Judicialis Rechtsprechung

Die Antragstellerin betreibt Lebensmittelmärkte. Sie beabsichtigte, die Verpackungen von Rindfleischerzeugnissen ebenso wie bei anderen Fleischwaren mit einem sog. Logo zu kennzeichnen, das unter anderem aus einer Wort-/Bildmarke mit der Angabe "SO FRISCH ..." besteht. Als entsprechende Musterverpackungen der Antragsgegnerin zur Genehmigung vorgelegt wurden, verweigerte diese die Genehmigung bezüglich der Angabe "SO FRISCH". Das Genehmigungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen. Auf die Ankündigung der Antragstellerin, die bereits beschafften Verpackungen mit dem Logo aufzubrauchen, untersagte ihr die Antragsgegnerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, entsprechend gekennzeichnetes Rindfleisch in den Verkehr zu bringen. Dagegen legte die Antragstellerin Widerspruch ein und beantragte zugleich bei dem VG vorläufigen Rechtsschutz. Das VG lehnte den Antrag ab. Die Beschwerde der Antragstellerin hatte Erfolg.

Gründe:

Bei der in Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung geht der Senat davon aus, dass sich die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht hinreichend sicher beurteilen lässt.

Grundsätzlich stellt § 4a Abs. 1 des Rindfleischetikettierungsgesetzes (RiFlEtikettG), insbesondere dessen Satz 2, eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung dar. Die Vorschrift beinhaltet die Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) 1825/2000, der - soweit hier von Interesse - regelt, dass die Mitgliedstaaten bestimmen, dass Rindfleisch bei freiwilliger Etikettierung vom Markt zu nehmen ist, wenn die Etikettierung den Vorgaben der Spezifikation nicht entspricht bzw. eine Spezifikation nicht genehmigt wurde. Die Genehmigungsanforderungen für Spezifikationen (Etiketten) in einem freiwilligen Etikettierungssystem sind im Wesentlichen in Art. 16 VO (EG) 1760/2000 festgelegt. Nach den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 handelt es sich um ein genehmigungspflichtiges freiwilliges Etikettierungssystem, wenn bei einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000, insbesondere in dessen Abs. 2, festgelegten Angaben gemacht werden.

Vor diesem Hintergrund ist zweifelhaft, ob das bei dem Inverkehrbringen von Rindfleisch von der Antragstellerin auf den Verpackungen aufgedruckte Logo hinsichtlich der von der Antragsgegnerin beanstandeten Angabe "SO FRISCH" eine genehmigungspflichtige Spezifikation zur freiwilligen Etikettierung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 darstellt. Zwar liegen die Voraussetzungen für eine Untersagung gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 RiFlEtikettG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1825/2000 insoweit vor, als eine Genehmigung des Logos, soweit dieses die Angabe "SO FRISCH" enthält, bisher nicht erfolgt ist. Ob es sich bei dieser Angabe jedoch überhaupt um eine nach den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 12, 2. Spiegelstrich, 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 genehmigungspflichtige Etikettierung handelt, wirft schwierige Rechtsfragen auf, die sich bei der in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen Prüfungsdichte nicht abschließend beantworten lassen.

Die Annahme einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 begegnet zunächst mit Blick auf die geforderte Geeignetheit der Angaben Bedenken. Die Vorschrift definiert sowohl die Anbringung eines Etiketts an ein einzelnes Stück oder mehrere Stücke Fleisch oder ihre Verpackung als auch schriftliche und deutlich sichtbare geeignete Angaben für den Verbraucher zu nicht vorverpackten Erzeugnissen am Ort des Verkaufs als Etikettierung. Unabhängig davon, welche konkreten Darbringungsformen von Angaben am Ort des Verkaufs durch den zweiten Teil der Vorschrift erfasst werden, gilt die dort geforderte Geeignetheit der Angaben auch für den ersten Teil der Vorschrift, weil dieser sonst für die Angaben auf den Etiketten - im normalen Sprachgebrauch laut Meyers Enzyklopädischem Lexikon: Zettel u.a. an Waren mit einer Aufschrift, die sich zu Material, Inhalt, Herkunft etc. verhalten kann - keine Festlegung enthielte. Da diese Definition von Etikettierung bezüglich ihres Inhalts deutlich enger ist als die in Art. 1 Abs. 3 lit. a) RL 2000/13/EG, hängt die Beantwortung der Frage, welche Angaben "geeignet" im Sinne einer Etikettierung nach Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/200 sind, wesentlich von Sinn und Zweck dieser, der zuvor genannten Richtlinie zeitlich nachfolgenden Verordnung ab.

Deren Hauptanliegen besteht nach den vorangestellten Begründungserwägungen (4), (5) und (7) zusammengefasst darin, vor dem Hintergrund der BSE-Krise das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu erhalten und zu stärken und damit die Stabilität des Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern. Der weiter postulierten Vermeidung von Irreführungen der Verbraucher dürfte kaum eigenständige Bedeutung zukommen, weil es sich dabei quasi um eine Selbstverständlichkeit handelt, die sich im Umkehrschluss aus der Forderung nach dem Erhalt und der Stärkung des Verbrauchervertrauens ergibt. Als Mittel zur Erreichung dieses Zwecks dient eine Information des Verbrauchers durch eine auf objektiven Kriterien beruhende, angemessene und klare Etikettierung. Diese soll nach der Begründungserwägung (30) ein Höchstmaß an Transparenz bei der Vermarktung von Rindfleisch sicherstellen. Angesichts dessen kommen als geeignete Angaben im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im wesentlichen solche in Betracht, die konkrete und sachliche Informationen über das etikettierte Produkt zum Gegenstand haben. Bestätigt wird diese Auffassung zum einen durch die in Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 vorgeschriebenen obligatorischen Angaben und zum anderen durch die beispielhafte Aufzählung möglicher weiterer freiwilliger Angaben - zu bestimmten Merkmalen des etikettierten Fleisches oder zu Bedingungen von dessen Erzeugung - in Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000.

Soweit teilweise die Auffassung vertreten wird, dass sämtliche andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000 festgelegten Angaben genehmigungspflichtige freiwillige Etikettierungen darstellten, vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 28.10.2003 - 6 ZU 870/03 -, S. 2 des Abdrucks; einschränkend S. 4, vermag sich der Senat dem bereits aus den vorstehenden Erwägungen heraus in dieser Grundsätzlichkeit nicht anzuschließen. Jedenfalls bei Angaben, die keinerlei Aussagekraft im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleisch haben oder aber bei Werbeaussagen, die zwar eine gewisse Aussagekraft haben mögen, aber auf Grund der Beliebigkeit oder Weite der Aussage eine Vielzahl von Produkten erfassen können, erscheint eine Einstufung als freiwillige und damit genehmigungspflichtige Etikettierung eher zweifelhaft. Die Erfassung solcher Angaben durch die Verordnung mit der Folge der Genehmigungspflicht nach deren Art. 16 dürfte nach Sinn und Zweck der Verordnung nicht geboten sein. Die von der Verordnung verfolgten Ziele - u.a. Erhaltung und Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in Rindfleisch, Stabilisierung des Rindfleischmarktes - werden durch solche Angaben nicht tangiert, weil ein durchschnittlich informierter, aufmerksamer und interessierter Durchschnittsverbraucher, vgl. grundlegend zu diesem Maßstab EuGH, Urteil vom 16.7.1998 - C-210/96 -, ZLR 1998, 459 (464), diesen regelmäßig keine Relevanz im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleischprodukt beimessen wird.

Ausgehend von diesen Grundsätzen spricht einiges dafür, dass die Angabe "SO FRISCH" in dem Logo keine Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 darstellt und damit auch nicht genehmigungspflichtig ist. Der Verbraucher dürfte das Logo auf Grund seiner Aufmachung als allgemeines Marken- oder Erkennungszeichen eines Händlers für Fleischerzeugnisse im weitesten Sinne ansehen und dementsprechend von vornherein nicht als Quelle geeigneter Angaben bezüglich bestimmter Merkmale oder Eigenschaften des konkret vermarkteten Produkts in Betracht ziehen, und zwar selbst dann nicht, wenn er sich näher mit den in dem Logo enthaltenen Angaben "SO FRISCH ..." auseinandersetzt. Denn diese lassen gerade auf Grund ihrer Einbindung in das Logo erkennen, dass sie keine konkreten Produktinformationen darstellen. Dies gilt insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass die von der Antragstellerin verwendeten Verpackungen mit Rindfleisch neben dem Aufdruck des Logos auf der Vorderseite zwei weitere Aufkleber (Etiketten) aufweisen, die offensichtlich konkrete Produktinformationen enthalten, und zwar eines auf der Rückseite der Verpackung mit den Angaben gemäß Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 und ein weiteres auf der Vorderseite mit weiteren Angaben (u.a. Mindesthaltbarkeitsdatum, Gewicht, Nährwerte).

Selbst wenn man die Angabe "SO FRISCH" in dem Logo als Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 qualifizierte, erscheint die Annahme der Genehmigungspflicht weiter deshalb problematisch, weil sich das Logo, wie zuvor dargestellt, bei verpackter Ware nicht auf dem auf der Rückseite der Verpackung aufgeklebten Etikett mit den obligatorischen Angaben nach Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 befindet, sondern als Aufdruck auf der Vorderseite. Der Wortlaut und die Systematik der Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 13 Abs. 2, 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 1 Unterabsatz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 deuten jedoch darauf hin, dass der Verordnungsgeber hinsichtlich der freiwilligen Etikettierungssysteme davon ausgegangen ist, dass sich sowohl die obligatorischen Angaben nach Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 als auch die anderen darüber hinausgehenden Angaben auf einem Etikett befinden (müssen). Zwar ließe sich die Auffassung vertreten, dass Art. 16 VO (EG) 1760/2000 zumindest in analoger Anwendung auch Etiketten erfasst, die ausschließlich andere Angaben enthalten, weil ansonsten die Möglichkeit bestände, die Genehmigungspflicht für freiwillige Etikettierungssysteme mit anderen Angaben durch die räumliche Trennung von obligatorischen und anderen Angaben auf verschiedenen Etiketten zu umgehen. Selbst in diesem Fall erschiene die Erfassung des Logos von der Genehmigungspflicht nicht unproblematisch, weil sich auf den von der Antragstellerin verwendeten Verpackungen bereits die beiden oben genannten Aufkleber als Etiketten im Sinne des normalen Sprachgebrauchs befinden, neben denen zumindest der Verbraucher das direkt auf die Verpackung aufgedruckte Logo nicht als solches einstufen dürfte. In diesem Sinne unterscheidet beispielsweise auch Art. 13 Abs. 1 lit. a) RL 2000/13/EG zwischen Angaben auf der Vorverpackung selbst und auf einem mit ihr verbundenen Etikett.

Welche Angaben und Etiketten der Genehmigungspflicht nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 unterfallen, hängt im Ergebnis von der in diesem Verfahren nicht zu beantwortenden schwierigen Rechtsfrage ab, wie der Regelungsbereich der Verordnung von dem der allgemeinen lebensmittelrechtlichen Vorschriften abzugrenzen ist. Der Schutz der Verbraucher vor irreführenden Darstellungen, Kennzeichnungen, Etikettierungen, Werbeaussagen etc. im Lebensmittelbereich ist umfassend bereits über Art. 2 RL 2000/13/EG bzw. § 17 LMBG gewährleistet, darüber hinaus über die Vorschriften des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb. Würden sämtliche über Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 hinausgehende Angaben und sämtliche Etiketten, Aufdrucke etc. bei Rindfleischprodukten die Annahme eines freiwilligen Etikettierungssystems begründen, führte dies dazu, dass den allgemeinen lebensmittelrechtlichen Kontroll- und Überwachungsvorschriften, für deren Umsetzung die jeweiligen Landesbehörden zuständig sind, im Rindfleischbereich weitgehend der Anwendungsbereich entzogen wäre, weil sämtliche Fragen bereits vorab im Genehmigungsverfahren nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 von der insoweit zuständigen Antragsgegnerin zu entscheiden wären. Dass der Verordnungsgeber mit den Bestimmungen zur obligatorischen und freiwilligen Etikettierung von Rindfleischerzeugnissen einen so weit gehenden Regelungsbereich der Verordnung bezweckt hat, erscheint insbesondere mit Blick auf die deutlich engere Definition von Etikettierung in Art. 12 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im Verhältnis zu Art. 1 Abs. 3 lit. a) RL 2000/13/EG eher fernliegend.

Geht man indes von einer Genehmigungspflichtigkeit der beanstandeten Angabe "SO FRISCH" in dem Logo aus, könnte sich die Untersagungsverfügung als unverhältnismäßig erweisen, weil ein Anspruch auf Genehmigung der Angabe besteht. Da der Verbraucher das Logo nach den vorstehenden Ausführungen nicht als relevante Informationsquelle für das konkret vermarktete Rindfleischprodukt ansieht, dürfte eine Genehmigungsverweigerung wegen Irreführung nach Art. 16 Abs. 2 Unterabsatz 1 VO (EG) 1760/2000 nicht in Betracht kommen. Andererseits erschiene angesichts der weit divergierenden Auslegungsergebnisse der Beteiligten hinsichtlich der Angabe "SO FRISCH" eine Ablehnung wegen Unklarheit möglich, zumal der Senat dieser Angabe einen eindeutigen Aussagegehalt nicht entnehmen kann.

Ob und welche Rolle schließlich die von der Antragstellerin angesprochenen markenrechtlichen Aspekte bei der Frage der Genehmigungspflicht und der Genehmigungsfähigkeit von Angaben in einem freiwilligen Etikettierungssystem spielen, bedarf nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen dieses Verfahrens keiner Erörterung mehr. Hinzuweisen ist lediglich darauf, dass die beiden Marken, aus denen sich das Logo zusammensetzt, nach den von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen jeweils im zweiten Quartal des Jahres 2003 und damit erst nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) 1760/2000 und des Rindfleischetikettierungsgesetzes angemeldet und eingetragen wurden, was die Annahme eines unzulässigen rückwirkenden Eingriffs in eine geschützte markenrechtliche Position ausschließen könnte.

Bei der vom möglichen Erfolg in der Hauptsache unabhängigen Interessenabwägung überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse.

Bliebe es bei der Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung und würde diese durchgesetzt, hätte dies voraussichtlich gravierende wirtschaftliche Schwierigkeiten für die Antragstellerin zur Folge. ... (wird ausgeführt)

Dagegen ist eine erhebliche Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass die Angabe weiterhin verwendet wird, sie sich letztendlich jedoch als genehmigungspflichtig, aber nicht genehmigungsfähig erweist, nicht ersichtlich. Eine Beeinträchtigung von geschützten Verbraucherinteressen in Gestalt einer Irreführung hinsichtlich der Qualität von Rindfleisch und ein damit einhergehender Vertrauensverlust können weitgehend ausgeschlossen werden, da nach den vorstehenden Ausführungen eine Irreführung von der Angabe in bezug auf das konkret vermarktete Rindfleischprodukt nicht ausgeht. Verbraucherschutzgesichtspunkte aus dem allgemeinen Lebensmittelrecht oder aber dem Wettbewerbsrecht haben außer Betracht zu bleiben, weil sie außerhalb des Regelungsbereichs des Rindfleischetikettierungsgesetzes und des durch dieses umgesetzten Gemeinschaftsrechts liegen und dementsprechend ein Vorgehen gegen die Antragstellerin auf der Grundlage von § 4a RiFlEtikettG nicht zu rechtfertigen vermögen. Unabhängig davon dürfte die Untersagungsverfügung eher zu einer Verunsicherung der Verbraucher führen als eine Irreführung unterbinden, da eine unterschiedliche Kennzeichnungspraxis für Rindfleischverpackungen einerseits und die übrigen Fleischsorten andererseits zumindest Erklärungsbedarf verursachte. Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung von Gesundheitsschutzinteressen sind von vornherein nicht ersichtlich. Sollten Wettbewerbsinteressen von Mitbewerbern der Antragstellerin tangiert sein, läge dies ebenfalls außerhalb des Schutzbereichs des Rindfleischetikettierungsgesetzes. Schließlich sieht der Senat keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des durch die VO (EG) 1760/2000 eingeführten freiwilligen Etikettierungssystems. Allein der Umstand, dass in einem Einzelfall wie dem vorliegenden keine Sanktionen durchgesetzt würden, stellte die Funktionsfähigkeit des Systems nicht in Frage. Im übrigen ist dieses weniger um seiner selbst willen geschützt, sondern vielmehr wegen der Interessen, die durch das System geschützt werden sollen bzw. wegen des Zwecks, dessen Erreichung das System dient. Das Verbrauchervertrauen in die Qualität von Rindfleisch und davon abhängend die Stabilität des Rindfleischmarktes werden aber nicht dadurch beeinträchtigt, dass in einem Einzelfall die an sich nach dem System vorgesehenen Sanktionen wie beispielsweise das Verbot des Inverkehrbringens bestimmter Produkte unterbleiben. Denn sowohl die Gründe für das Verhängen von Sanktionen als auch die für ihr Unterbleiben werden in aller Regel in der Öffentlichkeit und damit für den Verbraucher nicht publik.

Vgl. zu einer ähnlichen Problematik OVG NRW, Beschluss vom 21.7.2005 - 13 B 498/05 -.

Ende der Entscheidung