Judicialis Rechtsprechung

4 A 18/02.Z

In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren

wegen Kindergartenrechts;

hier: Antrag auf Zulassung der Berufung

hat der 4. Senat am 21. November 2002 durch

den ..., den ... und den ...

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das ohne mündliche Verhandlung am 16. Oktober 2001 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam zuzulassen, wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens, das gerichtskostenfrei ist.

Gründe:

Die Beteiligten streiten um die Höhe eines Personalkostenzuschusses für die von der Klägerin betriebenen Kindertagesstätten für das dritte Quartal 1997.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig. Nach § 194 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung von Art. 1 Nr. 28 des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I, 3987) richtet sich die Zulässigkeit von Berufungen nach dem bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Recht, wenn vor dem 1. Januar 2002 die anzufechtende Entscheidung, welche wie hier ohne mündliche Verhandlung ergangen ist, zum Zwecke der Zustellung an die Parteien herausgegeben worden ist. Dies war ausweislich der Geschäftsstellenverfügung vom 13. November am 16. November 2001 der Fall, so dass über den Antrag auf Zulassung der Berufung nach den §§ 124 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung (im Folgenden: a. F.) zu entscheiden ist.

Gemäß § 124 Abs. 2 VwGO a. F. ist die Berufung nur zuzulassen, wenn einer der in dieser Vorschrift genannten Zulassungsgründe dargelegt wird und vorliegt. Darlegen des Zulassungsgrundes bedeutet dessen Benennung, Erläuterung und Substantiierung. Der Streitstoff muss hinsichtlich der die Entscheidung tragenden Aspekte aufbereitet werden, und zwar derart, dass es dem Oberverwaltungsgericht möglich ist, allein anhand der Ausführungen des Rechtsmittelführers in Verbindung mit der angegriffenen Entscheidung zu erkennen, ob der geltend gemachte Zulassungsgrund vorliegt. Bei der Überprüfung ist das Gericht auf die mit dem Zulassungsantrag geltend gemachten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte beschränkt. Das entspricht dem fristgebundenen Darlegungserfordernis des § 124 a Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO a. F. Die sich daraus ergebende Beschränkung betrifft nicht nur die gemäß § 124 Abs. 2 VwGO a. F. geltend gemachten Gründe, sondern beschränkt die Prüfung im Zulassungsverfahren grundsätzlich auf die vom Zulassungsantragsteller vorgetragene inhaltliche Begründung seines Rechtsschutzbegehrens (ständige Rechtsprechung des Senats: vgl. nur Beschluss des Senats vom 2. Juni 1999 - 4 A 207/97 -, ZfB 1999, 127, 128; Beschluss vom 17. März 1998 - 4 B 28/98 -, NVwZ-Beilage 7/1998, 75).

Die von der Klägerin in ihrem Zulassungsvorbringen geltend gemachten Umstände und rechtlichen Erwägungen begründen keine ernstlichen Zweifel, besonderen rechtlichen Schwierigkeiten oder grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwGO).

Zur Begründung trägt sie vor, die Bemessung der Personalkosten dürfe entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts nicht nur das notwendige pädagogische Personal berücksichtigen, wie es sich aus statistischen Durchschnittswerten ergebe, sondern müsse sich an der tatsächlich bestehenden Altersstruktur des Personals der Einrichtung orientieren. Der vom Verwaltungsgericht angenommene Beurteilungsspielraum werfe erhebliche rechtliche und grundsätzliche Schwierigkeiten auf. Die von dem Beklagten vorgenommene pauschalisierende Betrachtungsweise benachteilige die Klägerin gegenüber anderen Gemeinden mit günstigerer Altersstruktur ihres Personals. Diese Ungleichbehandlung werde auch nicht durch die Notwendigkeit einer vereinfachten Handhabung gerechtfertigt. Da die Verordnungsermächtigung nach § 23 Abs. 1 Ziff. 2 des Kindertagesstättengesetzes für das Land Brandenburg (KitaG) hinsichtlich der Festsetzung von Durchschnittssätzen der jeweils gültigen Vergütungsregelung nicht ausgeübt worden sei, müsse gemäß § 16 Abs. 2 Satz 3 KitaG Bemessungsgröße der Personalkosten der Durchschnittssatz der jeweiligen Vergütungsregeln, bezogen auf die jeweiligen konkreten Verhältnisse sein.

Es ist zweifelhaft, ob dieser Vortrag der Darlegungslast genügt, denn es fehlt an einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit der hierzu vom Verwaltungsgericht gegebenen Begründung. Nach dem gleichermaßen gesetzlich niedergelegten Bezugspunkt der Zuschussbemessungen nach § 16 Abs. 2 S. 3 und des Abs. 6 KitaG a.F., nämlich in Orientierung an den Kosten des notwendigen pädagogischen Personals, gemessen an den Durchschnittssätzen der jeweils gültigen Vergütungsregelung bzw. -stufen, hätte sich die Klägerin substantiiert mit diesen Vorschriften und ihrer Auslegung durch das Verwaltungsgericht auseinander setzen müssen, um ernstliche Zweifel bzw. im Rahmen des Zulassungsgrundes der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten deren Schwierigkeiten darzulegen. Dies lässt der Vortrag vermissen. Die der Sache nach allein vorliegende abweichende Auffassung, es sei nicht von statistischen Durchschnittswerten, sondern von der tatsächlichen Altersstruktur des Personals als Bewertungs- und Bemessungsgrundlage auszugehen, reicht hierfür ebenso wenig aus wie das lediglich andeutungsweise In-Frage-Stellen des vom Verwaltungsgericht angenommenen Beurteilungsspielraums des Beklagten.

Es kann aber letztlich dahin stehen, ob der Zulassungsantrag deshalb bereits als unzulässig zu verwerfen ist, denn der Vortrag begründet auch in der Sache keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der vom Verwaltungsgericht getroffenen Entscheidung.

Nach § 16 Abs. 2 des Kindertagesstättengesetzes vom 10. Juni 1992 (GVBl. I, S. 178) in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes vom 7. Juni 1996 (GVBl. I, S. 182), welche für den streitgegenständlichen Leistungszeitraum Anwendung findet, gewährt der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe dem Träger der Einrichtung einen Zuschuss pro belegtem Platz von mindestens 84 vom Hundert der Kosten des notwendigen pädagogischen Personals der Einrichtung. Nach Satz 3 sind Bemessungsgröße die Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung. Die letztgenannte Bestimmung ist erst durch das Gesetz vom 7. Juni 1996 aufgenommen worden. Zuvor bemaß sich die Kostenerstattung nach der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 KitaG a.F. allein nach den Kosten des erforderlichen pädagogischen Personals. Hierbei handelte es sich um eine Spitzabrechnung der tatsächlich anfallenden Personalkosten (vgl. LT-Drs. 1/626 vom 10. Dezember 1991, S. 10). Dies führte in der Folge zwischen Landkreisen und Gemeinden zu einer aufwendigen Bezuschussungspraxis, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat. Aus diesem Grunde wurde die Bezuschussungsregelung im Jahr 1996 dahin geändert, dass die Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung maßgeblich sein sollen, und zugleich der Prozentsatz der Bezuschussung von 75 auf mindestens 84 von Hundert der Kosten des notwendigen pädagogischen Personals erhöht werden, Letzteres begrenzt durch die Anzahl des tatsächlich beschäftigten pädagogischen Personals (§ 16 Abs. 2 Sätze 2 und 3; vgl. auch Diskowski/Liesegang, Kindertagesstätten in Brandenburg, Komm., § 16 Rn. 8). Die Aufnahme des § 16 Abs. 2 Satz 3 KitaG hat daher die Bezuschussungsbemessungsgrundlagen zwischen den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe und den Einrichtungsträgern denen der Bezuschussung zwischen dem Land und den örtlichen Trägern der Jugendhilfe nach § 16 Abs. 6 KitaG in der seinerzeit geltenden Fassung in diesem Punkt angenähert. Dies findet seinen Niederschlag im Abstellen auf die Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung bzw. -stufen, wobei der unterschiedlichen Wortwahl im vorliegenden Zusammenhang kein unterschiedlicher Sinngehalt zukommt (vgl. Urteil des Senats vom 6. September 2001 - 4 D 3/00.NE - LKV 2002, 188, 189). Systematisch sind die Bezuschussungsarten auch insoweit einander angeglichen worden, als für beide Bezuschussungsregelungen weitergehende Einzelheiten durch Verordnung des hierfür zuständigen Ministers nach § 23 Abs. 1 Ziff. 2 KitaG festgelegt werden konnten. Hinsichtlich der verordnungsrechtlichen Festlegung der Bezuschussung durch das Land nach § 16 Abs. 6 KitaG hat der Senat in seinem Urteil vom 6. September 2001 (a. a. O.) festgestellt, dass eine Bezuschussung durch den Verordnungsgeber abweichend von der tatsächlichen Vergütungspraxis pauschalierend ausgestaltet werden kann und hierzu ausgeführt:

"Hierfür spricht ferner, dass § 23 Abs. 1 Ziff. 2 i. V. m. § 16 Abs. 6 Kita-Gesetz a. F. keine bestimmte Berechnungsmethode vorgibt, sondern allein die Kosten für das notwendige pädagogische Personal gemessen an den Durchschnittssätzen der jeweils gültigen Vergütungsstufen verbindlich macht. Daher war es dem Verordnungsgeber auch gestattet, die Kostenansätze nach Maßgabe einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zu bestimmen (ähnlich für die Verordnungsermächtigung zur Kostenerstattung nach § 49 Abs. 3 BBesG -VGH Mannheim, Beschluss vom 14. Dezember 1995 - 4 S 93/93 -; ebenso VGH Mannheim zur satzungsrechtlichen Befugnis, notwendige Kosten der Schülerbeförderung durch satzungsrechtliche Kostenerstattungstatbestände von sonstigen Kosten abzugrenzen - 9 S 1955/93 - NVwZ-RR 1996, 391 ff.). Der Gestaltungsspielraum endet erst dort, wo eine Einschätzung der danach maßgeblichen Kosten als Grundlage des Zuschusses im Ergebnis nicht mehr mit den gesetzgeberischen Vorgaben und einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist und mangels einleuchtender Gründe als willkürlich beurteilt werden muss (vgl. VGH Mannheim, Entscheidung vom 10. Juni 1991 - 9 S 211/90 - nach JURIS)."

Der Klägerin ist zwar Recht zu geben, dass diese Erwägungen die Verordnungsermächtigungsbefugnis des § 23 Abs. 1 Ziff. 2 KitaG und nicht die Regelung des § 16 Abs. 2 KitaG betreffen, allerdings ist abgesehen vom Wortlaut der Vorschriften festzustellen, dass sich weder im Gesetzestext noch in der seinerzeit gültigen Kindertagesstätten-Betriebskostenverordnung (Kita-BKV) vom 22. Januar 1997 (GVBl. II, S. 46) i.d.F. der Ersten Verordnung zur Änderung der Kita-Personalverordnung vom 29. Mai 1997 (GVBl. II, S. 398) eine Berechnungsmethode zur Ermittlung der Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung nach § 16 Abs. 2 KitaG findet. Auch dem Verfassungsrecht oder den bundesgesetzlichen Bestimmungen des Achten Sozialgesetzbuches SGB VIII - Kinder und Jugendhilfe - lassen sich keine Vorgaben des Inhalts entnehmen, dass der örtliche Träger öffentlicher Jugendhilfe im Rahmen einer Bezuschussung oder Kostenerstattung gegenüber den freien Trägern der Jugendhilfe nach den tatsächlichen Personalkosten bzw. dessen Altersstruktur abzurechnen verpflichtet wäre. Zwar trägt der Beklagte als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe zusammen mit dem Land Brandenburg als überörtlichem Träger der öffentlichen Jugendhilfe (vgl. § 1 Abs. 1, § 8 AGKJHG) nach § 79 Abs. 1 SGB VIII die Gesamtverantwortung für die Erfüllung der Aufgaben der Jugendhilfe. Allerdings ist nicht erkennbar, dass sich der Beklagte der in § 16 Abs. 1 KitaG a.F. landesgesetzlich speziell ausgestalteten Finanzverantwortlichkeit für die Kindertagesstätten entzieht. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, trägt der örtliche Träger aufgrund der in § 16 Abs. 1 und 2 KitaG a.F. niedergelegten Finanzstruktur im Verhältnis zum Einrichtungsträger hinsichtlich der Personalkosten immer noch den größten Anteil an den Kosten. Sie wird im vorliegenden Fall auch nicht durch die vom Beklagten vorgenommene pauschalisierte Ausgestaltung der Personalbezuschussung gravierend zum Nachteil der Klägerin beeinflusst, denn die Abweichung zwischen der von der Klägerin begehrten Bezuschussungssumme zu dem vom Beklagten festgesetzten Betrag beläuft sich auf ca. 5000,- DM, was einem prozentualen Mehrwert von etwa 7 % entspricht.

Zusammen mit der gesetzgeberischen Intention, im Wege des § 16 Abs. 2 Satz 3 KitaG eine vereinfachte Bezuschussung herbeizuführen, erscheint daher die Annahme des Verwaltungsgerichts fehlerfrei, dem örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe bei der Bestimmung der Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen, den dieser in Wahrnehmung seiner Gesamtverantwortung für die Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe wertend auszufüllen hat.

Der Umstand, dass die Klägerin durch eine solche Bezuschussungsweise aufgrund der Altersstruktur ihres Personals in den von ihr betriebenen Kindertagesstätten gegenüber anderen Gemeinden mit jüngerem Mitarbeiterstamm aus ihrer Sicht Nachteile erleidet, ist nach Maßgabe des vorliegendenfalls allein in Betracht kommenden Gebotes interkommunaler Gleichbehandlung ebenfalls unbedenklich. Nach diesem aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes und Art. 97 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Gebot sind sachwidrige Benachteiligungen oder Bevorzugungen bestimmter Gemeinden oder Gemeindeverbände insbesondere im Wege der Finanzgesetzgebung unzulässig (vgl. VerfGH NW, Urteil vom 6. Juli 1993 - VerfGH 9/92, 22/92 - OVGE 43, 252, 260; VfG Bbg, Urteil vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/99 - LVerfGE 10, 237, 250).

Die von dem Beklagten bzw. seinem Jugendhilfeausschuss festgesetzte Bemessungsgrundlage, welche die Bestimmung der Durchschnittssätze der Vergütungssätze an das Profil einer Mustererzieherin eines bestimmten Alters und einer bestimmten Vergütungsstufe ausrichtet, lässt sich nicht als sachwidrig bezeichnen. Hiervon könnte angesichts des Beurteilungsspielraums des Beklagten erst dann ausgegangen werden, wenn die gewählte Bemessungsgrundlage zu nicht mehr nachvollziehbaren Unterschieden bei der Bezuschussung verschiedener Einrichtungsträger führte. So liegt es hier nicht, denn wenn nach der getroffenen Festlegung bestimmte Gemeinden mit günstigerer Personalstruktur im Verhältnis zum gesamten Kostenblock der Personalausgaben prozentual stärker bezuschusst werden, findet dies seinen sachlichen Grund in der Vielfältigkeit der Personalstrukturen aller vom Jugendhilfeausschuss in seiner örtlichen Zuständigkeit zu berücksichtigenden Einrichtungsträger, welche eine typisierende Pauschalierung erforderlich macht. Hierbei musste sich der Jugendhilfeausschuss aus Gründen einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung nicht an den unter diesem Gesichtspunkt ungünstigeren Personalstrukturen orientieren, die von den jeweiligen (kommunalen) Trägern in eigener Personal- und Finanzhoheit zu verantworten sind.

Andere Beurteilungsfehler sind von der Klägerin nicht gerügt worden.

Da sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung aus dem Vortrag der Klägerin ergeben und daher absehbar keine klärungsbedürftige Rechtsfragen von über den Fall hinausreichender Bedeutung im Berufungsverfahren zu beantworten wären, weist die Sache auch keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf und hat keine grundsätzliche Bedeutung.

Die Entscheidung zu den Kosten beruht auf § 154 Abs. 2, § 188 VwGO.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Ende der Entscheidung