Judicialis Rechtsprechung

2. Die Verwendung der zur Förderung der kulturellen Jugendarbeit einem freien Träger der Jugendhilfe aus Haushaltsmitteln gewährten Zuwendung für eine Veranstaltung, deren Durchführung bereits auf Grund anderweitiger veranstaltungsbezogener Einkünfte sichergestellt wurde, verfehlt den Zuwendungszweck.

Die Beteiligten stritten über den Widerruf und die Rückforderung von Zuwendungen, die der Beklagte als überörtlicher Träger der Jugendhilfe dem Kläger aus Mitteln des Jugendplanes das Landes Nordrhein-Westfalen für das Jahr 1989 bewilligt hatte. Der Kläger ist als freier Träger der Jugendhilfe anerkannt. Auf seinen Antrag bewilligte ihm der Beklagte für 1989 Zuwendungen zur Förderung von Bildungsveranstaltungen mit jungen Menschen, die er in Höhe von 11.135,- DM auszahlte. 1990 übersandte der Kläger dem Beklagten einen Verwendungsnachweis, in dem er als durchgeführte Bildungsmaßnahmen neun Veranstaltungen anführte. Nachdem der Beklagte nach Prüfung der eingereichten Unterlagen zu dem Ergebnis gelangt war, dass diese z.T. manipuliert seien und der Kläger für einige Veranstaltungen auch von anderen Stellen Fördermittel erhalten habe, widerrief er seine Zuwendungsbescheide und forderte den Kläger zur Erstattung der ausgezahlten Landesmittel auf. Die im Verwendungsnachweis aufgeführten Veranstaltungen hätten entweder nicht stattgefunden oder seien wegen doppelter Förderung nicht förderungsfähig. Der dagegen erhobene Widerspruch des Klägers wurde unter dem 24.2.1994 zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die Berufung war erfolglos.

Gründe:

I. Der Beklagte war zum Widerruf der Zuwendungsbescheide berechtigt. Der angefochtene Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 vom 15. 12. 1993, GV. NRW. S. 998, i.V.m. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW vom 21. 12. 1976 (GV. NRW. S. 438) i.d.F. des Art. 1 Nr. 7 des Dritten Änderungsgesetzes vom 24. 11. 1992, GV. NRW. S. 446.

1. Der Beklagte hat als Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf der Zuwendungen wegen nicht zweckgerechter Verwendung zu Recht § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 i.V.m. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW herangezogen. § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 ordnete für Zuwendungsverfahren, auf die das Sozialgesetzbuch Teil X anzuwenden ist, die entsprechende Geltung der Regelungen der §§ 49 und 49 a VwVfG NRW an.

a. Die Regelung des § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 ist auf den angefochtenen Bescheid anwendbar. Zu dem hier nach der Rechtsprechung des BVerwG für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei Anfechtungsklagen grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, vgl. BVerwG, Urteil vom 28.7.1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260 = NVwZ 1990, 161, d.h. zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 24.2.1994, galt das Haushaltsgesetz 1994. Auf das Zuwendungsverfahren war das Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - Zehntes Buch (SGB X) in der Fassung vom 18.8.1980, BGBl. I S. 1469, ber. S. 2218, anzuwenden. Dem Kläger sind ausweislich der Zuwendungsbescheide Zuwendungen zur Förderung der Jugendarbeit gewährt worden. Diese Zuwendungen beruhten auf §§ 5, 6 bis 9 JWG i.d.F. vom 25.4.1977 (BGBl. I S. 633), wonach es u.a. zu den Aufgaben der Jugendämter gehörte, die Tätigkeit der freien Jugendhilfeträger zu unterstützen und deren Einrichtungen und Veranstaltungen zu fördern (Vgl. hierzu: BVerfG, Urteil vom 18.7.1967 - 2 BvR 3/62 u.a. -, BVerfGE 22, 181, 207 f). Da das Jugendwohlfahrtsgesetz nach Art. II § 1 Nr. 16 SGB I vom 11.12.1975 (BGBl. I S. 3015, 2025 f) als besonderer Teil des Sozialgesetzbuchs galt, fanden hinsichtlich der Tätigkeit der Behörden nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz u.a. die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren des Sozialgesetzbuchs - Verwaltungsverfahren - Zehntes Buch Anwendung (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 SGB X, § 37 SGB I i.d.F. vom 20.12.1988, BGBl. I S. 2477).

b. Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 bestehen nicht. Die Vorschrift verstieß weder gegen Art. 72 Abs. 1 GG (i.d.F. vom 23.5.1949, BGBl. S. 1, und vom 27.10.1994, BGBl. I S. 3146) i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (aa.) noch gegen das haushaltsrechtliche "Bepackungsverbot" (bb.).

aa. Nach Art. 72 Abs. 1 GG der genannten Fassungen haben im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht bzw. gemacht hat. Der Bund hatte für den hier einschlägigen Regelungsbereich im Jahr 1994 noch keinen Gebrauch von seinem Gesetzgebungsrecht gemacht.

Zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehört nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die öffentliche Fürsorge, die auch das Gebiet der Jugendhilfe umfasst, vgl. hierzu: BVerfG, Urteil vom 18.7.1967, a.a.O. (212 f). Da der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit durch Erlass des Jugendwohlfahrtgesetzes bzw. des Sozialgesetzbuches - Achtes Buch (SGB VIII, vom 26. 6. 1990, BGBl. I S. 1163) sowie hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens durch das Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - Zehntes Buch Gebrauch gemacht hatte, war und ist den Ländern insoweit die Schaffung entsprechender gesetzlicher Regelungen versperrt (vgl. zur Sperrwirkung für die Landesgesetzgebung durch Art. 72 Abs. 1 GG: Maunz, in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Juni 2002, Art. 72 Rdnrn. 3 ff; Sannwald, in Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 72 Rdnrn. 14 ff). Diese Sperre umfasste indessen nicht den von der Vorschrift des § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 geregelten Sachbereich des Widerrufs von Zuwendungen aus Haushaltsmitteln des Landes wegen nicht zweckgerichteter Mittelverwendung in Verfahren, auf die das Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - Zehntes Buch anzuwenden war. Die den Widerruf eines Verwaltungsaktes regelnde Vorschrift des § 47 SGB X (in der zur Zeit der Geltung des Haushaltsgesetzes 1994 in Kraft gewesenen Fassung vom 4.11.1982, BGBl. I S. 1450 - F. 1982 -) enthielt keine Regelung über den Widerruf auch mit Wirkung für die Vergangenheit und damit auch keine Regelung über die Rückforderung gewährter Zuwendungen wegen Zweckverfehlung. Diese Regelungslücke konnte der Landesgesetzgeber durch die Heranziehung der insoweit weiter reichenden Vorschriften des § 49, 49 a VwVfG NRW schließen. Nach Art. 72 Abs. 1 GG scheidet eine Gesetzgebungskompetenz der Länder nur aus, "soweit" eine bundesgesetzliche Regelung erfolgt ist. Danach bleibt Raum für die Landesgesetzgebung, wenn ein Bundesgesetz einen Gegenstand nicht erschöpfend, d.h. abschließend, regelt (vgl. Maunz, a.a.O., Art. 72 Rdnr. 14; Sannwald, a.a.O., Art. 72 Rdnr. 23). Dabei kann eine erschöpfende Regelung nicht schon deshalb angenommen werden, weil der Bundesgesetzgeber das betreffende Sachgebiet "kodifiziert" hat. Denn ungeachtet dessen können immer noch Bereiche übrig bleiben, deren Regelung offen geblieben ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 20.1.1981 - 2 BvL 2/80 -, BVerfGE 56, 110, 119). Dass der Bereich des aufgrund nicht zweckgerichteter Verwendung erfolgenden Widerrufs von Zuwendungen im haushaltsrechtlichen Sinn mit Wirkung auch für die Vergangenheit in § 47 SGB X F. 1982 nicht geregelt war, zeigt insbesondere, dass der Bundesgesetzgeber eine solche Regelung in § 44 a BHO i.d.F. vom 14.7.1980, BGBl. I S. 955, getroffen hatte, mit der übergangsweise - bis zur Übernahme in das Verwaltungsverfahrensgesetz - eine einheitliche Rechtsgrundlage für die Rückforderung von Zuwendungen bei nicht sachgemäßer Verwendung geschaffen werden sollte (vgl. BT-Drs. 8/4090; Sachs, in Stelkens/ Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl.. 2001, § 49 Rdnrn. 85, 87). Hinzu kommt, dass § 47 SGB X durch das Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2.5.1996 (BGBl. I S. 656) um die Regelung eines Widerrufs wegen nicht zweckgerichteter Verwendung einer Geldleistung auch mit Wirkung für die Vergangenheit erweitert worden ist. Auch dies belegt, dass bis dahin Raum für eine entsprechende landesgesetzliche Bestimmung bestand, wie sie in § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 vorgesehen war.

bb. § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 verstieß auch nicht gegen das haushaltsrechtliche "Bepackungsverbot". Es kann offen bleiben, ob dem in der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - anders als im Grundgesetz durch Art. 110 Abs. 4 GG für das Bundeshaushaltsrecht - nicht ausdrücklich geregelten Bepackungsverbot als ungeschriebener Grundsatz des Haushaltrechts landesverfassungsrechtlicher Rang zukommt (offen lassend: VerfGH NRW, Urteil vom 14.5.1996 - VerfGH 5/95 -, OVGE 45, 308, 312 f; vgl. Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2002, § 81 Rdnrn 35 ff. m.w.N.). Auch wenn das der Fall sein sollte, stünde das Bepackungsverbot § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 nicht entgegen. Nach diesem Verbot ist es unzulässig, in das Haushaltsgesetz Vorschriften aufzunehmen, die sich nicht auf Einnahmen und Ausgaben beziehen - sog. sachliches Bepackungsverbot - und über den Zeitraum hinauswirken, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird - sog. zeitliches Bepackungsverbot - (vgl. Grawert, DVBl. 1981, 1029 (1030); Stober, DÖV 1984, 265 (266); Nds. OVG, Urteil vom 19.5.1988 - 9 A 167/86 -, NVwZ-RR 1989, 542). Die unter diesem Gesichtspunkt gegen die in Landeshaushaltsgesetzen enthaltenen Vorschriften über den Widerruf von Zuwendungsbescheiden vorgebrachten Bedenken - vgl. hierzu: Sachs, a.a.O., § 49 Rdnr. 90, m.w.N. - greifen indessen im Ergebnis nicht durch. Die Praxis, in den jährlichen Haushaltsgesetzen den Widerruf von Zuwendungen wegen Zweckverfehlung zu regeln, sollte nach dem Willen des Gesetzgebers von vornherein nur für eine Übergangszeit bis zur Aufnahme entsprechender Widerrufsregelungen in die allgemeinen und spezialgesetzlichen Verwaltungsverfahrensgesetze Bestand haben. Dementsprechend sind die durch das Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2.5.1996 (a.a.O.) eingeführten Widerrufsregelungen bei Zweckverfehlung an die Stelle des diesbezüglichen Haushaltsrechts getreten. Einer solchen Übergangslösung stand das als Grundsatz nicht missachtete Bepackungsverbot nicht im Wege (vgl. zur Zulässigkeit einer Widerrufsregelung im Haushaltsrecht für eine Übergangszeit: Stober, a.a.O., 267 f).

b. Die Zuwendungsbescheide sind nicht deshalb einem Widerruf entsprechend § 49 Abs. 3 VwVfG NRW entzogen, weil sie bestandskräftig geworden sind, bevor diese Vorschrift in Kraft getreten ist. Nach Art. 10 Abs. 2 des Dritten Gesetzes zur Änderung des VwVfG NRW, der nach § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 hier ebenfalls entsprechend anzuwenden ist, findet § 49 Abs. 3 VwVfG NRW auch auf Bescheide über Zuwendungen Anwendung, die vor In-Kraft-Treten dieses Gesetzes erlassen worden sind. Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit angesichts dieser Rückwirkung bestehen nicht. Denn der Zuwendungsempfänger wird durch die Gesetzesänderung nicht schlechter gestellt, da er bereits auf Grund der Existenz des § 8 Abs. 4 der jährlichen Haushaltsgesetze seit 1989 nicht mit einem Behaltendürfen der in der Vergangenheit empfangenen Zuwendung rechnen konnte (vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 13.6.2002 - 12 A 693/99 -, Seite 16 f des Abdrucks, m.w.N.

2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Widerruf der Zuwendungsbescheide entsprechend § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW liegen vor.

a. Der Zweck der dem Kläger gewährten Zuwendungen bestand darin, die von ihm für das Jahr 1989 geplanten Projekte der kulturellen Jugendarbeit gemäß Position I 3 a des Landesjugendplans 1989 zu fördern. Dieser sich aus den Zuwendungsbescheiden ergebende Zweck umfasste die Verwendung des empfangenen Geldes für Bildungsveranstaltungen im Sinne der Richtlinien zum Landesjugendplan im Jahr 1989, deren Durchführung durch den Kläger nicht bereits auf Grund anderweitiger veranstaltungsbezogener Einkünfte sichergestellt wurde. Aus dem Zweck der Zuwendungen, Veranstaltungen der genannten Art zu fördern, folgt, dass durch die Zuwendungen zur Durchführung dieser Veranstaltungen beigetragen werden sollte. Dies zeigt sich insbesondere darin, dass die Mittel ausweislich der Zuwendungsbescheide nicht etwa zur Deckung von Kosten in der Vergangenheit durchgeführter Maßnahmen, sondern im Hinblick auf das Jahresvorhaben des Klägers und damit auf zukünftige Projekte gewährt worden sind. Nach den Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheiden war der Verbrauch der Zuwendungen - im Nachhinein - in Verwendungsnachweisen zu belegen. Dieser Förderzweck kann nur erfüllt werden, wenn die Durchführung der jeweiligen Veranstaltung nicht bereits auf Grund anderweitig für die jeweilige Veranstaltung bezogener Mittel sichergestellt ist. Ist das der Fall, scheidet eine solche Veranstaltung für den Nachweis der zweckgerechten Verwendung empfangener Zuwendungen aus.

b. Die in Rede stehenden Zuwendungen sind nicht in diesem Sinne zweckentsprechend verwendet worden. Die vom Kläger eingereichten Belege zu den im Verwendungsnachweis unter Nrn. 1, 2 und 4 bis 9 aufgeführten Veranstaltungen scheiden als Nachweis für die Verwendung der Mittel bereits deshalb aus, weil er schriftsätzlich angibt, für diese Veranstaltungen hätten ihm keinerlei Landesmittel zur Verfügung gestanden, er habe die Zuwendungen des Beklagten ausschließlich für den Workshop in E. verwandt. Zwar hat der Kläger nachgewiesen, diese Veranstaltung als Bildungsveranstaltung im oben genannten Sinn selbst durchgeführt zu haben. Nach den hier zu würdigenden Umständen hat der Kläger die Durchführung dieser Veranstaltung aber durch andere veranstaltungsbezogene Einnahmen sichergestellt. Danach hat er auf entsprechenden Antrag für den Workshop jedenfalls auch Zuwendungen aus Mitteln des Bundesjugendplans in Höhe von 14.326,27 DM erhalten. Hiervon ausgehend waren die Kosten der Veranstaltung, die der Kläger mit insgesamt 20.105,03 DM beziffert hat, bereits mit den aus dem Bundesjugendplan erhaltenen Mitteln und den vereinnahmten Teilnehmerbeiträgen in Höhe von insgesamt 6.150,- DM in voller Höhe gedeckt. (Wird ausgeführt)

Der Einwand des Klägers, bei dem Workshop habe es sich um eine in Kooperation mit dem B. sowie dem F. durchgeführte Veranstaltung gehandelt, ist im Hinblick auf den Nachweis der zweckentsprechenden Mittelverwendung unerheblich. Selbst wenn der Workshop als sog. "Kooperationsveranstaltung" anzusehen sein sollte und auch solche Veranstaltungen nach den Richtlinien zum Landesjugendplan gefördert werden könnten, rechtfertigte der Förderzweck der dem Kläger gewährten Zuwendungen dann nicht deren Verwendung für eine Kooperationsveranstaltung, wenn deren Durchführung bereits durch veranstaltungsbezogene weitere Fördermittel und Teilnehmerbeiträge sichergestellt wurde.

3. Der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt (§ 114 VwGO). Maßgebend für die Prüfung, ob die Widerrufsentscheidung von hinreichenden Ermessenserwägungen getragen ist, ist der Bescheid des Beklagten in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 24.2.1994 erhalten hat. Vorliegend ist es unerheblich, dass dem Widerspruchsbescheid keine Ermessenserwägungen zu entnehmen sind. Der Senat hat bereits entschieden, nach den Grundsätzen über das gelenkte bzw. intendierte Ermessen sei dem haushaltsrechtlichen Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten, zu entnehmen, dass bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zwecks im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung für den Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden könne (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.6.2002, a.a.O., Seite 27 ff des Abdrucks, m.w.N.). Die Voraussetzungen für eine Verwaltungsentscheidung ohne weitere Abwägung des Für und Wider eines Widerrufs waren hier im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides gegeben. Denn im Fall des Klägers liegt - wie dargelegt - der Tatbestand der Zweckverfehlung vor.

(...)

4. Die Beklagte hat die Zuwendungsbescheide innerhalb der Jahresfrist entsprechend §§ 49 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW widerrufen.

(...)

II. Die Rückforderung der gezahlten Zuwendungen in Höhe von insgesamt 11.135,- DM ist ebenfalls rechtmäßig. Diese findet ihre Rechtsgrundlage nach § 8 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1994 in § 49 a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwVfG NRW in entsprechender Anwendung. Der an den Kläger gerichtete Rückforderungsbescheid ist schriftlich ergangen. Auf den Wegfall der Bereicherung kann er sich nicht berufen, da er die Umstände kannte oder kennen musste, die zum Widerruf der Zuwendungsbescheide geführt haben.

Ende der Entscheidung