Judicialis Rechtsprechung

1. Das Vorhandensein baulicher Anlagen steht der Einbeziehung eines Geländes in ein Landschaftsschutzgebiet zwar nicht grundsätzlich entgegen; die Bebauung darf jedoch nicht so dicht und verfestigt sein, dass sie der - insoweit besonders zu prüfenden - Schutzwürdigkeit des Gebiets entgegensteht.

2. Die Einbeziehung von Grundstücken, die innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegen, in eine Landschaftsschutzverordnung ist abwägungsfehlerhaft, wenn den betroffenen Grundstücken die Bebaubarkeit durch landschaftsschutzrechtliche Verbote und Genehmigungsvorbehalte im Ergebnis entschädigungslos entzogen wird.

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OBERVERWALTUNGSGERICHT FÜR DAS LAND BRANDENBURG IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

3a A 764/01

Verkündet am: 10.08.2004

In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren

wegen Natur- und Landschaftsschutzrechts;

hier: Berufung

hat der 3a. Senat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. August 2004 durch

den Richter am ..., die Richterin am ..., den Richter am ..., den ehrenamtlichen Richter ... und den ehrenamtlichen Richter ...

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 13. September 2001 geändert. Es wird festgestellt, dass der Kläger einer landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung oder Befreiung von den Verboten der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." vom 11. Juni 1998 (GVBl. II S. 454) zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück ... in der Gemarkung ..., Flur 1, Flurstück 298, nicht bedarf.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks ... in der Gemarkung ..., Flur 1, Flurstück 298, das u.a. mit einem Wochenendhaus bebaut ist. Unter dem 9. Juni 1994 erteilte die untere Bauaufsichtsbehörde des Beklagten einen Bauvorbescheid zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück, dessen Geltungsdauer mit Bescheid vom 14. Dezember 1999 verlängert wurde. Unter dem 10. September 1998 beantragte der Kläger die Erteilung einer Genehmigung gemäß § 4 der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück. Mit Bescheid vom 16. November 1998 lehnte die untere Naturschutzbehörde des Beklagten die Erteilung der beantragten Genehmigung sowie den - sinngemäß gestellten - Antrag auf Gewährung einer Befreiung ab. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17. September 1999 zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass der Verordnungsgeber es als notwendig erachtet habe, das Gebiet der ... im Geltungsbereich der Schutzgebietsverordnung zu belassen, da dies zur Erreichung des Schutzzwecks und wegen der bereits vorhandenen Tendenz der großräumigen Zersiedelung in diesem Landschaftsausschnitt erforderlich sei. Die durch die Errichtung eines Einfamilienhauses eintretende Nutzungsintensivierung laufe dem Schutzzweck der Verordnung zuwider. Dass der Anteil der Wohnbebauung 30 bis 40 % betrage, spiegele eine Tendenz zur Zersiedelung wider. Andere Neubauvorhaben in der Umgebung seien genehmigt worden, weil es sich - anders als bei dem Vorhaben des Klägers - um eine straßenbegleitende Bebauung handele. Die Voraussetzungen zur Erteilung einer Befreiung nach § 72 Brandenburgisches Naturschutzgesetz (BbgNatSchG) lägen nicht vor.

Zur Begründung seiner am 7. Oktober 1999 erhobenen Klage hat der Kläger u.a. vorgetragen, dass die Rechtsverordnung für den engeren Bereich der Siedlung ... wegen der seit Jahrzehnten vorhandenen Wohn- und Wochenendhausbebauung sowie der in den letzten Jahren erfolgten Wohnbebauung abwägungsfehlerhaft und damit nichtig sei. Auf dem Grundstück befänden sich bereits jetzt ein Bungalow, auf dessen Grundfläche das Wohnhaus im Wesentlichen errichtet werden solle, sowie weitere Nebengebäude. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes werde nicht verletzt, da sich das Vorhabengrundstück im Kern einer seit Jahrzehnten vorhandenen Siedlungsstruktur befinde. Jedenfalls seien die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 72 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) BbgNatSchG gegeben.

Der Kläger hat vor dem Verwaltungsgericht beantragt,

den Bescheid vom 16. November 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 17. September 1999 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Genehmigung, hilfsweise Befreiung, zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück ... in der Gemarkung ..., Flur 1, Flurstück 298, zu erteilen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen auf die angefochtenen Bescheide verwiesen und ergänzend ausgeführt, das Ziel der Landschaftsschutzverordnung sei darauf gerichtet, insbesondere einer weiteren Belastung der Landschaft mit baulichen Anlagen über die vorhandene Wochenendbebauung hinaus, die trotz eines Anteils von 30 bis 40 % Wohnbebauung weiterhin den Schwerpunkt bilde, entgegenzuwirken. Die sich aus der Bebauung mit Einfamilienhäusern ergebende ganzjährige Nutzung würde eine nicht unerhebliche Nutzungsintensivierung mit sich bringen. Die Erteilung einer landschaftsschutzrechtlichen Befreiung zur Errichtung eines Einfamilienhauses würde den Prozentsatz der Wohnbebauung weiter erhöhen und damit zu einer dem Schutzzweck der Verordnung entgegenstehenden fortschreitenden Zersiedelung des Gebietes beitragen.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Durchgreifende Bedenken an der Wirksamkeit der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." bestünden nicht. Der Auffassung des Klägers, dass die Rechtsverordnung in Ansehung einer seit Jahrzehnten vorhandenen Wohn- und Wochenendhausbebauung sowie einer in den letzten Jahren erfolgten Wohnbebauung im Bereich ... abwägungsfehlerhaft zustande gekommen und damit als nichtig anzusehen sei, könne schon deshalb nicht gefolgt werden, weil die Annahme des Klägers, es handele sich bei diesem Gebiet in Gänze um einen unbeplanten Innenbereich im Sinne des § 34 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB), nicht gerechtfertigt sei. Die Bebauung bestehe überwiegend aus Wochenend- und Freizeithäusern, die nicht dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienten und deshalb weder für sich noch im Verein mit der Wohnhausbebauung einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil bilden könnten. Sei der fragliche Bereich jedoch als schutzwürdiger Außenbereich zu charakterisieren, bestünden von vornherein auch keine Anhaltspunkte für die Annahme einer fehlerhaften Abwägung des Verordnungsgebers über die Einbeziehung in den räumlichen Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung, zumal auch nicht ersichtlich sei, dass die in der Verordnung geregelten Schutzzwecke wegen der baulichen Situation im Bereich der ... nicht mehr erreicht werden könnten. Einer Heranziehung der Materialien zu der Verordnung habe es nach alledem nicht bedurft. Eine Befreiung könne nicht erteilt werden, da das Vorhaben den Charakter der Landschaft verändere und damit dem Landschaftsschutz widerspreche. Da das Landschaftsschutzgebiet durch eine Wald-, Wiesen- und Seenlandschaft geprägt sei, müsse jede Bebauung als dem Gebietscharakter wesensfremd angesehen werden. Auch wenn durch vorhandene Anlagen erheblich in das Landschaftsbild eingegriffen werde, bilde jedes weitere im Gegensatz zur Landschaft stehende Vorhaben eine Beeinträchtigung, die ihrerseits verändere. Den naturschutzrechtlichen Zielen diene es sogar in besonderem Maße, wenn dem von der vorhandenen Bebauung ausgehenden Siedlungsdruck durch landschaftsschutzrechtliche Ge- und Verbote deutliche Schranken gesetzt würden. Das Vorhaben beeinträchtige zudem den Naturgenuss, da ein Teil der freien Natur mit baulichen Anlagen besetzt und dadurch die Natur in ihrem Bestand verringert werde. Das Vorhaben laufe auch dem besonderen Schutzzweck der Sicherung und Entwicklung einer naturverträglichen Erholungsnutzung im Einzugsbereich des Großraums Berlin unter Berücksichtigung der vorhandenen dörflichen Strukturen und der Naturausstattung zuwider, denn die Errichtung eines Einfamilienhauses würde den Blick auf einen für das Landschaftsschutzgebiet typischen Erlenbruchwald teilweise verwehren. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung seien nicht erfüllt. Da das Grundstück des Klägers zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung keine Besonderheiten aufgewiesen habe, könne insbesondere keine im Einzelfall nicht beabsichtigte Härte im Sinne des § 72 Abs. 1 Nr. 1 lit. a BbgNatSchG angenommen werden. Der Gleichheitsgrundsatz sei nicht verletzt, denn selbst wenn in der Umgebung rechtswidrige Genehmigungen oder Befreiungen erteilt worden wären, wäre der Beklagte nicht verpflichtet, zu Gunsten des Klägers ebenfalls unter Verstoß gegen das BbgNatSchG eine Befreiung zu erteilen. Auch das Eigentumsgrundrecht werde nicht verletzt, da die Anordnung der Unterschutzstellung als zulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums anzusehen sei. Im Übrigen dürfe die Naturschutzbehörde die Befreiung schon wegen der bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit des Vorhabens, das im Außenbereich liege und die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lasse, versagen.

Mit der vom Senat durch Beschluss vom 3. Juni 2004 zugelassenen Berufung macht der Kläger - ergänzend zu seinen Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren - im Wesentlichen geltend: Das Vorhaben sei genehmigungsfähig. Der Gebietscharakter werde nicht verändert, da die Umgebung der ... von beidseitiger Straßenbebauung mit teilweise Weiterführung der Bebauung auf angrenzenden Wegen geprägt und daher nicht mehr als bloße Splittersiedlung, sondern als Ortsteil anzusehen sei. Es bestehe keine Tendenz zur Zersiedelung, da sämtliche Grundstücke der Umgebung zwischen ... und dem Nebenarm des Nottekanals bebaut seien, in den vergangenen Jahren eine Reihe weiterer Baugenehmigungen für Wohnbebauung in dem betreffenden Gebiet erteilt und weitere Wochenendhäuser errichtet worden seien und auch auf dem Grundstück des Klägers bereits ein massives Wochenendhaus mit mehreren Nebenanlagen vorhanden sei. Die Siedlung ... sei Ende der 20er bzw. Anfang der 30er Jahre auf Grund eines Parzellierungsplanes "Rankenheim am Zemminsee" angelegt worden. Für eine damals bewusst gewählte Siedlung spreche auch die Nähe zum Bahnhof Teupitz-... an der Bahnstrecke nach Berlin. Ob der Parzellierungsplan noch formelle Gültigkeit beanspruche, sei zwar wegen § 64 Abs. 3 der Bauplanungs- und Zulassungsverordnung zweifelhaft. Ein Gebiet, das sich auf der Grundlage eines Bebauungsplans zu einem dicht bebauten Gebiet aus Wohn- und Wochenendhäusern entwickelt habe, könne aber jedenfalls nicht als regellose Splittersiedlung im Außenbereich behandelt werden. Zudem könnten auch Wochenendhäuser - anders als Gartenlauben - einen Bebauungszusammenhang i.S.d. § 34 BauGB herstellen. Der Schutzzweck der Landschaftsverordnung werde durch das Vorhaben des Klägers nicht verletzt, da er die Erhaltung der durch menschliche Nutzungen geprägten Landschaft, insbesondere der historisch geprägten, weiträumig angelegten Siedlungsstrukturen mit Alleen umfasse.

Hilfsweise trägt der Kläger vor, es seien jedenfalls die Voraussetzungen für eine Befreiung erfüllt. Es liege insofern eine atypische Situation vor, als ein Vorhaben wegen der lediglich schmalen Erschließung zur Straße nicht unmittelbar straßennah errichtet werden könne und gleichzeitig die Mehrheit der bebauten Grundstücke in der näheren Umgebung derartige Besonderheiten nicht aufwiesen. Durch die Realisierung des Vorhabens würden auch keine Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege beeinträchtigt, da das Grundstück bereits massiv bebaut sei.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 13. September 2001 festzustellen, dass er einer landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung oder Befreiung von den Maßgaben der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." vom 11. Juni 1998 (GVBl. II S. 454) zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück ... in der Gemarkung ..., Flur 1, Flurstück 298, nicht bedarf,

hilfsweise,

den Bescheid vom 16. November 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 17. September 1999 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Genehmigung, hilfsweise Befreiung, zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück ... in der Gemarkung ..., Flur 1, Flurstück 298, zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verweist zur Begründung auf seine Ausführungen im Widerspruchsbescheid sowie im erstinstanzlichen Verfahren.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, insbesondere der Akten des Verfahrens zur Unterschutzstellung des Landschaftsschutzgebietes "...", die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung hat mit dem Hauptantrag Erfolg.

Dass der Kläger auf Hinweis des Gerichts in der mündlichen Verhandlung von dem Verpflichtungsantrag zu dem nunmehr verfolgten Feststellungsbegehren übergegangen ist, bedeutet keine Änderung der Klage im Sinne von § 91 VwGO, weil damit keine Änderung des sachlichen Klagebegehrens und damit auch nicht des Klagegrundes vorgenommen wird. Allenfalls liegt darin eine Erweiterung oder Beschränkung des Klageantrags, die als solche gemäß § 173 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 264 Nr. 2 Zivilprozessordnung (ZPO) nicht als eine Änderung der Klage anzusehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1982 - 3 C 4.82 - NJW 1983, 1990).

Die Klage ist mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag als (negative) Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Der Antrag festzustellen, dass der Kläger einer landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung oder Befreiung von den Maßgaben der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf seinem Grundstück nicht bedarf, ist auf die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO zwischen dem Kläger und dem Beklagten gerichtet. Dieses Rechtsverhältnis ist hinreichend konkret, denn es geht um die Anwendung der Verbote und Genehmigungsvorbehalte der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." auf einen durch den Genehmigungsantrag des Klägers und die angefochtenen Bescheide bestimmten und damit bereits übersehbaren Sachverhalt. Der Kläger kann seine Rechte auch nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Geht man von seinem auch im Berufungsverfahren wiederholten Vortrag aus, dass die Rechtsverordnung für den engeren Bereich der Siedlung ... wegen der seit Jahrzehnten vorhandenen Wohn- und Wochenendhausbebauung sowie der in den letzten Jahren erfolgten Wohnbebauung abwägungsfehlerhaft und damit nichtig sei, helfen ihm weder eine Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung oder Befreiung noch eine - ohnehin wohl unzulässige - (isolierte) Anfechtungsklage gegen die ablehnenden Bescheide weiter. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung. Berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennendes schutzwürdiges Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern (BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1, 4). Angesichts der in der mündlichen Verhandlung erneut bekundeten Absicht des Klägers, das Bauvorhaben auf seinem Grundstück zu realisieren, ist sein berechtigtes Interesse an der Klärung, ob die Landschaftsschutzverordnung dem Vorhaben entgegensteht, nicht zweifelhaft. Eine Umgehung der Zulässigkeitsvoraussetzungen für einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO, mit dem ggf. die Nichtigkeit der Landschaftsschutzverordnung festgestellt werden könnte, ist in dem Feststellungsantrag wegen des unterschiedlichen Streitgegenstandes nicht zu sehen (vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, Stand September 2003, § 43 Rn. 25 und 52, m.w.N.).

Die Berufung ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die Feststellung, dass er einer landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung oder Befreiung von den Verboten der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." zur Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück ... in der Gemarkung ... nicht bedarf, da die Verordnung möglicherweise bereits aus formellen, jedenfalls aber - soweit es den Bereich ..., Flur 1, Flurstücke 270 bis 307 betrifft, zu dem auch das Grundstück des Klägers gehört - aus materiellen Gründen ungültig ist.

Es kann dahinstehen, ob die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." bereits wegen eines Ausfertigungsmangels ungültig ist. Gemäß Art. 81 Abs. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg sind Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, auszufertigen. Zwar hat der Staatssekretär als Vertreter des Ministers für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung mit Unterschrift vom 11. Juni 1998 die textlichen Festlegungen der Verordnung ordnungsgemäß ausgefertigt; die zugehörigen Flurkarten und Übersichtskarten wurden jedoch nach Lage der Akten erst später durch eine Mitarbeiterin unterzeichnet und gesiegelt. Dies dürfte keine ordnungsgemäße Ausfertigung dieser Karten darstellen, da die Ausfertigung ihre Funktion, die Übereinstimmung des Inhalts der unterzeichneten Norm mit dem vom Normgeber beschlossenen zu dokumentieren, nur erfüllen kann, wenn alle Bestandteile der Norm im Wege einer Schlusszeichnung in demselben Vorgang von derselben Person ausgefertigt werden (vgl. Urteil des Senats vom 26. Februar 2004 - 3a D 25/00.NE -, S. 11 des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Da die textlichen Festlegungen der Verordnung ihren Geltungsbereich nicht abschließend bestimmen, dürfte eine Ausfertigung der Übersichts- und Flurkarten vorliegend auch nicht entbehrlich gewesen sein. Es spricht ferner wenig dafür, dass die Ausfertigung der textlichen Festlegungen hier auch die Karten mit umfasst, da in den textlichen Festlegungen nicht in einer Weise auf diese Bezug genommen wird, die Zweifel an der Zugehörigkeit der Kartenwerke zu der Verordnung ausschließt und eine Art "gedankliche Schnur" herstellt (vgl. das bereits erwähnte Urteil des Senats vom 26. Februar 2004, S. 13 des amtlichen Entschiedungsabdrucks). Ein etwa anzunehmender Ausfertigungsmangel dürfte auch nicht durch Zeitablauf unbeachtlich geworden sein. Zwar hat der Kläger den Ausfertigungsmangel offensichtlich nicht gemäß § 28 Abs. 6 Satz 1 lit. b BbgNatSchG in der hier noch einschlägigen Fassung vom 25. Juni 1992 (GVBl. I S. 208) - BbgNatSchG a.F. - vor Ablauf von zwei Jahren nach der im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg Teil II vom 16. Juli 1998 erfolgten Verkündung gegenüber dem Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung geltend gemacht. Der Unbeachtlichkeit nach rügelosem Fristablauf wird möglicherweise jedoch § 28 Abs. 6 Satz 1 lit. a BbgNatSchG a.F. entgegenstehen, da (auch) Vorschriften über die Verkündung verletzt sind, wenn die Rechtsverordnung nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden ist und es damit bereits am veröffentlichungsfähigen Gegenstand der Rechtsverordnung fehlt (vgl. entsprechend zur öffentlichen Bekanntmachung einer Satzung: Urteil des 3. Senats des erkennenden Gerichts vom 18. Februar 2004 - 3 D 26/01.NE -).

Ob ein Verfahrensfehler tatsächlich vorliegt und beachtlich ist, bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung. Denn die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." vom 11. Juni 1998 ist darüber hinaus - jedenfalls soweit es den Bereich ..., Flur 1, Flurstücke 270 bis 307 betrifft, zu dem auch das Grundstück des Klägers gehört - aus materiellrechtlichen Gründen (teil-)ungültig.

Es erscheint bereits fraglich, ob die Voraussetzungen für die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes in dem hier fraglichen Bereich vorliegen. Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 und 2 BbgNatSchG a. F. können Gebiete festgesetzt werden, in denen ein besonderer Schutz oder besondere Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen a) zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, b) wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes oder c) wegen ihrer besonderen Bedeutung für die naturnahe Erholung erforderlich sind; als Landschaftsschutzgebiete können auch Flächen ausgewiesen werden, in denen die Voraussetzungen nach Satz 1 erst entwickelt werden sollen. In Landschaftsschutzgebieten sind nach Maßgabe der - gemäß § 22 Abs. 2 BbgNatSchG a.F. zu erlassenden -Rechtsverordnung alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern, den Naturhaushalt schädigen, das Landschaftsbild verunstalten, den Naturgenuss beeinträchtigen oder sonst dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§ 22 Abs. 3 BbgNatSchG a.F.). Die Erforderlichkeit der Unterschutzstellung, d.h. die Schutzwürdigkeit und die Schutzbedürftigkeit unterliegen der vollen gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 1988 - 4 B 102.88 - NVwZ 1988, 1020, 1021; OVG Bautzen, NK-Urteil vom 24. September 1998 - 1 S 369/96 - NuR 1999, 344, 345).

Den Akten zum Unterschutzstellungsverfahren lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, welche der genannten gesetzlichen Schutzgüter gerade in dem Bereich der ... in ... gegeben sind. Dies wäre nur dann unschädlich, wenn keine vernünftigen Zweifel daran bestünden, dass die für die Unterschutzstellung der Landschaft maßgeblichen Gesichtspunkte auch für diesen Landschaftsteil zutreffen. Dies ist indes nicht der Fall. Der Schutzwürdigkeit des Landschaftsteils, in dem sich das Grundstück des Klägers befindet, könnte nämlich die unstreitig bereits vorhandene Bebauung, auf die auch der Landrat des Landkreises Dahme-Spreewald mit Schreiben vom 21. April 1995 im Unterschutzstellungsverfahren hingewiesen hatte, entgegenstehen. Lediglich bei weitgehend unberührten Naturlandschaften oder allenfalls land- und forstwirtschaftlich genutzten Gebieten kann ohne vertiefte Prüfung vorausgesetzt werden, dass die landschaftsschutzrechtliche Unterschutzstellung zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes oder der besonderen Bedeutung für die naturnahe Erholung erforderlich ist. Bei Landschaftsteilen, die zu anderen Zwecken baulich genutzt werden, muss dies von der Behörde im Unterschutzstellungsverfahren besonders geprüft werden. Das Vorhandensein baulicher Anlagen steht der Einbeziehung eines Geländes in ein Landschaftsschutzgebiet zwar nicht grundsätzlich entgegen. Die Bebauung darf jedoch nicht so dicht und verfestigt sein, dass sie der Schutzwürdigkeit des Gebiets entgegensteht. Dass ein Landschaftsteil trotz Bebauung schutzwürdig bleibt, ist etwa in solchen Fällen denkbar, in denen die Zahl der Gebäude gering ist, sie aufgrund ihrer Größe nicht ins Gewicht fallen oder nur deutlich untergeordnete Grundstücksflächen einnehmen, ihrer Gestaltung und Lage nach der Landschaft in besonderer Weise angepasst sind oder - insbesondere in den von § 22 Abs. 1 Satz 2 BbgNatSchG a.F. erfassten Fällen - ihre Beseitigung absehbar ist (vgl. auch VGH Kassel, Urteil vom 24. November 1995 - 4 UE 239/92 - NVwZ-RR 1997, 24, 25; OVG Münster, Urteil vom 17. November 2000 - 8 A 2720/98 - BRS 63 Nr. 117). Selbst wenn das Gelände aufgrund der Bebauung als solches nicht schutzwürdig sein sollte, wäre die Unterschutzstellung darüber hinaus möglicherweise auch dann nicht zu beanstanden, wenn das Gebiet Bestandteil einer sog. Pufferzone wäre, die zur Abschirmung des Schutzgebietes gegenüber der gebietsschutzfreien Umgebung dient (vgl. BayVGH, Urteil vom 21. Juli 1988 -- 9 N 87.02020 - NuR 1989, 261, a.A. VGH Mannheim, Urteil vom 17. November 1995 - 5 S 1612/95 - NVwZ-RR 1996, 639, 640, wonach grundsätzlich jeder Teil der Schutzgebietsfläche schutzwürdig sein muss).

Den Aufstellungsvorgängen ist nicht zu entnehmen, weshalb die vorhandene Bebauung im konkreten Fall die besondere Schutzwürdigkeit der Siedlung an der ... ausnahmsweise nicht in Frage stellen soll. Ausweislich des Schreibens des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung an den Landkreis Dahme-Spreewald vom 22. Juni 1998 soll die Einbeziehung der Flurstücke 270 bis ca. 307 der Flur 1, Gemarkung ..., in den Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebiets "zur Erreichung des Schutzzwecks entsprechend § 3 der Verordnung sowie aufgrund der hohen Schutzbedürftigkeit wegen der bereits vorhandenen Tendenz der großräumigen Zersiedlung in diesem Landschaftsausschnitt erforderlich" sein. Der Hinweis auf den Schutzzweck nach § 3 der Verordnung wird nicht durch Tatsachen substantiiert. Soweit die hohe Schutzbedürftigkeit wegen der bereits vorhandenen Tendenz zur großräumigen Zersiedlung hervorgehoben wird, mag diese Erwägung zwar die Schutzbedürftigkeit (vgl. etwa VGH Mannheim, Urteil vom 17. November 1995 - 5 S 1612/95 - NVwZ-RR 1996, 639, 641; OVG Münster, Urteil vom 17. November 2000 - 8 A 2720/98 - BRS 63 Nr. 117), nicht jedoch die gesondert zu prüfende Schutzwürdigkeit zu begründen.

Letztlich kann dahinstehen, ob die Unterschutzstellung des Gebietes, in dem sich das Grundstück des Klägers befindet, von der Rechtsgrundlage des § 22 Abs. 1 a.F. BbgNatSchG gedeckt ist. Denn jedenfalls fehlt es auch an einer ordnungsgemäßen Abwägung.

Nach der - für die Bundesländer gemäß § 4 Satz 3 des Bundesnaturschutzgesetzes in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Landschaftsschutzverordnung noch anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 12. März 1987 (BGBl. I S. 889) [BNatSchG a.F.] unmittelbar geltenden - Vorschrift des § 1 Abs. 2 BNatSchG sind die sich aus Absatz 1 ergebenden Anforderungen (des Naturschutzes und der Landschaftspflege) untereinander und gegen die sonstigen Belange der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen. Diese Abwägung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit der auf ein bestimmtes Vorhaben bezogenen Abwägung aller in Betracht kommenden Belange vor Feststellung eines Plans nicht identisch. Vielmehr besitzt der Verordnungsgeber im Bereich des Naturschutzrechts ein "Normsetzungsermessen" (einen "Handlungsspielraum"), das von der Sachlage her in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsprinzip verpflichtete Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und den Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 - NVwZ 2004, 729, 730; a.A. wohl OVG Münster, Urteil vom 3. März 1999 - 7 A 2883/92 - NVwZ 2000, 581, wonach die Behörde nicht gehalten sein soll, schon im Rahmen der generellen Regelungen der Verordnung die tatsächlichen oder mutmaßlichen Nutzungsinteressen eines jeden betroffenen Grundstückseigentümers in den Blick zu nehmen und mit den sonstigen Interessen abzuwägen). Bezieht eine Landschaftsschutzverordnung auch Bauland im Sinne von § 34 BauGB in ihren Geltungsbereich ein, widerspricht es dem Abwägungsgebot, wenn den betroffenen Grundstücken die Bebaubarkeit durch landschaftsschutzrechtliche Verbote und Genehmigungsvorbehalte im Ergebnis entschädigungslos entzogen wird (vgl. auch VGH Kassel, a.a.O.).

Jedenfalls soweit es das hier fragliche Gebiet an der ... in ... betrifft, fehlt es vorliegend an einer ausreichenden Berücksichtigung der nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentümerinteressen bei Erlass der Landschaftsschutzverordnung. Ausweislich des bereits erwähnten Schreibens des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung an den Landkreis Dahme-Spreewald vom 22. Juni 1998 hat der Verordnungsgeber - auf Grund der Stellungnahme des Landrates des Landkreises Dahme-Spreewald vom 21. April 1995 - Kenntnis davon gehabt, dass die Flurstücke 270 bis ca. 307 der Flur 1, Gemarkung ..., zu denen auch das Grundstück des Klägers gehört, bereits bebaut bzw. "Bestandteil der lockeren Bebauung im Bereich ..." sind. Seine Entscheidung, diese Flächen gleichwohl in den Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebiets einzubeziehen, hat der Verordnungsgeber damit begründet, dass "keine eindeutige Zuordnung zur im Zusammenhang bebauten Ortslage möglich" sei. Die Einbeziehung sei "zur Erreichung des Schutzzwecks entsprechend § 3 der Verordnung sowie aufgrund der hohen Schutzbedürftigkeit wegen der bereits vorhandenen Tendenz der großräumigen Zersiedlung in diesem Landschaftsausschnitt erforderlich". Aus der Angabe, dass "keine eindeutige Zuordnung zur im Zusammenhang bebauten Ortslage möglich" sei, ergibt sich, dass der Verordnungsgeber nicht näher geprüft hat, ob es sich bei dem fraglichen Gebiet aufgrund der vorhandenen Bebauung ggf. bereits um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB oder noch um Außenbereich i.S.d. § 35 BauGB handelt. Dies wäre jedoch erforderlich gewesen, da die Voraussetzungen für den Erlass einer Landschaftsschutzverordnung in einem Gebiet, das dem Innenbereich angehört, - wie ausgeführt - nur gegeben sind, wenn den Eigentümerinteressen ausreichend Rechnung getragen wird.

Die fehlende Sachverhaltsklärung durch den Verordnungsgeber wäre vor diesem Hintergrund nur dann unschädlich, wenn jedenfalls die strengen Anforderungen für die Einbeziehung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Landschaftsschutzverordnung erfüllt wären. Dies ist indes nicht der Fall, denn die Geltung der Verordnung, die keine Entschädigungsregelung enthält, führt im vorliegenden Fall dazu, dass die betroffenen Grundstücke im fraglichen Bereich der ... ihre anzunehmende Bebaubarkeit, die für das Grundstück des Klägers durch den (wenn auch auf § 35 Abs. 2 BauGB gestützten) Vorbescheid vom 9. Juni 1994 sogar verbindlich festgestellt worden ist, verlieren würde. Da in Landschaftsschutzgebieten nach Maßgabe der - gemäß § 22 Abs. 2 BbgNatSchG zu erlassenden - Rechtsverordnung alle Handlungen verboten sind, die den Charakter des Gebietes verändern, den Naturhaushalt schädigen, das Landschaftsbild verunstalten, den Naturgenuss beeinträchtigen oder sonst dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§ 22 Abs. 3 BbgNatSchG a.F.), beinhaltet schon die Unterschutzstellung selbst in aller Regel ein Bebauungsverbot. Dies ist auch im vorliegenden Fall nicht anders, denn das nach § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 der Verordnung genehmigungsbedürftige Vorhaben des Klägers würde - die Gültigkeit der Landschaftsschutzverordnung unterstellt - weder die Voraussetzung einer Genehmigung nach § 4 Abs. 3 der Verordnung noch die einer Befreiung nach § 7 der Verordnung in Verbindung mit § 72 BbgNatSchG a.F. erfüllen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung ist die Genehmigung (nur) zu erteilen, wenn die beabsichtigte Handlung den Charakter des Gebietes nicht verändert und dem besonderen Schutzzweck nicht oder nur unerheblich zuwiderläuft. Geht man von dem in § 3 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung beschriebenen Charakter der Landschaft aus, die durch ein Heide- und Seengebiet (Seen, Fließgewässer, Moore, Talsandebenen, Dünen, Hügel der End- und Grundmoränden, weiträumige Waldgebiete), eine weitgehend offene und reich gegliederte Kulturlandschaft (Wiesen, Weiden und Obstpflanzungen, Äcker, Heiden, Kopfweiden, Feldgehölze, Hecken, Solitärbäume, Lesesteinhaufen) sowie durch historisch geprägte, weiträumig angelegte Siedlungsstrukturen mit Alleen geprägt ist, würde die Realisierung des Bauvorhabens des Klägers, das außerhalb der "historisch geprägten Siedlungsstrukturen" gelegen ist, den Charakter des Gebietes verändern. Zudem würde es auch dem Schutz des Bodens vor Überbauung (§ 3 Nr. 2 lit. a der Verordnung) zuwiderlaufen. Wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend ausgeführt hat, sind auch die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nicht erfüllt. Eine im Einzelfall nicht beabsichtigte Härte im Sinne des § 72 Abs. 1 Nr. 1 lit. a BbgNatSchG a.F. kann schon deshalb nicht angenommen werden, weil der Verordnungsgeber sich - wie sich aus dem bereits erwähnten Schreiben des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung an den Landkreis Dahme-Spreewald vom 22. Juni 1998 ergibt - trotz Kenntnis von der vorhandenen Bebauung für die Unterschutzstellung entschieden hat. Es widerspräche der Gesetzessystematik, wenn die untere Naturschutzbehörde eine bewusste Entscheidung des Verordnungsgebers im Wege der Befreiung revidieren könnte. Die Befreiungsregelung kann auch nicht - ggf. im Wege einer verfassungskonformen Interpretation - als "Einfallstor" für eine sachgerechte Berücksichtigung der privaten Interesse, die einer Aufrechterhaltung der Verbote der Verordnung entgegenstehen, ausgelegt werden (so aber OVG Münster, a.a.O.). Dem stehen neben dem Wortlaut der Befreiungsregelung ("nicht beabsichtigte Härte") vor allem systematische Gründe entgegen. Die Befreiungsmöglichkeit dient nach herkömmlicher Gesetzessystematik lediglich dazu, einer rechtlichen Unausgewogenheit zu begegnen, die sich ergeben kann, wenn aufgrund der besonderen Umstände des jeweiligen Einzelfalles der Anwendungsbereich einer Vorschrift und deren materielle Zielrichtung nicht miteinander übereinstimmen; in derartigen (Sonder-)Fällen soll der generelle und damit zwangsläufig auch schematische Geltungsanspruch der Vorschrift zu Gunsten der Einzelfallgerechtigkeit durchbrochen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. September 1992 - 7 B 130.92 - NVwZ 1993, 583, 584, zu § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. a BNatSchG a.F.). Ein bereits dem Verordnungsgeber erkennbarer Konflikt zwischen den grundrechtlich geschützten Nutzungsansprüchen der betroffenen Eigentümer und dem Landschaftsschutz darf hingegen in der Regel nicht in ein Befreiungsverfahren verlagert werden, sondern muss im Rahmen der Abwägung vor Erlass der Landschaftsschutzverordnung gelöst werden (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 26. September 1991 - 2 A 5.91 - NVwZ-RR 1992, 406, 409). Fehlt es hieran, ist die Verordnung abwägungsfehlerhaft.

Ist die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "..." mithin jedenfalls teilweise, u.a. auf das Grundstück des Klägers bezogen, ungültig, hat der Kläger einen Anspruch auf die Feststellung, dass er keiner entsprechenden landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung oder Befreiung zur Errichtung eines Einfamilienhauses bedarf.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 10 ZPO i.V.m. § 167 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.669,38 Euro festgesetzt.

Gründe:

Der Streitwert, für dessen Festsetzung nach § 72 des Gerichtskostengesetzes (GKG) noch das Gerichtskostengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3047), zuletzt geändert durch Artikel 2 Abs. 5 des Gesetzes vom 12. März 2004 (BGBl. I S. 390) - GKG a.F. -, weiter anzuwenden ist, weil der Rechtsstreit vor dem 1. Juli 2004 anhängig geworden ist, richtet sich nach § 14 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F. Nach Nr. I. 5. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der hier einschlägigen Fassung vom Januar 1996 (NVwZ 1996, 563 ff.) sind Feststellungsklagen ebenso zu bewerten wie eine auf das vergleichbare Ziel gerichtete Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage. Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht darin, dass die maßgebliche Bedeutung der Sache im Hinblick auf die ursprünglich begehrte landschaftsschutzrechtliche Genehmigung bzw. Befreiung zur Errichtung eines Einfamilienhauses mit der Hälfte des für die Erteilung einer Baugenehmigung für ein Einfamilienhaus anzusetzenden, in der Empfehlung unter Nr. II. 7.1.1 des Streitwertkataloges mit 30.000,- DM bezifferten Betrages angemessen bewertet ist.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 3 GKG a.F.).

Ende der Entscheidung