassung auf die Entstehungsgeschichte und nachfolgende Veränderungen des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes des Landes Brandenburg vom 10. März 1998 (GVBl. Bbg I S. 46) verweist, lassen sich daraus keine zulässigen Interpretationsgesichtspunkte schließen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit das Berufungsverfahren für erledigt erklärt worden ist, entspricht es billigem Ermessen, dass der Beklagte auch insoweit die Kosten trägt. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung