Judicialis Rechtsprechung

1. Bei einer fernstraßenrechtlichen Planfeststellung sind Folgemaßnahmen mit Blick auf das Verkehrswegenetz notwendig i. S. d. § 75 VwVfG NRW, wenn sie nachhaltigen Störungen der Funktionsfähigkeit anderer Straßen und Wege vorbeugen. Die Maßnahmen dürfen aber über den Anschluss bzw. die Anpassung der anderen Anlagen nicht wesentlich hinausgehen.

2. Zur Anwendbarkeit des § 78 VwVfG NRW bei gleichzeitiger Planung einer Bundesfernstraße und einer Gemeindestraße.

3. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung für eine Bundesfernstraße erfasst grundsätzlich nicht jede Verknüpfung dieser Straße mit dem nachgeordneten Straßennetz über eine Anschlussstelle, vielmehr bedarf deren Anlegung einer gesondert festzustellenden Planrechtfertigung, wenn der Fernstraßenbedarfsplan hierzu keine Aussage trifft.

4. Der Eigentümer eines Grundstücks, dessen Grundeigentum nach dem Planfeststellungsbeschluss vorübergehend - etwa zu Bauzwecken für den Arbeitsstreifen - in Anspruch genommen werden soll, kann eine im Grundsatz umfassende Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses verlangen, weil diese Grundstücksinanspruchnahme eine Enteignungsmaßnahme i. S. d. §§ 19 FStrG, 3 Abs. 2 EEG NRW ist.

5. Zur Anwendung des § 17e Abs. 6 FStrG bei (teilweise) fehlender sachlicher Zuständigkeit.

6. Zur Teilbarkeit eines fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses.

---

Tatbestand:

Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Neubau der teilweise in Tunnellage geplanten A 40 in Dortmund, soweit dieser den Bau einer unterirdischen Anschlussstelle und die Anbindung einer bestehenden Gemeindestraße über einen Rampentunnel an die Autobahn sowie den Ausbau dieser Gemeindestraße betrifft. Der planfestgestellte Neubau der A 40 dient der Entlastung der zur Zeit sechsstreifig ausgebauten B 1 in Dortmund. Der Autobahnbau soll teilweise in Tunnellage mit zweistreifigen Röhren erfolgen. Im Verlauf einer dieser Tunnelröhren ist im Bereich der S.-Straße, einer Gemeindestraße, eine neue unterirdische Anschlussstelle geplant, die über einen Rampentunnel an den nördlichen Ast der S.-Straße angebunden werden soll. Die bestehende S.-Straße soll nach Norden über eine umzugestaltende Kreuzung mit einer anderen Straße hinaus auf einer Länge von rund 550 m ausgebaut werden. Die B 1 soll an der Oberfläche mit je zwei Richtungsfahrbahnen zurückgebaut und eine Gemeindestraße werden. Grundeigentum eines Teils der Kläger wird für das Vorhaben dauerhaft oder vorübergehend in Anspruch genommen, teilweise sind die Kläger nur mittelbar von der Planung betroffen. Das OVG hob den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss auf.

Gründe:

I. Der Planfeststellungsbeschluss ist rechtswidrig.

1. Der Beklagte ist für die Feststellung der Zulässigkeit eines Teils des Vorhabens sachlich nicht zuständig. Das beklagte Ministerium ist als oberste Landesstraßenbaubehörde grundsätzlich - von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen - zuständig für die Planfeststellung für den Bau und die Änderung von Bundesfernstraßen (§§ 17 Satz 1, 17b Nr. 6 Satz 1, 22 Abs. 4 FStrG i. V. m. §§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1a FStrG-DVO NRW). Der Beklagte hat im Zusammenhang mit der Planfeststellung für den Neubau der A 40 aber gleichzeitig auch den Ausbau des nördlichen Astes der S.-Straße und den Neubau der Verbindungsspange zur Straße V. planfestgestellt. Diese Vorhabenteile betreffen indes Gemeindestraßen der Stadt Dortmund, für die der Beklagte im Grundsatz sachlich nicht zuständig ist. Eine sachliche Zuständigkeit des Beklagten hierfür lässt sich weder mit dem Erfordernis der Planfeststellung notwendiger Folgemaßnahmen i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW bejahen noch sind die Voraussetzungen des § 78 VwVfG NRW für die Durchführung eines einheitlichen Planfeststellungsverfahrens gegeben.

a) Die planfestgestellten baulichen Veränderungen am nördlichen Ast der S.-Straße und des Baus der Spange zur Straße V. sind keine notwendigen Folgemaßnahmen i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz VwVfG NRW. Diese Vorschrift erstreckt die Planungskompetenz der Planfeststellungsbehörde auf die notwendigen Folgemaßnahmen, um dem Grundsatz der Problembewältigung Rechnung zu tragen. Hiernach sind in die Planung eines Straßenbauvorhabens in umfassender Weise alle planerischen Gesichtspunkte einzubeziehen, die zur möglichst optimalen Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe, aber auch zur Lösung der vom Vorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind. Werden durch das Vorhaben Maßnahmen an anderen Anlagen erforderlich, so ist dem im Planfeststellungsbeschluss Rechnung zu tragen. Zu den anderen Anlagen i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW gehört auch das vorhandene Wegenetz. Das Vorhaben muss hiermit in Einklang gebracht werden. Das Gebot der Problembewältigung rechtfertigt es freilich nicht, Maßnahmen an anderen Anlagen dann mit zu erledigen, wenn es hierfür eines eigenen umfassenden Planungskonzepts bedarf. Notwendig i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW sind nur solche Folgemaßnahmen, die dazu dienen, nachhaltigen Störungen der Funktionsfähigkeit vorhandener Straßen und Wege vorzubeugen. Aus dieser Beschränkung ergibt sich, dass die Maßnahmen über den Anschluss bzw. die Anpassung der anderen Anlagen nicht wesentlich hinausgehen dürfen. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW hat nach Maßgabe seines Regelungsgehalts eine kompetenzerweiternde Wirkung. Wahrt die Planungsbehörde die gezogenen Grenzen, so eröffnet ihr diese Vorschrift die Möglichkeit, in eigener Zuständigkeit Maßnahmen zu treffen, die an sich in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers fallen. Dieser gesetzlich angeordnete Zuständigkeitswechsel hat zur Folge, dass der Planungsträger in die Position des nach der normalen Kompetenzordnung zuständigen Verwaltungsträgers einrückt. Soweit die Ermächtigung des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW reicht, bestimmt er anstelle des anderen, welche zur Problembewältigung erforderlichen Änderungen und Anpassungen am vorhandenen Wegenetz vorzunehmen sind (vgl. etwa BVerwG Urteil vom 1.7.1999 - 4 A 27.98 -, BVerwGE 109, 192, 200 f., m. w. N.).

Diese Voraussetzungen sind hier hinsichtlich der Planfeststellung für die Baumaßnahmen im Bereich des nördlichen Astes der S.-Straße und der Spange zur Straße V. nicht gegeben. Die Anschlussstelle S.-Straße Nord der A 40 würde zwar zum Anschluss der Tunnelrampe zumindest die Herstellung eines Kreuzungsbereichs mit der S.-Straße erfordern. Die planfestgestellten Maßnahmen gehen aber weit über das hinaus, was für einen solchen Anschluss und eine möglicherweise zusätzliche Anpassung erforderlich ist. Dies zeigt deutlich ein Vergleich des bisherigen Zustandes des nördlichen Astes der S.-Straße und der Funktion dieser Straße im Netz mit dem Zustand, wie er sich nach Realisierung der Planung darstellen soll.

Bislang dient die S.-Straße in dem hier in Rede stehenden Bereich nördlich der B 1 keinem durchgehenden Kraftfahrzeugverkehr. Sie ist eine reine Erschließungsstraße, die eine Zuwegung zu den Grundstücken an ihrem westlichen Rand ermöglicht und ferner Verbindungen zur H.-Straße und zur G.-Straße bietet. Von der parallel zur westlichen Häuserreihe verlaufenden "Erschließungsstraße" ist die östliche Fahrbahn der S.-Straße optisch bzw. baulich nur teilweise durch einen Grünstreifen getrennt. Separate Rad-/Gehwege sind nicht vorhanden. Ab der Einmündung der H.-Straße ist die S.-Straße nach Süden hin eine einspurige Sackgasse ohne eine direkte Verbindung mit der B 1. Eine Verbindung zur Straße V. besteht ebenfalls nicht.

Demgegenüber soll nach der Planung der nördliche Ast der S.-Straße an die unterirdische Anschlussstelle der A 40 über einen Rampentunnel angebunden werden. Von dieser Anschlussstelle der A 40 aus soll ein Großteil des Ziel- und Quellverkehrs über die S.-Straße abgewickelt werden, die zur gemeindlichen Hauptverkehrsstraße - Straße, bei der die Belange des Verkehrs überwiegen (vgl. § 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 StrWG NRW) - werden soll. Im Süden wird der nördliche Ast der S.-Straße mit der B 1, die nach einem Rückbau ihrerseits eine Gemeindestraße werden soll, über eine Kreuzung verbunden. Ab dieser Kreuzung mit der B 1 wird die S.-Straße nach Norden hin über die Kreuzung mit der Straße I. D. hinaus auf insgesamt rund 550 m bis zur Anpassung an den bisherigen Bestand in Höhe der Einmündung der G.-G.-Straße ausgebaut. Der Kreuzungsbereich mit der Straße I. D. wird ebenfalls neu gebaut. Im Westen wird die S.-Straße über die gleichfalls geplante Spange um das H.-Gebäude an die Straße V. angeschlossen, und soll den Verkehr aufnehmen, der auf diesem Weg abfließt. Abgebunden werden demgegenüber die H.-Straße und die G.-Straße, die bislang einen Anschluss an die S.-Straße hatten.

Abgesehen von diesen vielfältigen, das Gemeindestraßennetz der Stadt Dortmund in mehrfacher Hinsicht berührenden Verflechtungsmaßnahmen überschreitet der Ausbau des nördlichen Astes der S.-Straße nicht nur hinsichtlich der Länge und weiterer planerischer Momente im Zusammenhang mit dem vorhandenen Straßennetz, sondern auch in Bezug auf den Querschnitt und den Ausbaustandard deutlich den Umfang einer bloßen Anpassungsmaßnahme. Gegenüber dem bisherigen Zustand der S.-Straße sind nach der Planung zwei bzw. vier Fahrstreifen, Seiten- und Schutzstreifen sowie ein Rad- und Gehweg vorgesehen.

Der quantitative und der qualitative Umfang der geplanten Maßnahmen verdeutlicht, dass dieses Vorhaben entgegen der Meinung des Beklagten nicht nur "irrtümlich" als Neubau bezeichnet worden ist, sondern tatsächlich als solcher zu bewerten ist. Diese Feststellung wird unter naturschutzrechtlichen Aspekten bestätigt durch die Tatsache, dass die S.-Straße östlich der bestehenden "Erschließungsstraße" weiter nach Osten verschoben wird und es infolge dessen zu großflächigen Biotopverlusten (Gehölz/Brache) im Umfang von 7.700 qm kommt, was der Landschaftspflegerische Begleitplan als einen der bestehenden Konfliktschwerpunkte wertet. Auch die Lärmtechnischen Unterlagen bewerten den Ausbau der S.-Straße als einen Neubau.

Die geplanten Maßnahmen setzen daher von ihrem Umfang und ihrer Qualität her gesehen ein weiträumiges städtebauliches Planungskonzept voraus, das in die originäre Kompetenz der Stadt Dortmund fällt. Gerade die prognostizierte Verkehrsmenge, die für die S.-Straße bis zur Straße I. D. und der Anbindung an den Rampentunnel der A 40 "für den relevanten Prognosezeitraum 2010/2015 ... nördlich des Tunnelanschlusses 21.000 Kfz/24h an einem normalen Werktag" ausmachen soll, erfordert eine Bewältigung im nachfolgenden Straßennetz und somit besondere planerische Überlegungen der Kommune. Dies gilt um so mehr als die Planung auf der nunmehr zur Hauptverkehrsstraße ausgebauten nördlichen S.-Straße einen bisher nicht vorhandenen Durchgangsverkehr ermöglicht, was besondere planerische und auf das städtische Verkehrsnetz bezogene Erwägungen erfordert (Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.8.1993 - 4 C 24.91 -, BVerwGE 94, 100, 104 ff.).

Derartige kommunale Planungen sind offenkundig auch gegeben (wird ausgeführt). Der Umstand, dass der Ausbau der nördlichen S.-Straße ersichtlich auf Planungsabsichten der Stadt Dortmund beruht bzw. hierdurch maßgeblich beeinflusst ist, führt indes nicht zu einer rechtmäßigen notwendigen Folgemaßnahme i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Nicht alles, was in Bezug auf die anderen Anlagen in der Folge eines Vorhabens wünschenswert und zweckmäßig erscheint, darf der Vorhabenträger in eigener Zuständigkeit planen und ausführen. Das gilt auch dann, wenn der für die andere Anlage zuständige Planungsträger mit einer weitreichenden Folgemaßnahme einverstanden ist. Die gesetzliche Kompetenzordnung ist allen Hoheitsträgern vorgegeben. Sie können ihre Zuständigkeiten nicht ohne weiteres an andere abtreten (Vgl. BVerwG, Urteile vom 12.2.1988 - 4 C 54.84 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 3, S. 3, und vom 9.2.2005 - 9 A 62.03 -, Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 10, S. 6).

Die Rechtmäßigkeit des Ausbaus der nördlichen S.-Straße als Folgemaßnahme i. S. d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW lässt sich nicht mit der Erwägung begründen, dass der nördliche Ast der S.-Straße zwingend erforderlich ist, um den für den Prognosezeitraum 2010/2015 nördlich des Tunnelanschlusses der A 40 prognostizierten Verkehr von 21.000 Kfz/24 h an einem normalen Werktag bewältigen zu können. Zwar kann eine Folgemaßnahme notwendig sein, um nachhaltige Störungen der Funktionsfähigkeit des vorhandenen Wegenetzes zu verhindern (Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.8.1995 - 11 VR 14.95 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 11, S. 5, m. w. N.).

Gleichwohl ist die Maßnahme unbeschadet des vorstehend Ausgeführten auch deshalb nicht notwendig, weil sie die Folge einer Planung ist, die ihrerseits nicht rechtmäßig ist. Für die Anschlussstelle S.-Straße Nord der A 40 fehlt nämlich die erforderliche Planrechtfertigung. Eine Planrechtfertigung ergibt sich weder aus einer gesetzlichen Bedarfsfeststellung noch ist der Bau dieser Anschlussstelle vernünftigerweise geboten.

Die Planrechtfertigung für die Anschlussstelle S.-Straße Nord der A 40 ergibt sich nicht auf Grund gesetzlicher Bestimmung. Zwar ist der Bau der A 40 als solcher im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen (Anlage zu § 1 Abs. 1 Satz 2 des Fernstraßenausbaugesetzes - FStrAbG - i. d. F. der Bekanntmachung vom 20.1.2005, BGBl. I S. 201) als Maßnahme des vordringlichen Bedarfs ausgewiesen. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 FStrAbG entsprechen die in den Bedarfsplan aufgenommenen Bau- und Ausbauvorhaben den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG und sind damit gemessen hieran vernünftigerweise geboten. Die Feststellung des Bedarfs ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG für die Planfeststellung nach § 17 FStrG verbindlich, wobei sich diese Bindungswirkung auch auf die gerichtliche Kontrolle von Planfeststellungsbeschlüssen erstreckt (Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 12.3.2008 - 9 A 3.06 -, BVerwGE 130, 299, 318 f., m. w. N.). Die Planrechtfertigung für den Bau einer Bundesfernstraße aufgrund der Bedarfsfeststellung im Bedarfsplan dürfte sich zwar auch auf die Verknüpfung mit dem übrigen Bundesfernstraßennetz erstrecken, soweit die Straßen und ihre Verbindungen im Bedarfsplan dargestellt sind (Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.7.2005 - 9 VR 39.04 -, juris, Rdnr. 4, und vom 5.12.2008 - 9 B 28.08 -, NVwZ 2009, 320, 323; OVG NRW, Beschluss vom 29.3.1996 - 23 B 2293/95.AK -, n. v., S. 8 f. des Beschlussabdrucks).

Darüber hinausgehend erfasst die Bedarfsfeststellung für die Trasse einer Bundesfernstraße als solche aber nicht ohne Weiteres jedwede Verknüpfung dieser Straße mit dem nachgeordneten Straßennetz über Anschlussstellen. Vielmehr bedarf die Anlegung einer solchen, im Bedarfsplan nicht dargestellten Anschlussstelle wegen der damit verbundenen Folgewirkungen einer besonders festzustellenden Planrechtfertigung. Eine solche besondere Planrechtfertigung für die Anschlussstelle S.-Straße Nord der A 40 ist nicht gegeben. Hierfür würde es nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG genügen, dass die Planung auf die Zielsetzungen des Bundesfernstraßengesetzes ausgerichtet und erforderlich, d. h. vernünftigerweise geboten ist (Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 1.4.2005 - 9 VR 7.05 -, ZUR 2005, 534, m. w. N.).

Gemessen an den Zielsetzungen des Bundesfernstraßengesetzes ist der Bau der Autobahnanschlussstelle S.-Straße Nord der A 40, die diese Bundesautobahn mit einer Gemeindestraße verknüpfen soll, nicht vernünftigerweise geboten. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG sind Bundesfernstraßen öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. Ferner bestimmt Absatz 3 Satz 1 der vorgenannten Bestimmung, dass Bundesautobahnen nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt und so angelegt sind, dass sie frei von höhengleichen Kreuzungen und für Zu- und Abfahrt mit besonderen Anschlussstellen ausgestattet sind. Zu der Frage, wann solche Anschlussstellen notwendigerweise anzulegen sind, verhält sich das Bundesfernstraßengesetz nicht. Im Fall der räumlichen Überschneidung zweier Bundesautobahnen oder einer Bundesautobahn mit einer Bundesfernstraße, die jeweils ohne höhengleiche Kreuzung zu bewältigen ist, ergibt sich ohne Weiteres die Erforderlichkeit einer Anschlussstelle, wenn die Bundesfernstraßen miteinander verbunden werden sollen. In der geschlossenen Ortslage ist der Anschluss einer Gemeindestraße an eine Bundesstraße nach der Systematik des Bundesfernstraßengesetzes ebenfalls möglich. Denn zum zusammenhängenden Verkehrsnetz gehören nach § 1 Abs. 1 Satz 2 FStrG in der geschlossenen Ortslage die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen. Eine Ortsdurchfahrt ist gemäß § 5 Abs. 4 FStrG der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Anders als bei Bundesstraßen gibt es aber für Bundesautobahnen rechtlich nicht die Begriffe der geschlossenen Ortslage und der Ortsdurchfahrt. Eine Anschlussstelle, die eine Bundesautobahn und eine Gemeindestraße miteinander verbindet, ist somit der Struktur des Bundesfernstraßengesetzes fremd.

Eine andere Einschätzung ergibt sich nicht bei einer ergänzenden Berücksichtigung der gesetzlichen Konzeption des Landesstraßenrechts. Hiernach sind Anschlussstellen an Bundesfernstraßen nur im Falle von Landes- und Kreisstraßen vorgesehen. Nach § 3 Abs. 2 StrWG NRW sind Landesstraßen Straßen mit mindestens regionaler Verkehrsbedeutung, die den durchgehenden Verkehrsverbindungen dienen oder zu dienen bestimmt sind; sie sollen untereinander und zusammen mit den Bundesfernstraßen ein zusammenhängendes Netz bilden. Gemäß Absatz 3 dieser Vorschrift sind Kreisstraßen Straßen mit überörtlicher Verkehrsbedeutung, die den zwischenörtlichen Verkehrsverbindungen dienen oder zu dienen bestimmt sind; sie sollen mindestens einen Anschluss an eine Bundesfernstraße, Landesstraße oder Kreisstraße haben. Einen Anschluss von Gemeindestraßen an Bundesautobahnen sieht der Landesgesetzgeber für Gemeindestraßen ebenfalls nicht vor. Gemeindestraßen sind gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW Straßen, die vorwiegend dem Verkehr und der Erschließung innerhalb des Gemeindegebietes dienen oder zu dienen bestimmt sind. Selbst bei Gemeindestraßen, bei denen die Belange des Verkehrs überwiegen - Hauptverkehrsstraßen, Zubringerstraßen u. a. - (§ 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 StrWG NRW), ist ein solcher Anschluss an eine Bundesautobahn gesetzlich nicht vorgesehen.

Sonstige Gesichtspunkte, die eine Planrechtfertigung begründen könnten, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Zwar ist bei der konkreten Trassierung einer Bundesfernstraße eine Bündelung mit anderen, lokal oder regional ausgerichteten Zielen nicht von vornherein ausgeschlossen (Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.5.2002 - 4 A 28.01 -, BVerwGE 116, 254, 260 f., und Beschluss vom 16.1.2007 - 9 B 14.06 -, Buchholz 407.4 § 1 FStrG Nr. 11, S. 2 f.). Nicht auszuschließen ist auch, dass sog. Stadtautobahnen zugleich zur mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes beitragen können (Vgl. Grupp, in: Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, Kommentar, 5. Aufl. 1998, § 1 Rdnr. 32). Eine Begründung für die Annahme, dass die Anschlussstelle ungeachtet des vorstehend Dargelegten aber einem weiträumigen Verkehr i. S. d. Bundesfernstraßenrechts dienen soll und deshalb vernünftigerweise geboten sein könnte, lässt sich dem Planfeststellungsbeschluss nicht entnehmen. Hiernach soll "durch die künftige Anschlussstelle der A 40 an die S.-Straße ein Großteil des Ziel- und Quellverkehrs abgewickelt werden", ferner sei "die Anbindung der S.-Straße an die A 40 über Rampentunnel nicht verzichtbar. Sie ist notwendig, um eine ausreichende Leistungsfähigkeit der westlichen und östlichen Anschlussstelle sicher zu stellen und eine oberirdische Entlastung zu erreichen". Die Abwicklung des Ziel- und Quellverkehrs ist bei Bundesautobahnen keine Zielsetzung des Bundesfernstraßengesetzes, da diese Straßen einem weiträumigen (Durchgangs-)Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. Warum die westliche oder östliche Anschlussstelle der A 40 im Falle des Fehlens der Anschlussstelle an der S.-Straße weniger leistungsfähig wären, legt der Planfeststellungsbeschluss nicht hinreichend dar. Soweit noch der Wunsch nach einer oberirdischen Entlastung angeführt wird, beträfe die Entlastung die zurückzubauende B 1, die eine Gemeindestraße werden soll, oder das sonstige Ortsstraßennetz. Auch diese Erwägungen lassen keinen Bezug zu den fernstraßenrechtlich maßgeblichen Zielen einer Durch- bzw. Ableitung des weiträumigen Verkehrs erkennen. Gerade mit der Ableitung des Verkehrs von einer Bundesautobahn auf eine Gemeindestraße, sei es auch eine Hauptverkehrsstraße, wird sich der Verkehr nicht mehr ohne Wechsel der verkehrlichen Qualität in einem zusammenhängenden Straßennetz bewegen (Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.12.1992 - 4 B 188.92 -, Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 20, S. 36).

Die Maßnahme stellt sich im Übrigen auch nicht etwa im Hinblick auf die oberirdische Anbindung der nördlichen S.-Straße an die zurückzubauende B 1 als notwendige Folgemaßnahme des Vorhabens dar. Soweit der Beklagte hierzu erklärt hat, der Rückbau der B 1 sei kein weiteres Vorhaben i. S. v. § 78 VwVfG, sondern als Ausgleichsmaßnahme Teil des planfestgestellten Neubauvorhabens A 40, er halte an den Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss nicht mehr fest, ergäbe sich daraus keine Notwendigkeit des vorgesehenen Ausbaus der nördlichen S.-Straße als Folgemaßnahme des Vorhabens. Unbeschadet der vorstehenden, auch insoweit geltenden Ausführungen zu Art und Umfang der baulichen Änderungen der nördlichen S.-Straße, die einer solchen rechtlichen Beurteilung entgegenstehen, folgt dies auch daraus, dass es sich bei dem Rückbau der B 1 mangels sachlicher Zuständigkeit des Beklagten um einen rechtlich fehlerhaften Teil des Vorhabens handelte, der deshalb nicht Anknüpfungspunkt einer notwendigen Folgemaßnahme i. S. d. Gesetzes sein könnte.

b) Die sachliche Zuständigkeit des Beklagten für den Ausbau der S.-Straße und die hiermit verbundenen Anschlussmaßnahmen im Straßennetz der Stadt Dortmund würde sich auch nicht - unabhängig davon, dass der Planfeststellungsbeschluss sich hierzu nicht verhält - aus § 78 Abs. 1 VwVfG NRW ergeben. Hiernach findet, wenn mehrere selbstständige Vorhaben, für deren Durchführung Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind, derart zusammentreffen, dass für diese Vorhaben oder für Teile von ihnen nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist, und mindestens eines der Planfeststellungsverfahren bundesrechtlich geregelt ist, für diese Vorhaben oder für deren Teile nur ein Planfeststellungsverfahren statt. Dabei richten sich gemäß Absatz 2 Satz 1 dieser Bestimmung Zuständigkeiten und Verfahren nach den Rechtsvorschriften über das Planfeststellungsverfahren, das für die diejenige Anlage vorgeschrieben ist, die einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Vorschriften berührt.

Die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 VwVfG NRW sind hier schon deshalb nicht gegeben, weil nicht mehrere selbstständige Vorhaben zusammentreffen. Zwar ist der Neubau der A 40 als planfeststellungspflichtiges Vorhaben betrieben worden. Demgegenüber wurde der Bau des nördlichen Astes der S.-Straße nicht als selbständiges planfeststellungspflichtiges Vorhaben behandelt, sondern als Folgemaßnahme der Planung eines Vorhabenträgers (Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11.1995 - 11 VR 38.95 -, Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 5, S. 5, und Urteil vom 18.4.1996 - 11 A 86.95 -, BVerwGE 101, 73, 77 f.).

§ 78 Abs. 1 VwVfG NRW würde aber selbst dann nicht greifen, wenn man die Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf zwei selbstständige Vorhaben eines Vorhabenträgers bejahen wollte (so wohl in dem Fall BVerwG, Urteil vom 9.2.2005 - 9 A 62.03 -, Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 10 - dort z. T. nicht veröffentlicht; vgl. den Tatbestand im Langtext bei juris, Rdnrn. 1 ff.). In diesem Fall würde es zumindest an dem weiteren Erfordernis fehlen, dass für beide Vorhaben jeweils die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens (zwingend) vorgeschrieben ist. Der Neubau der A 40 ist zwar planfeststellungsbedürftig (§ 17 Satz 1 FStrG). Demgegenüber ist für den Bau oder die Änderung einer Gemeindestraße nach Landesstraßenrecht ein Planfeststellungsverfahren nach § 38 Abs. 1 StrWG NRW nur dann erforderlich, wenn hierfür eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Die bauliche Änderung der S.-Straße unterfällt aber ersichtlich nicht der UVP-Pflicht (vgl. Nrn. 15 bis 18 der Anlage 1 zu § 1 UVPG NRW). Abweichendes ergibt sich nicht aus § 38 Abs. 5 StrWG NRW, wonach für den Bau oder die Änderung von Gemeindestraßen im Außenbereich (§ 35 BauGB), für die keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist, die Planfeststellung oder Plangenehmigung zulässig ist. Zum einen ermöglicht diese Regelung nur die Durchführung eines fakultativen Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens, zum anderen liegt der nördliche Abschnitt der Semerteichstraße nicht im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB.

Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die vorliegende Planung des Ausbaus der nördlichen S.-Straße, deren Verknüpfung mit der Straße I. D. und der Weiterführung bis zur G.-G.-Straße, der Entflechtung der S.-Straße mit der parallel verlaufenden "Erschließungsstraße" gleichen Namens einschließlich der An- bzw. Abbindung sonstiger Straßen nur von der Stadt Dortmund in eigener planerischer Zuständigkeit hätte betrieben werden können. Wenn der Beklagte den Bau der A 40 aus fernstraßenrechtlichen Erwägungen für erforderlich hielt, eine rechtzeitige Folgeplanung für die anderen Anlagen aber nicht erreicht oder abgewartet werden konnte, so hätte er sich auf das zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der anderen Anlagen unbedingt Erforderliche beschränken müssen. Auch provisorische Lösungen sind dann in Kauf zu nehmen, wobei allerdings darauf Bedacht zu nehmen ist, dass wünschenswerte Verbesserungen realisierbar bleiben und optimale Lösungen nicht verbaut werden. Insofern gilt eine Pflicht zur Rücksichtnahme gegenüber hinreichend konkretisierten und verfestigten Planungsabsichten, auch wenn diese noch nicht in rechtsverbindlicher Weise abschließend niedergelegt worden sind (Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.1989 - 4 B 224.89 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 5, S. 6 f.).

2. Als Folge der mangelnden sachlichen Zuständigkeit des Beklagten für die Planfeststellung baulicher Maßnahmen an kommunalen Straßen der Stadt Dortmund und der fehlenden Planrechtfertigung der Anschlussstelle S.-Straße Nord der A 40 leidet der Planfeststellungsbeschluss im Übrigen auch an Abwägungsfehlern. Diese betreffen unter anderem die Gewichtung der jeweils in die Abwägung einzustellenden öffentlichen und privaten Belange durch eine teilweise sachlich unzuständige Behörde und damit letztlich auch die Gesamtabwägung.

Diese Abwägungsmängel sind nicht unerheblich. Nach § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG sind Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Die Abwägungsmängel sind hier offensichtlich, weil sie sich den Planunterlagen entnehmen lassen. Ihnen kann auch ein Einfluss auf das Abwägungsergebnis nicht abgesprochen werden. Denn es lässt sich nach den Umständen des Falles nicht ausschließen, dass die für die jeweilige Maßnahme sachlich zuständige Behörde eine andere konzeptionelle Entscheidung getroffen hätte. Der Mangel der Zuständigkeit hätte sich aber zumindest auch auf das Ergebnis ausgewirkt haben können. Denn durch die Ermächtigung zur straßenrechtlichen Fachplanung ist der Planfeststellungsbehörde eine weitgehende planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt. Diese der zuständigen Behörde zustehende eigene Gestaltungsfreiheit lässt in aller Regel keinen verlässlichen Schluss darauf zu, wie die andere als die tätig gewordene, aber an sich zuständige Behörde entschieden hätte (Vgl. OVG NRW, Urteile vom 23.1.1989 - 23 A 932/86 -, n. v., S. 18 f. des Urteilsabdrucks, und vom 7.8.1991 - 23 A 1130/89 -, n. v., S. 15 des Urteilsabdrucks; Nds. OVG, Beschluss vom 11.1.2006 - 7 ME 288/04 -, NVwZ-RR 2006, 378, 381).

Ebenso wenig ist die fehlende sachliche Zuständigkeit des Beklagten für die Planfeststellung von Teilbereichen des Vorhabens nach dem von § 17e Abs. 6 Satz 2 zweiter Halbsatz FStrG unberührt bleibenden § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Auf den Fall der sachlichen Unzuständigkeit ist § 46 VwVfG NRW nicht anzuwenden (Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11.1.2006 - 7 ME 288/04 -, a. a. O. 380).

Soweit man im Fehlen der sachlichen Zuständigkeit einen Verfahrensfehler im weiteren Sinne sieht, der nur dann zur Rechtswidrigkeit der Planungsentscheidung führt, wenn sich der Mangel zumindest auch auf deren Ergebnis ausgewirkt haben kann, liegt diese Voraussetzung hier aus den vorstehenden Gründen vor.

3. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss ist damit auch insgesamt und nicht nur teilweise rechtswidrig. Die aufgezeigten Rechtsmängel betreffen nicht einen abtrennbaren Teil der Planung. Entscheidende Voraussetzung für die Teilbarkeit einer Planungsentscheidung ist zunächst, dass das Vorhaben tatsächlich in räumlicher Hinsicht aufgeteilt werden kann. Es muss darüber hinaus auch rechtlich in dem Sinne teilbar sein, dass der Verwaltungsakt auch ohne den abgetrennten, von dem Rechtsmangel erfassten Regelungsteil eine selbständige und rechtmäßige, vom Träger des Vorhabens sowie von der Planungsbehörde so gewollte Planung zum Inhalt hat. Für Planfeststellungsbeschlüsse bedeutet dies insbesondere, dass der aufrechterhalten bleibende Teil nach wie vor eine ausgewogene, die rechtlichen Bindungen einer planerischen Entscheidung einhaltende Regelung ist, die überdies dem Planungsträger nicht ein (Rest-)Vorhaben aufdrängt, das er in dieser Gestalt gar nicht verwirklichen möchte. Wird dagegen durch den Wegfall einer Teilregelung das planerische Geflecht so gestört, dass ein Planungstorso zurückbleibt oder dass jedenfalls infolge der veränderten Situation die zuständige Stelle eine erneute, die Gesamtplanung erfassende planerische Entscheidung unter Beachtung der nunmehr maßgebenden Umstände treffen muss, fehlt es an der rechtlichen Teilbarkeit. Der Rechtsfehler ergreift dann den gesamten Planfeststellungsbeschluss mit der Folge, dass ein Kläger die Aufhebung des ihn als untrennbare Gesamtregelung in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsaktes beanspruchen kann (Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 7.12.1988 - 7 B 98.88 -, Buchholz 451.22 AbfG Nr. 28, S. 15 f.).

Hiernach ist die vorliegende Planungsentscheidung rechtlich in dem Sinne nicht teilbar, dass der Planfeststellungsbeschluss auch ohne die Regelungen zum Bau des nördlichen Astes der S.-Straße bzw. der Anschlussstelle S.-Straße Nord der A 40 eine selbständige und rechtmäßige, vom Träger des Vorhabens sowie von der Planungsbehörde auch so gewollte Planung zum Inhalt hätte, vielmehr würde ein Planungstorso verbleiben. Das hat der Beklagte auch selbst so gesehen.

II. Die Kläger werden i. S. v. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch den Planfeststellungsbeschluss, soweit er wegen mangelnder sachlicher Zuständigkeit der tätig gewordenen Planfeststellungsbehörde erlassen worden und auch abwägungsfehlerhaft ist, in ihren Rechten verletzt.

Dies gilt für die Kläger zu 5., 6. und 8. bereits deshalb, weil sie wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses (§ 19 Abs. 2 FStrG) unmittelbar in ihrem Eigentumsrecht betroffen werden (wird ausgeführt).

Die Kläger zu 10. können ebenfalls eine Vollprüfung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses verlangen. Ihr Grundeigentum soll zwar nur vorübergehend - zu Bauzwecken für den Arbeitsstreifen - in Anspruch genommen werden. Auch diese im Verhältnis zu anderen Eingriffen geringste Grundstücksinanspruchnahme ist eine Enteignungsmaßnahme im Sinne des § 19 FStrG (vgl. Kastner, in: Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 5. Aufl. 1998, § 19 Rdnr. 16) und nicht nur eine Inhalts- und Schrankenbestimmung (so aber VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.2.2004 - 5 S 402/03 -, juris, Rdnr. 75). Denn es ist eine Besitzeinweisung für eine bestimmte Dauer erforderlich, was die vorübergehende Entziehung des wichtigsten Ausflusses aus der Eigentümerposition - des unmittelbaren tatsächlichen Besitzes - nach sich zieht (Vgl. Kromer, in: Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 2008, § 19 Rdnr. 7 und 35). Dieser unmittelbare tatsächliche Besitz kann im Falle der Weigerung des Grundstückseigentümers nur in einem förmlichen Enteignungsverfahren nach § 3 Abs. 2 EEG NRW - die Vorschrift steht unter der Überschrift: "Gegenstand der Enteignung" - entzogen werden, wonach zur vorübergehenden Nutzung eines Grundstücks Rechtsverhältnisse begründet werden können, die persönliche Rechte gewähren (vgl. auch LT-Drucks. 10/3177, S. 55). Insoweit ist der Planfeststellungsbeschluss nach § 19 Abs. 2 FStrG dem Enteignungsverfahren genauso wie bei einem Vollentzug des Eigentums zu Grunde zu legen.

Schließlich können sich auch die nicht mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung betroffenen Kläger zu 1. bis 4., 7. und 9. auf die sachliche Unzuständigkeit des Beklagten (vgl. zur örtlichen Unzuständigkeit Nds. OVG, Urteil vom 6.6.2007 - 7 LC 97/06 -, juris, Rdnr. 43) und eine Verletzung des Abwägungsgebots aus § 17 Satz 2 FStrG berufen (wird ausgeführt).

III. Eine Fehlerbehebung nach § 17 e Abs. 6 Satz 2 FStrG kommt nicht in Betracht. Erhebliche Mängel bei der Abwägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften führen danach nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; die §§ 45 und 46 VwVfG bleiben unberührt.

Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG als Ausprägung des Grundsatzes der Planerhaltung ebenso wie die Vorgängerbestimmung des § 17 Abs. 6c FStrG a. F. grundsätzlich einer Weiterentwicklung durch die Rechtsprechung zugänglich ist und anders als § 75 Abs. 1a VwVfG NRW über die §§ 45 und 46 VwVfG NRW hinaus grundsätzlich die Behebung auch anderer Mängel durch Planergänzung oder im ergänzenden Verfahren ermöglicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2007 - 9 C 1.07 -, BVerwGE 128, 76, 79), könnte hier der Beklagte den gegebenen Mangel der sachlichen Zuständigkeit hinsichtlich der Planung des Neubaus des nördlichen Astes der S.-Straße nicht selbst unter Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses beheben (vgl. zum Fehlen der örtlichen Zuständigkeit: BVerwG, Beschluss vom 6.5.2008 - 9 B 64.07 -, Buchholz 316 § 3 VwVfG Nr. 10, S. 4 f.). Es wären vielmehr vollständig neue Planungen und Abwägungen für Teile des Vorhabens erforderlich, die durch andere, sachlich zuständige Behörden vorzunehmen sind.

Ebenso wenig kommt eine Fehlerbehebung in Betracht, soweit der Senat im Zusammenhang mit der Prüfung der Planung für den nördlichen Ast der S.-Straße eine Planrechtfertigung für die Anschlussstelle S.-Straße Nord der A 40 verneint hat. Im ergänzenden Verfahren nicht behoben werden können Mängel, die - wie hier - von solcher Art und Schwere sind, dass sie die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellen (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 5. 12. 2008 - 9 B 28.08 -, NVwZ 2009, 320, 322, m. w. N.).

Ende der Entscheidung