Judicialis Rechtsprechung

Die Kläger stammen aus Nigeria und waren Asylbewerber. Sie standen bis zu ihrem Ausscheiden aus dem Bezug von Asylbewerberleistungen im Jahre 1997 in der leistungsrechtlichen Betreuung des Beklagten. Mit Schreiben vom 2.1.1996 beantragte der Kläger zu 1. die Gewährung einer einmaligen Beihilfe zur Anschaffung einer Waschmaschine und wies daraufhin, dass der Haushalt aus sieben Personen, davon fünf Kindern bestehe. Gegen den Bescheid vom 20.6.1996, mit dem der Beklagte eine einmalige Beihilfe zum Kauf einer Waschmaschine in Höhe von 245 DM bewilligte, erhoben die Kläger mit der Begründung Widerspruch, eine Waschmaschine sei zu diesem Preis nicht zu erwerben. Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26.7.1996 zurück. Mit ihrer hiergegen erhobenen Klage begehrten die Kläger die Aufhebung des Widerspruchsbescheids und trugen hierzu vor, der Beklagte sei für den Erlass des Widerspruchsbescheides nicht zuständig gewesen. Die Kommune könne eine Widerspruchsentscheidung nur dann treffen, wenn ihr diese Aufgabe ausdrücklich zugewiesen sei oder die Angelegenheit sich im Rahmen der gemeindlichen Selbstverwaltung bewege.

Klage und zugelassene Berufung blieben ohne Erfolg.

Gründe:

Die Kläger können die isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 26.7.1996 nicht beanspruchen.

Ihre Klage ist insoweit allerdings nicht bereits unzulässig (wird ausgeführt).

Ihre Klage ist jedoch unbegründet. Denn der Widerspruchsbescheid ist nicht unter Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift zustande gekommen. Entgegen der Auffassung der Kläger war der Beklagte zuständig, ihn zu erlassen.

Die Zuständigkeit folgt aus § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO, ohne dass § 7 AG VwGO NRW in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 17.12.1991 (GV NRW S. 566) ergänzend heranzuziehen ist. Ob eine Selbstverwaltungsangelegenheit i.S.d. § 73 Abs. 1 Nr. 3 VwGO vorliegt, ergibt sich aus den für den betreffenden Sachbereich geltenden organisationsrechtlichen Vorschriften.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage, § 73 Rn. 3.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat mit dem Gesetz zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes (AG AsylbLG) vom 29.11.1994, GV. NRW. S. 1780, das den bundesrechtlichen Auftrag nach § 10 Satz 1 AsylbLG zur Bestimmung der für die Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes zuständigen Behörden erfüllen soll, im Einklang mit höherrangigem Recht die Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes mit den Ausnahmen in § 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 AG AsylbLG den Gemeinden übertragen. Sie ist ihnen als (pflichtige) Selbstverwaltungsaufgabe zugewiesen worden, nicht hingegen als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung.

Vgl. Deibel, Die Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes in Nordrhein-Westfalen, StGR 1995, 306 (309); im Ergebnis bejahend: Schoch/Wieland, Gutachten vom 12.12.1995 u.a. zur verfassungsrechtlichen Überprüfung des Gesetzes zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, S. 53; a.A. Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen, Schnellbrief an die Mitgliedsstädte und -gemeinden vom 20.12.1994 unter Bezugnahme auf ein Schreiben an den Innenminister Schnoor vom 19.12.1994. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut und der Systematik des Ausführungsgesetzes zum Asylbewerberleistungsgesetz. § 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG sieht nicht vor, dass die Gemeinden bei der Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes Weisungen unterworfen sind. Spricht schon dieser Umstand für eine Weisungsfreiheit bei der Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, lässt der Vergleich mit § 1 Abs. 2 Satz 3 AG AsylbLG insoweit keinen ernstlichen Zweifel mehr zu. In dieser Vorschrift hat der Landesgesetzgeber nämlich im Rahmen der den Landschaftsverbänden obliegenden Aufgaben ausdrücklich ein Weisungsrecht geschaffen. Zudem wäre der Landesgesetzgeber nach § 3 Abs. 2 GO NRW bei einer Übertragung der Durchführung des AsylbLG als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung gehalten gewesen, den Umfang des Weisungsrechts im Gesetz zu bestimmen, was hier aber gerade nicht geschehen ist. Bestätigt wird diese Gesetzesauslegung auch dadurch, dass in dem parallel verabschiedeten 4. Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlüAG) und dem 2. Gesetz zur Änderung des Landesaufnahmegesetz (LAufG) im Gegensatz zum Ausführungsgesetz zum Asylbewerberleistungsgesetz entsprechende Weisungsrechte geregelt sind und die Aufgabenerfüllung nach diesen Gesetzen den Gemeinden als Pflichtaufgabe seine Erfüllung nach Weisung obliegt.

Der gesetzgeberische Wille, den Gemeinden die Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes aufzugeben, ohne sie an Weisungen zu binden, ist auch in dem Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommen.

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 11/7319, S. 21; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung, LT-Drs. 11/7946; Plenarprotokolle 11/136 und 11/146.

Während der ursprüngliche Gesetzesentwurf der Landesregierung noch wie die Verordnungen zur vorläufigen Regelung der Zuständigkeit nach dem Asylbewerberleistungsgesetz vom 5.10.1993 (GV. NRW. S. 716) und vom 23.11.1993 (GV. NRW. S. 985) im Anschluss an § 96 BSHG die sachliche Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte vorsah, vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, LT- Drs. 11/7319; S. 1 und 21, einigte man sich im Verlauf der Ausschussberatungen auf die sachliche Zuständigkeit der Gemeinden. Dies wurde damit begründet, dass zur Verwaltungsvereinfachung Aufgaben- und Kostenträgerschaft zusammenfallen sollten und zugleich auf die Gemeinden faktischer Druck ausgeübt werden sollte, die Finanzmittel sparsam einzusetzen.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung LT-Drs. 11/7946, S. 21; Deibel, Die Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes in Nordrhein-Westfalen, a.a.O, S. 307.

Auf das Ergebnis der Auslegung von § 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG hat es keinen Einfluss, ob - wie die Kläger vortragen -, das zuständige Landesministerium ständig Einzelweisungen zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetz erteilt oder sich auf als Entscheidungshilfe zu charakterisierende Ausführungshinweise beschränkt. Der Charakter der Aufgabe ist allein dem Gesetz zu entnehmen. Deswegen war dem auf die Aufklärung der Verwaltungspraxis gerichteten Beweisantrag nicht nachzugehen.

Sind die Gemeinden bei der Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes nach der Regelung des einfachen Gesetzgebers weisungsfrei, ist kein Raum für die Annahme, den Gemeinden sei diese Aufgabe nicht als Selbstverwaltungsaufgabe übertragen.

Nach Art. 78 Abs. 2 LV NRW sind die Gemeinden auf ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nichts anderes vorschreiben. Dies aufgreifend regelt § 2 GO NRW, dass die Gemeinden, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen, in ihrem Gebiet ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung sind. Gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW kann das Land die Gemeinden durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Das nordrhein-westfälische Gemeinde- und Gemeindeverfassungsrecht ist damit nicht vom Dualismus zwischen Selbstverwaltungsangelegenheiten und Auftragsangelegenheiten geprägt. Ihm liegt vielmehr basierend auf dem sog. Weinheimer Entwurf von 1948, vgl. hierzu Vietmeier. Die Rechtsnatur der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung in Nordrhein-Westfalen, DVBl. 1992, 419, ein monistischer Aufgabenkreis zu Grunde, nach dem zwischen freien Aufgaben, Pflichtaufgaben und Weisungsaufgaben unterschieden wird.

Vgl. zu diesen Begriffen: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl., 1995, § 23 Rn. 12 ff.; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 67 ff.; Riotte/Waldecker, Zur Einordnung der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung in den Zuständigkeitskatalog des § 73 Abs. 1 VwGO, NWVBl. 1995, 401 ff.

In Anknüpfung an diesen, in den gesetzlichen Bestimmungen zum Ausdruck kommenden einheitlichen Begriff der Gemeindeaufgaben ist in der verfassungs- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung des Landes Nordrhein-Westfalen anerkannt, dass alle Pflichtaufgaben der Gemeinden Selbstverwaltungsangelegenheiten sind.

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 15.2.1985 - VerfGH 17/83 - DVBl. 1985, 685 (686); v. Loebell, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar., S. 71; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung, Stand Februar 1997, § 360, S. 3. Entscheidend ist insoweit allein die formelle Zuordnung durch den Landesgesetzgeber.

Die vom Landesgesetzgeber getroffene Regelung, nach der die Gemeinden das Asylbewerberleistungsgesetz als Selbstverwaltungsaufgabe durchführen, steht im Einklang mit dem in Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 LV NRW garantierten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden. Hiernach ist den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung mit der Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in allen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gewährleistet. Den nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 2 LV NRW möglichen Eingriffen in den Bereich der Selbstverwaltung sind allerdings Grenzen insoweit gesetzt, als der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht angetastet werden darf. Außerhalb des Kernbereichs der Selbstverwaltung hat der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Aufgabenprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu Gunsten der Gemeinden zu berücksichtigen. Die Maßstäbe der Verteilung müssen sachlich vertretbar sein.

Vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 22.9.1992 - VerfGH 3/91 -, OVGE 43, 216 = DVBl. 93, 197 = NWVBl. 1993, 7, und vom 17.1.1995 - VerfGH 11/93 -, DVBl. 1995, 465 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerfG.

Mittelbar können Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung auch durch die Übertragung von zusätzlichen Aufgaben, die die kommunalen Mittel in erheblichem Maße beanspruchen und dadurch die Kapazitäten zur Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgaben schmälern, erfolgen. Der Landesgesetzgeber hat deshalb bei der Übertragung neuer Aufgaben auf die Gemeinden nach Art. 78 Abs. 2 LV NRW den unantastbaren Kernbereich und außerhalb dessen das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip ebenso zu beachten wie bei unmittelbaren Eingriffen in die Selbstverwaltung. Diese allgemeinen Anforderungen sind bei Aufgabenübertragungen zusätzlich zu den Erfordernissen des Art. 78 Abs. 3 LV NRW, der für die Übertragung neuer Aufgaben ein Gesetz und eine gleichzeitige Bestimmung über die Deckung der Kosten verlangt, zu beachten.

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 22.9.1992 - VerfGH 3/91 -, a.a.O.; siehe auch Deibel, Die Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes in Nordrhein-Westfalen, a.a.O., S. 310.

Hiervon ausgehend kann eine Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Aufgabenübertragung nicht festgestellt werden. Eine Verletzung des Kernbereichs der gemeindlichen Selbstverwaltung kommt schon im Ansatz nicht in Betracht.

Vgl. Schoch/Wieland, a.a.O., S. 59.

Der Gesetzesgeber hat zudem das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip beachtet und seine Entscheidung in genügender Weise sachlich gerechtfertigt. Hierbei kann dahinstehen, ob die Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes sich materiell wegen der Nähe zur Durchführung des Bundessozialhilfegesetzes als eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellt - so zur Gerichtskostenfreiheit der Streitigkeiten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz gemäß § 188 Satz 2 VwGO OVG NRW, Beschluss vom 3.3.1994 - 8 B 174/94 -, NWVBl. 1994, 314 = ZfSH/SGB 1994, 368, - oder als eine Regelung des Aufenthalts- und Niederlassungsrechts von Ausländern nach dem Asylverfahrensgesetz und somit materiell als allgemeine staatliche Aufgabe außerhalb des örtlichen Wirkungskreises anzusehen ist.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundestagsfraktion in der CDU, CSU und FDP, BT-Drs. 12/4451, S. 5; Deibel, Die Neuregelung der Leistung an Asylbewerber und andere Ausländer, NWVBl. 1993, 441; Maßgeblich ist nämlich: Auch das Asylbewerberleistungsgesetz kennzeichnen fürsorgerische Gesichtspunkte, so dass ein Sachzusammenhang zum Sozialhilferecht besteht, dessen Durchführung unbestritten als Selbstverwaltungsangelegenheit angesehen wird (vgl. § 1 AG BSHG NRW). Zudem hat der Landesgesetzgeber die Übertragung der Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetz auf die Gemeinden aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung vorgenommen, um Aufgaben- und Kostenträgerschaft zusammenzuführen und eine sparsame Verwendung öffentlicher Mittel zu fördern.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung vom 3.11.1994, LT-Drs. 11/7946, S. 20, 21.

Dementsprechend hat der VerfGH NRW in seinem Urteil vom 9.12.1996, welches sich mit der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze vom 29.11.1994 zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes und zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes auseinandersetzt, verfassungsrechtliche Bedenken an der in § 1 Satz 1 AG AsylbLG getroffenen Entscheidung des Landesgesetzgebers, die Gemeinden mit der Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetz zu betrauen, nicht zum Ausdruck gebracht.

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 9.12.1996 - VerfGH 11/95, 12/95, 15/95, 34/95 und 37/95 -, NWVBl. 1997, S. 129; im Ergebnis ebenso Schoch/Wieland, a.a.O.

Ende der Entscheidung