Judicialis Rechtsprechung

Der Kläger steht als Beamter in den Diensten des Beklagten und wird in einem Justizvollzugsamt im allgemeinen Verwaltungsdienst eingesetzt. Nach Maßgabe der zum 1.8.1990 in Kraft getretenen Fassung der Nr. 12 der Vorbemerkung I zu den BBesO A und B - Vorbemerkungen - wurde ihm mit Wirkung ab diesem Zeitpunkt eine sog. "Gitterzulage" gezahlt. Dem lag u.a. ein Erlass des Justizministeriums NRW vom 7.2.1991 - 2100 - I C 737 - zugrunde, nach dem auch die Justizvollzugsämter als "Justizvollzugseinrichtungen" im Sinne der neu gefassten Nr. 12 der Vorbemerkungen anzusehen seien.

Im Anschluss an das Urteil des BVerwG vom 23.4.1998 - 2 C 1.97 -, ZBR 1998, 420, wurde die Zahlung der Zulage an den Kläger eingestellt. Den gegen die zugrunde liegende Entscheidung eingelegten Widerspruch wies der Präsident des Justizvollzugsamtes als unbegründet zurück. Die dagegen erhobene Klage hatte Erfolg. Auf die Berufung des beklagten Landes wurde die Klage abgewiesen.

Gründe:

Mit dem angefochtenen Bescheid ist der ursprüngliche Bewilligungsbescheid aufgehoben worden, aufgrund dessen dem Kläger eine Stellenzulage nach Nr. 12 Satz 1 Anlage I der Vorbemerkungen zu den BBesO A und B (Vorbemerkungen) in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des BUKG und anderer Gesetze vom 11.12.1990 (BGBI. I S. 2682) seit dem Jahre 1990 gewährt worden war.

Ausdrücklich ist eine Rücknahme dieses Bewilligungsbescheides, die hier allein in Betracht zu ziehen und die ihre Grundlage in § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW findet, nicht erklärt worden. Der Beklagte hat jedoch in dem angefochtenen Bescheid die feststellende Regelung getroffen, dass die Zulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen im Anschluss an die neuere Rechtsprechung des BVerwG und der nachfolgend allgemein geänderten Rechtsauffassung des Beklagten dem Kläger rechtswidrig gewährt worden sei und die Zahlung ab dem folgenden Kalendermonat endgültig eingestellt werde. In der Sache ist damit erkennbar erklärt worden, dass die nunmehr (von Anfang an) für rechtswidrig gehaltene Bewilligung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW, auch nach ihrer Unanfechtbarkeit, mit Wirkung für die Zukunft zurückgenommen werden solle. Nach Satz 2 dieser Vorschrift darf ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt (begünstigender Verwaltungsakt), allerdings nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

Gemessen an diesen Regelungen ist die von dem Beklagten getroffene Entscheidung, den Bewilligungsbescheid mit Wirkung für die Zukunft zurückzunehmen, rechtlich nicht zu beanstanden. Dem Kläger steht die streitgegenständliche Zulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen nicht zu, sodass der ursprüngliche Bewilligungsbescheid rechtswidrig gewesen ist.

Nach § 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BBesG können für herausgehobene Funktionen für die Dauer der Wahrnehmung dieser Funktionen Stellenzulagen vorgesehen werden. Nr. 12 Satz 1 der Vorbemerkungen bestimmt, dass Beamte in Ämtern der BBesO A bei Justizvollzugseinrichtungen, in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte sowie in geschlossenen Abteilungen bei Psychiatrischen Krankenanstalten, die ausschließlich dem Vollzug von Maßregeln der Sicherung und Besserung dienen, eine Stellenzulage nach Anlage IX zur BBesO erhalten.

Diese Voraussetzungen werden von dem Kläger, der als Bediensteter eines Justizvollzugsamtes grundsätzlich als zulageberechtigte Person in Betracht kommt, im Ergebnis nicht erfüllt. Denn er wird in der allgemeinen Verwaltung eines Justizvollzugsamtes eingesetzt, wo er im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung in einer allgemeinen Verwaltungseinheit typische Verwaltungsaufgaben wahrgenommen hat, nicht aber unmittelbar im Vollzugsdienst verwendet worden ist. Diese Tätigkeit des Klägers stellt keine Verwendung in einer "Justizvollzugseinrichtung" im Sinne der Vorschrift dar. Denn Justizvollzugseinrichtungen im Sinne des Besoldungsrechts sind Dienststellen oder Teile von Dienststellen, die unmittelbar für die Durchführung des Strafvollzugs, das heißt für den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung nach dem Strafvollzugsgesetz mit den damit verbundenen herausgehobenen Funktionen zuständig sind. Mittelbar dem Justizvollzug dienende Tätigkeiten in Justizvollzugsämtern oder Justizverwaltungen gehören nicht zu diesen herausgehobenen Funktionen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.1998 - 2 C 1.97 -, a.a.O.; in der Sache übereinstimmend: BAG, Urteil vom 24.10.2001- 10 AZR 46/01 -, BAGE 99, 198.

Aus dem Wortlaut der Nr. 12 der Vorbemerkungen ergibt sich zwar nicht unmittelbar, dass der an den Justizvollzug anknüpfende Einrichtungsbegriff funktional zu verstehen ist. Was unter "Justizvollzugseinrichtungen" zu verstehen ist, wird durch die Nr. 12 der Vorbemerkungen oder eine andere Vorschrift des Besoldungsrechts nicht definiert. In der ursprünglichen Fassung der Nr. 12 der Vorbemerkungen, die durch das Zweite Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23.5.1975 (BGBl. I S. 1173) geschaffen wurde, waren anstelle der Justizvollzugseinrichtungen die Justizvollzugsanstalten genannt, womit unzweifelhaft die unmittelbar mit dem Vollzug der Freiheitsstrafe befassten Einrichtungen gemeint waren. Bis zum Jahre 1990 blieb diese Fassung des Tatbestandes mit Ausnahme von hier nicht bedeutsamen Einzelheiten unverändert. Das fünfte Gesetz zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28.5.1990 (BGBl. I S. 967) führte unter Beibehaltung des Begriffs der "Justizvollzugsanstalten" zu der Erweiterung, dass nunmehr auch die Tätigkeit in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte zulagefähig sein sollte. Erst Art. 5 Nr. 4 lit. e des Gesetzes zur Neufassung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11.12.1990 (BGBl. I S. 2682) ersetzte unter Beibehaltung des übrigen Wortlauts der Vorschrift das Wort "Justizvollzugsanstalten" durch das Wort "Justizvollzugseinrichtungen", wodurch allein aber nicht geklärt ist, ob und in welchen Fällen neben der Tätigkeit in den Justizvollzugsanstalten die Tätigkeit in weiteren Organisationseinheiten des Justizvollzugs zulagefähig sein soll. So bleibt nach dem Wortlaut offen, ob die unmittelbare Nähe zum Justizvollzug nach wie vor Anspruchsvoraussetzung sein soll; auch lässt sich der sprachlichen Fassung nicht eindeutig entnehmen, ob an eine bestimmte Tätigkeit innerhalb der Justizvollzugseinrichtungen angeknüpft werden soll oder ob die Ausgestaltung der konkreten Tätigkeit belanglos sein soll.

Zu dem hier zugrunde gelegten Auslegungsergebnis führt allerdings die Einbeziehung der Systematik des Besoldungsrechts und des Zwecks der hier in Rede stehenden Zulage. Stellenzulagen dürfen nach § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG lediglich für "herausgehobene Funktionen" vorgesehen und nur für die Dauer der Wahrnehmung dieser Funktionen gewährt werden. Funktionen in diesem Sinne sind die übertragenen Dienstaufgaben, die gegenüber dem regelmäßigen Inhalt des innegehabten Amtes nach vorausgesetzten Kenntnissen, Schwierigkeiten der Dienstverrichtungen oder Verantwortung im Vergleich höherwertig sein müssen. Vor diesem Hintergrund liegt die Annahme fern, allen Bediensteten in allen denkbaren Justizvollzugseinrichtungen - hier letztlich: den im Geschäftsbereich des Landesjustizvollzugsamtes NRW tätigen Beamten - habe eine Stellenzulage gewährt werden sollen. Dass die nach dem Gesetz erforderliche herausgehobene Funktion oder Dienstaufgabe für alle Tätigkeitsbereiche in diesem Geschäftbereich angenommen werden darf, ist gerade auch mit Blick auf den allgemeinen Verwaltungsdienst nicht erkennbar. Eine herausgehobene Belastung, besondere Kenntnisse, Schwierigkeiten der Dienstverrichtungen oder Verantwortung sind mit dem Dienst generell nicht verbunden, vergleicht man ihn mit dem allgemeinen Verwaltungsdienst in anderen Geschäftsbereichen. Auch die laufbahnrechtlichen Regelungen weisen insoweit keine Besonderheiten auf. Die in der Vorbemerkung Nr. 12 vorgesehene Stellenzulage findet ebenso wie andere Stellenzulagen ihren gesetzlich rechtfertigenden Grund darin, dass die Zuordnung bestimmter Ämter zu den Besoldungsgruppen der BBesO etwaige Besonderheiten der übertragenen Dienstaufgaben nicht immer hinreichend berücksichtigt. Grundsätzlich zusammen mit der übertragenen Aufgabe entziehbare Stellenzulagen dienen als Besoldungsdifferenzierung, falls die sich aus den Besoldungsstufen ergebenden Unterschiede zwischen verschiedenen Ämtern im Hinblick auf Besonderheiten der konkret wahrgenommenen Aufgabe nicht mehr als sachgerecht erscheinen. Umgekehrt kann die durch Stellenzulagen bewirkte Anhebung der Bezüge zu einer Verschiebung des gesetzlichen Besoldungsgefüges führen; sie sind daher nur begrenzt zulässig (§ 42 Abs. 1 Satz 2 BBesG). Im Unterschied zur Amtszulage, die als "Zwischenamt" oder als besonderes Amt im statusrechtlichen Sinne bewertet werden mag und die als Bestandteil des Grundgehalts gilt (§ 42 Abs. 2 Satz 2 BBesG), soll die Stellenzulage eine bestimmte, nicht auf Dauer übertragene Funktion honorieren, während ein besonderes Amt im statusrechtlichen Sinne durch diese Funktion (noch) nicht gerechtfertigt ist.

Gemessen an diesen gesetzlichen Voraussetzungen und Zwecken einer Stellenzulage ist Nr. 12 der Vorbemerkungen - geht man zutreffend davon aus, dass sich der Gesetzgeber bei der Änderung des Zulagentatbestandes "gesetzeskonform" verhalten wollte - dahingehend auszulegen, dass nur diejenigen der in Justizvollzugseinrichtungen tätigen Beamten zulageberechtigt sind, denen gegenüber den allgemeinen Anforderungen der Laufbahn herausgehobene Funktionen übertragen sind. Welcher Art diese besonderen Funktionen sein müssen, ergibt sich bereits aus den anderen, in Nr. 12 der Vorbemerkungen geregelten Zulageberechtigungen. Die Zulage wird nämlich auch Beamten gewährt, denen Funktionen in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte sowie in geschlossenen Abteilungen bei Psychiatrischen Krankenanstalten, die ausschließlich dem Vollzug von Maßregeln der Sicherung und Besserung dienen, übertragen sind. Diese Zusammenfassung und gleiche besoldungsrechtliche Bewertung bestimmter herausgehobener Funktionen beruht nach der Systematik des Gesetzes auf einem sachlichen Zusammenhang. Er besteht darin, dass an die in den bezeichneten Einrichtungen beschäftigten Beamten besondere Anforderungen gestellt werden, die mit der Tätigkeit in räumlich abgeschlossenen Bereichen und dem ständigen Umgang mit straffälligen Personen verbunden sind. Soweit Justizvollzugseinrichtungen betroffen sind, sind damit im Ergebnis Einrichtungen - meist Dienststellen oder Teile von Dienststellen - gemeint, die unmittelbar der Durchführung des Strafvollzugs dienen, also der Freiheitsentziehung. Davon kann bei einer Tätigkeit in der allgemeinen Verwaltung nicht die Rede sein, auch wenn die fragliche Dienststelle der verwaltungsmäßigen Organisation des Strafvollzugs zugehört und damit zumindest im weiteren Sinne dem Strafvollzug dient. Denn es fehlt die nach Sinn und Zweck der Vorschrift erforderliche unmittelbare Nähe zum Strafvollzug, die in der streitigen Entscheidung des BVerwG, vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.1998 - 2 C 1.97 -, a.a.O., und BAG, Urteil vom 24.10.2001 - 10 AZR 46/01 -, a.a.O., plastisch als Dienst hinter "Mauern und Gittern" bezeichnet wird. Mit diesem schlagwortartigen Begriff soll die für die zulageberechtigende Funktion als typisch betrachtete Abgeschlossenheit des Vollzugs gegenüber der Außenwelt zum Ausdruck gebracht werden. Die Abgeschlossenheit oder - so das BVerwG - Abgeschiedenheit auch innerhalb des Dienstes in "Vollzugseinrichtungen" soll zum Ausdruck bringen, dass etwa auch im offenen Vollzug tätige Beamte nicht in jedem Falle zulageberechtigt sein sollen, es also auf die konkrete Nähe zum Strafvollzug im Sinne einer Freiheitsentziehung ankommt.

Die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob die mit Gesetz vom 11.12.1990 erfolgte Änderung der Nr. 12 der Vorbemerkungen, nämlich die Ersetzung des Begriffs der "Justizvollzugsanstalt" gegen den Begriff der "Justizvollzugseinrichtungen" mit dem Willen erfolgt ist, gerade auch Beamte bei den Justizvollzugsämtern in die Gewährung der Zulage einzubeziehen, vgl. BT-Drucks. 11/8138, S. 31 zu Artikel 3b, hat das BVerwG bereits dahingehend beantwortet, dass diese Zielsetzung des Gesetzgebers schon objektiv nicht bedeute, dass allen dort tätigen Bediensteten eine solche Stellenzulage gewährt werden müsse, vielmehr an die konkrete Verwendung der Beamten - etwa auch in den Strafvollzugsämtern - anzuknüpfen sei. Diese Einschätzung, der sich der Senat anschließt, wird durch das Vorbringen des Klägers nicht durchgreifend infrage gestellt.

Das Vorbringen des Klägers, die von dem Innenausschuss des Bundestages vorgeschlagene Änderung der Nr. 12 der Vorbemerkungen, vgl. BT-Drucks. 11/8138, sei unverändert Gesetz geworden, obwohl der Innenausschuss des Bundesrates diese Änderung mit dem Argument abgelehnt habe, dass bei den voraussichtlich begünstigten Bediensteten der Justizvollzugsämter die besonderen Belastungen des Strafvollzugs nicht vorlägen, greift nicht. Die Erweiterung des begünstigten Personenkreises auf solche Bedienstete, die außerhalb der Vollzugsanstalten tätig sind, bedeutet nicht, dass die gesetzlichen Vorgaben der Zulagegewährung, insbesondere auch § 42 BBesG unbeachtet bleiben dürften. Dafür, dass sich der Gesetzgeber in diesem Falle über die genannten Vorgaben einfach hat hinwegsetzen wollen, gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte. Die von dem Kläger vorgenommene Bewertung des gesetzgeberischen Willens ist nicht zwingend. Es bedurfte selbst im Land Nordrhein-Westfalen, in dem ausweislich der Generalakte "Gitterzulage" des Justizvollzugsamtes die Ende 1990 erfolgte Ausweitung des Zulagetatbestandes augenscheinlich begrüßt wurde, zur Erläuterung eines gesonderten Erlasses des Justizministeriums - hier vom 7.2.1991 - 2100 - I C 737 -, mit dem unter anderem auch die Justizvollzugsämter als "Justizvollzugseinrichtungen" im Sinne der Nr. 12 der neu gefassten Vorbemerkungen bewertet wurden. Wie bereits der dem Urteil des BVerwG zugrunde liegende Sachverhalt erweist, ist der vermeintlich eindeutige Wille des Gesetzgebers in anderen Bundesländern anders als in Nordrhein-Westfalen verstanden worden. So hat der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg die mit Gesetz vom 11.12.1990 erfolgte Änderung der Nr. 12 der Vorbemerkungen nicht zum Anlass genommen, entsprechend der Beschlussempfehlung des Innenausschusses des Bundestages auch Beamte der Justizvollzugsämter als zulageberechtigt zu betrachten. Diese Auffassung hat das BVerwG als zutreffend bestätigt.

Der Kläger könnte auch nicht geltend machen, er werde gegenüber den zulageberechtigten Bediensteten im Strafvollzug ungerechtfertigt benachteiligt. Dem Gesetzgeber steht bei der Gewährung von Leistungen und damit auch von Zulagen ein verhältnismäßig weiter Ermessensspielraum zu, innerhalb dessen er seine Ziele - etwa die Förderung von Leistung oder die Abgeltung von dienstlich bedingten Erschwernissen - verfolgen kann. Insbesondere bei der gesetzgeberischen Regelung und Ausgestaltung von Zulagen besteht - in den oben aufgezeigten, sich aus Art. 33 Abs. 5 GG und z.B. auch aus § 42 BBesG ergebenden Grenzen - ein weiter Spielraum. Zur Umschreibung und Rechtfertigung dieses Spielraums hat das BVerfG ausgeführt, dass die von dem Gesetzgeber zu berücksichtigenden Gesichtspunkte häufig nicht miteinander in Einklang zu bringen seien und die sich dadurch ergebenden "Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen" hingenommen werden müssten.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6.10.1983 - 2 BvL 22/80 -, BVerfGE 65, 141, 148 f. und vom 15.7.1999 - 2 BvR 544/97 -, NVwZ 1999, 1328.

Gemessen an diesen Gestaltungsspielräumen und Maßstäben verletzen Vorschriften über Zulagen Art. 3 Abs. 1 GG nur dann, wenn sie sich als evident sachwidrig erweisen. Dies ist nicht festzustellen. Der Kläger hat nicht aufzuzeigen vermocht, warum die zulageberechtigten Beamten des Vollzugsdienstes, die den besonderen Arbeitsbedingungen des Strafvollzugs ausgesetzt sind, ihm gegenüber willkürlich bevorzugt worden sein sollten. Eine vergleichbare Belastung hat er bereits nicht vorgetragen.

War damit die ursprüngliche Bewilligung der Zulage rechtswidrig, konnte der Bescheid nach § 48 VwVfG NRW zurückgenommen werden. (wird ausgeführt)

Ende der Entscheidung