Judicialis Rechtsprechung

1. Die Ermächtigung zur Festlegung regionaler Ziele der Raumordnung in den §§ 11 und 14 Abs. 1 LPIG NRW 1994 erfasste auch die Ermächtigung zur Festlegung von Zielen mit negativ-planerischer Funktion i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (hier: Konzentrationszonen für Windkraftnutzung in einem Regionalplan).

2. Eignungsgebiete (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998) sind Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG 1998 und § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die Darstellung von Eignungsgebieten enthält eine einheitliche positive und negative Zielfestlegung.

3. Der Bezirksplanungsrat (Regionalrat) ist auf der Ebene des Gebietsentwicklungsplans (Regionalplans) nicht gehalten, die konkreten Auswirkungen der im Planungsraum möglicherweise entstehenden Windkraftanlagen abschließend - gleichsam vorhabenbezogen - zu untersuchen. Es reicht aus, dass der Plangeber des Regionalplans unter raumstrukturellen und raumfunktionellen Aspekten eine Letztentscheidung trifft, in die alle insoweit relevanten Belange einfließen. Die Berücksichtigung sonstiger, insbesondere städtebaulicher Belange darf hingegen den Gemeinden überlassen werden.

4. Der Regionalplan kann die Festlegung von immissionsschutzrechtlich erforderlichen Schutzabständen zu Einzelgehöften der kommunalen Planungsebene überlassen. Es bleibt offen, ob sich die Gemeinden auf die Berücksichtigung von nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB gebotenen Schutzabständen beschränken müssen oder darüber hinaus auch Vorsorgeaspekte einbeziehen dürfen.

5. Ist bereits auf der Ebene der Regionalplanung objektiv absehbar, dass auf der nachfolgenden Planungsebene unter Berücksichtigung der von den Gemeinden noch zu berücksichtigenden Belange mit erheblichen Reduzierungen der der Windkraftnutzung zur Verfügung stehenden Eignungsflächen zu rechnen ist, genügt der Regionalplan den Anforderungen des Abwägungsgebots, wenn dieser Umstand in die regionalplanerische Abwägung bereits eingestellt wird, wenn die im Regionalplan dargestellten Eignungsbereiche so großzügig bemessen sind, dass den Planungszielen auch nach dem - auf Regionalplanebene mitgedachten - Wegfall von Flächenanteilen noch hinreichend Rechnung getragen wird und wenn der Windkraftnutzung danach noch substantieller Raum verbleibt.

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Tatbestand:

Die Klägerin begehrte die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung einer Windkraftanlage mit einer Gesamthöhe von 99,9 m.

Das derzeit landwirtschaftlich genutzte Grundstück der Klägerin liegt außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans. Der maßgebliche Flächennutzungsplan der Beigeladenen enthält keine Festsetzung von Konzentrationszonen für die Windkraftnutzung. Der Standort der geplanten Anlage liegt außerhalb der im maßgeblichen Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland, Teil 3: Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft (nachfolgend: GEP) ausgewiesenen Windeignungsbereiche.

Den im Jahr 1999 gestellten Vorbescheidsantrag lehnte die Bauaufsichtsbehörde im Jahr 2000 ab. Ihre auf Erteilung eines Vorbescheids gerichtete Klage änderte die Klägerin im dahingehend, dass Beklagte nunmehr die Immissionsschutzbehörde ist. Klage und Berufung der Klägerin hatten keinen Erfolg.

Gründe:

Der Erteilung des Vorbescheids steht entgegen, dass das Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig ist.

Die Zulässigkeit des im Außenbereich geplanten Vorhabens richtet sich nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Denn die geplante Windkraftanlage würde nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne dieser Vorschrift "dienen", weil der erzeugte Strom nur zu einem geringen Anteil, nämlich lediglich zu 10 %, für den Betrieb der Klägerin genutzt werden könnte.

Anwendbar ist hier vielmehr § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Danach darf ein Vorhaben, das wie die geplante Anlage der Nutzung der Windkraft dient und deshalb im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, unter anderem dann nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist grundsätzlich im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27.1.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364, vom 19.7.2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17, und vom 25.10.1967 - 4 C 86.66 -, BVerwGE 28, 148.

Selbst wenn privilegierten Vorhaben ein besonders starkes Gewicht zukommt, folgt daraus aber nicht, dass sie an jedem beliebigen Standort im Außenbereich zulässig sind. Auch für privilegierte Anlagen gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Mit § 35 Abs. 1 BauGB hat der Gesetzgeber den Außenbereich insbesondere nicht generell als Baubereich für privilegierte Vorhaben freigegeben, sondern die Zulässigkeit solcher Vorhaben vielmehr von der Einzelfallprüfung abhängig gemacht, ob ihnen an einem konkreten Standort öffentliche Belange entgegenstehen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19.6.1991 - 4 C 11.89 -, NVwZ-RR 1992, 401, vom 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311, und vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300.

Das ist hier der Fall. ...

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange der Errichtung von Windkraftanlagen und anderen Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Da die beigeladene Gemeinde keine Vorrangflächen für Windkraftanlagen in ihrem Flächennutzungsplan ausgewiesen hat, kommt insoweit nur der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland, Teil 3: Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft, bekannt gemacht am 12.11.1998, GV.NRW. S. 606 (nachfolgend: GEP), in Betracht. Dieser steht dem Vorhaben als öffentlicher Belang entgegen, weil die Anlage raumbedeutsam im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist (dazu a) und weil der GEP die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den Regelfall angeordnete Ausschlusswirkung entfaltet (dazu b).

a) Das Vorhaben der Klägerin ist raumbedeutsam im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. (wird ausgeführt)

b) Die Festlegung von Windeignungsbereichen im GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beschriebene Ausschlusswirkung. Der Senat schließt sich insoweit - auch in Ansehung der erst im vorliegenden Verfahren zu Tage getretenen tatsächlichen Erkenntnisse - im Ergebnis der Auffassung der zuvor mit dieser Frage befassten, für baurechtliche Streitigkeiten zuständigen Senate an.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28.1.2005 - 7 D 35/03.NE -, NWVBl. 2005, 466, und - 7 D 4/03.NE -, juris, Beschluss vom 22.9.2005 - 7 D 21/04.NE -, NWVBl. 2006, 99, und Urteil vom 19.9.2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.

aa) Der GEP ist entgegen der Annahme der Klägerin nicht schon deshalb unwirksam, weil es zum Zeitpunkt seiner Inkraftsetzung an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Eignungsbereichen mit externer Ausschlusswirkung fehlte. Eine solche gesetzliche Ermächtigung ist erforderlich, wenn eine raumplanerische Vorgabe Außenwirkung entfalten soll. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist eine solche Ermächtigung allerdings nicht zu entnehmen. Vielmehr bedarf es einer Rechtsgrundlage im jeweiligen Landesrecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht der Länder, K § 7 ROG Rn. 101.

§ 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW 2005, der die rahmenrechtlichen Vorgaben des § 7 Abs. 4 ROG 1998 umsetzt, ist zwar erst durch Gesetz vom 3.5.2005 (GV. NRW. S. 430) in das Landesrecht eingefügt worden. Daraus folgt jedoch nicht, dass es bis zum Inkrafttreten dieser ausdrücklichen Ermächtigung an einer ausreichenden Rechtsgrundlage gefehlt hätte. Eine spezielle landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist nämlich nicht erforderlich, wenn sich aus dem übrigen Landesplanungsrecht hinreichend bestimmt ableiten lässt, dass der Landesgesetzgeber auch Konzentrationsentscheidungen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat zulassen wollen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.

Das war auch schon vor Inkrafttreten des § 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW 2005 der Fall. Denn die Ermächtigung zur Festlegung regionaler Ziele der Raumordnung in den §§ 11 und 14 Abs. 1 LPlG NRW in der bei Erlass des GEP geltenden Fassung vom 29.6.1994 (GV. NRW. S. 474) erfasst bei sachgerechter Auslegung auch die Ermächtigung zur Festlegung von Zielen mit negativ-planerischer Funktion.

Vgl. Seibert, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, in: Festschrift für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 373, 378 f.; i.E. ebenso OVG NRW, Urteil vom 19.9.2006 - 10 A 973/04 -, NWVBl. 2007, 225; vgl. hierzu, die Frage in Bezug auf die Darstellung von Abgrabungsflächen in der Tendenz bejahend, aber letztlich offen lassend: OVG NRW, Urteil vom 10.7.2003 - 20 A 4257/99 -, juris; nachgehend: BVerwG, Beschluss vom 30.6.2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240; ebenso für § 12 LPlG Rh.Pf.: OVG Rh.-Pf., Urteile vom 28.2.2002 - 1 A 11629/01 -, BauR 2002, 1053, vom 20.9.2003 - 1 A 11406/01 -, a.a.O., und vom 24.7.2003 - 1 A 10321/02 -, juris; anders für Art. 17 Bay. LPlG 1997: Bay. VGH, Beschluss vom 5.2.2007 - 2 C 06.3305 -, juris, und für § 5 LPlG LSA: OVG LSA, Urteil vom 11.11.2004 - 2 K 144/01 -, ZNER 2004, 370.

Den Regelungen des Landesplanungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, dass nur "positive" Festlegungen möglich und zulässig sein sollen. Ein derartiges Verständnis würde der Steuerungsaufgabe und -funktion des Gebietsentwicklungsplans als regionalem Flächensicherungskonzept nicht gerecht.

Dafür spricht im Weiteren auch, dass die Zulässigkeit einer planerischen Darstellung bestimmter Flächen für Abgrabungen mit dem Ziel, die Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern, auch schon vor Inkrafttreten des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB anerkannt war. Das gilt für entsprechende Darstellungen in einem Flächennutzungsplan, die als öffentliche Belange einem privilegierten Außenbereichsvorhaben entgegengesetzt werden können, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, schließt aber entsprechende Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung nicht aus.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.11.1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.

An dieser Rechtsprechung, die maßgeblich in Bezug auf negativ-planerische Darstellungen von Abgrabungsbereichen nach nordrhein-westfälischem Landesplanungsrecht entwickelt worden ist, hat sich der Bundesgesetzgeber bei der Einführung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3.6.1998 - 4 B 6.98 -, NVwZ 1998, 960, unter Hinweis auf BT-Drucks. 13/4978, S. 7.

bb) Der hier maßgebliche Gebietsentwicklungsplan entspricht den inhaltlichen Anforderungen an einen Plan, der sich die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beimisst.

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windkraftanlagen (sowie anderer Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB) im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windkraftanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem Antragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. Die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger der Windkraftnutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung" ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB), beachten und für die Windkraftnutzung im Plangebiet in substantieller Weise Raum schaffen. Eine "Verhinderungsplanung" liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, vom 13.3.2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261, und vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., sowie Beschluss vom 12.7.2006 - 4 B 49.06 -, ZfBR 2006, 679.

Dies zugrunde gelegt steht die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP dem Vorhaben nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Bei der Darstellung der Eignungsbereiche handelt es sich nach der maßgeblichen Planungsabsicht des Bezirksplanungsrats um Ziele der Raumordnung und Landesplanung (dazu (1)). Diese sind auch hinreichend bestimmt festgelegt (dazu (2)). Der Plan leidet weder an anfänglichen Abwägungsmängeln, die seine Wirksamkeit durchgreifend in Frage stellen (dazu (3)), noch hat er durch nachfolgende (rechts-)tatsächliche Entwicklungen seine Steuerungskraft verloren (dazu (4)).

(1) Mit der Verwendung des Begriffs "Ziele der Raumordnung" knüpft die erstmals durch Gesetz vom 30.7.1996 (BGBl. I S. 1189) mit Wirkung zum 1.1.1997 eingeführte Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB 1997, nunmehr § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, an die Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 1 ROG in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung vom 28.4.1993 (BGBl. I S. 630) - ROG 1993 - an, wonach Zielen der Raumordnung die Funktion zukommt, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 1993 notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Ziele sind danach von bloßen Grundsätzen der Raumordnung abzugrenzen, denen die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beschriebene Ausschlusswirkung nicht zukommt. Das BVerwG hat Ziele der Raumordnung als landesplanerische Letztentscheidungen definiert, die auf einer Abwägung landesplanerischer Interessen und Gesichtspunkte beruhen, auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen und im mehrstufigen System räumlicher Gesamtplanung (Landes- und Regionalplanung, Bauleitplanung) tendenziell auf weitere Konkretisierung in der nachgeordneten Planungsebene angelegt sind.

Vgl. zu § 5 Abs. 2 ROG 1965: BVerwG, Beschluss vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 (334 f.), und Urteil vom 19.7.2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17.

Dieses Begriffsverständnis hat der Gesetzgeber bei der gesetzlichen Neuregelung durch das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998 in § 3 Nr. 2 ROG 1998 übernommen. Ziele der Raumordnung sind danach verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr. 2 ROG 1998). Demgegenüber sind Grundsätze der Raumordnung allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr. 3 ROG 1998).

Ausgehend von diesem Begriffsverständnis sind die im GEP festgelegten Eignungsbereiche nach dem erkennbaren Regelungswillen des Bezirksplanungsrats des Regierungsbezirks Münster als Ziele der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu qualifizieren, durch die die Errichtung von Windkraftanlagen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden sollte.

Ebenso OVG NRW, Urteile vom 28.1.2005 - 7 D 35/03.NE und 7 D 4/03.NE -, Beschluss vom 22.9.2005 - 7 D 21/04.NE - und Urteil vom 19.9.2006 - 10 A 973/04 -, jeweils a.a.O.

Dafür spricht zunächst die Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs. Zwar wurde der GEP schon am 9.6.1997 erlassen, also bevor die Begriffe Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsbereich in § 7 Abs. 4 ROG 1998 erstmals gesetzlich definiert wurden. Das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 einschließlich der betreffenden Begriffsbestimmungen lag aber während des GEP-Aufstellungsverfahrens bereits im Entwurf vor; der Regierungsentwurf datiert vom 4.12.1996 (BT-Drucks. 13/6392). Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass der Bezirksplanungsrat den Begriff des Eignungsbereichs in dem Sinne verstanden hat, wie er dem Regierungsentwurf des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 zugrunde lag und wie er nunmehr im Raumordnungsgesetz 1998 enthalten ist. Danach haben Vorranggebiete (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG 1998) grundsätzlich innergebietlich Zielcharakter und erlangen außergebietlich Ausschlusswirkung nur nach § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG 1998. Eignungsgebiete entfalten nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 stets außergebietlich eine Ausschlusswirkung, die als Letztentscheidung mit Zielcharakter einzuordnen ist, wohingegen der Wortlaut der Vorschrift sich zu der gebietsinternen Verbindlichkeit der Ausweisung eines Eignungsgebiets nicht verhält. In der Entwurfsbegründung ist ausgeführt, dass die Eignungsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 raumbedeutsame Vorhaben im bauplanungsrechtlichen Außenbereich dadurch steuern sollen, dass bestimmte Gebiete in einer Region für diese Maßnahmen als geeignet erklärt werden mit der Folge, dass diese raumbedeutsamen Maßnahmen außerhalb dieser Gebiete regelmäßig ausgeschlossen sein sollen. Die Positivausweisung von Vorrang- und Eignungsgebieten hat der Gesetzgeber als "Ziele der Raumordnung" verstanden wissen wollen.

Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 84.

An diesem Begriffsverständnis ist festzuhalten. Die Unbedenklichkeitserklärung eines Standorts für eine bestimmte Nutzung stellt eine zwar ebenenspezifisch zu verstehende, aber dennoch verbindliche Zielaussage dar. Die abschließende planerische Abwägung und Entscheidung zur Konzentration bestimmter Vorhaben im Eignungsgebiet enthält eine einheitliche positive und negative Zielfestlegung.

Ebenso Runkel, DVBl. 1997, 275 (276); Schroeder, UPR 2000, 52 (54); Spannowsky, a.a.O., K § 7 Rn. 105 und J 630 Anm. 5.5; vgl. ferner Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen auf die Zulässigkeit privilegierter Außenbereichsvorhaben, 1997, S. 79 f.; Seibert, a.a.O., S. 377.

Das schließt nicht aus, dass die positive Zielaussage hinsichtlich der einzelnen Standorte im Eignungsgebiet noch konkretisierungsfähig ist. Die landesplanerische Letztentscheidung, dass das Gebiet geeignet ist, wird dadurch aber nicht in Frage gestellt.

Daher ist auch in Ansehung der vor allem im Schrifttum geäußerten Kritik - vgl. etwa Erbguth, DVBl. 1998, 209 (212); Grotefels, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 369 (380 ff.); Spiecker, BayVBl. 2001, 673 (675); Hendler, UPR 2003, 401; Kirste, DVBl. 2005, 993 (999 ff.), m.w.N.; vgl. OVG LSA, Urteil vom 11.11.2004 - 2 K 144/01 - , a.a.O., 370 ff. - der regionalplanerischen Darstellung nicht nur von Vorranggebieten mit außergebietlicher Ausschlusswirkung, sondern auch derjenigen von Eignungsgebieten die Qualität von Zielen der Raumordnung beizumessen.

So auch BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., und Beschluss vom 3.8.2005 - 4 BN 35.05 -, ZfBR 2006, 50.

Unabhängig von der Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs folgt auch aus den textlichen Darstellungen des GEP, dass die Ausweisung von Eignungsbereichen vom Plangeber als verbindliche planerische Vorgaben gemeint war. (wird ausgeführt)

Gegen die Einordnung der Darstellung der Eignungsbereiche als Ziele der Raumordnung kann nicht eingewandt werden, dass der Bezirksplanungsrat seine dem GEP zugrunde gelegte Abwägung nicht i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG 1998 als abschließend abgewogen angesehen hätte. Allerdings würde eine lediglich vorläufige Raumplanung, die die Entscheidung über die Zulassung von Windkraftanlagen in einem bestimmten Bereich nicht selbst trifft, sondern auf die gemeindliche Planung verlagert, die Voraussetzung einer abschließenden raumordnerischen Abwägung nicht erfüllen und damit auch kein schlüssiges gesamträumliches Konzept darstellen.

Zu sog. "weißen" Flächen vgl. BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 3.02 -, a.a.O.

Das ist indessen nicht der Fall. Derartiges folgt nicht aus Nr. 12 der Erläuterungen, wonach die Darstellung der Eignungsbereiche lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der einzelfallbezogenen Prüfung überlassen bleiben soll. Ebenso wenig spricht für eine bloß vorläufige Planung, dass der Bezirksplanungsrat einzelne für die Genehmigungsfähigkeit von Windkraftanlagen in den dargestellten Eignungsbereichen relevante Aspekte in seine Abwägung bewusst nicht einbezogen hat, wie Richtfunkstrecken und Leitungen, Lagerstätten, Bodendenkmäler, Immissionsschutz, Schäden durch Eis- und Blattabwurf sowie Verkehrsinfrastruktur (Bahnlinien, Wasserstraßen).

Vgl. Nr. 6 der Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9.6.1997 war ("Hinweise der Verfahrensbeteiligten, die für nachfolgende Fachverfahren zur Kenntnis genommen wurden").

Dass der Plangeber bei seiner planerischen Abwägung bestimmte, (spätestens) im konkreten Genehmigungsverfahren zu prüfende Aspekte ausdrücklich unberücksichtigt gelassen hat, lässt nicht darauf schließen, dass er seine Entscheidung als nicht abschließend abgewogen angesehen hätte. Maßgeblich und zwingend in die Abwägung einzustellen sind nämlich nur die auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar erheblichen Belange. Es entspricht der gesetzlichen Konzeption übereinander gestufter Planungsebenen, dass der jeweilige Plangeber grundsätzlich nur die auf seiner Hierarchieebene erheblichen Belange abzuwägen hat.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.7.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390.

Wenn die genannten Gesichtspunkte dabei unberücksichtigt geblieben sind, heißt das nicht, dass die raumplanerische Abwägung unvollständig geblieben ist. Vielmehr bedeutet dies, dass die betreffenden Aspekte nach Einschätzung der Bezirksplanungsbehörde auf ihrer Planungsebene nicht von abwägungserheblicher Bedeutung und den nachfolgenden Planungsebenen bzw. dem Genehmigungsverfahren zu überlassen waren. Das reicht zur Begründung der Zielqualität der Darstellungen aus. Davon zu unterscheiden ist die - unter dem Aspekt möglicher Abwägungsmängel zu untersuchende - Frage, ob die Einschätzung zutraf, dass die außer Betracht gelassenen Belange auf dieser Planungsstufe nicht abschließend zu berücksichtigen waren.

(...)

(2) Die gebietsbezogene Darstellung der Windeignungsbereiche im GEP ist auch hinreichend bestimmt. (wird ausgeführt)

(3) Die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP ist - soweit die planerischer Entscheidung einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist - auch inhaltlich nicht zu beanstanden.

In Anlehnung an die im Bauplanungsrecht entwickelten Grundsätze ist eine Planung zunächst dann nicht erforderlich und deshalb fehlerhaft, wenn sie keinen vollzugsfähigen Inhalt hat, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindliche rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit gilt nicht nur für den Anlass, sondern auch für den Inhalt des Plans und damit für jede seiner Festsetzungen. Können die für die Verwirklichung des Plans erforderlichen Genehmigungen wegen Verletzung zwingenden Rechts nicht erteilt werden, ist der Plan wegen Verstoßes gegen das Gebot der Erforderlichkeit der Planung nichtig.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7.2.2005 - 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584, und vom 16.3.2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006, 468 (zum Regionalplan), sowie Urteil vom 12.8.1999 - 4 CN 4.98 -, BVerwGE 109, 246 (zum Bebauungsplan).

Der Maßstab der Erforderlichkeit stellt in diesem Zusammenhang allerdings nur ein grobes Raster dar. Die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung sind hingegen nach den Maßstäben des Abwägungsgebots zu überprüfen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.3.2006 - 4 BN 38.05 -, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 6.11.2006 - 3 S 2115/04 -, NuR 2007, 92.

Insoweit, also hinsichtlich der Anforderungen an die raumplanerischer Abwägung, ist nach der Überleitungsvorschrift in § 23 ROG 1998 das Raumordnungsgesetz in der vor dem 18.8.1997 geltenden Fassung maßgeblich, weil mit der Aufstellung des angegriffenen Gebietsentwicklungsplans bereits vor dem In-Kraft-Treten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 am 1.1.1998 begonnen wurde. Keine Anwendung finden danach die nunmehr geltenden Regelungen der §§ 7 Abs. 7 ROG 1998 und 14 Abs. 1 LPlG NRW 2005, wonach bei der Aufstellung der Raumordnungspläne nicht nur die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen, sondern auch öffentliche sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.11.2006 - 4 BN 18.06 -, BauR 2007, 859.

Die nunmehr in § 7 Abs. 7 ROG 1998 formulierten Anforderungen normieren aber im Wesentlichen lediglich die allgemeinen, bereits zuvor in Anlehnung an das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot entwickelten Maßstäbe, die zumindest dann zu beachten sind, wenn eine raumordnerische Zielfestlegung infolge raumordnungsexterner Regelungen nachteilige rechtliche Wirkungen für die Rechtsstellung von Privaten zur Folge haben können.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.11.2006 - 4 BN 18.06 -, a.a.O.

Danach ist das planungsrechtliche Abwägungsgebot verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Im Weiteren ist es verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

Soweit Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - ohne dass es der Zwischenebene der gemeindlichen Planung bedürfte - unmittelbar auf die Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen, bedingt dies erhöhte Anforderungen an die inhaltliche Qualität und Bestimmtheit der Zielaussagen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.7.2001 - 4 C 4.00 -, a.a.O., und Beschluss vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, a.a.O.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um eine Regionalplanung handelt, die in der Regel nicht detailgenau ist, sondern der örtlichen Bauleitplanung noch Raum für eigene Abwägungsentscheidungen lässt. Daraus folgt grundsätzlich, dass die Raumordnungsbehörde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten kann. Je konkreter die raumordnerische Zielsetzung und je höher ihr Verbindlichkeitsgrad ist, desto mehr nähern sich die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen den für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben allerdings an.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.6.2002 - 8 A 480/01 -, NuR 2003, 47.

Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301 (309); vgl. auch Sächs. OVG, Urteil vom 7.4.2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005, 225 (zu § 6 Abs. 3 Sächs. LPlG).

Dies zugrunde gelegt beruht die Darstellung von Windeignungsbereichen im hier maßgeblichen GEP auf einer rechtlich nicht zu beanstandenden planerischen Abwägung.

(a) Nach den dargelegten Maßstäben kann dem GEP nicht wegen mangelnder Vollzugsfähigkeit die Erforderlichkeit abgesprochen werden. Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Eignungsflächen insgesamt oder jedenfalls fast vollständig für Zwecke der Windkraftnutzung ungeeignet wären. (wird ausgeführt)

(b) Das der Abwägung zugrunde gelegte regionalplanerische Grundkonzept ist schlüssig. (wird ausgeführt)

(c) Ein Abwägungsmangel ist nicht darin zu sehen, dass die Belange der potentiellen Vorhabenträger nicht gesondert berücksichtigt und insbesondere die Grundstückseigentümer nicht am Verfahren beteiligt worden sind. (wird ausgeführt)

(d) Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge der Klägerin, die Schlüssigkeit des Planungskonzepts werde dadurch in Frage gestellt, dass der Bezirksplanungsrat insbesondere die aus Gründen des Immissionsschutzes gebotenen Schutzabstände zu im Außenbereich vorhandenen Wohngebäuden unberücksichtigt gelassen und daher in großem Umfang Flächen ausgewählt habe, die sich auf der nachfolgenden Planungsebene als ungeeignet erwiesen hätten.

Insoweit ist von folgendem Sachverhalt auszugehen:

Der Darstellung der Eignungsbereiche liegt eine flächendeckende Untersuchung des Plangebiets zugrunde (vgl. Nr. 13 der Erläuterungen). Unstreitig sind dabei allerdings insbesondere etwaige Nutzungskonflikte mit im Außenbereich vorhandenen einzelnen Wohngebäuden - von wenigen Ausnahmen abgesehen - fast völlig außer Betracht geblieben. (wird ausgeführt)

Nach den Angaben der Beklagten hat die Berücksichtigung des Immissionsschutzes für Bewohner des Außenbereichs dazu geführt, dass erhebliche Flächenanteile der Eignungsgebiete in der nachfolgenden gemeindlichen Flächennutzungsplanung nicht als Konzentrationszonen übernommen wurden. Dies wird durch den Inhalt der im Berufungsverfahren beigezogenen aufsichtsbehördlichen Genehmigungs- und regionalplanerischen Zielabweichungsakten bestätigt. Danach beruhen die Abweichungen der gemeindlichen Konzentrationszonenplanungen von der Darstellung der GEP-Eignungsbereiche überwiegend auf der Berücksichtigung der aus Gründen des Immissionsschutzes angesetzten Abstände zu einzelnen Wohngebäuden im Außenbereich.

Die Abweichungen der gemeindlichen von der Regionalplanung betreffen insgesamt rund die Hälfte der Gesamtfläche aller im GEP dargestellten Eignungsbereiche. (...)

Stellt man auf die Größe der Flächen ab, ist von Folgendem auszugehen: Von den 23.435 ha, die der GEP als Windeignungsbereiche ausweist, sind nach der gemeindlichen Flächennutzungsplanung nur 11.121,5 ha, d.h. 47,56 % als Vorrangbereiche für die Windkraftnutzung übernommen worden. (...)

Den beigezogenen Genehmigungsakten der Beklagten, die fast ausnahmslos die vollständigen Erläuterungsberichte enthalten, ist zu entnehmen, dass die Gemeinden überwiegend Schutzabstände zu Wohngebäuden von 200 m bis 300 m zugrunde gelegt haben. Nur vereinzelt wurden Tabuzonen mit größeren Abständen festgelegt. (...) Soweit nach Anwendung der pauschalierten Schutzabstände nur noch bestimmte (flächenmäßig stark reduzierte) Standorte für Windkraftanlagen "übrig blieben", wurden diese ebenfalls nicht als Konzentrationszone ausgewiesen.

Aufgrund der unter Beteiligung des Regionalrats seit 2005 in Bezug auf Ascheberg, Dülmen, Billerbeck, Ibbenbüren, Nottuln und Borken durchgeführten Zielabweichungsverfahren (vgl. § 24 LPlG NRW 2005) sind 2.998 ha bzw. 12,9 % der ausgewiesenen Windeignungsflächen einer Nutzung für Windkraftanlagen entzogen worden.

Neben Flächen, die Abstände zu kleineren Waldflächen oder Freileitungen berücksichtigen, sind ferner auch Flächen in einer Größenordnung von ca. 1.445 ha nicht als Konzentrationszonen in der Flächennutzungsplanung ausgewiesen worden, die - worauf die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 29.11.2006 hingewiesen haben - in der Nähe von militärischen oder zivilen Flugplätzen liegen und für die deshalb aus Gründen der Flugsicherheit Bauhöhenbeschränkungen gelten.

Ausgehend von diesen Feststellungen weist der GEP keine Abwägungsfehler auf. Der Umstand, dass die im Regionalplan dargestellten Eignungsgebiete für die Windkraftnutzung im Rahmen der Flächennutzungsplanung lediglich etwa zur Hälfte als Konzentrationszonen ausgewiesen worden sind, indiziert weder, dass der Plangeber abwägungserhebliche Belange außer Betracht gelassen hat, noch dass seine Abwägung auf fehlerhaften Sachverhaltsannahmen beruht.

Der Regionalrat war auf der Ebene des Gebietsentwicklungsplans nicht gehalten, die konkreten Auswirkungen der im Planungsraum möglicherweise entstehenden Anlagen abschließend - gleichsam vorhabenbezogen - zu untersuchen. Denn zu berücksichtigen waren nur die tatsächlichen Umstände, die - auch schon auf der Ebene der Regionalplanung - für die Beurteilung der Geeignetheit von Flächen als Konzentrationszonen für Windkraftnutzung von erkennbar maßgeblicher Bedeutung waren.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3.8.2005 - 4 BN 35.05 -, a.a.O.

Die Regionalplanung hat dabei nicht die Aufgabe, die Vorhabenzulassung gewissermaßen fallgenau vorwegzunehmen, sondern beschränkt sich auf die Abgrenzung von Bereichen in einer allgemeinen Größenordnung und annähernden räumlichen Lage, während die konkrete Umsetzung der planerischen Entscheidung auf Gemeindeebene sowie der Vorhabenzulassung vorbehalten ist.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28.1.2005 - 7 D 35/03.NE -, a.a.O., und vom 19.9.2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.

Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Bei der Bestimmung der rechtlichen Anforderungen an die Abwägungsintensität, also bei Beantwortung der Frage, in welchem Umfang und mit welchem Konkretisierungsgrad die Belange planerisch bewältigt sein müssen, ist zu berücksichtigen, dass es sich hier um regionalplanerisch festgelegte Planungsziele handelt. Das BVerwG geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Ziele der Raumordnung den Gemeinden noch Spielräume für eigene planerische Aktivitäten belassen dürfen. Ziele der Raumordnung schaffen in Bezug auf die örtliche Planung Rahmenbedingungen. Tendenziell sind sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bieten Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, a.a.O.

Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 1998 oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG 1998) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54.

Es reicht daher aus, dass der Plangeber des Regionalplans unter raumstrukturellen und raumfunktionellen Aspekten eine Letztentscheidung trifft, in die alle insoweit relevanten Belange eingeflossen sind. Das entspricht der Zielqualität der raumordnerischen Darstellung, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie auf einer abschließenden Abwägung beruht, so dass die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Die Berücksichtigung sonstiger, insbesondere städtebaulicher Belange darf hingegen den Gemeinden überlassen werden. Im Hinblick auf die Anforderungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB muss allerdings - wie ausgeführt - auf der Ebene des Regionalplans sichergestellt sein, dass sich die hier in Rede stehenden Vorhaben in den Eignungsbereichen gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. im Einzelnen oben unter 3. b) bb)).

Zu den städtebaulichen Belangen, die eine Gemeinde berechtigen können, auf der Ebene des Flächennutzungs- oder Bebauungsplans die Vorgaben eines Eignungsgebiets zu konkretisieren und ggf. das Gebiet zu verkleinern, gehören auch immissionsschutzrechtliche Anforderungen an ein gesundes Wohnen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 1 und Nr. 7 Buchst. c und e BauGB). Der Regionalplan kann daher die Festlegung von immissionsschutzrechtlich erforderlichen Schutzabständen zu Einzelgehöften der kommunalen Planungsebene überlassen.

Entsprechendes gilt hinsichtlich der aus Gründen der Luftverkehrssicherheit zu beachtenden Bauhöhenbeschränkungen im Umfeld von Flugplätzen. Die Entscheidung über etwaige Höhenbegrenzungen für die in einer Windkraftkonzentrationszone zu errichtenden Anlagen findet ebenfalls erst auf der gemeindlichen Planungsebene statt, weil dabei auch städtebauliche Belange in den Blick zu nehmen sind. Da die Entscheidung über Höhenbeschränkungen sachgerecht nur einheitlich getroffen werden kann, darf die planerische Letztentscheidung über die Ausweisung von Eignungsflächen, für die zur Gewährleistung der Luftverkehrssicherheit Höhenbeschränkungen gelten, den betreffenden Gemeinden überlassen werden.

Soweit bestimmte Gesichtspunkte von der regionalplanerischen Abwägung ausgenommen wurden, sind die Gemeinden berechtigt, aber auch verpflichtet, diesen auf kommunaler Planungsebene Rechnung zu tragen.

Ist bereits auf der Ebene der Regionalplanung objektiv absehbar, dass auf der nachfolgenden Planungsebene unter Berücksichtigung der von den Gemeinden noch zu berücksichtigenden städtebaulichen Belange mit erheblichen Reduzierungen der der Windkraftnutzung zur Verfügung stehenden Flächen zu rechnen ist, kommt es darauf an, ob dieser Umstand in die regionalplanerische Abwägung bereits eingestellt worden ist, ob die im Regionalplan dargestellten Eignungsbereiche so großzügig bemessen sind, dass den Planungszielen auch nach dem - auf Regionalplanebene mitgedachten - Wegfall von Flächenanteilen noch hinreichend Rechnung getragen wird und ob der Windkraft danach noch substantieller Raum verbleibt.

Diesen Anforderungen genügt die planerische Abwägung des Bezirksplanungsrats.

Zunächst ist festzuhalten, dass der Plangeber im Hinblick auf die weitere Planung und Konkretisierung auf kommunaler Ebene ausreichend dimensionierte Eignungsgebiete für die Windkraftnutzung schaffen wollte. (wird ausgeführt)

Die Aufstellungsvorgänge bieten auch keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass der Bezirksplanungsrat die immissionsschutzrechtliche Problematik übersehen oder ihre Abwägungserheblichkeit verkannt hätte. Da das Münsterland durch einen gewissen Grad an Zersiedlung, vor allem aber durch zahlreiche, zum Teil geradezu malerisch in der Landschaft gelegene Einzelgehöfte in besonderer Weise geprägt ist, war allerdings - schon auf der Ebene der Regionalplanung - objektiv erkennbar, dass die aus Gründen des Immissionsschutzes einzuhaltenden Abstände zwischen Windkraftanlagen und im Außenbereich befindlichen Wohngebäuden spätestens in konkreten Genehmigungsverfahren noch eingehend zu prüfen sein würden. Die damit in Zusammenhang stehenden Probleme hat der Bezirksplanungsrat ausdrücklich zur Kenntnis genommen, ihre Bewältigung aber den nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren bzw. den entsprechenden Planungsträgern überlassen. Das gilt ausdrücklich auch für die luftverkehrsrechtlichen Bauhöhenbeschränkungen.

Der Einschätzung, dass der Wegfall durchaus ausgedehnter Flächen vornehmlich aus Gründen des Immissionsschutzes bei der regionalplanerischen Abwägung bereits "mitgedacht" war, steht die Erläuterung Nr. 15 des GEP nicht entgegen. Allerdings heißt es dort:

"Die zeichnerische Darstellung der Deckblätter umfasst 119 Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft mit einer Gesamtfläche von ca. 23.500 ha. Die durchschnittliche Flächengröße der dargestellten Eignungsbereiche beträgt fast 200 ha. Bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5 MW-Klasse reicht das Flächenangebot der Eignungsbereiche rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen dieser modernen Größenklasse. Demnach könnten im Münsterland bis zu 1.800 MW elektrischer Leistung durch Windräder installiert werden. Dies entspricht der Leistung von 2,3 modernen Kohlekraftwerksblöcken. Damit wird auch der landespolitischen Zielsetzung Rechnung getragen, wonach in den nächsten zehn Jahren eine Windenergieleistung von mind. 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen ermöglicht werden soll."

Die zitierte Passage könnte zwar den Eindruck erwecken, als ginge der Plangeber davon aus, dass die gesamte Fläche der ausgewiesenen Eignungsbereiche faktisch für die Nutzung der Windkraft zur Verfügung stehen würde. Bei sachgerechter Auslegung wird aber deutlich, dass die zitierte Formulierung nicht so gemeint gewesen sein kann.

Dafür spricht zunächst die Verwendung des Wortes "rechnerisch". Bei den genannten 1.200 Anlagen handelt es danach nicht einmal um eine "theoretisch" erreichbare Größenordnung; ausgewiesen wird lediglich eine rechnerische Größe ohne jeden Hinweis auf Realisierungschancen. Diese rechnerische Größe wird nochmals umgerechnet in elektrische Leistung (1.800 MW), wobei der Konjunktiv ("könnten") verwendet wird. Die so gewonnene rechnerische Größe soll offenbar lediglich veranschaulichen, wie groß die potentiell zur Verfügung stehende Fläche der Eignungsbereiche ist. Ohne eine solche "Umrechnung" könnte sich kaum jemand vorstellen, um welche Größenordnung es bei den ausgewiesenen Eignungsflächen überhaupt geht. Die Umsetzungs- und Realisierungschancen sind damit jedoch noch nicht thematisiert. Dass es sich um ein Rechenbeispiel zur Veranschaulichung der Größe der Fläche handelt, wird auch deutlich bei der Gegenüberstellung mit dem Ziel der Landesregierung, "mindestens 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen durch Windenergieleistung zu erreichen". Es ist weder erkennbar, dass mit der Rechengröße "1.800 MW " allein das Münsterland die landesplanerische Zielsetzung für das ganze Land Nordrhein-Westfalen erfüllen soll und will, noch dass das Münsterland das Plansoll sogar um das 1,8-fache übererfüllen will.

Auch der inhaltliche Zusammenhang mit den sonstigen textlichen Darstellungen und Erläuterungen des GEP kann bei der Würdigung der Erläuterung Nr. 15 nicht außer Betracht bleiben. (wird ausgeführt)

Ausgehend von diesem Verständnis der Erläuterung Nr. 15 zum GEP gibt es keinen hinreichenden Grund für die Annahme, die Grundkonzeption der Planung sei dadurch in Frage gestellt worden, dass im Ergebnis nur ca. 48 % der Eignungsflächen des GEP auch in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen ausgewiesen sind. Da der Bezirksplanungsrat insbesondere den immissionsschutzbedingten Wegfall von Flächen, der sich auf die abweichende Flächennutzungsplanung am stärksten ausgewirkt hat, von vornherein bei seiner Abwägung "mitgedacht" hat, ist nicht anzunehmen, dass er sein Planungskonzept geändert oder jedenfalls in Frage gestellt hätte, wenn ihm die genauen flächenmäßigen Auswirkungen der Berücksichtigung von Außenbereichswohnnutzungen bereits damals bekannt gewesen wären. Das gilt erst recht für die quantitativ weniger bedeutsamen Gesichtspunkte beispielsweise der Luftsicherheit oder des Schutzes kleinerer Waldstücke.

Es kann ferner nicht zweifelhaft sein, dass der Windkraftnutzung mit der vorliegenden Planung substantieller Raum eingeräumt worden ist. Auch nachdem etwa die Hälfte der im GEP dargestellten Eignungsflächen in der zwischenzeitlich nahezu abgeschlossenen gemeindlichen Vorrangzonenplanung nicht bestätigt worden ist, sind immerhin rund 1,9 % der Gesamtfläche im Münsterland als Konzentrationszonen für Windkraft in Flächennutzungsplänen ausgewiesen, nämlich über 111 km2 von 5.936,5 km2.

Von einer Verhinderungsplanung kann bei dieser Sachlage keine Rede sein. Selbst wesentlich geringere Flächenanteile sind in der Rechtsprechung als ausreichend angesehen worden.

Vgl. insoweit etwa BVerwG, Beschlüsse vom 16.3.2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006, 468 (0,1 %) und vom 28.11.2005 - 4 B 66.05 -, NVwZ 2006, 339 (0,15 %); OVG LSA, Beschluss vom 5.7.2006 - 2 R 154/06 -, juris (0,58 % des Plangebiets), unter Hinweis auf OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8.3.2004 - 8 A 11520/03 -, NuR 2004, 465 (0,49 % des Plangebiets), Sächs. OVG, Urteil vom 7.4.2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005, 225 (0,25 %); VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9.6.2005 - 3 S 1545/04 -, NuR 2006, 371 (0,1 %).

(4) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP nicht funktionslos und dadurch unwirksam geworden. Der Plan hat seine Bindungswirkung nicht infolge der vom Bezirksplanungsrat genehmigten bzw. gebilligten Abweichungen der gemeindlichen Konzentrationszonenplanung verloren. (wird ausgeführt)

Ende der Entscheidung