Judicialis Rechtsprechung

1. Auf raumordnungsrechtliche Soll-Vorschriften - hier: § 24 Abs. 3 LEPro NRW - sind die Grundsätze anzuwenden, die das BVerwG zum Ziel- oder Grundsatzcharakter von raumordnungsrechtlichen Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt hat (BVerwG, Urteile vom 17.9.2003 - 4 C 14/01 - und vom 18.9.2003 - 4 CN 20/02 -).

2. Raumordnungsrechtliche Soll-Vorschriften können Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG enthalten, sofern auch die Ausnahmefälle, die nicht der Zielbindung unterliegen sollen, räumlich und sachlich bestimmt oder jedenfalls bestimmbar sind.

3. § 24 Abs. 3 LEPro NRW enthält keine Ziele der Raumordnung, da er den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot weder im Hinblick auf die Voraussetzungen des gesetzlichen Regelfalls noch im Hinblick auf die Voraussetzungen der möglichen Ausnahmefälle genügt.

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Tatbestand:

Die Bezirksregierung D. wandte sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A - C.-Allee - der Stadt O.

Der Ursprungsbebauungsplan der Antragsgegnerin aus dem Jahre 1993 setzte für das Einkaufszentrum CentrO die Geschossfläche für solche Bereiche, in denen eine Einzelhandelsnutzung zulässig sein sollte, auf 120.000 m² fest. Anlässlich dieser Planung wurde für den Bereich der Neuen Mitte O. der Gebietsentwicklungsplan von Gewerbe- und Industriegebiet in Wohnsiedlungsbereich geändert. Im Flächennutzungsplan wurde insoweit die Darstellung Kerngebiet aufgenommen. Die Änderung des Gebietsentwicklungsplans (35. Änderung) wurde mit der Maßgabe genehmigt, dass bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne nach § 20 LPlG NRW bestimmte Rahmenbedingungen zu beachten seien. Danach sollte die Verkaufsfläche im geplanten Einkaufszentrum auf maximal 70.000 m² begrenzt und diese Obergrenze öffentlich-rechtlich abgesichert werden. Zur Begrenzung der Verkaufsfläche übernahm die damalige Grundstückseigentümerin eine im Baulastenverzeichnis der Antragsgegnerin eingetragene Baulast. Zur Absicherung gegenüber den Nachbarstädten verpflichtete sich die Antragsgegnerin auf die Baulast nur im Einvernehmen mit diesen zu verzichten. Die Baulast wurde 1993 eingetragen. 1999 wurde die Baulast ohne Beteiligung der Nachbarstädte gelöscht.

Mit der 3. Planänderung schuf der Rat der Stadt O. im Jahre 2004 die Voraussetzungen für eine Erweiterung des Einkaufszentrums CentrO um 30.000 m² Geschossfläche für den Einzelhandel, um die Attraktivität und Konkurrenzfähigkeit der Neuen Mitte O. zu steigern. Das Planänderungsgebiet wurde als Teil des Stadtgebietes der Antragsgegnerin von den Darstellungen des Landesentwicklungsplans NRW (LEP 1995) erfasst. Nach den zeichnerischen Darstellungen des LEP 1995 lag das Stadtgebiet der Antragsgegnerin in einem Ballungskern, in dem der Antragsgegnerin die Funktion eines Mittelzentrums zugewiesen war. Der aktuelle Gebietsentwicklungsplan (GEP 99) stellt das Plangebiet zeichnerisch als Allgemeinen Siedlungsbereich dar. Im textlichen Teil finden sich weitere Aussagen zur Zulässigkeit von Einkaufszentren.

Die Antragstellerin machte mit ihrer Normenkontrollklage geltend, die Planänderung sei formell und materiell unwirksam. Sie verstoße gegen landes- und regionalplanerische Ziele der Raumordnung, gegen das Gebot der interkommunalen Abstimmung und sei mit Abwägungsfehlern behaftet.

Das OVG lehnte den Normenkontrollantrag ab.

Gründe:

A.)

Der Antrag ist zulässig.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen.

Für die Antragsbefugnis der Antragstellerin als Behörde ist insoweit ausreichend, dass die angegriffene Norm in ihrem Wirkungsbereich anzuwenden ist. Die Antragstellerin hat als höhere Verwaltungsbehörde den Bebauungsplan sowohl als Widerspruchsbehörde als auch als Fachaufsichtsbehörde zu beachten. Dies begründet ihr berechtigtes Interesse, Klarheit über diejenige objektive Rechtslage zu schaffen, die sich auf ihr Aufgabengebiet auswirken kann und regelmäßig auch auswirken wird.

Vgl. zur Antragsbefugnis der höheren Verwaltungsbehörde: BVerwG, Beschluss vom 11.8.1989 - 4 NB 23.89 -, BRS 49 Nr. 40, unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 15.3.1989 - 4 NB 10.88 -, BRS 49 Nr. 39; BayVGH, Urteil vom 16.11.1992 - 14 N 91.2258 -, BRS 55 Nr. 19, und Urteil vom 1.4.1982 - 15 N 81 A. 1679 -, BRS 39 Nr. 32; OVG NRW, Beschluss vom 31.3.1978 - 10a ND 8/77 -, DVBl. 1979 S. 193.

Dieses Antragsrecht entfällt mangels Rechtsschutzinteresses hier nicht etwa deshalb, weil die Antragstellerin als zuständige Aufsichtsbehörde die Aufhebung der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A durch Maßnahmen der kommunalen Rechtsaufsicht selbst erreichen könnte. Es trifft zwar zu, dass die Aufsichtsbehörde den Bürgermeister anweisen kann, Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, zu beanstanden (§ 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a.F. / § 122 Abs. 1 Satz 1 GO NRW n.F.). Sie kann ferner solche Beschlüsse, zu denen auch Akte der gemeindlichen Rechtsetzung gehören, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Dieses der Aufsichtsbehörde im Rahmen der Kommunalaufsicht übertragene Beanstandungs- und Aufhebungsrecht vermag jedoch die Befugnis, einen Normenkontrollantrag zu stellen, nicht einzuschränken. Die gesetzlichen Regelungen geben keinen Hinweis darauf, dass die landesrechtlich gegebenen aufsichtsrechtlichen Instrumentarien die Ausübung des bundesrechtlich geregelten behördlichen Antragsrechts nach § 47 VwGO, das eine andere Zielrichtung hat, hindert.

So auch BayVGH, Urteil vom 1.4.1982 - 15 N 81 A. 1679 -, BRS 39 Nr. 32.

B.)

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

I. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A - C.-Allee - leidet nicht an beachtlichen Form- oder Verfahrensfehlern gem. §§ 214, 215 BauGB in der hier gemäß § 233 Abs. 2 S. 2 BauGB anzuwendenden, bis zum 19.7.2004 geltenden Fassung. (Wird ausgeführt)

Ein Verfahrens- und/oder Formfehler liegt auch nicht im Zusammenhang mit der Bekanntmachung der Satzung am 20.9.2004 vor.

Die Satzung ist wirksam bekannt gemacht worden. Die Förmlichkeiten des in § 2 BekanntmachungsVO NRW geregelten Verfahrens sind eingehalten. Der Oberbürgermeister hat schriftlich bestätigt, dass der Wortlaut der Satzung mit dem Ratsbeschluss übereinstimmt und die Bekanntmachung der Satzung angeordnet. Die Bekanntmachung der Satzung ist gem. § 4 BekanntmachungsVO NRW im Amtsblatt der Antragsgegnerin und zwar in einem Sonderblatt vom 20.9.2004 veröffentlicht worden.

Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB a.F. liegt ein beachtlicher Fehler nur vor, wenn der mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist. Die Formulierung stellt klar, dass die Wirksamkeit des Bebauungsplans nicht schon dann zu verneinen ist, wenn das Aufstellungsverfahren an irgendeinem Bekanntmachungsfehler leidet, sondern dass es entscheidend darauf ankommt, ob die Bekanntmachung ihren Hinweiszweck erfüllt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.12.2003 - 4 B 66.03 -, NVwZ-RR 2004, 307 = BRS 66 Nr. 48.

Auf die von der Antragstellerin unter Beweis gestellte Tatsache, dass dem Oberbürgermeister nach Satzungsbeschluss und vor Bekanntmachung ihre Weisung, die Satzung nicht bekannt zu machen, zugegangen ist, kommt es ebenso wenig entscheidungserheblich an, wie auf die Frage, ob der Oberbürgermeister treuwidrig einen früheren Zugang der Weisung durch Verschließen des Sitzungssaales verhindert hat. Abgesehen davon, dass der Regierungsvizepräsident von der ihm und der Öffentlichkeit zugänglichen Zuschauerbühne in die Ratssitzung hätte eingreifen können, hätte auch eine rechtmäßige Weisung nicht zu einem beachtlichen Fehler der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 275 A geführt. Ein etwaiger Verstoß gegen eine kommunalaufsichtliche Weisung stellt nämlich keinen der in § 214 BauGB a.F. abschließend geregelten beachtlichen Verfahrens- und/oder Formfehler dar. Im Übrigen war die Weisung auch rechtswidrig. Soweit sich die Weisung auf § 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a.F. (= § 122 Abs. 1 Satz 1 GO NRW n.F.) stützt, liegen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor. Nach dieser kann die Aufsichtsbehörde den Bürgermeister lediglich anweisen, Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, zu beanstanden. Im Übrigen handelt es sich bei der Weisung zur Beanstandung um eine Maßnahme der Rechtskontrolle im Rahmen der repressiven Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde und wird der von der Aufsichtsbehörde angewiesene Oberbürgermeister gewissermaßen als deren verlängerter Arm tätig. Die Anweisung ist folglich mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt, sondern stellt lediglich eine innerdienstliche Weisung dar. Sofern der Oberbürgermeister seiner Beanstandungsverpflichtung nicht nachkommt, kann dies ein Dienstvergehen sein, was sich aber nur im Verhältnis zwischen der Aufsichtsbehörde und dem Oberbürgermeister auswirkt.

Schließlich folgt aus den nachstehenden Urteilsgründen, dass die Weisung auch materiell zu Unrecht ergangen ist.

II. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A ist materiell wirksam.

1. Mit ihrer im Zuge des Aufstellungsverfahrens für den Bebauungsplan Nr. 275 A abgegebenen Erklärung vom 16.3.1993 hat die Antragsgegnerin nicht - auch nicht partiell - auf ihr Planungsrecht verzichtet.

Mit Erklärung vom 16.3.1993 hatte sich die Antragsgegnerin verpflichtet, auf die nach Maßgabe des Beschlusses über die Aufstellung der 35. Änderung des Gebietsentwicklungsplanes (II a) eingetragene Baulast nur im Einvernehmen mit den Städten D., E., M., D., G., B., G. und den Kreisen W. und R. zu verzichten oder diese zu verändern. Mit der am 6.1.1993 eingetragenen Baulast hatte die damalige Grundstückseigentümerin die Verpflichtung übernommen, die im Bebauungsplan Nr. 275 A als MK 1.1 festgesetzte Fläche nur so auszunutzen, dass für das dort geplante Einkaufszentrum nicht mehr als 70.000 m² Verkaufsfläche entstehen.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne von den Gemeinden in eigener Verantwortung aufzustellen. Diese Vorschrift, die Ausfluss des den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Selbstverwaltungsrechts und der daraus folgenden Planungshoheit ist, verbietet es, das Ob und Wie künftiger Planungen vertraglich oder durch einseitige Erklärung vom Willen anderer Gebietskörperschaften abhängig zu machen. Die Entscheidung über den Erlass oder Nichterlass eines Bebauungsplans hat sich in erster Linie an der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung zu orientieren (§ 1 Abs. 3 BauGB). Sie ist einem gesetzlich bestimmten, mit zahlreichen Sicherungen ausgestatteten Rechtssetzungsverfahren zugewiesen, welches gewährleistet, dass die weitgehend in die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde gestellte Bauleitplanung den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine angemessene Abwägung und an einen hinreichend durchschaubaren Verfahrensgang gerecht wird. Vertragliche Gestaltungen im Zusammenhang mit der Bauleitplanung dürfen weder an die Stelle der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung treten, noch dürfen sie die Planungshoheit zu einer formalen Hülse werden lassen. Eine vertragliche Verpflichtung zur Nichtplanung, insbesondere wenn sie - wie hier - ungeachtet zukünftiger Planungsbedürfnisse auf eine dauerhafte Unterlassung der Planung gerichtet ist, ist danach nicht nur unzulässig, sondern auch unwirksam. Mit dieser Zielrichtung widerspricht die Erklärung ebenso wie die vertragliche Vorwegnahme von Planungsentscheidungen durch gemeindliche Verpflichtung zum Erlass von Bauleitplänen (§ 2 Abs. 3 BauGB / § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB n.F.) der Planungshoheit der Gemeinde.

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 6.3.1985 - 3 N 207/85 -, NVwZ 1985, 839 = BRS 44 Nr. 1; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 1 Rn 114; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Bd. 1, Stand: Oktober 2003, § 1 Rn 214.

2. Auch die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist gegeben. (Wird ausgeführt.)

3. Der Bebauungsplan verstößt nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.

Was als ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts anzusehen ist, wird durch das Bundes-Raumordnungsgesetz - ROG - bestimmt. Ob eine Planaussage Zielqualität hat, ist allein vom Bundesrecht her zu beurteilen.

Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS 66 Nr. 5.

Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raums. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planziels Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann allerdings keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt.

Erfüllt eine landesplanerische Regelung nicht die vorbeschriebenen inhaltlichen Voraussetzungen, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anders lautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O.

Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen gem. § 11 LPlG NRW (§ 12 LPlG NRW in der Fassung vom 3.5.2005, GV. NRW. S. 430) im Landesentwicklungsprogramm, im Landesentwicklungsplan, in Gebietsentwicklungsplänen (heute Regionalplänen) und in Braunkohleplänen dargestellt.

Der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A steht danach kein Ziel der Raumordnung entgegen, weil die nachfolgend zu prüfenden Regelungen entweder keine bindenden Planungsvorgaben beinhalten oder weil die Planänderung der jeweiligen Vorgabe entspricht.

a) Gem. § 24 Abs. 3 LEPro NRW sollen Kerngebiete sowie Sondergebiete für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe nur ausgewiesen werden, soweit die in ihnen zulässigen Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen und wenn sie räumlich und funktional den Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sind.

Diese Vorschrift enthält entgegen der bisherigen Rechtsprechung des erkennenden Gerichts keine Ziele der Raumordnung, an die die Bebauungsplanung der Antragsgegnerin im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen war.

Vgl. zur bisherigen Rspr.: OVG NRW, Urteile vom 22.6.1998 - 7a D 108/96.NE -, BRS 60 Nr. 1, vom 11.1.1999 - 7 A 2377/96 -, BRS 62 Nr. 39, vom 6.4.2000 - 7a D 132/ 97.NE -, nicht veröffentlicht, und Urteil vom 7.12.2000 - 7a D 60/99.NE -, BRS 63 Nr. 34.

Ziele der Raumordnung können nur Festlegungen sein, die verbindliche Vorgaben enthalten. Von der einzelnen Zielaussage verlangt der Grundsatz der Rechtsklarheit eine Formulierung, die dem Verbindlichkeitsanspruch gerecht wird. Die Festlegung muss daher strikt formuliert werden. Ferner muss sie bestimmt oder bestimmbar und abschließend vom Plangeber abgewogen sein. Verbindliche Ziele der Raumordnung im vorbeschriebenen Sinne sind üblicherweise durch zwingende Formulierungen als Mussvorschriften ausgestaltet.

Der im III. Abschnitt des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm - LEPro) unter der Überschrift "Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung für Sachbereiche" enthaltene § 24 Abs. 3 LEPro NRW ist hingegen als Soll-Vorschrift formuliert. Das Wort "soll" bedeutet - so auch die bisherige Rechtsprechung zu § 24 Abs. 3 LEPro NRW - dass die daran anknüpfende Rechtsfolge als "grundsätzlich" bzw. als "in der Regel" verbindlich anzunehmen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2.7.1992 - 5 C 39.90 -, BVerwGE 90,275 = DVBl. 1992, 1487 (zur Auslegung einer Soll-Vorschrift im verwaltungsrechtlichen Sinne); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004, § 7 Rn 11 (S. 136); vgl. zur bisherigen Rechtsprechung zu § 24 Abs. 3 LEPro NRW: OVG NRW, Urteile vom 22.6.1998 - 7a D 108/96.NE -, vom 11.1.1999 - 7 A 2377/96 -, vom 6.4.2000 - 7a D 132/97.NE - und vom 7.12.2000 - 7a D 60/99.NE -, jeweils a.a.O.

Soweit Soll-Vorschriften im verwaltungsrechtlichen Sinne dahin ausgelegt werden, dass bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen anders verfahren darf als im Gesetz vorgesehen, ist dieser Ansatz - entgegen der zitierten bisherigen Rechtsprechung des erkennenden Gerichts - auf Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht nicht übertragbar. Mit dem Merkmal der Atypizität sind entgegen der für Ziele der Raumordnung zu fordernden Letztverbindlichkeit die Fallgestaltungen, bei denen die Regelvorgaben der Vorschrift nicht gelten sollen, nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar beschrieben. Für Zielabweichungen sieht der Gesetzgeber im Raumordnungsrecht ein besonderes Zielabweichungsverfahren in § 11 und 23 Abs. 2 ROG bzw. § 24 LPlG NRW n.F. vor. Mit diesem Verfahren hat er auf der Ebene der Raumordnung die planungsrechtliche Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB nachgebildet mit der Folge, dass atypische Fälle in diesem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu lösen sind. Von der Befreiungslage zu unterscheiden sind vorhersehbare Abweichungslagen, die der Normgeber erkennen und als Ausnahmen mitregeln kann. Nur wenn in einem solchen Fall auch die mitgeregelte Ausnahme hinreichend bestimmt oder bestimmbar ist, kann die Vorschrift Zielcharakter haben und die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Planungshoheit der Gemeinde "im Rahmen der Gesetze", die den rechtsstaatlichen Anforderungen genügen müssen, einschränken.

Für die Auslegung von Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht folgt der Senat der teilweise in der obergerichtlichen Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung, wonach auch diese Vorschriften eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen und auf sie die Grundsätze anzuwenden sind, die das BVerwG zur Bestimmung des Ziel- bzw. Grundsatzcharakters derartiger raumordnungsrechtlicher Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt hat.

Vgl. zu landesplanerischen Bestimmungen mit Regel-Ausnahme-Struktur: BVerwG, Urteile vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS 66 Nr. 5 und vom 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, BRS 66 Nr. 1; ferner: BayVGH, Urteil vom 19.4.2004 - 15 B 99. 2605 -, BauR 2005, 63 (zur Anwendung der Rechtsprechung des BVerwG auf eine raumordnerische Soll-Vorschrift); Rojahn, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung, Münster 2003, S. 31 (34); Hoppe, Stehen die "Ziele der Raumordnung" in der Form von Soll-Zielen vor dem Aus?, DVBl 2004, 478; derselbe, in: BayVBl. 2005, 356, "Die grundsätzliche Formulierung von Raumordnungszielen als Soll-Vorschriften im Bayerischen Landesplanungsgesetz ..." (der Aufsatz hat dem Senat als Vorababdruck vorgelegen).

Demnach können auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfüllen. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit die abschließende Abwägung nicht ohne weiteres auf eine andere Stelle verlagert. Vielmehr ist es dem Plangeber grundsätzlich unbenommen, selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe erreichen solche Plansätze allerdings nur, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, so dass der planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls ermöglicht wird. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O.

Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht können demnach verbindliche Regelungen im Sinne von Zielen enthalten, wenn für vorhersehbare Fallgestaltungen, die nicht der Zielbindung unterliegen sollen, Ausnahmen räumlicher und sachlicher Art bestimmt werden oder jedenfalls bestimmbar sind. Unvorhersehbare, atypische Fallgestaltungen bleiben dem Zielabweichungsverfahren überlassen.

Vgl. auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Span-nowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs-recht des Bundes und der Länder, Kommentar, Bd. II, Stand: September 2004, K § 3 Rn 23 - 27.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen scheidet § 24 Abs. 3 LEPro NRW als verbindliche Vorgabe aus, weil die Planaussage den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot weder im Hinblick auf die im Gesetz enthaltenen Voraussetzungen des Regelfalls, noch im Hinblick auf die Voraussetzungen der Ausnahmefälle gerecht wird.

Hinsichtlich des Regelfalles, konkretisiert die Vorschrift nicht hinreichend, wann die Nutzungen der angestrebten zentralörtlichen Gliederung und der Sicherung der jeweiligen Versorgungsaufgabe "entsprechen". Es bleibt unklar, ob etwa von der Versorgungsaufgabe der zentralörtlichen Stufe für ihren Verflechtungsbereich auszugehen oder ob insoweit allein auf das Gemeindegebiet des jeweiligen zentralen Ortes abzustellen ist. Es gibt keine Bestimmungsmerkmale dafür, welche Zentralitätsstufe eine Gemeinde aufweisen muss, um von einer Übereinstimmung zwischen einem geplanten Einzelhandelsvorhaben bestimmter Größenordnung und der Belegenheitsgemeinde sprechen zu können.

Vgl. Hoppe, "Ziele der Raumordnung" (§ 3 Nr. 2 ROG 1998) und "Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung" im Landesentwicklungsprogramm - LEPro - des Landes Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 1998, 461 (465 f.).

Ebenfalls unbestimmt ist die Entsprechung zur "angestrebten zentralörtlichen Gliederung", wenn es - wie hier - um die Festsetzung eines Kerngebiets und die in ihm zulässigen Nutzungen geht, da in einem Kerngebiet nach § 7 Abs. 2 BauNVO vielfältige Nutzungen allgemein zulässig sind.

Zu den Voraussetzungen der in der Vorschrift durch die Verwendung der Soll-Formulierung angelegten Ausnahmefälle, in denen es der Entsprechung zur "angestrebten zentralörtlichen Gliederung" und/oder der räumlichen und funktionalen Zuordnung zu den Siedlungsschwerpunkten nicht bedarf, verhält sich die Planaussage in keiner Weise. Sie sind auch für die Gemeinden als Adressaten raumordnerischer Vorgaben weder aus sich heraus noch im Zusammenhang mit anderen Planaussagen im Landesentwicklungsprogramm, im Landesentwicklungsplan oder im Gebietsentwicklungsplan bestimmbar.

Vgl. zu einer Fallgestaltung mit hinreichend bestimmtem Ausnahmefall: BVerwG, Urteil vom 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, a.a.O.

Der Mangel ausreichender Bestimmtheit sowohl des Regel- als auch des Ausnahmefalls relativiert die in § 24 Abs. 3 LEPro NRW enthaltene Aussage und nimmt ihr die Zielqualität. Es handelt sich nur um einen von der Gemeinde im Rahmen der Abwägung zu beachtenden allgemeinen Grundsatz der Raumordnung (vgl. dazu nachfolgend unter Ziffer 7 a).

Der Senat käme im Übrigen auch dann, wenn er entgegen den vorstehenden Ausführungen die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Gerichts zur Zielqualität des § 24 Abs. 3 LEPro NRW für maßgeblich ansähe, vgl. OVG NRW, Urteile vom 22.6.1998 - 7a D 108/96.NE -, a.a.O., vom 11.1.1999 - 7 A 2377/96 -, a.a.O., vom 6.4.2000 - 7a D 132/97.NE -, a.a.O. und vom 7.12.2000 - 7a D 60/99.NE -, a.a.O., die vor den erwähnten Urteilen des BVerwG zu Raumordnungsvorschriften mit Regel-Ausnahme-Struktur ergangen sind, insgesamt zu demselben Ergebnis.

Auch dann wäre die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar, weil sich ein Verstoß gegen die darin verankerte Anpassungspflicht im Hinblick auf § 24 Abs. 3 LEPro NRW nicht feststellen ließe. Auch nach den früheren Entscheidungen des erkennenden Gerichts enthält die Vorschrift kein absolutes Verbot der Ausweisung von Kern- oder Sondergebieten für Einkaufszentren an so genannten nicht integrierten Standorten. Durch die Verwendung des Wortes "sollen" wird nach dieser Rechtsprechung dem Umstand Rechnung getragen, dass mit der Orientierung von Kern- und Sondergebieten für Einkaufszentren an der zentralörtlichen Gliederung, der Versorgung der Bevölkerung sowie den jeweiligen Siedlungsschwerpunkten nicht jede örtliche Besonderheit berücksichtigt sein kann. Danach kann im atypischen Einzelfall die Errichtung eines Einkaufszentrums städtebaulich in Übereinstimmung mit den Zielen der Raumordnung gerechtfertigt sein, auch wenn den Vorgaben des § 24 Abs. 3 LEPro NRW nicht vollen Umfangs genügt ist.

Jedenfalls eine solche Sondersituation im Sinne eines atypischen Ausnahmefalls ist hier gegeben.

Das Einkaufszentrums CentrO liegt mit der Neuen Mitte O. im stark verdichteten Ballungsraum "Westliches Ruhrgebiet". Die Region ist dadurch gekennzeichnet, dass die Gemeindegebiete mehrerer Oberzentren und einer Vielzahl von Mittelzentren unmittelbar aneinander grenzen und die Bürger die dort jeweils gegebenen zentralörtlichen Einrichtungen und Angebote wegen der geringen räumlichen Entfernungen sowie der vorhandenen guten Infrastruktur weitgehend unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gemeinde und ihrem gedachten Versorgungsbereich nutzen. Auch lässt sich das CentrO selbst nicht in das landesplanerisch vorgegebene zentralörtliche Gliederungssystem, das der Antragsgegnerin den Status eines Mittelzentrums zuweist, einbinden. Bereits in seinem derzeitigen Bestand weist es eine Struktur auf, die den Rahmen eines herkömmlichen Mittelzentrums zumindest bezüglich der Einzelhandelsstruktur sprengt. Diese Struktur ist auf das Gesamtkonzept der Neuen Mitte O. zurückzuführen, welches von Anfang an darauf angelegt war, aus der ehemaligen Industriestadt O. ein postindustrielles touristisches Ziel sowie einen neuartigen Handels- und Dienstleistungsstandort zu schaffen. In diesem Sinne steht das CentrO stellvertretend für den Strukturwandel in O., den die Landesregierung NRW zur Schaffung neuer Arbeitsplätze mit hohem öffentlichen Mitteleinsatz gefördert hat. Das CentrO unterscheidet sich von herkömmlichen Einzelhandelsprojekten im Ruhrgebiet, weil es nicht nur Einkaufsmöglichkeiten bietet, sondern zusätzlich mit begleitenden Freizeit-, Kultur-, Gastronomie- sowie Unterhaltungsangeboten ausgestattet und in diesem Umfeld auf überregionale Ausstrahlung angelegt ist.

b) Ziele der Raumordnung, die der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A entgegenstehen, ergeben sich ferner - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - nicht aus dem Plansatz B I.2.2 des Landesentwicklungsplans (LEP 1995). Danach soll die siedlungsräumliche Schwerpunktbildung von Wohnungen und Arbeitsstätten in Verbindung mit zentralörtlichen Einrichtungen im Sinne des § 7 LEPro NRW auf der Grundlage der zentralörtlichen Gliederung angestrebt und innergemeindlich auf Siedlungsschwerpunkte gemäß § 6 LEPro NRW ausgerichtet werden. Der Plansatz weist als Soll-Vorschrift - wie § 24 Abs. 3 LEPro NRW - eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. Eine verbindliche Vorgabe im Sinne eines Ziels der Raumordnung enthält der Plansatz danach nicht, weil er den an ein solches Ziel zu stellenden Anforderungen des Bestimmtheitsgebots nicht gerecht wird. Unklar ist bereits, was mit "zentralörtlichen Einrichtungen" im Sinne von § 7 LEPro NRW gemeint ist. Insbesondere vermag der Senat nicht zu erkennen, ob auch Kerngebiete, die nach § 1 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 und § 7 BauNVO im Bebauungsplan als Baugebiet festgesetzt werden können und von ihrer gesetzlich vorgegebenen Struktur her auch die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben jeglicher Größenordnung zu einem Einkaufszentrum er-möglichen, als "zentralörtliche Einrichtungen" entsprechend § 7 LEPro NRW zu verstehen sind. Darüber hinaus enthält der Plansatz keinerlei Anhaltspunkte dafür, welches die Voraussetzungen für eine Ausnahme von einer strikten Anwendung sein sollen.

Selbst wenn es sich im Übrigen bei Plansatz B I.2.2 um ein Ziel handeln sollte, läge hier - wie oben beschrieben (Ziffer 3 a) - ein atypischer Fall vor.

c) Schließlich stehen auch auf der Ebene der Regionalplanung keine Ziele der Raumordnung entgegen.

aa) Solche ergeben sich nicht aus den im Gebietsentwicklungsplan vom 25.1.1993 (35. Änderung) enthaltenen Planaussagen, wonach das Plangebiet in einem "Wohnsiedlungsbereich" liegt. Soweit die 35. Änderung des Gebietsentwicklungsplans mit einer "Maßgabe" genehmigt worden ist, bezieht sich der Inhalt dieser Maßgabe ausdrücklich nicht auf die Darstellungen des Gebietsentwicklungsplans. Es handelte sich vielmehr um eine Vorgabe an den damaligen Regierungspräsidenten D. in seiner Eigenschaft als Bezirksplanungsbehörde, "bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne der Stadt O." die im Beschluss des Bezirksplanungsrats vom 15.10.1992 unter Tz. II a und b aufgeführten Begrenzungen öffentlich-rechtlich abzusichern (70.000 m² Verkaufsfläche im Zentrumsbereich) und im Übrigen die Verkaufsflächenerweiterungen auf eine Obergrenze von insgesamt rund 76.000 m² zu begrenzen. Die Festschreibung einer Verkaufsflächenbegrenzung im Gebietsentwicklungsplan selbst hat die Bezirksplanungsbehörde ausdrücklich abgelehnt. Sie hielt diese Festlegungen zum einen nicht für erforderlich, da die Einhaltung der Vorgaben bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne für die Neue Mitte überprüft werden sollten und ging zum anderen davon aus, dass solche Festlegungen der Systematik des Gebietsentwicklungsplans widersprechen würden, weil dieser für die einzelnen Wohnsiedlungsbereiche die Verkaufsflächen für Einkaufszentren nicht festlege und eine einzelfallbezogene Regelung zur Festlegung von Verkaufsflächen der "Entfeinerung" der Gebietsentwicklungspläne zuwiderlaufen würde.

Der GEP in der Form der 35. Änderung und die im Zusammenhang mit seiner Genehmigung erteilte "Maßgabe" sind für die Wirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A auch nicht mittelbar insoweit von Bedeutung, als ein Verstoß gegen die "Maßgabe" bei der landesplanerischen Anpassung des Ursprungsbebauungsplans zu dessen Unwirksamkeit und damit auch zur Unwirksamkeit der nachfolgenden 3. Änderung geführt hätte. Vielmehr ist im Rahmen des im Hinblick auf den Ursprungsbebauungsplan durchgeführten Anpassungsverfahrens nach § 20 LPlG NRW der "Maßgabe" Rechnung getragen und die Begrenzung der Verkaufsfläche - wie gefordert - durch Eintragung einer Baulast öffentlich-rechtlich abgesichert worden. Dass sich diese Absicherung letztlich als untaugliches Instrument erwiesen hat, um den Vorstellungen des Bezirksplanungsrates im Zusammenhang mit der 35. Änderung des GEP dauerhaft Geltung zu verschaffen, macht den Ursprungsbebauungsplan nicht fehlerhaft.

Die auf der Grundlage des § 20 LPlG NRW erfolgte landesplanerische Stellungnahme, stellt selbst kein Ziel der Raumordnung dar. Die landesplanerische Stellungnahme schließt lediglich das Zielanpassungsverfahren ab, trifft aber keine verbindliche Aussage über die Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans. Sie ist als schlicht hoheitliches Handeln einzuordnen und nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Der feststellende Gehalt einer negativen Stellungnahme erschöpft sich in einer Aussage über das Planungsrisiko, das bei einem Festhalten der planenden Gemeinde an den beabsichtigten Festsetzungen beziehungsweise Darstellungen besteht. Insoweit hat die landesplanerische Stellungnahme Hinweis- und Warncharakter. Wie die negative Stellungnahme das Risiko, dass die Genehmigungsbehörde eine Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht erteilt, vergrößert, verringert die positive Stellungnahme das Risiko.

Vgl. König/Zekl, Rechtsqualität und gerichtliche Überprüfbarkeit der landesplanerischen Stellungnahme nach § 20 LPlG NW, NWVBl. 1999, 334.

Schließlich ist der Gebietsentwicklungsplan in Gestalt der 35. Änderung durch den Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk D. in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.12.1999 (nachfolgend: GEP 99), ersetzt worden (§ 16 Abs. 3 Satz 1 LPlG NRW, § 22 Abs. 1 LPlG NRW n.F.) mit der Folge, dass die Planaussagen des vormaligen Plans sowohl tatsächlich als auch rechtlich nicht mehr maßgeblich sind. Der GEP 99 enthält weder im Plan selbst noch in Gestalt von Nebenbestimmungen Regelungen zur Verkaufsflächenbegrenzung des CentrO.

bb) Der GEP 99 enthält im Übrigen - auch unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich erfolgten Änderungen - kein Ziel der Raumordnung, das der hier streitigen 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A entgegensteht. Einschlägig sind hier die in Kapitel 1.2 unter Ziel 4 (Sätze 1 - 3) formulierten Vorgaben. Diese haben folgenden Wortlaut: (1) Gebiete für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO dürfen nur in Allgemeinen Siedlungsbereichen geplant werden. (2) Ein Vorhaben entspricht der zentralörtlichen Versorgungsfunktion, wenn die Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des Standorts nicht wesentlich überschreitet. (3) Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe, insbesondere mit zentrenrelevanten Sortimenten, sind dem bauleitplanerisch dargestellten Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen.

Während die Vorgaben in den Sätzen 1 und 3 Ziele der Raumordnung beinhalten, stellt Satz 2 keine bindende Planungsvorgabe und folglich kein Ziel der Raumordnung dar.

(1) Satz 1 entspricht den Anforderungen an ein raumordnerisches Ziel. Wo sich die angesprochenen allgemeinen Siedlungsbereiche befinden, ist durch zeichnerische Darstellung festgelegt. An der Eindeutigkeit und Bestimmtheit dieser Aussage ist nicht zu zweifeln. Ob die Planungsvorgabe allerdings auch die Planung von Kerngebieten einschränkt, in denen - wie hier - umfangreiche Geschossflächen für Einzelhandel vorgesehen sind, ist fraglich, denn die Rede ist - was die Planung von Baugebieten angeht - nur von "Gebieten für Einkaufszentren". Dieser Begriff kommt in der Baunutzungsverordnung nur als denkbare Zweckbestimmung für ein Sondergebiet gem. § 11 Abs. 1 BauNVO vor. In jedem Fall steht der streitigen Bebauungsplanänderung die Zielbestimmung nicht entgegen. Der Änderungsbereich liegt in einem durch die zeichnerischen Festsetzungen des GEP 99 festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereich.

(2) Satz 2 beinhaltet letztlich eine Konkretisierung des § 24 Abs. 3 LEPro NRW. Als eigenständiges Ziel scheidet die Planaussage von vornherein aus, weil sie in Form einer Begriffsbestimmung oder Erläuterung gefasst ist und keine Vorgabe darstellt an der sich der Planadressat - das heißt der nachgeordnete Planungsträger - im Hinblick auf ein bestimmtes Ergebnis orientieren kann. Insbesondere enthält der Satz 2 keine Handlungsanweisung im Sinne eines Ge- oder Verbotes. Sofern man § 24 Abs. 3 LEPro NRW, dessen Konkretisierung der Satz 2 offenkundig dient, in den Satz hineinlesen wollte, würde dieser gleichwohl nicht zum Ziel erstarken. Die Regel-Ausnahme-Struktur des § 24 Abs. 3 LEPro NRW würde durch das "Hineinlesen" nicht verändert. Die Konkretisierung durch Satz 2 beträfe aber nur den Regelfall des § 24 Abs. 3 LEPro NRW, ohne dass - wie oben ausgeführt - der Ausnahmefall bestimmbar wäre.

Eine verbindliche Vorgabe im Sinne eines Ziels der Raumordnung wird mit Satz 2 schließlich auch deswegen nicht formuliert, weil sein Inhalt nicht ausreichend bestimmt ist. Unklar bleibt nicht nur, was genau der Versorgungsbereich für ein Mittelzentrum ist, der nach § 22 Abs. 2 Satz 2 LEPro NRW als Nah- und Mittelbereich um jedes Mittel- und Oberzentrum zur Deckung der Grundversorgung und des gehobenen Bedarfs beschrieben wird. Unklar bleibt ebenso, ab wann die Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des Standorts wesentlich überschreitet. Ungeklärt bleibt ferner, ob es auf die vorhandene Kaufkraft innerhalb des Versorgungsbereichs insgesamt ankommt, oder nur auf die vermutete Kaufkraft für bestimmte Sortimente oder Sortimentsgruppen und ob insoweit auf das Vorhaben isoliert oder auf den gesamten Einzelhandel in der Gemeinde abzustellen ist. Der Wortlaut von Satz 2 gibt für die Auslegung nichts her. Die nachfolgende Erläuterung ist nicht eindeutig. Sie stellt zunächst darauf ab, dass von dem geplanten Einzelhandelsvorhaben keine Auswirkungen ausgehen dürfen, die zu einem für die Nachbargemeinden schädigenden Kaufkraft- und Umsatzabfluss führen. Auf der anderen Seite erschließt sich aus dem nachfolgend beschriebenen landesplanerischen Verfahren, dass es auf die Frage schädlicher Auswirkungen nur dann ankommen soll, wenn für die von dem Vorhaben ausgehende Kaufkraftbindung im Versorgungsbereich die notwendige Kaufkraft nicht vorhanden ist bzw. wenn sich Zweifel im Hinblick auf das Vorhandensein der notwendigen Kaufkraft ergeben. In einer für das Verständnis von Satz 2 abgegebenen schriftlichen Stellungnahme des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes NRW (MURL-Referat VI A 6) vom 23.5.1997 heißt es:

"Durch diesen Zusatz soll auch im Hinblick auf die spätere Erläuterung deutlich gemacht werden, dass sich die Orientierung an der zentralörtlichen Gliederung in erster Linie nicht danach richtet, ob konkret durch Gutachten nachgewiesen wird, dass in benachbarten Städten keine konkrete Beeinträchtigung zu erwarten ist, sondern zunächst allein darauf abgestellt wird, ob für das geplante Vorhaben in dem Versorgungsbereich die notwendige Kaufkraft vorhanden ist. Ist dies der Fall, ist für die landesplanerische Beurteilung nicht von Bedeutung, welche Auswirkungen dies konkret auf die Nachbargemeinden hat. Diese sind hinzunehmen."

Danach käme es entgegen der anderslautenden Bekundungen der Antragstellerin für die Frage der Kaufkraftbindung nicht auf die tatsächlichen Kaufkraftbindungsquoten an - wozu sich etwa das Regionale Einzelhandelskonzept für das Westliche Ruhrgebiet und der Stadt D. verhält -, sondern allein darauf, ob in der Ansiedlungskommune das Kaufkraftpotential abstrakt vorhanden ist. Mit den Mitteln der Landesplanung soll danach (nur) verhindert werden, dass der Ansiedlungsstandort hinsichtlich der dort vorhandenen Kaufkraft zu dem geplanten Einzelhandelsvorhaben in einem deutlichen Missverhältnis steht. Ob die Umsätze nach Umsetzung des Vorhabens tatsächlich aus der Ansiedlungskommune erwirtschaftet werden oder aus Nachbarkommunen zufließen, ist für die landesplanerische Steuerung irrelevant, zumal es sich bei den zu erwartenden Kaufkraftabflüssen nicht um objektiv bestimmbare Größen, sondern um allenfalls prognostische und nicht kalkulierbare Entwicklungen des freien Markts handelt.

Die mit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A geplante Erweiterung des Einkaufszentrums CentrO stünde danach auch nicht in einem deutlichen Missverhältnis zu der im Versorgungsbereich von O. potenziell vorhandenen einzelhandelsrelevanten Kaufkraft, wenn man diesen Versorgungsbereich auf das Stadtgebiet beschränken würde. Nach dem im Planaufstellungsverfahren vorgelegten Gutachten der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH (GMA) vom März 2004 ist für das Stadtgebiet O. unter Zugrundelegung einer aktuellen Einwohnerzahl von über 220.000 und einer geschätzten - zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht streitigen und statistisch belegten - einzelhandelsrelevanten Kaufkraft pro Kopf von 5.010 Euro (davon 65 % im Bereich Non-Food = 3.256,50 Euro) von einem "abstrakten" Kaufkraftpotenzial in Höhe von rund 1,1 Milliarden Euro (davon 65 % im Bereich Non-Food-Bereich = etwa 716 Millionen Euro) auszugehen.

Stellt man - dem Gutachten folgend - diesem Betrag eine Umsatzleistung des bestehenden CentrO in Höhe von insgesamt 305 Millionen Euro (abzüglich des Bereichs Nahrungs- und Genussmittel in Höhe von 5 Millionen Euro verbleiben 300 Millionen Euro), einen prognostizierten Umsatz der baurechtlich genehmigten Erweiterung des CentrO von 43 Millionen Euro sowie einen zusätzlichen Umsatz für die mit der Planänderung angestrebte Erweiterung von 106,7 Millionen Euro (abzüglich des Bereichs Nahrungs- und Genussmittel in Höhe von 4,6 Millionen Euro verbleiben 102,1 Millionen Euro) gegenüber und berücksichtigt im Hinblick auf den außerhalb des CentrO in O. vorhandenen Einzelhandelsbestand einen Umsatz in Höhe von 351,1 Millionen Euro (abzüglich des Bereichs Nahrung- und Genussmittel in Höhe von 94,3 Millionen Euro verbleiben 256,8 Millionen Euro), das heißt einen Gesamtumsatz im Non-Food-Bereich von rund 700 Millionen Euro, bestehen keine Zweifel, dass die notwendige Kaufkraft im Mittelzentrum O. abstrakt vorhanden ist.

Gegen den Zielcharakter des Satzes 2 spricht ferner, dass insoweit keine abschließende Abwägung stattgefunden hat.

Aus § 3 Nr. 2 ROG folgt, dass Ziele der Raumordnung einen Abwägungsprozess durchlaufen haben. In ihnen spiegelt sich eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr. 12.

Fehlt es an der abschließenden Abwägung einer Planaussage, ist diese Planaussage kein Ziel der Raumordnung. Von einer abschließenden Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung kann dann nicht ausgegangen werden, wenn im Abwägungsprozess die raumbedeutsamen Gegebenheiten, die im konkreten Fall auch bestimmte Grundsätze der Raumordnung zu relativieren vermögen, nicht hinreichend gewürdigt worden sind. Die Beurteilung der Frage, ob ein Einkaufszentrum oder ein großflächiges Einzelhandelsvorhaben der zentralörtlichen Versorgungsfunktion entspricht, das heißt ob die Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des Standorts wesentlich überschreitet, hätte hier auf der Ebene der Regionalplanung einer konkreten Ermittlung und Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten bedurft. Soweit in Satz 2 auf die "zentralörtliche Gliederung" und auf den "Versorgungsbereich" abgestellt wird, handelt es sich um die bereits in § 22 Abs. 2 LEPro NRW benannten abstrakten Begriffe. Ausweislich des einschlägigen Abwägungsmaterials fehlt es jedoch an jeglicher Auseinandersetzung dazu, ob die Beschreibung des Versorgungsbereichs in § 22 Abs. 2 LEPro NRW auf zentrale Orte in einem Ballungsraum übertragbar ist und wenn nein, wo genau der Versorgungsbereich für einen zentralen Ort innerhalb eines Ballungsraumes liegt. Im Hinblick auf das dicht besiedelte und durch eine Vielzahl von Grund-, Mittel- und Oberzentren eng verflochtene westliche Ruhrgebiet sowie im Hinblick auf die in diesem Bereich bereits vorhandenen raumbedeutsamen Einkaufszentren (z.B. CentrO in O., Rhein-Ruhr-Zentrum in M. und Ruhrpark in B.), hätte sich eine Auseinandersetzung mit diesen Fragen geradezu aufgedrängt.

(3) Das in Satz 3 formulierte Integrationsgebot steht - ungeachtet der Frage, ob das Integrationsgebot auch die Festsetzung von Kerngebieten erfasst - der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A ebenfalls nicht entgegen. Das Gebiet der Neuen Mitte und deren von der Planänderung erfasster Kernbereich sind dem Siedlungsschwerpunkt Alt-O. zugeordnet.

Siedlungsschwerpunkte sind gem. § 6 Satz 1 LEPro NRW solche Standorte, die sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von öffentlichen und privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung eignen. Allein aus der Zielbestimmung in Satz 3 ergibt sich danach weder, wo die Siedlungsschwerpunkte in der Gemeinde liegen, noch wie die Grenze des jeweiligen Siedlungsschwerpunkts zu ziehen ist und unter welchen Umständen eine räumliche Zuordnung besteht. Die Landesplanung legt nicht fest, wo die einzelnen Gemeinden ihre Siedlungsschwerpunkte haben. Sie setzt voraus, dass die Gemeinden diese als Ausfluss ihrer Planungshoheit selbst bestimmen. Die Antragsgegnerin hat in ihrem Stadtgebiet im Flächennutzungsplan insgesamt vier Siedlungsschwerpunkte dargestellt. Neben Alt-O., S. (Mitte) und O. (Mitte) tritt als Nebenzentrum mit wesentlichen Versorgungsfunktionen für das nördliche Stadtgebiet der Siedlungsschwerpunkt S. Die räumliche Begrenzung der jeweiligen Siedlungsschwerpunkte ist weder zeichnerisch gekennzeichnet noch im Textteil oder im Erläuterungsbericht detailliert beschrieben. Der Erläuterungsbericht enthält lediglich Anhaltspunkte zu den Abgrenzungsmerkmalen der Siedlungsschwerpunkte. Der Siedlungsschwerpunkt Alt-O. wird danach als Zentrum der Gesamtstadt beschrieben. Er liegt im südlichen Stadtgebiet von O. und setzt sich seinerseits aus verschiedenen Stadtteilen bzw. Stadtvierteln zusammen. Zum Zeitpunkt der Erstellung des Erläuterungsberichts endete der Stadtteil an der sich nördlich im Bereich der Emscher und des Rhein-Herne-Kanals anschließenden Industriezone. Mit Aufgabe der industriellen Nutzung und mit Errichtung der Neuen Mitte auf dem ehemaligen Industriegelände des T.-Konzerns hat sich der Siedlungsschwerpunkt Alt-O. erweitert. Da die Neue Mitte nicht als eigener Stadtteil angesehen wird, ist sie unter Berücksichtigung der durch die Emscher und den Rhein-Herne-Kanal gebildeten topografischen Grenzen im Norden dem südlichen Stadtgebiet und damit dem Stadtteil Alt-O. zuzuordnen. Diese Sichtweise entspricht dem vom Rat der Antragsgegnerin in Anbetracht der Weiterentwicklung des Stadtgebiets verfolgten Zentrenmodell. Die Neue Mitte wird danach als Teil von Alt-O. betrachtet. Spricht danach alles dafür, dass der Siedlungsschwerpunkt Alt-O. das Gebiet der Neuen Mitte als Randzone mit einbezieht, ist das Integrationsgebot aus Satz 3 hinreichend beachtet. Nichts anderes gilt im Ergebnis, wenn man wegen der Randlage des Standorts annimmt, dieser liege außerhalb des Siedlungsschwerpunkts. Die Formulierung des Planungsziels zeigt, dass Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe nicht nur innerhalb von Siedlungsschwerpunkten ermöglicht werden sollen. Die planungsrechtliche Vorgabe im GEP 99 lässt vielmehr erkennen, dass bereits die Ausrichtung auf einen Siedlungsschwerpunkt für eine räumlich und funktionale Zuordnung des Standorts ausreicht. Daran, dass das Einkaufszentrum im Bereich der Neuen Mitte aufgrund seiner Lage und der nach Norden bestehenden topografischen Grenzen jedenfalls auf den Stadtteil Alt-O. ausgerichtet ist, bestehen keine Zweifel.

4. Die streitige Planänderung verstößt auch nicht gegen das Gebot, den Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 S. 1 BauGB). Sinn und Zweck der Bindung nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB besteht darin, dass die integrierende und koordinierende raumbezogene Planung für das gesamte Gemeindegebiet, wie sie in dem Flächennutzungsplan ihren Niederschlag findet, in den Grundzügen für die weitere Vollzugsstufe der Planung, d.h. ihre rechtsverbindliche Umsetzung, erhalten bleibt. Der Flächennutzungsplan stellt als Rahmenplan die Bodennutzung im Gemeindegebiet nur in den Grundzügen dar. Maßgeblich für die Frage der Einhaltung des Entwicklungsgebots sind die Darstellungen im Flächennutzungsplan.

Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin, hier in Gestalt der 61. Änderung, stellt die Fläche des Planänderungsbereichs als Kerngebiet dar. Dem entsprechen die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 275 A auch nach der 3. Änderung.

Sonstige, das Kerngebiet einschränkende Darstellungen, enthält der Flächennutzungsplan nicht. Auch aus der Genehmigung des damaligen Regierungspräsidenten vom 15.6.1993 ergeben sich keine derartigen Einschränkungen. Zwar kann die Genehmigung des Flächennutzungsplans grundsätzlich auch mit Auflagen und anderen Nebenbestimmungen erteilt werden, vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 6 Rn 13 ff, doch ist hier die Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans vorbehaltlos und ohne Beifügung von Nebenbestimmungen erfolgt. Die Genehmigung ist bestandskräftig geworden.

Eine rechtswirksame Einschränkung dieser Genehmigung oder der Darstellung "Kerngebiet" im Flächennutzungsplan ergibt sich auch nicht aus dem Begleitschreiben der Genehmigungsbehörde vom 15.6.1993, in dem diese darum bittet, die Berichte der Antragsgegnerin vom 23.2.1993 und 16.3.1993 als Anlagen dem Erläuterungsbericht beizufügen. Bei dem Bericht vom 23.2.1993 handelt es sich um ein Schreiben der Antragsgegnerin, mit dem diese dem damaligen Regierungspräsidenten mitgeteilt hat, dass die anlässlich der Genehmigung der 35. Änderung des GEP geforderten Rahmenbedingungen und Auflagen erfüllt worden sind und hierzu auf einen in der Anlage beigefügten Bericht verwies. Der Bericht vom 16.3.1993 verhält sich zu der oben unter Ziffer 1. bereits behandelten Verpflichtungserklärung der Antragsgegnerin, die Baulast, die zur Begrenzung der Verkaufsfläche auf 70.000 m² im geplanten Einkaufszentrum in das Baulastverzeichnis der Antragsgegnerin eingetragen worden war, nur im Einvernehmen mit den Nachbarstädten zu löschen.

Die im Rahmen des Entwicklungsgebots beachtlichen Vorgaben müssen sich unmittelbar aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans ergeben. Der Erläuterungsbericht dient nur der Begründung der Darstellung, mit der die wesentlichen Elemente und Aussagen des Flächennutzungsplans, seine Ziele und ihre Grundlagen verständlich und nachvollziehbar darzulegen sind.

Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 5 Rn 9 ff.

Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist anlässlich der Genehmigung der 61. Änderung nicht geändert worden. Er enthält weder Angaben zur Darstellung des hier streitigen Kerngebietes noch damit im Zusammenhang stehenden Einschränkungen. Die dem Erläuterungsbericht nach Aufforderung durch die Genehmigungsbehörde beigefügten Anlagen dokumentieren bestimmte Abläufe im Änderungs- und Genehmigungsverfahren, bewirken aber keine Veränderungen des Planinhalts. Eine Divergenz zwischen Darstellung und Erläuterungsbericht, wie sie der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerinnen in den Parallelverfahren 10 D 148/04. NE und 10 D 153/04.NE bis 10 D 155/04.NE in Bezug auf die im Rahmen der 61. Änderung erfolgte Kerngebietsdarstellung behauptet, vermag der Senat angesichts der vorstehenden Ausführungen, wonach weder der Flächennutzungsplan noch der Erläuterungsbericht Aussagen zur Begrenzung der Verkaufsfläche enthalten, nicht zu erkennen. Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans gem. § 44 VwVfG NRW, die möglicherweise zur Unwirksamkeit der Flächennutzungsplanänderung und damit zur Unwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans sowie der darauf aufbauenden 3. Änderung führen könnte, sind ebenfalls nicht gegeben. Das gilt auch, soweit die Antragstellerin behauptet, die Genehmigungsbehörde sei bei Erteilung der Genehmigung davon ausgegangen, dass die dem Erläuterungsbericht beizufügenden Anlagen als Einschränkung der Darstellung "Kerngebiet" aufzufassen seien. Sollte die Genehmigungsbehörde tatsächlich eine Rechtsverbindlichkeit der dem Erläuterungsbericht beizufügenden Anlagen im Sinne einer Nebenbestimmung angenommen haben, die die Darstellung "Kerngebiet" hinsichtlich der dort zulässigen Einzelhandelsverkaufsflächen einschränkt, ist diese Annnahme allenfalls als Mangel in der Willensbildung zu bewerten. Ein derartiger Mangel stellt weder einen offenkundigen, schwerwiegenden Fehler im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG NRW dar noch liegt insoweit ein besonderer Nichtigkeitsgrund gem. § 44 Abs. 2 VwVfG NRW vor.

Vgl. Kopp/Schenke, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 44 Rn 19 m.w.N.

Einschränkungen der Darstellung "Kerngebiet" ergeben sich schließlich auch nicht aus dem im Zusammenhang mit der Aufstellung des Ursprungsbebauungsplans und der 61. Änderung des Flächennutzungsplans durchgeführten Zielanpassungsverfahren gem. § 20 LPlG NRW. Ob die dabei mit Schreiben vom 21.1.1993 abgegebene landesplanerische Stellungnahme des Bezirksplanungsrats nur deswegen positiv ausgefallen ist, weil die geforderte Verkaufsflächenbegrenzung öffentlich-rechtlich abgesichert worden war, kann offen bleiben. Die landesplanerische Stellungnahme schließt lediglich - wie bereits unter Ziffer 3 a, aa) ausgeführt - das Zielanpassungsverfahren ab, trifft aber keine verbindlichen Aussagen über die Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans.

5. Die Festsetzungen des Bebauungsplans sind hinreichend bestimmt und von einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen getragen.

6. Die angegriffene Planänderung verstößt auch nicht gegen das in § 2 Abs. 2 BauGB verankerte interkommunale Abstimmungsgebot. (Wird ausgeführt)

7. Ein Verstoß gegen das in § 1 Abs. 6 BauGB / § 1 Abs. 7 BauGB n.F. enthaltene Abwägungsgebot liegt ebenfalls nicht vor. ...

a) Als öffentlichen Belang der Raumordnung hat die Antragsgegnerin § 24 Abs. 3 LEPro NRW als Grundsatz der Raumordnung gem. § 3 Nr. 3 ROG in die Abwägung eingestellt. Grundsätze der Raumordnung enthalten allgemeine Vorgaben in Rechtsvorschriften oder Raumordnungsplänen für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen. Grundsätze sind damit Abwägungsdirektiven. Sie sind öffentliche Belange, die in Abwägungs- und Entscheidungsprozesse einzustellen, durch Abwägung oder Ermessensentscheidung aber überwindbar sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O.; Runkel, in: Bielenberg/ Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, a.a.O., K § 3 Rn 182.

Die Abwägung der Antragsgegnerin zur Frage der Raumverträglichkeit der Planung ist danach nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin geht zutreffend davon aus, dass mit dem zentralörtlichen Gliederungssystem sichergestellt werden soll, die Funktion der zentralen Orte zu wahren. Für die Frage einer möglichen Gefährdung des Gefüges der Zentralen Orte kommt es nicht auf die Einhaltung bestimmter Zentralitätsziffern oder Kaufkraftbindungsquoten an. Eine Kaufkraftbindung im Bereich von Gütern des mittel- und langfristigen Bedarfs ist, wenn es sich hierbei um eine Gemeinde mit raumordnerischer Zentralitätsfunktion handelt, grundsätzlich aufgaben- und wirkungskreiskonform. Die Antragsgegnerin besitzt diese Funktion, denn sie ist im Landesentwicklungsplan für das Land NRW als Mittelzentrum dargestellt.

Gleichwohl kann die raumordnerische Aufgabenzuweisung nach den tatsächlichen Umständen bei der Abwägung von Bedeutung sein. Insoweit hat die Antragsgegnerin berücksichtigt, dass mit dem CentrO bereits ein raumbedeutsames Vorhaben vorhanden ist, dessen Errichtung die Nachbarstädte und die Bezirksplanungsbehörde zugestimmt haben. Sie hat im Übrigen zutreffend erkannt, dass sich die Auswirkungen des CentrO vornehmlich in den Umsatzzahlen widerspiegeln. Deswegen hat die Antragsgegnerin zur Beantwortung der Frage, ob mit der Erweiterung des CentrO die raumordnerischen Auswirkungen auch des Bestandes unzulässig verstärkt werden, maßgeblich auf das GMA-Gutachten abgestellt, welches unter anderem die volkswirtschaftlichen Aspekte des Kaufkraftabflusses in der Region eingehend untersucht hat. Für die Orientierung an landesplanerisch maßgeblichen Kriterien, wie sie sich insbesondere aus den in § 24 Abs. 3 LEPro NRW niedergelegten Grundsätzen ergeben, ist nicht die Gefahr einzelner Betriebsschließungen im Bereich anderer zentraler Orte, sondern die für diese Orte bestehende Gefahr der wesentlichen Beeinträchtigung der verbrauchernahen Versorgung, der Verödung der Stadtzentren und damit des Verlustes zentralörtlicher Funktionen von Belang. Demzufolge kommt es in diesem Zusammenhang entscheidend darauf an, ob durch die mit der Planänderung ermöglichte Erweiterung des CentrO nicht nur die Konkurrenzfähigkeit einzelner Geschäfte in den Nachbarkommunen, sondern die ganzer Branchen in Frage gestellt wird und dadurch das Konkurrenzproblem in ein Strukturproblem umschlägt. Auf der Grundlage des GMA-Gutachtens ist ein solches "Umschlagen" nicht anzunehmen. Nach den Ergebnissen der Begutachtung werden durch die Erweiterung des CentrO weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in den benachbarten Mittel- und Oberzentren in Frage gestellt noch die Funktionsfähigkeit ihrer Innenstädte wesentlich beeinträchtigt. Insoweit wird auf die Ausführungen zu § 2 Abs. 2 BauGB Bezug genommen. Diese Bewertung gilt nach dem GMA-Gutachten auch unter Berücksichtigung der Gesamtattraktivität des CentrO. Die Marktanteile des CentrO mit seinem bestehenden Angebot, die letztlich auf seiner Gesamtattraktivität beruhen, liegen - ohne die vor der Planänderung genehmigte Erweiterung - im Stadtgebiet der Antragsgegnerin bei 6,7 - 7,2 % und im übergemeindlichen Einzugsgebiet bei 1,1 - 1,6 %. Für die vor der Planänderung genehmigte Erweiterung prognostiziert der Gutachter eine Erhöhung des Kaufkraftabflusses für das gesamte Kerneinzugsgebiet von 0,2 - 0,3 % und für O. selbst in Höhe von 0,7 - 0,9 %. Durch die mit der Planänderung beabsichtigten Erweiterung soll sich nach den Angaben des Gutachters der Marktanteil des CentrO in O. um ca. 1,8 - 2,3 % erhöhen, während im übergemeindlichen Einzugsgebiet zusätzliche Marktanteile zwischen 0,1 - 0,5 % bis 0,5 - 1,0 % zu erwarten sind. Bei der Verschiebung von Marktanteilen in dieser Größenordnung ist eine Veränderung der Versorgungssituation durch das CentrO allenfalls für das Stadtgebiet der Antragsgegnerin auszumachen. Auch die für die Erweiterung der Verkaufsfläche prognostizierten Kaufkraftbewegungen lassen nicht erkennen, dass die Kommunen des übergemeindlichen Einzugsgebiets in ihrer Versorgungsbedeutung nachhaltig geschwächt werden. Die Entscheidung der Antragsgegnerin, die Planung als raumverträglich einzustufen, ist folglich nicht zu beanstanden.

b) Die Antragsgegnerin hat sich hinreichend mit den Auswirkungen der nach der geänderten Planung zulässigen Erweiterung des CentrO auf das eigene Stadtgebiet auseinandergesetzt. (Wird ausgeführt)

Redaktioneller Hinweis: Zu den hier nicht abgedruckten Aspekten des interkommunalen Abstimmungsgebotes und einer möglichen Schädigung der nachbargemeindlichen Zentrenstruktur durch ein Einkaufszentrum vgl. OVG NRW, Urteil vom 6.6.2005 - 10 D 148/04.NE -.

Ende der Entscheidung