Judicialis Rechtsprechung

Die Antragstellerin zu 1., die in ihr zusammengeschlossenen Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege im Lande Nordrhein-Westfalen und der Antragsgegner schlossen einen Rahmenvertrag nach § 93 d BSHG zu den Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG für den ambulanten Bereich. Gegenstand des Vertrages war in Verbindung mit der beigefügten Anlage auch der Leistungstyp I, das betreute Wohnen für Menschen mit psychischen Behinderungen, geistigen und/oder Körper- und Mehrfachbehinderungen, Sinnesbehinderungen und/oder Menschen mit Abhängigkeitserkrankungen in Nordrhein-Westfalen. Nach § 1 Abs. 2 des Rahmenvertrages sollte dieser sicher stellen, dass die Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG sich an dem Auftrag, den Zielen und den Grundsätzen des BSHG ausrichten.

Mit Bekanntmachung vom 6.4.2004 leitete der Antragsgegner die öffentliche, nationale Ausschreibung nach den Vorschriften der VOL/A ein. Ausgeschrieben wurden Leistungen des ambulant betreuten Wohnens für suchtkranke Menschen in den Kreisen H., O., W. und M. sowie für geistig behinderte Menschen im Kreis S., wobei eine Einteilung in sieben Lose vorgenommen wurde, die nach einzelnen Gebieten abgegrenzt waren. Es war ein Vereinbarungszeitraum von zwei Jahren vorgesehen, mit einer zweimaligen Verlängerungsoption für jeweils ein Jahr. Den Ausschreibungsunterlagen lag als Anlage E ein Entwurf der zu vergebenden Vereinbarungen nach §§ 93 ff. BSHG bei. In § 2 Abs. 3 dieser Vereinbarung war vorgesehen, dass der Sozialhilfeträger dem Auftragnehmer das alleinige Recht zur Betreuung der zur Zielgruppe der Vereinbarung gehörenden Hilfeempfänger in dem jeweiligen Vertragsgebiet einräumte.

Die Antragsteller machten die Verletzung ihrer Rechte aus dem Rahmenvertrag nach § 93 Abs. 2 BSHG geltend. Auf ihren Antrag verpflichtete das VG den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung, den Zuschlag von Vereinbarungsabschlüssen nach §§ 93 ff. BSHG über Leistungen des ambulant betreuten Wohnens für behinderte und suchtkranke Menschen auf der Grundlage des bekannt gemachten Vergabeverfahrens nach VOL/A zu unterlassen, bis das erstinstanzliche Verfahren der binnen eines Monats nach rechtskräftigem Abschluss des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens zu erhebenden Klage in der Hauptsache abgeschlossen sei. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragsgegners blieb ohne Erfolg.

Gründe:

Zunächst greift der mit der Beschwerde erhobene Einwand nicht durch, den Antragstellern fehle die analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis, da sie nicht erfolgreich geltend machen könnten, durch das Vergabeverfahren oder den daraufhin zu erteilenden Zuschlag in eigenen Rechten verletzt zu werden. Das VG hat zutreffend ausgeführt, die Antragsteller hätten als Vertragsparteien des Rahmenvertrages jedenfalls einen Anspruch auf Vertragserfüllung, der durch die vom Antragsgegner betriebene Vergabe von Vereinbarungen mit Ausschließlichkeitszusage vereitelt werde. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners begründet der Rahmenvertrag gemäß § 93d BSHG - ambulanter Bereich - subjektive Rechte der Antragsteller, aus denen sich der im vorliegenden Verfahren geltend gemachte Unterlassungsanspruch ergeben kann. Das gilt nicht nur für die vom VG unter anderem zitierte Bestimmung des § 1 Abs. 2, wonach der Rahmenvertrag sicherstellen soll, dass sich die Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG an dem Auftrag, den Zielen und den Grundsätzen des BSHG ausrichten, sondern auch für die Regelung des § 1 Abs. 4. Dadurch hat sich der Antragsgegner gegenüber den Antragstellern verpflichtet, beim Abschluss solcher Vereinbarungen ausnahmslos die Vorgaben des BSHG nach näherer Bestimmung des Rahmenvertrages zum Tragen zu bringen. Das hat zur Folge, dass sich auch die Antragsteller als Dach- bzw. Spitzenverbände auf die Rechte berufen können, die den in ihnen zusammengeschlossenen Einrichtungsträgern im Rahmen der §§ 93 ff. BSHG zustehen. Ein Verstoß gegen die Bestimmungen des BSHG beim Abschluss der jeweiligen Einzelvereinbarung begründet daher zugleich eine Verletzung der Rechte der Antragsteller aus dem Rahmenvertrag.

Auch die gegen die Annahme eines Unterlassungsanspruchs gerichteten Einwände greifen nicht durch.

Diesbezüglich wendet sich der Antragsgegner mit der Beschwerde gegen die Beurteilung des VG, den Antragstellern stehe summarischer Prüfung zufolge der geltend gemachte Anspruch auf Unterlassung der mit Gebietsschutz erfolgenden Vergabe von Vereinbarungen nach §§ 93 ff. BSHG für den Leistungsbereich "Ambulant betreutes Wohnen für Menschen mit Behinderung" zu, weil durch die hoheitliche Maßnahme der Vergabe eines Vereinbarungsabschlusses gemäß dem Vereinbarungsentwurf (Anlage E der Ausschreibungsunterlagen) rechtswidrig in subjektive Rechte der Antragsteller eingegriffen werde. Insoweit kann dahinstehen, ob die Annahme des VG zutrifft, durch das streitgegenständliche Ausschreibungsverfahren werde die Bestimmung des § 10 Abs. 7 des Rahmenvertrages verletzt. Denn darüber hinaus hat das VG ausgeführt, die Durchführung des Vergabeverfahrens mit Gebietsschutz verletze den aus § 93 Abs. 2 BSHG resultierenden Anspruch der Einrichtungsträger auf pflichtgemäße Ermessensentscheidung über den Abschluss einer solchen Vereinbarung und damit die Rechte der Antragsteller aus § 1 Abs. 1 und 2 des Rahmenvertrages. Jedenfalls diese - im Hinblick auf das Bestehen eines Unterlassungsanspruchs - selbständig tragende Begründung der angefochtenen Entscheidung wird durch das Beschwerdevorbringen nicht erschüttert.

Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 des Entwurfs der ausgeschriebenen Vereinbarung räumt der Sozialhilfeträger dem Leistungserbringer, der den Zuschlag erhält, das alleinige Recht ein, Personen zu betreuen, die der in § 2 Abs. 1 des Vereinbarungsentwurfs beschriebenen Zielgruppe angehören, in dem angegebenen Einzugsgebiet wohnen und einen Sozialhilfeanspruch haben. Durch dieses Alleinbetreuungsrecht ist der Antragsgegner nach Erteilung des Zuschlags gehindert, während der zweijährigen Geltungsdauer der Vereinbarung (vgl. § 12 des Entwurfs) mit einem anderen Einrichtungsträger eine Vereinbarung für den Leistungsbereich des ambulant betreuten Wohnens in dem jeweiligen Losgebiet abzuschließen; er könnte der Aufforderung zu entsprechenden Verhandlungen (vgl. § 93b Abs. 1 Satz 2 BSHG) schon aus diesem Grunde nicht nachkommen. Der beschließende Senat teilt die Auffassung des VG, dass durch die Bindungswirkung einer Vereinbarung mit Gebietsschutz der Anspruch anderer Einrichtungsträger auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG, vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 30.9.1993 - 5 C 41.91 -, FEVS 44, S. 353 (355), sowie vom 1.12.1998 - 5 C 29.97 -, FEVS 49, S. 345 (349), verletzt wird. Da der Antragsgegner den Abschluss weiterer Vereinbarungen ohne Prüfung der in § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG genannten Kriterien schon deshalb ablehnen muss, weil er dem Leistungserbringer, der den Zuschlag erhalten hat, ein Alleinbetreuungsrecht eingeräumt hat, liegt ein Ermessensnichtgebrauch vor.

Auch die Argumentation des Antragsgegners, er übe sein Ermessen im Rahmen des Vergabeverfahrens ordnungsgemäß aus und sei zu Ermessensentscheidungen außerhalb dieses Verfahrens nicht verpflichtet, dürfte mit den Regelungen der §§ 93 ff. BSHG nicht in Einklang stehen. Danach können Einrichtungsträger den zuständigen Sozialhilfeträger jederzeit zu Verhandlungen über den Abschluss einer Vereinbarung auffordern und müssen sich nicht darauf verweisen lassen, die Durchführung eines Vergabeverfahrens zu einem bestimmten Zeitpunkt abzuwarten. Die vom Antragsgegner angeführte Vorschrift des § 93b Abs. 1 Satz 1 BSHG regelt lediglich, für welchen Zeitraum die Vereinbarungen abzuschließen sind, besagt aber nicht, dass Aufforderungen zum Abschluss einer Vereinbarung nur zu bestimmten Terminen ergehen können. Dass die Entscheidung über eine solche Aufforderung zeitnah getroffen werden muss und nicht bis zum nächsten Vergabeverfahren, das möglicherweise erst nach mehreren Jahren stattfindet, aufgeschoben werden darf, ergibt sich aus § 93b Abs. 1 Satz 2 BSHG, der dem Sozialhilfeträger für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93a Abs. 2 BSHG eine Frist von lediglich sechs Wochen einräumt und dem Einrichtungsträger nach Ablauf dieser Frist die Möglichkeit eröffnet, die Schiedsstelle anzurufen, welche unverzüglich über die Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte.

Der Antragsgegner kann das von ihm beabsichtigte Vorgehen, einen neuen Anbieter auf die Wiederholung des Vergabeverfahrens zu einem späteren Zeitpunkt zu verweisen, auch nicht durch die Selbstbindung rechtfertigen, die er sich durch den Gebietsschutz auferlegt hat. Denn diese Selbstbindung ist rechtswidrig, weil die Zuerkennung eines Gebietsschutzes in dem Sinne, dass für ein bestimmtes Gebiet Leistungen an Hilfebedürftige nur durch einen Einrichtungsträger erbracht werden, gegen den in §§ 93 ff. BSHG verankerten Grundsatz der Anbieterkonkurrenz verstößt. Die Antragsteller weisen in der Beschwerdeerwiderung zutreffend darauf hin, dass der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Reform des Sozialhilferechts vom 23.7.1996 die Voraussetzungen für einen Leistungswettbewerb der gemeinnützigen und gewerblichen Träger um die Hilfesuchenden als Nachfrager geschaffen hat. Ein solcher Wettbewerb ist nur möglich, wenn in ein und demselben Gebiet verschiedene Einrichtungsträger ihre Leistungen anbieten können.

Vgl. zu der die Sozialhilfe prägenden pluralen Angebotsstruktur auch Mrozynski, Die Vergabe öffentlicher Aufträge und das Sozialrecht, ZFSH/SGB 2004, S. 451 (456, 461); ferner Münder, in LPK-BSHG, 6. Aufl. 2003, vor § 93 Rn. 3

Von einem Nebeneinander verschiedener Anbieter geht auch die Bestimmung des § 93 Abs. 1 Satz 3 BSHG aus, die im Übrigen zeigt, dass das Bestehen einer Vereinbarung mit einem bestimmten Einrichtungsträger den Sozialhilfeträger nicht daran hindert, weitere Vereinbarungen mit anderen Trägern abzuschließen. Der Antragsgegner darf den Abschluss derartiger Vereinbarungen jedenfalls nicht mit der Begründung ablehnen, durch das einem Leistungserbringer eingeräumte Alleinbetreuungsrecht und die von ihm eingegangene Verpflichtung, den Betreuungsbedarf der Zielgruppe im Einzugsgebiet vollständig zu decken (vgl. § 2 Abs. 4 des Vereinbarungsentwurfs), sei sichergestellt, dass die erforderlichen Hilfeleistungen durch diesen Anbieter erbracht würden, so dass es der Zulassung weiterer Einrichtungsträger nicht bedürfe. Das liefe auf eine Einbeziehung von Bedarfsgesichtspunkten in das Abschlussermessen des Sozialhilfeträgers hinaus, die indes mit Blick auf die in § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG normierten Kriterien der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit und die ihnen beigelegte angebotssteuernde Wirkung nicht zulässig ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26.4.2004 - 12 A 858/03 -, m.w.N. und Mrozynski, a.a.O., S. 460 f.

Verletzt der Abschluss einer Vereinbarung mit Gebietsschutz danach die den Antragstellern angehörenden Einrichtungsträger, die während der Geltungsdauer ebenfalls eine Vereinbarung für den Leistungsbereich Ambulant Betreutes Wohnen abschließen wollen, in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung und damit zugleich die Antragsteller in ihren Rechten aus dem Rahmenvertrag, so kann dahingestellt bleiben, ob die Durchführung eines Vergabeverfahrens mit ausschließlichem Leistungsrecht gegen weitere sozialhilferechtliche Vorschriften (z.B. § 93b und § 3 Abs. 2 BSHG) verstößt und ob die Antragsteller aus derartigen Verstößen einen Unterlassungsanspruch wegen eines Eingriffs in eigene Rechte herleiten können.

Ferner ist nicht entscheidungserheblich, ob es sich bei der vom Antragsgegner beabsichtigten Vereinbarung um einen öffentlichen Auftrag im Sinne des § 99 Abs. 1 GWB handelt, für den grundsätzlich die Vorschriften der §§ 97 ff. GWB über das Vergabeverfahren gelten. Wenn man diese Frage - wie das VG - verneint, besteht schon deshalb keine gesetzliche Verpflichtung des Antragsgegners zur Durchführung eines Vergabeverfahrens und somit keine Rechtfertigung für den darin liegenden Eingriff in den Rahmenvertrag. Aber auch dann, wenn man - wie der Vergabesenat des OLG Düsseldorf in seinem Beschluss vom 8.9.2004 - die Auffassung vertritt, bei der hier in Rede stehenden Vereinbarung handele es sich um einen entgeltlichen Dienstleistungsvertrag im Sinne von § 99 Abs. 1 GWB, folgt daraus nicht zwingend, dass ein Vergabeverfahren durchgeführt werden darf. Denn die Unzulässigkeit eines solchen Verfahrens kann sich aus gesetzlichen Bestimmungen außerhalb des Vergaberechts ergeben, worauf auch das OLG Düsseldorf hingewiesen hat. So verhält es sich hier. Die Gebietsschutzklausel in § 2 Abs. 3 des Vereinbarungsentwurfs des Antragsgegners dürfte - wie oben ausgeführt - mit dem Prinzip der Angebots- und Trägervielfalt, das den §§ 93 ff. BSHG zugrunde liegt, nicht zu vereinbaren sein und das Recht der übrigen Einrichtungsträger auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG verletzen. Bei dieser Sachlage darf ein Vergabeverfahren, das auf den Abschluss einer derartigen Vereinbarung gerichtet ist, nicht durchgeführt und insbesondere ein den Vertragsschluss bewirkender Zuschlag nicht erteilt werden.

Schließlich greifen auch die Einwände nicht durch, die der Antragsgegner gegen die Beurteilung des VG erhebt, die Antragsteller hätten das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsgrundes gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO dargelegt und glaubhaft gemacht. Da es für diese Beurteilung auf die Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt, geht der Hinweis auf den vorläufigen Rechtsschutz nach §§ 115 Abs. 3, 118 Abs. 1 Satz 3 GWB ins Leere; denn das Nachprüfungsverfahren ist inzwischen durch den Beschluss des Vergabesenats des OLG Düsseldorf vom 8.9.2004 rechtskräftig abgeschlossen. Durch die einstweilige Anordnung des VG wird entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht in unzulässiger Weise die Hauptsache vorweggenommen. Die Annahme des VG, dass im vorliegenden Fall ausnahmsweise eine Vorwegnahme der Hauptsache zulässig sei, ist nicht zu beanstanden. Im angefochtenen Beschluss wird zutreffend ausgeführt, dass den Antragstellern bei einer Erteilung des Zuschlags ein unzumutbarer, im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigender Nachteil droht, nämlich die faktische Außerkraftsetzung des Rahmenvertrags. Der Hinweis des Antragsgegners auf den geringen Umfang der ausgeschriebenen Leistungen verfängt nicht, weil die Rechte der Antragsteller aus dem Rahmenvertrag bei Durchführung der Ausschreibung partiell vereiteilt würden.

Ende der Entscheidung