Judicialis Rechtsprechung

1. Im Rahmen der Abfallbeseitigung ist eine einheitliche Grundgebühr, die als Benutzungseinheiten im wesentlichen auf Haushaltungen abstellt und diesen u.a. Gewerbebetriebe als sonstige Benutzungseinheiten gleichstellt, jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn über die Grundgebühr lediglich 20% der Gesamtkosten abgedeckt werden, die Gemeinde eine relativ homogene Siedlungsstruktur aufweist und die Anzahl der sonstigen Nutzungseinheiten im Verhältnis zu den Haushaltungen gering ist (hier: 56.700 Haushaltungen, 1.600 andere Benutzungseinheiten).

2. Der Gemeinde ist ein weites Organisationsermessen eingeräumt, ob sie technisch trennbare Entsorgungssysteme zusammenfasst oder nicht (hier: verbrauchsabhängige Zusatzgebühr einschließlich Bioabfallentsorgung).

3. Zur Angemessenheit von Personalkosten im Rahmen der Abfallentsorgung.

4. Zur Angemessenheit des Unternehmergewinns des privaten Abfallentsorgers.

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Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 4 K 7/01

Verkündet am: 12.03.2003

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Normenkontrolle Anfechtung einer Abfallgebührensatzung

hat der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 05. März 2003, verkündet am 12. März 2003 in Greifswald

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen die 1. Änderungssatzung über die Hausmüllentsorgungsgebühren in der Landeshauptstadt Schwerin vom 19. Dezember 2000.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Grundstücken mit Großwohnungsanlagen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Eigenen Angaben zu Folge gehören ihr 1.050 Wohnungen, an Abfallgebühren entrichtet sie gegenwärtig ca. 150.000,-- € jährlich.

Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschloss auf ihrer Sitzung vom 18. Dezember 2000 die o.g. Satzung. Zur Beschlussfassung wurden den Stadtverordneten drei Beschlussvorlagen vorgelegt. Sie enthielten jeweils eine Kalkulation der Abfallgebühren für das Jahr 2001 sowie Nachkalkulationen für die vergangenen Jahre. In den Beschlussvorlagen wurde darauf hingewiesen, dass für die Gebührenkalkulation wichtige Verträge mit Dritten, Unterlagen zur Selbstkostenermittlung, Ausschreibungen sowie Prüfvermerke während der Beratung über die Vorlage zur Einsichtnahme zur Verfügung stünden und darüber hinaus im Umweltamt der Antragsgegnerin eingesehen werden könnten. Die Beschlussvorlagen unterschieden sich in der Aufspaltung der Gebühren in eine Grund- und eine Leistungsgebühr. Eine Kalkulation bezog sich auf einen Grundgebührenanteil von 20%, eine auf einen Grundgebührenanteil von 40% und die dritte auf eine reine Leistungsgebühr. Mehrheitlich beschloss die Stadtverordnetenversammlung bei geringfügigen Änderungen die Vorlage mit einem Grundgebührenanteil von 20%.

Die Satzung wurde am 19. Dezember 2000 vom Oberbürgermeister ausgefertigt und am 24. Dezember 2000 im "Stadtanzeiger" veröffentlicht. Die Satzung trat gem. Art. 3 der Änderungssatzung zum 01. Januar 2001 in Kraft.

Die Hausmüllentsorgungssatzung der Antragsgegnerin sieht u.a. vor, dass kompostierbare Abfälle vom Restmüll zu trennen und (soweit keine Eigenkompostierung stattfindet) in der bereitgestellten "Biotonne" zu entsorgen sind. Die beschlossene Gebührensatzung enthält keinen gesonderten Gebührensatz für die Biotonne.

Mit der am 15. März 2001 eingegangenen Antragsschrift hat die Antragstellerin die Feststellung der Nichtigkeit der Änderungssatzung zur Hausmüllgebührensatzung beantragt. Sie meint, die Satzung verstoße gegen den Gleichheitssatz, soweit die Antragsgegnerin einheitliche Grundgebühren von allen Nutzern der Einrichtung erhebe. Nach § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V sei eine Aufteilung in eine Grund- und Zusatzgebühr zwar zulässig, im Wege einer verfassungskonformen Auslegung sei die Vorschrift jedoch dahingehend einzuengen, dass einheitliche Grundgebühren nur auf Gruppen von Benutzern angewandt werden dürften, bei denen das Maß der Nutzung der Einrichtung im Wesentlichen gleich sei. Nach § 3 Abs. 2 der Gebührensatzung sei Gebührenmaßstab für die einheitliche Grundgebühr von jährlich 70,60 DM die Zahl der Benutzungseinheiten; Benutzungseinheiten seien Wohnungen und andere Nutzungen von Grundstücken innerhalb von in sich abgeschlossenen Einrichtungen wie Läden, Handwerksbetrieben und Geschäftsräumen, in denen Abfälle anfielen. Damit unterfielen einer einheitlichen Grundgebühr unterschiedliche Einrichtungen, wie kleinere oder größere Gewerbebetriebe, die Ministerien der Landesregierung, der Landtag sowie das Klinikum Schwerin. Das Oberverwaltungsgericht Schleswig habe in einem vergleichbaren Fall entschieden, dass die Vernachlässigung einer so unterschiedlichen Inanspruchnahme der Einrichtung durch eine ausschließlich an den Wohnungen orientierte einheitliche Grundgebühr mit Art. 3 GG nicht vereinbar sei. Der Grundgebührenanteil würde zu 97,3% von den privaten Haushalten finanziert, obwohl die privaten Haushalte am gesamten Abfallaufkommen nur mit 72,5% beteiligt seien.

Die Gebührensatzung verstoße darüber hinaus gegen den Gleichheitssatz, weil die Gebührensatzung keinen Gebührentatbestand für die Entsorgung der "Biotonnen" enthalte. In der Vorgängersatzung sei der Betrag wegen fehlender Erfahrungswerte zunächst auf null gesetzt worden. Obgleich nunmehr Erfahrungswerte vorlägen, sei keine Gebühr für die Biotonnen festgesetzt worden. Dies wirke sich für sie, die Antragstellerin, besonders nachteilig aus, da in Großwohnanlagen nur etwa 40% des gesamten Bioabfalls anfalle. Aus den statistischen Nachrichten der Antragsgegnerin ergäbe sich, dass nur 27,5% der Einwohner nicht in Großwohnungsanlagen lebten. Diese verursachten aber etwa 60% der Kosten für die Entsorgung des Bioabfalls.

Die Satzung sei auch deshalb nichtig, weil übermäßige Personalkosten in Ansatz gebracht worden seien. Während das Gesamtvolumen des gesammelten Abfalls in dem Zeitraum von 1995 bis 2000 um rund 30% gesunken sei, bewillige sich die Antragsgegnerin erheblich höhere eigene Personalkosten sowie Kostenerstattung für die Verwaltung und die innere Verrechnung von Kosten verschiedener Ämter untereinander. Trotz deutlich geringeren Abfallvolumens seien in den genannten Kostenarten für das Jahr 2001 1.600.900,-- DM vorgesehen, während im Jahre 1999 nur 1.432.381,-- DM ausgegeben worden seien.

Es werde auch noch aus einem weiteren Grund gegen das Kostenüberschreitungsverbot verstoßen. Die Antragsgegnerin führe die Abfallentsorgung durch ihre 100%ige Tochter, die S. GmbH aus. Trotz der gesunkenen Abfallmengen gehe die Antragsgegnerin in der Gebührenkalkulation weiter von den Kosten des Jahres 1998 aus. Zudem enthielte die Kalkulation einen Unternehmergewinn in Höhe von 5,45% der Selbstkosten. Zur Sanierung ihres Haushaltes habe sich die Antragsgegnerin in der Vergangenheit Gewinnausschüttungen der S. bewilligt.

Die Änderungssatzung sei auch deshalb nichtig, weil die Stadtvertreter bei der Beschlussfassung nicht in der Lage gewesen seien, die beschlossene Gebührenregelung zu hinterfragen. In der Sitzung der Stadtvertretung habe ein Mitglied des federführenden Ausschusses insgesamt zehn Änderungsanträge zur Hausmüllentsorgungssatzung und zur Hausmüllgebührensatzung gestellt. Im Ausschuss sei nur die Beschlussvorlage hinsichtlich des 40%igen Grundgebührenanteils eingehend beraten worden. Nach einer Unterbrechung der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung habe eine Fraktion den Antrag gestellt, die Beschlussvorlage mit dem 20%igen Grundgebührenanteil einschließlich eines der zehn Änderungsanträge zu beschließen. Dies sei nur geschehen, weil der Oberbürgermeister auf eine Beschlussfassung gedrängt habe, da er angekündigt habe, dass der Haushalt sonst nicht durch das Innenministerium genehmigt werde. In dieser Situation seien die Stadtvertreter nicht in der Lage gewesen, die Konsequenzen ihrer Entscheidung zu überblicken.

Die der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Abrechnungen der Vorjahre seien darüber hinaus insoweit nicht schlüssig, als aus ihnen nicht ersichtlich sei, dass entsprechend § 6 Abs. 2 KAG M-V Überdeckungen innerhalb eines Zeitraumes von drei Jahren durch Absenkung des Gebührenbedarfs ausgeglichen worden seien. Insoweit werde auch auf den Bericht des Bürgerbeauftragten des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 31. März 1999 an den Landtag (LT-Drs. 3/279) verwiesen.

Die Antragstellerin beantragt,

die 1. Änderungssatzung zur Änderung der Satzung über die Hausmüllentsorgungsgebühren in der Landeshauptstadt Schwerin vom 19.Dezember 2000 für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie meint, die Bemessung von Grundgebühren bei der Abfallentsorgung erfolge nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der im Rahmen des dem Ortsgesetzgeber eingeräumten Ermessens nicht willkürlich sei und nicht gegen den Grundsatz der Abgabengleichheit und -gerechtigkeit verstoße. Der Anteil der fixen Kosten an den Gesamtkosten der Abfallentsorgung liege bei ca. 62%. Da alle Haushalte die Vorhalteleistungen zumindest in gewissem Umfang in Anspruch nähmen, sei eine Grundgebühr von 20% nicht zu beanstanden.

Ebenso wenig sei die Erhebung einer Einheitsgebühr, die die Kosten der Bioabfallentsorgung enthalte, zu beanstanden. Die Einbeziehung der Kosten der Bioabfallentsorgung wirke sich nur geringfügig auf die Gesamtkosten aus, sie betrügen an den Gesamtkosten ca. 9,7%. Etwa 96% aller Haushalte seien an die Bioabfallentsorgung angeschlossen. Bei ihrer Kalkulation gehe sie, die Antragsgegnerin, davon aus, dass rechnerisch durchschnittlich 20 l Abfall je Einwohner und Woche anfielen. Umgerechnet auf die Kosten bedeute dies, dass die Bioabfallentsorgung einen Haushalt mit fünf Personen und einem 120-1-Behälter pro Person ca. 75,-- DM jährlich koste. Bei einem eigenen Kostentarif für die Bioabfallentsorgung würden die rechnerischen Kosten allein für die Restmüllentsorgung im gleichen Haushalt 67,20 DM pro Person betragen. Auch bei anderen Vergleichsberechnungen würden sich ähnlich geringe Differenzbeträge ergeben. Für die Erhebung einer Einheitsgebühr sprächen Praktikabilitätsgesichtspunkte. Zudem sei bei einer Einheitsgebühr der Anreiz zur Trennung von Abfällen und zur Benutzung des Bioabfallbehälters deutlich höher. Die eingestellten Personalkosten und Kosten der inneren Verrechnung könnten in Ansatz gebracht werden, diese Kosten entsprächen den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Die in die Kalkulation eingestellten Kosten der S. GmbH seien Selbstkostenpreise im Sinne des Preisprüfungsrechtes. Grundlage der Entsorgung bilde der Entsorgungsvertrag vom 20. Januar 1998, dem die Stadtvertretung zugestimmt habe. Soweit die S. GmbH Überschüsse erzielt habe, seien diese Überschüsse dem Gebührenhaushalt gutgebracht und kalkulatorisch bei der Gebührenkalkulation Kosten mindernd in Ansatz gebracht worden. Rückstellungen, welche die S. GmbH für die gesellschaftseigene Deponie St. gebildet habe, seien zwischenzeitlich aufgelöst und ebenfalls Gebühren mindernd in die Kalkulation eingestellt worden. Auch die weiteren Gesellschaften, an denen die Antragsgegnerin nicht beteiligt sei, stellten nur Selbstkostenpreise im Sinne des Preisprüfungsrechtes in Rechnung.

Bei der Beschlussfassung durch die Stadtverordnetenversammlung habe eine hinreichende und nachvollziehbare Kalkulation der Gebühren vorgelegen. Der wesentliche Inhalt der bei der Gebührenkalkulation berücksichtigten Fremdunternehmerverträge sei jeweils offen gelegt worden. Zudem seien die Stadtvertreter ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die für die Gebührenkalkulation relevanten Verträge mit Dritten, die Unterlagen zur Selbstkostenermittlung und Ausschreibung sowie Prüfvermerke auf Wunsch zum Zwecke der Einsichtnahme zur Verfügung gestellt würden und darüber hinaus im Umweltamt der Antragsgegnerin eingesehen werden könnten. Der Vortrag der Antragstellerin, die Stadtvertreter hätten die Auswirkungen des von ihnen mehrheitlich gefassten Satzungsbeschlusses nicht überblicken können, entbehre einer tatsächlichen Grundlage. Der Satzungsentwurf sei in drei Alternativen jeweils mit gesonderter Kalkulation eingebracht worden, damit sich die Stadtvertreter eine Meinung hätten bilden können. Dies sei vor dem Hintergrund geschehen, dass die Einführung von Grundgebühren konununalpolitisch umstritten gewesen sei. Die Tatsache, dass die beschlossene Variante im Vorfeld eher zurückhaltend diskutiert worden sei, spreche nicht für die Annahme, die Stadtvertreter hätten keine hinreichende Informationsgrundlage zur Verfügung gehabt.

Unzutreffend sei auch die Behauptung, die Überdeckung der Vorjahre sei nicht dem Gebührenhaushalt gut gebracht worden. Innerhalb des gesetzlich bestimmten 3-Jahreszeitraumes des § 6 Abs. 2 KAG M-V seien keine Überdeckungen entstanden. Richtig sei vielmehr, dass im Gebührenhaushalt eine Unterdeckung entstanden sei, die im Wesentlichen durch die Auflösung von Rückstellungen der S. GmbH ausgeglichen worden sei.

Mit Schriftsatz vom 17. August 2001 hat der Vertreter des öffentlichen Interesses bei dem Oberverwaltungsgericht seine Beteiligung erklärt. Er meint, dass der Antrag zurückzuweisen sein dürfte. Die Aufspaltung der Gesamtgebühren in eine verbrauchsunabhängige Grundgebühr und eine verbrauchsabhängige Zusatzgebühr sei nach § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V ausdrücklich zugelassen. Bei der Auswahl eines geeigneten Grundgebührenmaßstabs stehe dem Satzungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Eine Grundgebühr führe zwar dazu, dass die Erzeuger geringerer Abfallmengen für den Liter erzeugten Abfalls im Ergebnis mehr zahlen müssten als die Erzeuger durchschnittlicher Abfallmengen. Dies sei sachlich allerdings gerechtfertigt, denn mit einer Aufspaltung der Gesamtgebühr werde vermieden, dass die weitgehend gleichermaßen durch jede Benutzergruppe verursachten Vorhaltekosten ausschließlich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme unterschiedlich verteilt würden. Die Grundgebühr beteilige die Bezieher geringerer Mengen stärker an den Fixkosten. Da Abfälle typischerweise auf bewohnten Grundstücken und Gewerbegrundstücken anfielen, sei ein hinreichend enger Bezug zwischen dem Anknüpfungskriterium Grundstück und den durch die Abfallbeseitigung vermittelten Vorteilen gegeben. Es bestehe keine Verpflichtung, einen genaueren Maßstab als denjenigen des Grundstücks zu wählen. Der Grundstücksmaßstab sei insbesondere dann gerechtfertigt, wenn die für die Grundgebühr maßgeblichen Kostenpositionen zu einem erheblichen Teil unabhängig von dem konkret auf dem Grundstück anfallenden Abfall dadurch bedingt seien, dass das einzelne Grundstück mit dem Entsorgungsfahrzeug angefahren und die Abfallbehälter entleert werden müssten. Bezogen auf die Fixkosten sei es dann relativ unerheblich, welches Volumen die auf den Grundstücken bereitgehaltenen Abfallbehälter hätten. Ein Realitätsverlust könne durch die Kombination mit einer Behälter bezogenen Zusatzgebühr entscheidend gemildert werden. Der Grundsatz der Praktikabilität rechtfertige einen Maßstab, der auf eine weitergehende Differenzierung nach Größe der Wohnung bzw. der Betriebe verzichte.

Soweit die Antragsgegnerin die Entsorgung der Hausmülltonne und der Bioabfalltonne zu einer rechtlichen Einheit zusammenfasse, stehe dies grundsätzlich im Ermessen der kommunalen Körperschaft und finde nur in den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und dem Willkürverbot seine Grenzen. Aus verschiedenen Gründen ergebe sich häufig die Situation, dass innerhalb einer einheitlichen Einrichtung gleichartige Leistungen in unterschiedlichen Anlagen erbracht würden. Bei der Abfallbeseitigung stehe es im weiten Organisationsermessen der entsorgungspflichtigen Körperschaft, ob sie eine auf das gesamte Entsorgungssystem bezogene einheitliche Gebühr erhebe. Als sachliche Rechtfertigung für eine einheitliche Behältergebühr reiche es aus, dass sich die Kosten für die Entsorgung nur teilweise abgrenzen ließen. Nur ein krasses Missverhältnis der Kosten für die Restabfall- und Bioabfallentsorgung stehe einer einheitlichen Behältergebühr entgegen. Biete der Satzungsgeber einen Anreiz durch Subvention der Biotonne zu deren Nutzung, sei es zulässig, diese Subvention über die Grundgebühr und teilweise über die Zusatzgebühr zu finanzieren. Auch Aufwendungen im Interesse eines legitimen Lenkungszweckes zählten zu den Kosten, die durch die Gebühren zu decken seien.

Ein kalkulatorischer Gewinn bei einer Gebührenkalkulation sei nicht zu beanstanden. Dieser diene der Abgeltung des allgemeinen Unternehmerwagnisses und sei in einem Vomhundertsatz vom betriebsnotwendigen Vermögen oder vom Umsatz bzw. in einer Summe von zwei solchen Sätzen zu bemessen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenvorgänge verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. In der mündlichen Verhandlung hat die Antragsgegnerin die Selbstkostenplanung der S. GmbH vom 30. Mai 2000 überreicht.

Entscheidungsgründe:

Der gemäß § 47 VwGO Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG M-V der Rechtskontrolle des Oberverwaltungsgerichts unterliegende Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.

Die erste Änderungssatzung über die Hausmüllentsorgungsgebühren in der Landeshauptstadt Schwerin, beschlossen am 18. Dezember 2000, ausgefertigt am 19. Dezember 2000 und veröffentlicht am 24. Dezember 2000 ist wirksam.

A. Formelle Mängel beim Zustandekommen der Satzung sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

B. Inhaltliche Mängel, die zu einer Nichtigkeit der Beitragssatzung führen könnten, bestehen ebenfalls nicht.

1. Die von der Antragsgegnerin festgelegte Aufteilung der Gebühren für die Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung in eine verbrauchsunabhängige Grundgebühr und eine verbrauchsabhängige Zusatzgebühr hält einer rechtlichen Überprüfung stand. Die Erhebung einer Grund- und Zusatzgebühr ist nach § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V ausdrücklich zugelassen. Der Gesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern hat mit der Einführung der Grund- und Zusatzgebühr durch die Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 01. Januar 1993 dem Umstand Rechnung getragen, dass bereits das Bereitstellen einer Einrichtung Kosten verursacht und zwar auch schon dann, wenn sie nicht oder noch nicht in Anspruch genommen wird. Die Grundgebühr dient dabei nicht als Entgelt für die tatsächliche Inanspruchnahme, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit, die bereitgestellte Einrichtung in Anspruch nehmen zu können. Die Festlegung des Maßstabes nach Grund- und Zusatzgebühren dient außerdem der Praktikabilität der Verwaltung, da somit ein gewisses Gebührenaufkommen von vornherein berechenbar ist (Begründung der Landesregierung zum Entwurf der Vorschrift des § 6 Abs. 3 KAG M-V, der unverändert übernommen worden ist, LT-Drs. 1/2558, S. 23). Die Grundgebühr kann demgemäß auch erhoben werden, wenn nur die Vorhalteleistungen in Anspruch genommen werden. Ein beispielsweise nur vorübergehender Leerstand von Wohnungen lässt daher eine Pflicht zur Entrichtung der Grundgebühr nicht entfallen (vgl. Thiem/Böttcher, KAG S-H, § 6 Rn. 473).

Bei der Auswahl eines geeigneten Gebührenmaßstabes steht dem Satzungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. Urteil des Senats vom 25.02.1998 - 4 K 8/97 -, NordÖR 1998, 256). Auch die Grundgebühr muss als Teil der Benutzungsgebühr dem Äquivalenzprinzip und in Beziehung auf die Gleichbehandlung der Gebührenpflichtigen dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz entsprechen. Der Gleichheitsgrundsatz wird durch den Grundsatz der Praktikabilität eingeschränkt, der eine Modifizierung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) erlaubt, wenn die dem strikten formalen Gleichbehandlungsgebot entsprechende Gebührenbemessung zu einem Verwaltungsaufwand führen würde, der in Anbetracht der nur geringfügigen betragmäßigen Auswirkungen in Bezug auf den erreichten Erfolg außerhalb einer tragfähigen Relation stünde. Bei der gebührenmäßigen Erfassung der Nutzer von Abfallentsorgungseinrichtungen geht es um die Regelung von Massenerscheinungen, die eine weitgehende Typisierung erfordern. Unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität führt es deshalb unter gewissen Umständen dazu, dass an sich ungleiche Sachverhalte gleich zu behandeln sind (BVerwG, Beschl. v. 05.11.2001 - 9 B 50.01 -, NVwZ-RR 2002, 217). Besonders im Abgabenrecht führt der Versuch, weitestgehende Einzelfallgerechtigkeit zu verwirklichen, nicht nur zu häufig unüberwindbaren Hindernissen, sondern auch zu einem unpraktikablen, wenig übersichtlichen und letztlich teuren Verwaltungsverfahren (BVerwG, Urt. v. 13.04.1994 - 8 NB 4.93 -, NVwZ 1995, 173).

Die Anknüpfung des Gebührenmaßstabes an die Anzahl der Haushaltungen ist für die Grundgebühr der Abfallentsorgung ein praktikabler Maßstab (Schulte/Wiesemann in Driehaus, KAG, § 6 Rn. 341). Ein solcher Maßstab verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die fixen Kosten gegenüber den mengenbezogenen Abfallbeseitigungskosten, d.h. den durch die konkrete Benutzung verursachten Kosten, nicht völlig unerheblich sind (BVerwG, Urt. v. 21.10.1994 - 8 C 21.92 -, NVwZ-RR 1995, 348). Da der Abfall in Haushaltungen bzw. in den ihnen gleichgesetzten Gewerbeeinheiten anfällt, ist ein hinreichend enger Bezug zwischen dem Anknüpfungskriterium Haushalt und den durch das Abfallbeseitigungssystem vermittelten Vorteilen gegeben. Namentlich, wenn mit der Gebühr Teilbereiche der Abfallentsorgung erfasst werden, die nicht strikt personenbezogen sind, sondern sich an Haushaltungen ausrichten (wie z.B. die Sperrmüllabfuhr), kommt ein solcher Maßstab in Betracht (BVerwG, Urt. v. 21.10.1994, a.a.O.). Innerhalb der so umrissenen weiten Grenzen lässt Art. 3 Abs. 1 GG dem Ortsgesetzgeber bei der Festlegung von Gebührenmaßstäben im Rahmen der Abfallbeseitigung die Freiheit, sich unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse statt eines stark an der konkreten Entsorgungsleistung orientierten Gebührenmodells auch weniger reale personen- oder haushaltsbezogene Gebührenmaßstäbe zu wählen, wenn dieser Realitätsverlust durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist (BVerwG, Urt. v. 21.10.1994, a.a.O.). Ein Realitätsverlust dieses relativ groben Grundgebührenmaßstabs kann durch die Kombination mit einer behälterbezogenen nutzungsabhängigen Zusatzgebühr entscheidend gemildert werden (BVerwG, Urt. v. 20.12.2000 - 11 C 7.00 -, BVerwGE 112, 297).

Der von der Antragsgegnerin gewählte Maßstab ist daher ein grundsätzlich tauglicher und zulässiger Maßstab. Er ist vom weiten Organisationsermessen gedeckt. Die Vorhaltekosten der Abfalleinrichtung machen nach den Kalkulationsunterlagen 62% aus. Die Heranziehung der Gebührenpflichtigen zu diesen Fixkosten mit einem Anteil von 20% ist daher unbedenklich. Eine weitere Differenzierung der Gebührenpflichtigen - wie die Antragstellerin es fordert - war auch nicht im Hinblick auf ganz unterschiedliche Grundstücksnutzungen erforderlich. Die Gleichsetzung unterschiedlich großer Haushalte wird gemeinhin akzeptiert, da mit der Zahl der Personen das Abfallaufkommen nicht linear steigt. Eine Ungleichbehandlung ist auch nicht im Vergleich zwischen Einzelhausgrundstücken und Großwohnungsanlagen gegeben, wie sie die Antragstellerin unterhält. Zwar ist Gebührenschuldner der Abfallgebühren nach § 2 Abs. 1 der Satzung, wer nach grundsteuerrechtlichen Vorschriften Schuldner der Grundsteuer ist oder sein würde. Demgemäß wird der Abfallgebührenbescheid gegenüber dem Grundstückseigentümer erlassen und nicht gegenüber den Nutzern in den Haushaltungen; dies reduziert die Kosten für den Erlass der Gebührenbescheide. Ebenso werden die Großwohnungsanlagen der Antragstellerin über größere Abfallbehältnisse entsorgt, was ebenfalls geringere Vorhaltekosten verursacht als die Entsorgung von Einzelhausgrundstücken. Allerdings ist auch dieser Anteil an den Vorhaltekosten insgesamt so gering, dass sich allein aus Praktikabilitätsgründen eine weitere Differenzierung nicht aufdrängt.

Darüber hinaus ist die Nutzung von Grundstücken durch mehrere Haushaltungen gerade im Stadtgebiet der Antragsgegnerin eine ganz typische Grundstücksnutzung. Nach den Angaben der Antragstellerin, die sie den statistischen Mitteilungen der Antragsgegnerin entnommen hat, leben im Stadtgebiet der Antragsgegnerin ca. 82% der Einwohner in Mehrfamilienhäusern unterschiedlicher Größe. Diese Angaben stimmen mit den Einschätzungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung überein. Angesichts dieser Siedlungsstruktur, bei der die Nutzung der Grundstücke durch mehrere Haushaltungen ganz typisch ist, vermag der Senat eine Pflicht zur Differenzierung nach einzelnen Gruppen von Nutzern nicht zu erkennen.

Auch eine Differenzierung im Hinblick auf die unterschiedliche Nutzung der Grundstücke durch die Gewerbebetriebe verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Ausweislich der Kalkulationsunterlagen werden 1.600 andere Benutzungseinheiten zu der Grundgebühr veranlagt. Im Vergleich zu den veranlagten 56.700 Haushaltungen ist der Anteil der anderen Benutzungseinheiten gering. In Anbetracht dieser geringen Zahl drängt sich eine weitere Differenzierung dieser Gruppe schon aus Praktikabilitätsgesichtspunkten nicht auf.

Demgemäß vermag der Senat die von der Antragstellerin zitierte Rechtsauffassung des OVG Schleswig in der Entscheidung vom 27. Mai 1997 nicht zu teilen (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 27.05.1997 - 2 L 196/95 -, NordÖR 1998, 43). Nach dieser Entscheidung ist die Erhebung einer einheitlichen Grundgebühr, die 40% der Fixkosten abdeckt, im Hinblick auf die hausmüllähnlichen Gewerbeabfälle, bei denen den Nutzern Behälterkapazitäten von 25 l bis 11.000 l pro Woche bereitgestellt werden, unbillig. Nach Auffassung des erkennenden Senats ist eine derartige Pflicht zur Differenzierung dann denkbar, wenn sich kalkulatorisch ergibt, dass die mit der Grundgebühr abgegoltene Vorhalteleistung spürbar unterschiedlich ist. Dies mag dann der Fall sein, wenn die Vorhalteleistung der Gemeinde umso größer ist, je größer das bereitgestellte Restmüllgefäß auf dem Grundstück ist (vgl. Queitsch, Die Grundgebühr - ein Instrument für mehr Gebührengerechtigkeit, ZKF 2000, 84). Derartige Besonderheiten sind bei der relativ homogenen Siedlungsstruktur und der geringen Anzahl von Gewerbeeinheiten im Stadtgebiet der Antragsgegnerin jedoch nicht ersichtlich.

2. Die Satzung verstößt auch nicht deshalb gegen höherrangiges Recht, weil in der angegriffenen Gebührensatzung eine einheitliche Abfallgebühr einschließlich der Biotonne festgeschrieben wird. Die Antragsgegnerin war nicht verpflichtet, für technisch trennbare Entsorgungssysteme gesonderte Gebühren auszuweisen. Es steht grundsätzlich im weiten Organisationsermessen des Betreibers der öffentlichen Einrichtung, wie er diese führt und ob er technisch trennbare Entsorgungssysteme zusammenfasst oder nicht (vgl. Entscheidung des Senats vom 15.03.1995 - 4 K 22/94 -, KStZ 1996, 114, zu § 8 KAG M-V).

Die Vorschrift des § 6 Abs. 1 KAG M-V geht grundsätzlich von Benutzungsgebühren einer Einrichtung aus, sodass auch technisch getrennte Einrichtungen, die der Erfüllung derselben Aufgabe dienen, eine Einrichtung sind, bei der die Gebühren nach einheitlichen Sätzen erhoben werden (vgl. auch Quaas, Rechtliche Vorgaben der Abfallgebühr, KStZ 1999, S. 141, 144). Als Rechtfertigung für eine einheitliche Behältergebühr reicht es bereits aus, dass die Kosten, die bei der Entsorgung von Restabfall und Bioabfall entstehen, sich nur teilweise abgrenzen lassen. Nur ein krasses Missverhältnis der Kosten für Restabfall und Bioabfallentsorgung könnte einen Anhaltspunkt dafür bieten, von einer einheitlichen Behältergebühr abzusehen (BVerwG, Urt. v. 20.12.2000, a.a.O.).

Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin unter diesen Voraussetzungen ermessensfehlerhaft eine Einheitsgebühr für die Abfallentsorgung erhebt, die den Restabfall, den Bioabfall, die Sperrmüll Sammlung sowie die Weiß- und Braungerätesammlung umfasst, sind nicht ersichtlich. Die Antragsgegnerin entspricht damit den bundes- und landesgesetzlichen Vorgaben, wie sie sich aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) und dem Landesabfallgesetz ergeben. Der Landesgesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern hat die Kommunen nicht verpflichtet, über die Gebührensatzungen Abfallvermeidung und Trennung zu honorieren (Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz für Mecklenburg-Vorpommern i.d.F. vom 15. Januar 1997, GVOBl. S. 43 - AbfAlG M-V -). Der Landesgesetzgeber hat insoweit lediglich dem Gebot zur Abfallvermeidung Rechnung getragen, in dem er progressiv gestaffelte Gebühren im Rahmen des Äquivalenzprinzips für zulässig erachtet hat (§ 6 Abs. 4 Nr. 3 AbfAlG M-V). Gleichwohl bedeutet dies nicht, dass der Satzungsgeber im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben keine Anreize zur Abfallvermeidung und -verwertung schaffen kann. Der Gleichheitssatz gebietet nur, dass einzelne Gebührenschuldner im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig hoch belastet werden dürfen. Anerkannt ist ferner auch, dass die anzustrebende Belastungsgleichheit der Gebührenpflichtigen dem Satzungsgeber dennoch die Befugnis belässt, mit seiner Gebührenregelung eine begrenzte Verhaltenssteuerung zu verbinden (BVerwG, Urt. v. 20.12.2000, a.a.O.).

Die Regelung einer einheitlichen Abfallgebühr mit einer Finanzierung durch Grund- und Zusatzgebühren verstößt auch nicht gegen die Vorschrift des § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, wonach Erzeuger von Bioabfall aus privaten Haushaltungen das Recht zur Eigenverwertung haben. Durch die von der Antragsgegnerin geschaffene Regelung wird eine Eigenkompostierung weder verboten noch wird sie unzumutbar erschwert. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Grundgebühr, die auch der Finanzierung der Bioabfallentsorgung dient, auch von Gebührenpflichtigen erhoben werden kann, die selber kompostieren, solange sie die Möglichkeit haben, jederzeit die Nutzung der Teileinrichtung in Anspruch zu nehmen (BVerwG, Urt. v. 20.12.2000, a.a.O.).

Selbst wenn in den Großwohnungsanlagen der Antragstellerin die Biotonnen im Verhältnis weniger in Anspruch genommen werden sollten als bei Einzelhausgrundstücken, führt dies ebenfalls nicht zu einer Verpflichtung der Antragsgegnerin von einer einheitlichen Behältergebühr abzusehen. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass das Äquivalenzprinzip und der Gleichheitssatz es nicht verlangen, dass Benutzungsgebühren strikt nach dem Maß der durch die jeweilige Benutzung verursachten Kosten erhoben werden müssen (BVerwG, Beschl. v. 05.11.2001, a.a.O., m.w.N.)

3. Die angegriffene Satzung erweist sich auch nicht deshalb als nichtig, weil in der Kalkulation Kostenpositionen eingestellt worden wären, die nicht dem Grundsatz der Erforderlichkeit entsprechen. Grundsätzlich steht es im Ermessen des öffentlich-rechtlichen Trägers einer Gebühren finanzierten Einrichtung, welcher Kostenaufwand betrieben wird. Diese Entscheidungsfreiheit findet ihre Grenzen in dem Grundsatz der Erforderlichkeit. Danach dürfen keine überflüssigen oder übermäßigen Kosten angesetzt werden. Personalausgaben sind insoweit nicht als Kosten ansatzfähig, wie sie - selbst bei Berücksichtigung der den Trägern öffentlicher Einrichtungen zustehenden Organisationsspielräume - einen sachlich nicht mehr vertretbaren Verbrauch an öffentlichen Mitteln erkennen lassen (Schulte/Wiesemann, a.a.O., Rn. 168). Zu den Personalkosten zählen die Gehälter und Löhne der unmittelbar zur Erstellung der gebührenpflichtigen Leistung tätigen Beamten, Angestellten und Arbeiter sowie auch die mittelbar zur Leistungserstellung verursachungsgemäß zurechenbaren Personalkosten der allgemeinen Verwaltung (Thiem/Böttcher, a.a.O., § 6 Rn. 204; Quaas, a.a.O.). Aufwendungen der Kern- und Querschnittsämter gehören zu den ansatzfähigen Kosten, soweit sie ebenfalls betriebsbedingt für die Leistungserstellung sind. Die Kosten der Rechtsämter sind nur in Bezug auf Leistungen wie Beratung und Mitwirkung bei der Aufstellung und Anwendung der Satzung zu berücksichtigen, nicht jedoch hinsichtlich der Kosten der Prozessführung in Rechtsstreitigkeiten (vgl. Stemshorn in Driehaus, KAG, § 6 Rn. 462).

Anhaltspunkte dafür, dass unter diesen Maßgaben von der Antragsgegnerin überhöhte Personalkosten angesetzt worden sind, sind nicht ersichtlich. Dass die Personalkosten sich trotz sinkender Abfallmengen erhöhen, ergibt sich bereits aus dem Umstand, das die Vorhaltekosten, zu denen die Personalkosten gehören, nicht gleichzeitig mit der Verringerung der Abfallmenge zurückgehen. Die Steigerung der Personalkosten im Rahmen von allgemeinen Lohnerhöhungen ist daher nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung die angesetzten Personalkosten plausibel erläutert. Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot hat dabei weder der Antragstellerbevollmächtigte aufgezeigt noch waren sie sonst ersichtlich.

4. Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass die Satzung deshalb nichtig sein könnte, weil der Satzungsgeber aufgrund unzureichender Kalkulationsunterlagen sein Ermessen im Hinblick auf den Gebührensatz nicht ordnungsgemäß hatte ausüben können. Wie der Senat bereits mehrfach entschieden hat, ist einer Satzung die Grundlage insgesamt entzogen, wenn bei der Beschlussfassung entweder überhaupt keine Kalkulation vorgelegen hat oder die vorlegte Gebührenkalkulation erhebliche methodische Fehler und Lücken aufweist (Urt. v. 15.03.1995 - 4 K 22/94 -, RAnB 1995, 229; Urt. v. 07.11.1996, - 4 K 11/96 -, RAnB 1997, 179; Urt. v. 25.02.1998, - 4 K 8/97 -, a.a.O.). Die Gemeindevertretung hat in den Grenzen, die durch das Vorteilsprinzip, den Kostendeckungsgrundsatz und den Gleichheitsgrundsatz gezogen sind, den Abgabensatz nach pflichtgemäßen Ermessen festzusetzen. Die Ungültigkeit einer Abgabensatzung tritt als zwingende Folge immer dann ein, wenn die unterbreitete Kalkulation in einem für die Gebührenhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft ist. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn in erheblichem Umfang nicht beitragsfähiger Aufwand angesetzt und daher gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot verstoßen wird oder wenn erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist (Urteil des Senats v. 25.02.1998 - 4 K 8/97 -, a.a.O.).

Derartige methodische Fehler vermag der Senat bei der vorgelegten Kalkulation nicht zu erkennen. Die Antragsgegnerin hat für die Bestimmung des Gebührensatzes eine Kalkulation für das zu beschließende Gebührenjahr sowie Nachkalkulationen für die vergangenen Gebührenzeiträume vorgelegt. Die Kalkulationsunterlagen enthalten Angaben zu den fixen Kosten der Einrichtung, um die Angemessenheit der Grundgebühr beurteilen zu können, sowie hinreichende Angaben zur Berechnung des Gebührensatzes. Hinsichtlich der beauftragten Fremdunternehmen konnten die Stadtverordneten nicht nur während der Versammlung in die notwendigen Verträge und die Unterlagen über die geltend gemachten Fremdkosten Einblick nehmen; sie standen auch schon zuvor in der Verwaltung zur Einsichtnahme zur Verfügung. Diese Unterlagen reichten inhaltlich aus, damit die Stadtverordneten ihr Ermessen sachgerecht ausüben konnten. Eine weitergehende Verpflichtung der Antragsgegnerin, wie dies die Antragstellerin fordert, lässt sich dem Kommunalabgabengesetz nicht entnehmen.

5. Der von der Antragstellerin monierte Unternehmergewinn, insbesondere im Hinblick auf die stadteigene S. GmbH, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Wie der Senat bereits entschieden hat, gehören Gewinne Dritter, derer sich eine entsorgungspflichtige Körperschaft zur Erfüllung ihrer Verpflichtung bedient, grundsätzlich zum Aufwand einer Abfallentsorgungseinrichtung und dürfen in die Abfallgebührenkalkulation einfließen. Auch die in die Kalkulation eingestellten Kosten der beauftragten Fremdunternehmer unterliegen dem Prinzip der Erforderlichkeit (Urt. v. 25.02.1998 - 4 K 8/97 -, a.a.O.). Der kalkulatorische Gewinn dient dazu, die unternehmerische Leistung abzugelten. Darüber hinaus werden aus ihm auch Aufwendungen gedeckt, die nicht zu den ansatzfähigen Kosten gehören, wie die Körperschaftssteuer (Ebisch/Gottschalk, Preise und Preisprüfungen bei öffentlichen Aufträgen, Nr. 51 LSP Rn. 6). Die Gewinnvereinbarung bewegt sich dabei üblicherweise zwischen 2,5 und 5% vom Umsatz (Ebisch/Gottschalk a.a.O., Nr. 52 LSP Rn. 517). Entscheidend für die Notwendigkeit der Gewinnhöhe dürfte dabei das wirtschaftliche Risiko sein, dem das Unternehmen ausgesetzt ist. Ist das wirtschaftliche Risiko gering, etwa bei jährlich nachträglicher Abrechnung nach entstandenem Aufwand, kann auch ein Gewinnzuschlag von nur 1% gerechtfertigt sein (vgl. OVG Münster, Urt. v. 04.10.2001 - 9 A 2737/00 -, NVwZ-RR 2002, 684).

Die Antragsgegnerin hat mit der S. GmbH ausweislich des Vertrages vom 21. Januar 1998 einen Unternehmergewinn in Höhe von 5% vom Umsatz vereinbart. Gleichzeitig wurde vereinbart, dass Nachforderungen aufgrund von Fehlkalkulationen ausgeschlossen sind. Nach § 2 des Vertrages hat die S. GmbH bis zum 31. Mai des laufenden Jahres die Preise für das kommende Jahr mitzuteilen. Der S. GmbH verbleibt damit das Risiko, dass die Abfallmengen nicht erreicht werden und die Einnahmen die Kosten nicht decken. Aufgrund dieses wirtschaftlichen Risikos hält der Senat den vereinbarten Gewinnzuschlag noch für angemessen. Soweit die Antragstellerin vorträgt, die S. GmbH stelle weiterhin die Kosten aus dem Jahre 1998 in Rechnung, so ist diese Annahme anhand der vorgelegten Unterlagen nicht zu belegen. Die vorgelegte Selbstkostenplanung für 2001 berücksichtigt die voraussichtlichen Kosten für das Jahr 2001; diese Kosten sind auch in die Kalkulation übernommen worden. Soweit mit den Kalkulationsunterlagen der Betriebsauswertungsbogen von 1998 vorgelegt wurde, diente dies nur der Darlegung des Fixkostenanteils.

6. Soweit die Antragstellerin rügt, die Antragsgegnerin hätte Überschüsse nicht innerhalb eines Zeitraumes von drei Jahren gemäß § 6 Abs. 2 S. 4 KAG M-V an die Gebührenzahler ausgekehrt, führt dies ebenfalls nicht zur Nichtigkeit der Satzung. Ausweislich der mit der Kalkulation vorgelegten Übersicht über die Überschüsse und Defizite gab es seit dem Jahr 1998 Defizite. Diese Defizite sind durch Gewinnrückführungen bzw. Auflösung von Sonderrücklagen ausgeglichen worden. Für den zu beurteilenden Kalkulationszeitraum sind daher keine Überdeckungen angefallen, die hätten ausgeglichen werden müssen. Soweit die Antragstellerin sich auch auf den Bericht des Bürgerbeauftragten des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 31. März 1999 bezieht (LT-Drs. 3/279), vermag der Senat - unabhängig von der Frage, ob die dort genannten Zahlen für den hier maßgeblichen Kalkulationszeitraum noch relevant sind - diesen aufgrund der ihm vorgelegten Zahlen nicht nachzuvollziehen.

C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO i.V.m. § 167 VwGO.

Gründe, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor (§ 132 VwGO).

Ende der Entscheidung