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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Beschluss verkündet am 26.11.2003
Aktenzeichen: 1 A 1094/01.PVL
Rechtsgebiete: LPVG NRW, LABG, ArbGG


Vorschriften:

LPVG NRW § 66
LPVG NRW § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LPVG NRW § 72 Abs. 1 Satz 3
LPVG NRW § 94 Abs. 1
LABG § 3 Abs. 2
ArbGG § 66 Abs. 1
ArbGG § 9 Abs. 5 Satz 4
Die in § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW als mitbestimmungspflichtig bestimmten Personalmaßnahmen der Umsetzung und Versetzung sind im Wesentlichen entsprechend den dienst- und beamtenrechtlichen Rechtsbegriffen zu bewerten. Der von einem Studienseminar veranlasste Wechsel von Schule zu Schule gilt für die betroffenen Lehramtsanwärter, denen als Beamte auf Widerruf kein Amt im konkret- oder abstrakt-funktionellen Sinne übertragen ist, lediglich als nicht mitbestimmungspflichtige Überweisung.

Der Umstand, dass Lehramtsanwärter in planmäßiger Weise mit der Erteilung von Unterricht betraut werden und ihre Verwendung im Stellenplan entsprechend berücksichtigt wird, steht der rechtlichen Anknüpfung an ihren Status als Widerrufsbeamte ebenso wenig entgegen wie die in den §§ 87 ff LPVG NRW enthaltenen Sonderregelungen für Lehrer.

Die Überweisung von Lehramtsanwärtern an andere Schulen ist in der Regel eine Maßnahme des Studienseminars und nicht des Schulamtes, welches lediglich die von der Leitung des Studienseminars bzw. der Bezirksregierung getroffenen Personalentscheidungen umsetzt, ohne an diesen Entscheidungen seinerseits in einer mitbestimmungsrechtlich relevanten Weise beteiligt zu sein.


Tatbestand:

Der Antragsteller begehrt als der bei einem städtischen Schulamt gebildete Personalrat für Lehrerinnen und Lehrer für Grund- und Hauptschulen die Feststellung, dass die auf Veranlassung des Studienseminars durch das Schulamt erfolgende Anordnung an Lehramtsanwärterinnen und Lehramtsanwärter, künftig an einer anderen Schule innerhalb oder außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Beteiligten tätig zu werden, als Versetzung oder Umsetzung seiner Mitbestimmung unterliegt. Die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des VG lehnte den Antrag als unbegründet ab, weil die fraglichen Anordnungen allenfalls Maßnahmen des Studienseminars, nicht jedoch des Schulamtes seien; ferner sei die Mitbestimmung nach § 72 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW ausgeschlossen. Die Beschwerde blieb ohne Erfolg.

Gründe:

Die "Versetzung" und die "Umsetzung" von Lehramtsanwärtern in dem hier in Rede stehenden Sinne sind keine von § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW erfassten Personalmaßnahmen (dazu 1.). Sie beruhen zudem nicht auf Maßnahmen der Beteiligten, sondern im rechtlichen Sinne allein auf Anordnungen des Studienseminars, einer der Dienst- und Fachaufsicht der Bezirksregierung unterstehenden Einrichtung des Landes Nordrhein-Westfalen (dazu 2.).

1. Die in § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW genannten Personalmaßnahmen - Versetzung und Umsetzung - lehnen sich inhaltlich an dienst- und beamtenrechtliche Begrifflichkeiten an, ohne dass das Personalvertretungsgesetz eine eigenständige Ausfüllung oder Ergänzung dieser Rechtsbegriffe enthält. Unter einer Versetzung ist demnach die Übertragung eines anderen Amtes im abstrakt-funktionellen Sinne bei einer anderen Behörde desselben oder eines anderen Dienstherren zu verstehen. Umsetzungen sind die Zuweisung eines anderen konkret-funktionellen Amtes (Dienstpostens), wobei das Amt im abstrakt-funktionellen Sinne unberührt bleibt. Diese dienstrechtlichen Begriffsinhalte sind für den personalvertretungsrechtlichen Bereich im Wesentlichen - d.h. mit hier unbedeutenden Differenzierungen - übernommen worden. Zwar sind die Begriffsbestimmungen des Dienstrechts nicht in jeder Hinsicht für das Personalvertretungsrecht verbindlich. Die wesentlichen Elemente der Begriffsinhalte stimmen jedoch in beiden Rechtsbereichen überein.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.5.2002 - 6 P 9.01 -, ZTR 2002, 398 = ZfPR 2002, 265 = Schütz BeamtR ES/D IV 1 Nr. 137 = PersR 2002, 340 = ZBR 2003, 91; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn. 125, 138.

Wenn Lehramtsanwärterinnen und Lehramtsanwärter innerhalb des Bereiches des Schulamtes für die Stadt D. oder in den Bereich anderer Schulämter "versetzt" oder "umgesetzt" werden, sind diese Maßnahmen nicht den so verstandenen und von § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW gemeinten Tatbeständen gleich zu stellen. Der mit diesen Personalmaßnahmen verbundene Wechsel des Dienst- und Einsatzortes der Anwärter ist von den personalvertretungs- und beamtenrechtlich gemeinten Begriffen der Umsetzung und Versetzung vollständig zu unterscheiden. Anwärterinnen und Anwärter befinden sich im Vorbereitungsdienst für ein Lehramt an öffentlichen Schulen, § 3 Abs. 1 des Lehrerausbildungsgesetzes vom 23.6.1989 - GVBl. NRW S. 421 - LABG a.F. -, bzw. in der derzeit geltenden Fassung vom 2.7.2002 - GVBl. NRW S. 325 - LABG n.F. -, nebst Änderung vom 8.7.2003 - GVBl. NRW S. 413. Werden sie einer anderen Schule zugewiesen, wechseln sie grundsätzlich nur die Ausbildungsstelle. Mangels eines eigenen Aufgabenbereichs - Dienstpostens - und eines eigenen statusrechtlichen Amtes ist der vorrangig zu seiner Ausbildung beschäftigte Beamte im Vorbereitungsdienst grundsätzlich nicht "umsetzungsfähig" oder "versetzungsfähig", da es an einem Amt im konkret-funktionellen und im abstrakt-funktionellen Sinne fehlt. Diese Beamten werden der anderen Dienststelle nur überwiesen, nicht dorthin versetzt oder umgesetzt. Anders als bei Probebeamten ist für Anwärter wegen des von Gesetzes wegen anzunehmenden Überwiegens des Ausbildungszwecks ihrer Tätigkeit auch eine analoge Anwendung der Vorschriften über die Um- oder Versetzung nicht geboten.

Vgl. Schütz, BeamtR, Teil C, § 28 Rn. 254.

Das gilt auch für den vorliegend in Streit stehenden Sachverhalt, dass Lehramtsanwärter ab einem bestimmten Ausbildungsstand regelmäßig zur Deckung des allgemeinen Unterrichtsbedarfs für einige Stunden zur Unterrichtung von Schülern herangezogen und damit für einen Teil der von ihnen abzuleistenden Ausbildungs- und Dienstzeit tatsächlich so behandelt werden, als ob sie bereits fertig ausgebildete Lehrkräfte wären. Derartige Überschneidungen von Ausbildung und Berufsausübung sind für ein Anwärterdienstverhältnis typisch, zumal das Lernen, die praktische Umsetzung des Erlernten und der allgemeine dienstliche Einsatz spätestens mit fortschreitender Ausbildung fließend ineinander übergehen. § 3 Abs. 2 Satz 2 LABG bestimmt insoweit, dass zur Ausbildung der Lehramtsanwärter die Erteilung selbstständigen Unterrichts gehört. Näheres - insbesondere zum Umfang der Heranziehung - regelt die Ordnung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Staatsprüfung - OVP - vom 12.12.1997 (SGV. NRW 203010 = BASS 20-03 Nr. 11 und Nr. 11.1). Dies bedeutet, dass die wissenschaftlich fundierte Ausbildung für die berufspraktische Tätigkeit (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LABG) von Gesetzes wegen auch den Einsatz der Lehramtsanwärter wie fertig ausgebildete und geprüfte Lehrer der jeweiligen Schulform vorsieht, was gegebenenfalls unter fester Einbindung in den gewöhnlichen Unterrichtsbetrieb geschehen mag.

Die von der Beteiligten in der Anhörung vor dem Fachsenat beschriebene Berücksichtigung von Lehramtsanwärtern in den Stellenplänen der Schulen, dass sie nämlich nach den ersten sechs Monaten ihrer Ausbildung mit einem Anteil in Höhe von 20 vom Hundert der Planstelle eines fertig ausgebildeten Lehrers in die Stellenplanberechnungen einbezogen werden, führt zu keiner anderen Bewertung. Die Einbindung der Lehramtsanwärter in die schulorganisatorischen Planungen beruht auf einer von den mitbestimmungsrechtlichen und beamtenrechtlichen Vorschriften unabhängigen Einschätzung und Wertung, dass nämlich die von den Anwärtern nach § 3 Abs. 2 Satz 2 LABG zu erbringende Tätigkeit in einem bestimmten und pauschalierten Umfang bereits als vollwertiger Unterricht gelten soll. Der von dem Gesetz vorgegebene Einsatz der Anwärter im Unterrichtsbetrieb findet auf diese Weise eine planerische Bewertung, die ihrerseits auf schulpolitischen Einschätzungen beruht. In eine solche Einschätzung einstellen mag man die Leistungen und die Befähigung der jeweiligen Anwärter unabhängig vom Einzelfall, den im Rahmen der Ausbildung anfallenden Personalaufwand der Schule und vergleichbare Kriterien, ohne dass ein rechtlicher Bezug dieser oder anderer denkbarer Kriterien oder des Unterrichtseinsatzes zu dem in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestand erkennbar würde. Vielmehr bleibt der für die rechtliche Bewertung maßgebende Status der Lehramtsanwärter durch die Art und den Umfang des Unterrichtseinsatzes unberührt. Es ist mit Blick auf die im Recht der Lehrerausbildung (hier: § 3 Abs. 2 Satz 2 LABG) vorgesehene Verwendung der Lehramtsanwärter im bedarfsdeckenden Unterrichtsbetrieb bereits nicht nachvollziehbar, warum und auf welche Weise zwischen der bloßen Ausbildung und dem Unterrichtseinsatz zu unterscheiden sein könnte.

Dies gilt unbeschadet des nach dem Vorbringen der Beteiligten zunehmenden Umfangs der - vermeintlich ausbildungsfremden - Unterrichtstätigkeit oder der denkbaren "Versetzung" von Anwärtern zu einem anderen Schulamt - etwa beispielhaft diejenige der Frau Z. von dem Schulamt D. bzw. der Grundschule G. in D. zu dem Schulamt M. Einer etwaigen analogen Anwendung oder erweiternden Auslegung des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW steht auch in derartigen Fällen bereits entgegen, dass das Personalvertretungsgesetz die Umsetzung und Versetzung von den zur Berufsausbildung beschäftigten Personen ausdrücklich und generell nicht in die Mitbestimmung einbezieht, was in § 72 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW ergänzend klargestellt wird. Lehramtsanwärter gehören nach § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LPVG NRW und den oben genannten Vorschriften des Lehrerausbildungsgesetzes sowie nach den ergänzend zu beachtenden Vorschriften der Laufbahnverordnung vom 23.11.1995, GVBl. NRW 1996, S. 1, 110, zuletzt geändert am 11.4.2000, GVBl. NRW S. 380, zu den Personen, die nach bestandener Laufbahnprüfung im Vorbereitungsdienst in einem bloßen Ausbildungsverhältnis stehen. Erst dieser Vorbereitungsdienst und die Laufbahnprüfung gemeinsam führen zum Erwerb der sogenannten Laufbahnbefähigung, sodass sie dann in ein Beamtenverhältnis auf Probe übernommen werden könnten. Bis zu diesem Zeitpunkt ist es - wie die Fachkammer zutreffend ausgeführt hat - unerheblich, wie sich der Einsatz der Lehramtsanwärter konkret gestaltet und ob diese im Rahmen ihrer Ausbildung planmäßig auch für einige Stunden im normalen Unterrichtsbetrieb eingesetzt werden. Anknüpfungspunkt ist allein der formale Status des in der Berufsausbildung Beschäftigten, was § 72 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW klarstellend unterstreicht.

§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und § 72 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW sind schließlich auch nicht wegen der nur Lehrer betreffenden Sondervorschriften des Zweiten Abschnitts des Landespersonalvertretungsgesetzes (§§ 87 ff LPVG NRW) in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang anders auszulegen oder anzuwenden, wenn nämlich die sogenannte Überweisung von Lehramtsanwärtern angeordnet wird. Diese Vorschriften enthalten zwar selbst keinen hier beachtlichen Mitbestimmungstatbestand, wohl aber die allgemeinen Vorschriften ergänzende und modifizierende Bestimmungen. So heißt es etwa in § 94 Abs. 1 LPVG NRW, die Versetzung an eine Schule oder an ein Studienseminar gelte als Versetzung von Lehrern im Sinne des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW, und § 87 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW bestimmt darüber hinaus, dass Lehrer im Sinne dieses zweiten Abschnitts auch die in der Ausbildung zu einem Lehrerberuf stehenden Beschäftigten sind. Dem ist jedoch im Ergebnis nicht zu entnehmen, dass die für die Beschäftigten in der Berufsausbildung geltenden Bestimmungen, namentlich § 72 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW nicht anwendbar sind.

Vgl. aber Kirschall/Neubert/Richter/Senkowski, Personalvertretungsgesetz NRW, § 87 Anm. 3 und 3.1.

Diese Einbeziehung der zur Ausbildung beschäftigten Lehramtsanwärter hat vielmehr nur zur Folge, dass für sie im Einklang mit den Sonderregelungen für Lehrer und abweichend vom Gruppenprinzip besondere Personalräte gebildet werden. Die Einrichtung einer besonderen Personalvertretung für Lehrerinnen und Lehrer macht das Gruppenprinzip entbehrlich und dessen Wegfall zulässig. Weitergehende Bedeutung kommt der angeordneten Gleichstellung der zur Ausbildung beschäftigten Personen mit Lehrern in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang nicht zu.

Die rechtliche Bedeutung des § 94 Abs. 1 LPVG NRW erschließt sich aus dem Umstand, dass für die im Landesdienst beschäftigten Lehrer die Schulen nicht als Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes gelten, § 91 Abs. 1 LPVG NRW. Das für die Schulen zuständige Ministerium hat vielmehr die für die jeweilige Schulform zuständigen Schulaufsichtsbehörden bestimmt, § 95 Satz 1 Nr. 2 LPVG NRW i.V.m. § 2 Nr. 1 der Verordnung über die Errichtung von Personalvertretungen für die im Landesdienst beschäftigten Lehrer vom 1.10.1984 (GV. NRW. S. 618 in der Fassung der Verordnung vom 1.9.1999, GV. NRW. S. 542 = BASS 21-31 Nr. 2), vorliegend das Schulamt für die Grund- und Hauptschulen. Dies zugrunde gelegt, führte die Anwendung des § 91 LPVG NRW auf den Mitbestimmungstatbestand nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW dazu, dass der Wechsel eines Lehrers von einer Schule an eine andere Schule im Bereich des gleichen Schulamts in Anknüpfung an die dienstrechtlich geprägten Grundbegriffe nicht als Versetzung bewertet werden könnte. Die weitere Folge - fehlende Mitbestimmung - korrigiert § 94 Abs. 1 LPVG NRW, indem er vorschreibt, dass bei Lehrern als Versetzung oder Abordnung im Sinne des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 LPVG NRW die Versetzung oder Abordnung an eine Schule gilt. Mit der Regelung in § 94 Abs. 1 LPVG NRW hat der Gesetzgeber somit zum Ausdruck gebracht, dass seine Entscheidung in § 91 Abs. 1 LPVG NRW, den Schulen keine Dienststelleneigenschaft im personalvertretungsrechtlichen Sinne zuzuerkennen, den Umfang der Mitbestimmung bei Versetzungen und Abordnungen von Lehrern unberührt lassen sollte. Diese Korrektur knüpft damit im Kern nur an die Bestimmungen zur Dienststelleneigenschaft an, ohne die weiteren dienstrechtlich geprägten Voraussetzungen der in Rede stehenden personalrechtlichen Anordnungen näher zu regeln. Auch die weitere Bestimmung, dass Lehramtsanwärter als Lehrer im Sinne des zweiten Abschnitts des Landespersonalvertretungsgesetzes gelten, gibt über die den § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW betreffende Regelung des § 94 LPVG NRW hinaus nichts für die Annahme her, die sogenannte Überweisung von Widerrufsbeamten solle als Versetzung oder Umsetzung gelten. Insbesondere der Umstand, dass die Dienststelleneigenschaft in den §§ 87 ff LPVG NRW besonderen detaillierten Regelungen unterzogen wird, während die weiteren dienstrechtlichen Anknüpfungspunkte - das Amt in konkret-funktionellen oder im abstrakt-funktionellen Sinne - unberührt bleiben, spricht gegen eine umfassende Einbeziehung der Lehramtsanwärter in den Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW. Hierzu hätte es mit Blick auf die weitreichenden personalvertretungsrechtlichen Folgen eines solchen Verständnisses einer gesonderten gesetzlichen Regelung bedurft, an der es fehlt.

2. Die in Streit stehenden Personalmaßnahmen sind schließlich auch nicht solche der Beteiligten, sondern beruhen im rechtlichen Sinne allein auf Anordnungen des Studienseminars, einer der Dienst- und Fachaufsicht der Bezirksregierung unterstehenden Einrichtung des Landes Nordrhein-Westfalen. Damit fehlt es jeweils an einer mitbestimmungsrechtlich relevanten Maßnahme der Beteiligten im Sinne des § 66 Abs. 1 LPVG NRW. Eine Maßnahme ist jede Handlung und Entscheidung, durch die in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle geregelt werden soll. Sie muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen, sodass nach Durchführung der Maßnahme das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16.11.1999 - 6 P 9.98 -, ZBR 2000, 277, und vom 28.3.2001 - 6 P 4.00 -, BVerwGE 114, 103.

Daran fehlt es, weil die Beteiligte hinsichtlich der streitigen Umsetzung und Versetzung von Lehramtsanwärtern für das Schulamt lediglich anderenorts getroffene Entscheidungen umsetzt, über diese Maßnahmen jedoch in der Sache keine eigene Entscheidung trifft.

Lehramtsanwärter befinden sich im Vorbereitungsdienst für ein Lehramt an öffentlichen Schulen, § 3 Abs. 1 LABG. Der Vorbereitungsdienst ist nach dieser Vorschrift an Studienseminaren und den ihnen jeweils zugeordneten Schulen abzuleisten. Studienseminare sind als Einrichtungen des Landes im Sinne des § 14 LOG NRW errichtet worden, Nr. 1 des Runderlasses des Kultusministeriums vom 28.1.1988 - GABl. NRW S. 102 -. Ihnen obliegt die Wahrnehmung der gesetzlichen Ausbildungsaufgaben, wobei sie der Dienst- und Fachaufsicht der örtlich zuständigen Bezirksregierung unterliegen. Die Leitung des Studienseminars ist (Dienst-)Vorgesetzte der dort tätigen Beamten, Angestellten und Arbeiter, Nr. 3 des Runderlasses; zu diesem Personenkreis sind nicht die in Ausbildung stehenden Lehramtsanwärter zu rechnen. Dienstvorgesetzte der für ein Lehramt an öffentlichen Schulen auszubildenden Lehramtsanwärter sind die Bezirksregierungen, § 2 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des für den Schulbereich zuständigen Ministeriums vom 17.4.1994 - SGV. NRW 2030 -, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22.11.2002, denen zugleich die Aufgabe als Ausbildungsbehörde obliegt, § 2 Satz 1 OVP. Die Bezirksregierung richtet die Studienseminare ein, und deren Leiterinnen und Leiter sind Vorgesetzte der Lehramtsanwärter. Nach § 11 Abs. 2 OVP weisen die Leiterinnen oder Leiter der Studienseminare im Auftrag der Ausbildungsbehörde, d.h. also der Bezirksregierung, Lehramtsanwärterinnen und Lehramtsanwärter der Ausbildungsschule zur schulpraktischen Ausbildung zu. Nach § 11 Abs. 6 OVP weist die Schulleitung im Benehmen mit der Leitung des Studienseminars den Lehramtsanwärtern und Lehramtsanwärterinnen selbstständigen Unterricht zu. Damit trifft das Studienseminar bzw. dessen Leitung für die Bezirksregierung, nicht jedoch das Schulamt die in Streit stehenden Personalentscheidungen, die entsprechend den obigen Ausführungen auch mit Blick auf das Personalvertretungsrecht an dienstrechtliche Begrifflichkeiten und Inhalte anknüpfen und damit im Regelfall nicht als Umsetzung oder Versetzung, sondern als bloße Überweisungen zu bewerten sind. Das Schulamt hat damit die anderenorts getroffenen Personalentscheidungen bzw. sonstigen dienstrechtlichen Entscheidungen allenfalls noch nachzuvollziehen und umzusetzen. Dass das Schulamt in Abweichung zu den Regelungen der OVP intern in einer im personalvertretungsrechtlichen Sinne für die Auslösung des Mitbestimmungstatbestandes beachtlichen Art und Weise beteiligt wird, ist auch mit Blick auf das von dem Antragsteller vorgelegte Schreiben des Studienseminars nicht erkennbar. Aus diesem Schreiben, das die hier maßgebenden rechtlichen Begriffe in einem untechnischen Sinne verwendet, geht nicht hervor, dass die Willensbildung hinsichtlich der streitigen Maßnahmen in relevanter Weise dem Schulamt obliegen oder übertragen werden sollte. Wenn es dort heißt, dass "Versetzungen" nur noch in Absprache mit den Schulamtsdirektoren erfolgen sollen, ist bereits nicht erkennbar, dass etwa das Einvernehmen des Schulamtes mit den Maßnahmen des Studienseminars erforderlich oder im Streitfalle sogar Wirksamkeitsvoraussetzung der "Versetzung" sein soll. Anknüpfungspunkte für eine über die bloße Umsetzung von anderweitig getroffenen Entscheidungen hinaus gehende Willensbildung des Schulamtes, an die sich eine personalvertretungsrechtlich relevante Maßnahme noch anknüpfen ließe, sind nicht erkennbar.

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