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In der Verwaltungsstreitsache

hat der 12. Senat am 29. Juni 2009 beschlossen:

Tenor:

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 28. April 2009 wird geändert.

Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Heranziehungsbescheid des Antragsgegners vom 26. November 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 6. Februar 2009 anzuordnen, wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Antragstellerin.

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird für beide Rechtsstufen auf je 2 500 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Unter Zugrundelegung des für die Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht maßgeblichen Beschwerdevorbringens (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ist der erstinstanzliche Beschluss zu ändern.

Das auf § 80 Abs. 5 VwGO gestützte vorläufige Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Heranziehungsbescheid des Antragsgegners vom 26. November 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 6. Februar 2009 anzuordnen, hat keinen Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts begegnet die nach § 15 Abs. 6 BStatG kraft Gesetzes sofort vollziehbare Heranziehung der Antragstellerin zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich für das Geschäftsjahr 2007 bei der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung keinen überwiegenden rechtlichen Bedenken. Angesichts des mit der Beschwerde dargelegten Verfahrens zur Auswahl der auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten erscheint der Ausgang des Hauptsacheverfahrens vielmehr sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht offen (1). Bei der danach erforderlichen Interessenabwägung überwiegt das Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Heranziehungsbescheides das entgegenstehende Interesse der Antragstellerin, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens von Vollzugsmaßnahmen verschont zu bleiben (2).

1. Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung die Auffassung vertreten, dass die erneute Heranziehung der Antragstellerin für das Berichtsjahr 2007 bei summarischer Prüfung ermessensfehlerhaft sei. Das vom Statistischen Bundesamt erarbeitete und bundesweit angewandte mathematisch-statistische Verfahren zur Auswahl der Erhebungseinheiten trage dem gesetzlichen Gebot der Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen nicht angemessen Rechnung. Nach den Intentionen des Gesetzgebers solle das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen sicherstellen, um die mit einer jährlich wiederholten Erhebung einhergehenden Belastungen der Befragten abzubauen und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftspflichtigen zu erreichen. Ein derartiger Austausch sei bei der praktizierten Bildung sogenannter Totalschichten nicht gewährleistet; einer solchen Schicht, in der jedes darin befindliche Unternehmen auskunftspflichtig sei, sei seit dem Berichtsjahr 2003 unstreitig auch die Antragstellerin zugeordnet. Angesichts des Fehlens konkreter zeitlicher Vorgaben zur Verhältnismäßigkeit einer wiederholten Heranziehung ohne vollständige oder partielle Rotation sei das Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt worden. Die vom Antragsgegner angeführte Ergebnisqualität der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich rechtfertige nicht die Anwendung von Auswahlkriterien, die dem vom Gesetzgeber hervorgehobenen privaten Interesse an einer Entlastung durch Rotation entgegenstünden. Eine dauerhafte Erfassung von Unternehmen sei vom Dienstleistungsstatistikgesetz nicht gedeckt und greife unverhältnismäßig in das Grundrecht der Antragstellerin auf informationelle Selbstbestimmung ein.

Diesen Erwägungen ist der Antragsgegner mit der Beschwerde substantiiert entgegengetreten. Dass das von ihm im Einzelnen dargelegte Auswahlverfahren an durchgreifenden, nicht mit der gesetzlichen Grundlage in Einklang stehenden methodischen Fehlern leidet, kann bei der im Eilverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht festgestellt werden. Eine konkrete gesetzliche Vorgabe, wer aus der Gesamtzahl der nach § 2 Abs. 1 und 2, § 5 DlStatG berichtspflichtigen Unternehmen und Einrichtungen tatsächlich zur Auskunft herangezogen wird, sieht das Gesetz nicht vor. In § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG hat der Gesetzgeber lediglich eine Obergrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten festgelegt, die nach Satz 2 der Vorschrift nach einem mathematisch-statistischen Verfahren ausgewählt werden. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht danach davon ausgegangen, dass die Einzelheiten des Auswahlverfahrens und die Entwicklung von Auswahlgrundsätzen bis zur gesetzlich festgelegten Obergrenze im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde liegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. November 1989, NVwZ-RR 1990, 418). Dies gilt sowohl hinsichtlich der Aufgliederung (Schichtung) der Gesamtheit aller Unternehmen und Einrichtungen, die in den vom Gesetz erfassten Dienstleistungszweigen tätig sind, als auch der Bestimmung des Auswahlsatzes in den einzelnen Stichprobeneinheiten.

Nach den Darstellungen des Antragsgegners in der Beschwerdebegründung liegt der Heranziehung der Antragstellerin ein zweistufiges Auswahlverfahren zu Grunde. Im Rahmen des vom Statistischen Bundesamtes entwickelten Auswahlplans erfolgt zunächst eine Schichtung der Auswahlgesamtheit nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen (sog. geschichtete Zufallsstichprobe). In jeder dieser Stichprobenschichten wird sodann eine separate Stichprobenziehung nach dem Zufallsprinzip durchgeführt. Dabei differiert der Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten nach der Zahl und Vergleichbarkeit der darin enthaltenen Einheiten. In Schichten, die nur minimal besetzt sind, sowie in Schichten mit den umsatzstärksten Unternehmen werden alle Unternehmen erfasst und zur Auskunft herangezogen. Die Verwendung derartiger "Totalschichten" trage zum einen der besonderen wirtschaftlichen Bedeutung der umsatzstarken Unternehmen Rechnung und führe zum anderen zu einer geringeren Gesamtbelastung der Auskunftspflichtigen. Ohne eine Totalerfassung der bedeutenderen Unternehmen müsste die Gesamtzahl der berichtspflichtigen Unternehmen zur Sicherstellung zuverlässiger statistischer Ergebnisse um ein Vielfaches höher liegen.

Diese Ausführungen lassen in nachvollziehbarer Weise erkennen, dass die Auswahl der auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten auf einem mathematisch-statistischen Gesamtsystem beruht. Die Frage, ob sich die im Einzelnen praktizierten Auswahlgrundsätze im Rahmen des der Behörde - hier wegen der Erhebung als Bundesstatistik: des Statistischen Bundesamtes - zustehenden Ermessensspielraums halten, kann daher nicht isoliert betrachtet werden, sondern ist vor dem Hintergrund der Tragfähigkeit und statistischen Verlässlichkeit des gesamten Systems zu beurteilen. Ohne nähere methodische Kenntnisse über Stichprobenverfahren und die vom Antragsgegner angeführten statistischen Notwendigkeiten lassen sich insbesondere die Auswirkungen, die sich aus einer etwaigen geringeren Schichtung der Auswahlgesamtheit oder dem Verzicht auf sog. Totalschichten ergeben, nicht abschließend beurteilen. Ob die Heranziehung besonders umsatzstarker Unternehmen ohne eine Rotation die Grenzen einer zulässigen Ermessensausübung überschreitet, kann daher mangels hinreichender tatsächlicher Feststellungen im vorliegenden Eilverfahren nicht mit der erforderlichen Sicherheit geklärt werden. Dies gilt umso mehr, als die Bedeutung, die der Antragsgegner derartigen Unternehmen für eine aussagekräftige Dienstleistungsstatistik zumisst, aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unter Berücksichtigung der Zielsetzungen des Gesetzes grundsätzlich nicht zu beanstanden sein dürfte.

Die Frage, ob eine aus statistischen Gründen erforderliche dauerhafte Heranziehung von Unternehmen vom Gesetz gedeckt ist, muss gleichfalls dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Das Verwaltungsgericht weist insoweit zwar zu Recht auf die amtliche Begründung zu § 1 Abs. 2 DlStatG hin, nach der das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht. Ob die insoweit angesprochene Möglichkeit einer vollständigen oder partiellen Rotation eine vollständige Erfassung der umsatzstarken Unternehmen rechtlich ausschließt, erscheint indes zumindest offen. Gegen die Annahme, der Gesetzgeber sei jedenfalls zwingend von einer partiellen Rotation in einem bestimmten Zeitraum ausgegangen, könnte insbesondere die vom Antragsgegner angeführte Gesetzesbegründung zum Handelsstatistikgesetz sprechen. In der Begründung zu § 5 Abs. 1 des Handelsstatistikgesetzes, das nur knapp ein Jahr nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz in Kraft getreten ist und gleichfalls die Auswahl der Erhebungseinheiten nach einem mathematisch-statistischen Verfahren vorsieht, hat der Gesetzgeber die Bildung einer Stichprobenschicht, der Unternehmen mit den höchsten Umsätzen der jeweiligen Branche zugeordnet sind und bei denen eine Rotation ausgeschlossen ist, ausdrücklich als zulässig erachtet (BT-Drs. 14/5813, S. 11).

2. Soweit der Ausgang des Hauptsacheverfahrens danach als offen anzusehen ist, überwiegt das Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung des Heranziehungsbescheides das entgegenstehende Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Mit der Dienstleistungsstatistik verfolgt der Gesetzgeber legitime Interessen des Gemeinwohls, weil die Beobachtung und Beurteilung der Entwicklung des bedeutsamen Wirtschaftsbereichs "Dienstleistungen" entsprechende Datenerhebungen voraussetzt (vgl. Beschluss des Senats vom 6. Mai 2009 - OVG 12 S 35.09 - BA S. 3). Das mit den jährlichen Erhebungen verfolgte öffentliche Interesse ist angesichts der Tatsache, dass amtliche Statistiken eine wesentliche Grundlage für eine wirksame Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik bilden, von erheblichem Gewicht. Durch den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung kraft Gesetzes hat der Gesetzgeber zudem einen grundsätzlichen Vorrang des Vollzugsinteresses angeordnet. Der darin zum Ausdruck kommende Beschleunigungszweck trägt der Tatsache Rechnung, dass die Qualität und Verlässlichkeit der statistischen Ergebnisse auch von einer zeitnahen Teilnahme aller ausgewählten Erhebungseinheiten abhängen. Angesichts dieser gesetzlichen Grundsatzentscheidung bedarf es im Einzelfall besonderer konkreter Umstände, um ausnahmsweise eine abweichende Entscheidung zu rechtfertigen. Diese Umstände müssen über die regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs hinausgehen, die bereits in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden hat (BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, NVwZ 2004, 93).

Gemessen hieran ist ein überwiegendes Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, das über die regelmäßige Folge der kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Aufforderung zur Auskunftserteilung und die in § 5 Abs. 1 Satz 1 DlStatG normierte Auskunftspflicht hinausgeht, weder dargetan noch ersichtlich. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass die erneute Heranziehung mit Blick auf die damit verbundenen Kosten und den notwendigen Zeitaufwand zu einer unverhältnismäßigen Belastung führt, sind von der Antragstellerin weder im erstinstanzlichen noch im Beschwerdeverfahren vorgetragen worden. Der bloße Hinweis, dass die wiederholte Heranziehung seit dem Berichtsjahr 2003 deutlich zeige, dass die Grenze des Verträglichen überschritten sei, genügt dafür nicht. Soweit die geforderten Angaben zum Teil auch für andere (z.B. steuerliche) Zwecke vorgehalten werden müssen, ist nicht erkennbar, dass die Antragstellerin durch das wiederholte Ausfüllen des ihr bereits aus den Vorjahren bekannten Formulars übermäßig belastet wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Die Streitwertfestsetzung für das erstinstanzliche Verfahren ist von Amts wegen geändert worden (§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG). Der Senat geht in ständiger Praxis in Eilverfahren der vorliegenden Art von der Hälfte des Auffangstreitwertes aus (vgl. Beschluss vom 6. Mai 2009, a.a.O.; Beschluss vom 16. Januar 2007 - OVG 12 S 2.07 -).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung