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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Urteil verkündet am 19.02.2008
Aktenzeichen: 15 A 2961/07
Rechtsgebiete: GO NRW


Vorschriften:

GO NRW § 26
GO NRW § 41 Abs. 2
1. Ein Bürgerentscheid darf dann zwei Fragen gleichzeitig zur Abstimmung stellen, wenn diese sachlich denselben Gegenstand betreffen.

2. Mit dem Verbot, durch einen Bürgerentscheid bloße Vorgaben für eine vom Rat noch zu treffende Entscheidung zu machen, soll verhindert werden, dass ein Bürgerbegehren aus einem Problembereich unselbständige Einzelfragen zur Entscheidung stellt und damit eine sachgerechte Lösung des Gesamtproblems nicht in den Blick nimmt.

3. Ein Bürgerbegehren ist auch über Angelegenheiten zulässig, die durch die Hauptsatzung ohne Rückholrecht vom Rat auf einen Ausschuss delegiert sind.

4. Eine in der Hauptsatzung erfolgte Delegation vom Rat auf Ausschüsse, in bestimmten Sachgebieten mit Ausnahme "wichtiger und bedeutsamer Angelegenheiten" zu entscheiden, ist mangels Bestimmtheit unwirksam.


Tatbestand:

Ein Bürgerbegehren wendet sich gegen eine Straßenbaumaßnahme, die von einem Ausschuss des Rates beschlossen worden war, mit dem zur Abstimmung gestellten Text: "Ich unterstütze mit meiner Unterschrift die Initiative, die einen Bürgerentscheid mit folgender Fragestellung herbeiführen will: Stimmen Sie zu, dass der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung vom 13.12. 2005 über Straßenausbau Gebiet 'Im F.', Festlegung der Straßenausbauvariante, aufgehoben wird und stimmen Sie weiterhin zu, dass die Gehwege und die Straßenbeleuchtungsanlagen im Wohngebiet 'F.' nicht erneuert werden, selbst wenn die Kanäle erneuert werden?"

Der Rat entschied, dass das Bürgerbegehren wegen der Fragestellung unzulässig sei. Den den Widerspruch zurückweisenden Widerspruchsbescheid erließ der Bürgermeister, ohne den Rat zu beteiligen. Das VG wies die Klage der Vertreter des Bürgerbegehrens auf Verpflichtung des beklagten Rates, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, mit der Begründung ab, der Rat sei wegen Übertragung der Entscheidungskompetenz auf den Ausschuss nicht mehr zuständig, so dass auch ein einen Ratsbeschluss ersetzender Bürgerentscheid nicht mehr möglich sei. Im Berufungsrechtszug wurde der Klage stattgegeben.

Gründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Die zulässige Klage ist nämlich begründet. Die Ablehnung des Beklagten durch den angefochtenen Bescheid, das Bürgerbegehren zum Straßenausbau im Gebiet "F." für zulässig zu erklären, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW einen Anspruch darauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für zulässig erklärt.

Das Bürgerbegehren ist zulässig. Die vom Beklagten im ablehnenden Bescheid genannten Gründe treffen nicht zu.

Die Fragestellung ist nicht unzulässig. Aus der Sicht des Bürgers, der den Text des Bürgerbegehrens liest, ist die Entscheidungsalternative eindeutig. Ein Bürgerbegehren muss sich auf eine konkrete, durch die Bürgerschaft zu treffende Sachentscheidung richten, wobei sich der Gegenstand der Entscheidung unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben muss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.10.2007 - 15 A 2666/07 -, S. 2 des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 23.4.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766.

Das schließt es nicht aus, zwei Fragen gleichzeitig zur Abstimmung zu stellen, denn auch dies kann mit einem eindeutigen Ja oder Nein entschieden werden, wobei wegen der Verknüpfung der Teilfragen mit der Konjunktion "und" ein Ja die Zustimmung zu beiden Teilfragen bedeutet, während Nein bedeutet, dass das Bürgerbegehren abgelehnt wird, weil mindestens einer Frage nicht zugestimmt wird. Allerdings ist eine solche Doppelfrage zur Vermeidung von Zweideutigkeiten nur dann zulässig, wenn beide Fragen sachlich denselben Gegenstand betreffen.

Das ist hier der Fall. Der nach dem ersten Frageteil aufzuhebende Beschluss des Ausschusses betrifft den Straßenausbau im Gebiet "F.", der zweite Frageteil betrifft die Entscheidung, bestimmte Straßenbaumaßnahmen im Gebiet "F." nicht vorzunehmen. Es handelt sich somit im Wesentlichen um eine der Sache nach unnötige Doppelung, indem der Ausbaubeschluss aufgehoben und ausdrücklich entschieden werden soll, bestimmte Ausbaumaßnahmen nicht vorzunehmen. Jedenfalls wegen dieses gleichsam im Verhältnis von Seite und Kehrseite stehenden Zusammenhangs der beiden Frageteile bestehen gegen die Koppelung der Frage keine Bedenken unter dem Gesichtspunkt eines unzweideutigen Entscheidungsgegenstandes.

Dem Bürgerbegehren kann auch nicht entgegengehalten werden, dass es unzulässigerweise dem Rat Vorgaben mache statt eine Entscheidung zu treffen. Allerdings trifft es zu, dass mit einem Bürgerbegehren dem Rat nicht lediglich Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung gemacht werden dürfen. Vielmehr müssen die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl. 2008, 120 (122); Urteil vom 9.12.1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (274 f.).

Das hier in Rede stehende Bürgerbegehren hat aber keine Vorgaben zum Gegenstand. Mit dem Verbot, bloße Vorgaben zu machen statt eine Entscheidung zu treffen, soll verhindert werden, dass ein Bürgerbegehren aus einem Problembereich lediglich unselbständige Einzelfragen zur Entscheidung stellt und damit eine sachgerechte Lösung des Gesamtproblems nicht in den Blick nimmt (Beispiele aus der Entscheidungspraxis des Senats: Einführung bestimmter Abfallbeseitigungsverfahren in das Abfallbeseitigungskonzept einer Gemeinde, Verbot der Übertragung von Gesellschaftsanteilen oder maßgeblichen Vermögensgegenständen des Betriebsvermögens an Private bei Neustrukturierungen der kommunalen Daseinsvorsorge). Das Bürgerbegehren richtet sich hier darauf, dass die Teileinrichtungen "Gehwege" und "Beleuchtungsanlage" in den näher bezeichneten Straßen nicht ausgebaut werden. Das ist eine selbständige, abschließende Entscheidung. Ein Bürgerbegehren ist nicht verpflichtet, über solche selbständigen Gegenstände hinaus damit sachlich zusammenhängende weitere Gegenstände (hier: Ausbau der Teileinrichtung "Fahrbahn") in die zur Entscheidung gestellte Frage einzubeziehen.

Das Bürgerbegehren ist entgegen der Auffassung des VG auch nicht deshalb unzulässig, weil es nicht auf eine Entscheidung der Bürger "an Stelle des Rates" (§ 26 Abs. 1 GO NRW) ziele. Allerdings kann ein Rat für die von einem Bürgerbegehren erfassten Gegenstände wegen Delegation der Aufgabe auf einen Ausschuss unzuständig sein. So entscheidet hier nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 6 Abs. 4 Buchst. h der Hauptsatzung (HS) der Werksausschuss über Angelegenheiten der Straßenbeleuchtung. Die Frage, ob die Straßenbeleuchtung im Gebiet "F." erneuert werden soll, ist eine Angelegenheit der Straßenbeleuchtung. Insofern liegt nach dem Text der Hauptsatzung eine Übertragung dieser Entscheidung auf den Werksausschuss vor.

Die Zuständigkeit für den Straßenausbau im Übrigen ist nach dem Text der Hauptsatzung allerdings nicht auf den Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung übertragen worden. Nach § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS entscheidet der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung über "Durchführung der äußeren Gestaltung des Stadtbildes im Rahmen des Haushaltsplanes". Ob die Erneuerung von Gehwegen, zumal wenn das künftige Aussehen sich an dem vorhandenen Straßenzustand orientieren soll, überhaupt die Gestaltung des Stadtbildes betrifft, ist schon zweifelhaft. Erst recht fraglich ist, ob die Zuweisung von Entscheidungen nur über die "Durchführung" der äußeren Gestaltung des Stadtbildes auch die Entscheidung über das Ob und nicht nur über das Wie einer Straßenerneuerung umfasst. Diese Zweifel führen dazu, dass die Entscheidung über das Ob eines Straßenausbaus dem Ausschuss nicht zugewiesen ist:

Es geht bei der Regelung des § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS darum, dass eine bestimmte Kompetenz vom Rat auf einen Dritten verlagert werden soll. Insofern ähnelt diese Aufgabendelegation der Einräumung einer Vollmacht, kraft derer ein Dritter im Namen des Vollmachtgebers Willenserklärungen abgeben darf. Auch dies stellt eine Kompetenzerweiterung des Bevollmächtigen zu Lasten des Vollmachtgebers dar. Dafür ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass bei Zweifeln über den Umfang der Vollmacht davon auszugehen ist, dass nur der geringere Umfang gilt.

Vgl. Reichsgericht (RG), Urteil vom 17.1.1934 - V 314/33 -, RGZ 143, 196 (199); Urteil vom 11.7.1913 - 168/13 III -, JW 1913, 1034; Schramm, in: Säcker, Münchener Kommentar zum BGB, 1. Band, 4. Aufl., § 167 Rn. 80; Dilcher, in: Staudinger, BGB, 12. Aufl., § 167 Rn. 85.

Dieser Grundsatz gilt auch für die Auslegung von Kompetenzvorschriften, denen die grundsätzliche, allgemeine Zuständigkeit einer Stelle (hier des Rates) und die davon abweichende, enumerativ aufgezählte Zuständigkeit einer anderen Stelle (hier des Ausschusses) zugrunde liegt. Die Ausnahmevorschrift ist korrekt und das heißt ihrem eindeutigen Inhalt und Sinn entsprechend und nicht darüber hinaus ausdehnend auszulegen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.6.1974 - 2 BvF 2,3/73 -, BVerfGE 37, 363 (405) zur Bundesratszustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen.

Diese Auslegungsmethodik geht von dem Grundsatz aus: Im Zweifel für die Kompetenz der allgemein zuständigen Stelle.

So zur Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern Erbguth, in: Sachs, GG, 4. Aufl., Art. 30 Rn. 9; März, in: Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Bd. 2, Art. 30 Rn. 25.

In Übertragung dieses Grundsatzes auf den Umfang einer Aufgabendelegation ist hier allenfalls das Wie der äußeren Gestaltung des Straßenbildes dem Ausschuss zur Entscheidung übertragen worden, während das Ob des Ausbaus beim Rat verbleibt.

Unabhängig davon sind alle nach dieser Hauptsatzung erfolgten Übertragungen von Entscheidungszuständigkeiten vom Rat auf die Ausschüsse unwirksam: Nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW kann der Rat Entscheidungen "über bestimmte Angelegenheiten" übertragen. Wie schon der Begriff "bestimmte" Angelegenheiten, aber auch das allgemeine rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot fordert, muss eine Norm u.a. in den Voraussetzungen so formuliert sein, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 12.4.2005 - 2 BvR 581/01 -, BVerfGE 112, 304 (315);

Dabei reicht es aus, wenn sich diese im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregel feststellen lassen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, BVerfGE 102, 254 (337).

Hier werden in § 6 HS dem Ausschuss bestimmte Entscheidungsbefugnisse eingeräumt, jedoch wird dem Rat nach § 10 Abs. 1 Satz 1 HS die Entscheidungszuständigkeit u.a. " in allen sonstigen wichtigen und bedeutsamen Angelegenheiten" vorbehalten. Dies kann nur dahin verstanden werden, dass die Ausschüsse in den ihrer Entscheidung zugewiesenen Materien nur dann zuständig sein sollen, wenn es sich nicht um eine wichtige und bedeutsame Angelegenheit handelt. Die auf alle "wichtigen und bedeutsamen Angelegenheiten" bezogene Rückausnahme von der Delegation ist für eine Kompetenzverteilungsregelung, die den gesetzlichen Normalkompetenzverteilungszustand wiederherstellt, völlig konturlos. Die Ausfüllung der Begriffe "wichtig" und "bedeutsam" hängt im Kontext der Kompetenzverteilung zwischen Rat und Ausschuss neben ihrer objektiven Bedeutung auch - und aus Sicht der Ratsmitglieder sogar vordringlich - von politischen Wertungen und dem - sich verändernden - Stand der öffentlichen Diskussion ab. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Rat es durch Ausübung dieses Vorbehalts in der Hand hätte, den Inhalt der Begriffe von Fall zu Fall zu bestimmen. Das hätte nur Bedeutung für ein vorbehaltenes Rückholrecht durch einfachen Ratsbeschluss, nicht aber für die vorliegende Konstellation abschließender Kompetenzübertragung.

Daher liegt in der genannten Regelung keine hinreichend bestimmte Verteilung von Zuständigkeiten.

Ebenso zu ähnlichen Formulierungen Wansleben, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattslg. (Stand: Dezember 2007), § 41 GO Anm. 3.1, Brenner, Zuständigkeitsverteilung auf Gemeindedirektor und Rat in Nordrhein-Westfalen, S. 105 f. und tendenziell bereits OVG NRW, Urteil vom 10.7.1963 - III A 1323/62 -, OVGE 19, 42 (44).

Unabhängig von der somit hier nicht wirksamen Regelung der Zuständigkeit zur Entscheidung über die Erneuerung von Straßenteileinrichtungen wäre das Bürgerbegehren aber auch bei einer wirksamen Verlagerung dieser Aufgaben auf die Ausschüsse zulässig. Soweit eine Zuständigkeitsverlagerung durch einfachen Ratsbeschluss vorgenommen wird, kann der Rat durch ebensolchen Beschluss die Zuständigkeit im Einzelfall oder generell wieder an sich ziehen. Hat der Ausschuss bereits entschieden, kann dadurch zwar die Kompetenz des Ausschusses nicht nachträglich entzogen werden. Die beim Ausschuss verbleibende Kompetenz, erneut über den Gegenstand zu beraten und gegebenenfalls einen den alten Beschluss aufhebenden oder verändernden Beschluss zu fassen, kann aber sehr wohl vom Rat zurückgeholt werden.

Ist allerdings, wie es hier nach dem Ortsrecht beabsichtigt war, eine Kompetenzübertragung durch Regelung in der Hauptsatzung gewollt, ohne dass in dieser Satzung ein Rückholrecht durch einfachen Ratsbeschluss vorgesehen ist, bedarf es der Änderung der Hauptsatzung, um die Zuständigkeit zurückzuholen. Der Rat hat es somit zwar nach wie vor in der Hand, seine Zuständigkeit wieder zu begründen, allerdings - und dies hat das VG zutreffend erkannt - nur nach vorheriger Änderung des Ortsrechts, auf die das Bürgerbegehren jedoch nicht gerichtet ist.

Dennoch wäre hier das Merkmal "an Stelle des Rates ... entscheiden" in § 26 Abs. 1 GO NRW erfüllt. Dies ergibt sich aus der Funktion des Bürgerbegehrens einerseits und dem Verhältnis von Rat und Ausschüssen andererseits. Das Bürgerbegehren wird als weitere Form gemeindlicher Willensbildung von seiner Entscheidungskompetenz her auf dieselbe Ebene wie das höchste und allzuständige Gemeindeorgan gestellt. Mit der Wendung "an Stelle des Rates" soll also im Sinne dieser herausgehobene Stellung des Rates der Anwendungsbereich von Bürgerbegehren weit gefasst und nicht etwa beschränkt werden auf diejenigen Entscheidungen, in denen ohne das Bürgerbegehren der Rat auch tatsächlich entscheiden würde und dies auch ohne Weiteres könnte. Es kommt somit zur Erfüllung des Merkmals "an Stelle des Rates" alleine darauf an, ob der Entscheidungsgegenstand grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Rates fällt.

Das ist im Verhältnis von Rats- und Ausschusskompetenz der Fall.

Möglicherweise anders liegt die Rechtslage bei rechtlich verselbständigten Verwaltungsträgern wie einem Kommunalunternehmen nach § 114 a GO NRW.

Ausschüsse dienen der effektiven Behandlung laufender Angelegenheiten zur Entlastung des Ratsplenums, das sich auf die Beratung und Beschlussfassung der wichtigeren Angelegenheiten konzentrieren kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.4.1988 - 7 B 47.88 -, NVwZ-RR 1988, 41 (42).

Ausschüsse sollen, wie die Kläger es griffig formulieren, den Rat entlasten, nicht entmachten. Angesichts dessen gehören die auf Ausschüsse übertragenen Entscheidungen nach wie vor grundsätzlich zum Zuständigkeitsbereich des Rates, sodass sie auch ohne weiteres, d.h. ohne ansonsten vorher zu verändernder Zuständigkeitsverteilung im Ortsrecht, Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können.

Ebenso Wansleben in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht, Loseblattslg. (Stand: Dezember 2007), § 26 GO, Anm. 2.4.

Kraft der besonderen Zuständigkeitsregel des § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW bleibt der Rat in diesen Konstellationen für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zuständig und darf auch gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW unbeschadet einer etwaig abweichenden Zuständigkeitsverteilung nach der Hauptsatzung dem Bürgerbegehren entsprechen. Der Beklagte ist somit passivlegitimiert, so dass sich die Klage gegen den richtigen Beklagten richtet.

Weitere Gründe für die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Nach dem Vorstehenden war die Verpflichtung zur Erklärung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auszusprechen, womit die entgegenstehenden, dies ablehnenden Bescheide kassiert sind. Folglich kommt es nicht mehr darauf an, dass der Widerspruchsbescheid statt von der zuständigen Selbstverwaltungsbehörde (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO), hier dem Rat als der Behörde, die den Ausgangsverwaltungsakt erlassen hat, vom unzuständigen Bürgermeister, der hinsichtlich dieser Entscheidungen auf die Bekanntgabe des Verwaltungsakts nach außen beschränkt ist (§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), erlassen wurde.

Ende der Entscheidung

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