Judicialis Rechtsprechung

Insbesondere sind die Mitwirkung von Toll Collect bei der Mauterhebung und die Spreizung der Mautsätze in § 1 MautHV nach Achsklassen und Emissionskategorien mit höherrangigem Recht vereinbar.

Der Kläger, ein Fuhrunternehmer, entrichtete am 12.8.2005 für eine Fahrt mit seinem 3-achsigen LKW, der ein zulässiges Gesamtgewicht von mehr als 12 t hatte und in die Schadstoffklasse Euro 2 eingestuft war, für eine mautpflichtige Strecke von 203,7 km eine Maut von 22,43 €, indem er sich manuell an einem Zahlstellen-Terminal der Beigeladenen (Toll Collect GmbH) einbuchte. Mit seiner Klage beantragte er u.a. die Aufhebung der über die Zahlung ausgestellten Bescheinigung, die er als Verwaltungsakt wertete, und die Verurteilung der beklagten Bundesrepublik Deutschland zur Rückerstattung des Mautbetrages. Zur Begründung wandte er sich im Wesentlichen gegen das in der Verordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut für schwere Nutzfahrzeuge (Mauthöhenverordnung - MautHV -) vom 24.6.2003 geregelte System der Mautsätze. Durch die Verordnung würden mittelschwere LKW mit bis zu 3 Achsen weit über das Maß ihres Verursachungsbeitrags an den durch die Maut abzugeltenden Wegekosten belastet. Die Zugehörigkeit zu einer schlechteren Emissionsklasse schlage sich gegenüber der Achszahl des LKW überproportional nieder. Das VG wies die Klage ab. Die Berufung des Klägers hatte nur geringfügig Erfolg.

Gründe:

A. Soweit der Kläger die Aufhebung des "Mautbescheides" vom 12.8.2005 begehrt, ist die Klage unzulässig. Die erhobene Anfechtungsklage ist nicht statthaft, weil die Maut dem Kläger nicht durch Verwaltungsakt auferlegt worden ist.

Ein Verwaltungsakt ist im Zusammenhang mit der Einbuchung an dem Mautterminal der Beigeladenen nicht erlassen worden; insbesondere ist der Einbuchungsbeleg kein (automatisierter) Verwaltungsakt. Es fehlt schon an einer nach § 35 Satz 1 VwVfG erforderlichen hoheitlichen Maßnahme einer Behörde. Eine hoheitliche Maßnahme der Beigeladenen im eigenen Namen ist - unabhängig davon, dass die Beklagte in diesem Fall nicht der richtige Klagegegner wäre - nicht gegeben. Es fehlt an einer entsprechenden Beleihung der Beigeladenen.

Vgl. Bekanntmachung der Beauftragung und der Beleihung der Toll Collect GmbH im Rahmen der Erhebung von LKW-Maut nach dem Autobahnmautgesetz (Bekanntmachung) vom 23.12.2004, Bundesanzeiger vom 31.12.2004, S. 24744.

Abgesehen davon handelte die Beigeladene, wie dem Einbuchungsbeleg zu entnehmen ist, nicht im eigenen Namen, sondern im Auftrag des Bundesamts.

Die Beigeladene ist bei der Einziehung der Maut auch nicht im Rahmen einer dem Bundesamt zurechenbaren hoheitlichen Maßnahme tätig geworden. Eine solche hoheitliche Maßnahme sieht das Autobahnmautgesetz nicht vor. Die Beigeladene hat vielmehr einen Betrag in Höhe der für die eingebuchte Strecke anfallenden Maut von dem Kläger aufgrund eines mit diesem geschlossenen privatrechtlichen Vertrages eingezogen und an das Bundesamt weitergeleitet. Der Einbuchungsbeleg ist dementsprechend lediglich ein Nachweis für das zwischen ihr und dem Kläger bestehende privatrechtliche Rechtsverhältnis.

Die Beigeladene ist gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1, 2. Fall, ABMG mit der Mitwirkung an der Erhebung der Maut beauftragt.

So wörtlich Bekanntmachung vom 23.12.2004, a. a. O.

Ihre Rolle bei der Einziehung der Maut nach manueller Einbuchung (vgl. § 5 LKWMautV) richtet sich nach den Vorgaben des § 4 Abs. 5 ABMG. Danach geht die Beigeladene mit dem Mautschuldner ein "Rechtsverhältnis" ein, aufgrund dessen der Mautschuldner für jede mautpflichtige Benutzung einer Bundesautobahn ein Entgelt in Höhe der zu entrichtenden Maut an sie zahlen muss oder gezahlt hat. Bei diesem Rechtsverhältnis handelt es sich um ein privatrechtliches Auftragsverhältnis.

Vgl. Nr. 2.1 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der Toll Collect GmbH für Unternehmer für die Nutzung des Systems zur Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung mautpflichtiger Straßen mit schweren Nutzfahrzeugen und die Klarstellung des Gesetzgebers in der Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 5 ABMG - BT-Drs. 15/3678, S. 8 -, wonach der Mautschuldner "mit dem privaten Betreiber einen privatrechtlichen Vertrag über die Berechnung und Abführung des geschuldeten Betrages an das Bundesamt für Güterverkehr" schließt, sowie das Anliegen des Gesetzgebers, "dass der Mautschuldner - gerade auch wenn er seinen Sitz im Ausland hat - an den Betreiber ohne Erlass eines Verwaltungsaktes ein Entgelt in Höhe der zu zahlenden Maut zahlen kann" (vgl. BT-Drs. 15/3678, S. 7).

Dementsprechend trat die Beigeladene dem Kläger als selbständig handelndes privatrechtliches Unternehmen gegenüber, das im Rahmen eines Auftragsverhältnisses für den Kläger einen in dem von ihm gewählten Mauterhebungsverfahren ermittelten Betrag in Höhe der Maut an das Bundesamt für Güterverkehr (Bundesamt) abführte. Gegenteiliges ergibt sich nicht aus dem dem Kläger in diesem Zusammenhang erteilten Einbuchungsbeleg. Dieser ist weder als Mautbescheid des Bundesamts bezeichnet oder sonst als solcher gestaltet, so fehlt es z.B. an einer Rechtsmittelbelehrung.

B. Soweit der Kläger die Erstattung der entrichteten Maut begehrt, ist die Klage mangels eines aufzuhebenden Verwaltungsakts zwar nicht nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, aber als allgemeine Leistungsklage zulässig. Der Kläger erstrebt mit der Zahlung des geltend machten Betrages die Vornahme schlichten Verwaltungshandelns und nicht den Erlass eines Verwaltungsaktes.

Vgl. hierzu auch BVerwG, Urteile vom 24.3.1999 - 8 C 27.97 -, BVerwGE 108, 364, und vom 30.4.2003 - 6 C 5.02 -, NVwZ 2003, 1385.

C. Die Klage ist begründet, soweit der Kläger die Erstattung der Maut in Höhe von 0,02 € begehrt. Ein weitergehender Erstattungsanspruch steht dem Kläger nicht zu.

Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 21 Abs. 1 Satz 1 VwKostG. Diese Vorschrift ist gemäß § 4 Abs. 1a ABMG mangels entgegenstehender Regelungen im Autobahnmautgesetz und den aufgrund dessen erlassenen Rechtsverordnungen entsprechend anwendbar. Es liegt insbesondere kein Fall vor, in dem der Kläger nur unter den Voraussetzungen des § 4 Abs. 4 ABMG i. V. m. § 10 LKWMautV die Erstattung der Maut verlangen kann. Der dort geregelte Anspruch betrifft ausschließlich die - hier nicht gegebene - Konstellation, in der die Rückzahlung entrichteter Maut wegen (teilweiser) Nichtdurchführung der Fahrt erstrebt wird. Für Erstattungsbegehren, die sich nicht auf einen solchen Sachverhalt stützen, sind dagegen (nur) die Voraussetzungen des § 21 VwKostG maßgeblich. Dieses Verständnis belegt auch die Gesetzeshistorie, da der Gesetzgeber den Verweis auf § 21 VwKostG nachträglich und in Ansehung des bereits in § 4 Abs. 4 ABMG geregelten besonderen Falls der Erstattung der Maut in das Autobahnmautgesetz eingefügt hat.

Vgl. hierzu BT-Drs. 15/3678, S. 7.

Gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 VwKostG sind überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten. Die Bestimmung stellt eine spezialgesetzliche Regelung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs dar, der der Rückgewähr von rechtsgrundlos erbrachten Leistungen dient. Auf ihrer Grundlage kann der Kläger unmittelbar von der Beklagten die Erstattung rechtsgrundlos an die Beigeladene für die Autobahnbenutzung entrichteter Beträge verlangen; er ist nicht gehalten, einen solchen Anspruch (zivilrechtlich) gegen die Beigeladene geltend zu machen (I.). In Höhe von 22,41 € scheidet ein solcher Erstattungsanspruch aus, weil der Kläger insoweit mautpflichtig war (II.). Im Übrigen ist der Betrag zu erstatten, weil die Zahlung ohne rechtliche Grundlage erfolgte (III.).

I. § 21 Abs. 1 Satz 1 VwKostG setzt voraus, dass eine Vermögensverschiebung von dem Anspruchsteller zu dem Anspruchsgegner stattgefunden hat. Eine solche Vermögensverschiebung liegt hier aufgrund der Zahlung des "der Maut entsprechenden Betrages" durch den Kläger an die Beigeladene vor. Durch diese Zahlung ist nicht lediglich - wie ursprünglich von der Beklagten vertreten - eine Vermögensverschiebung zwischen dem Kläger und der Beigeladenen bewirkt worden. Folgte man dem, könnte der Kläger die Erstattung des gezahlten Betrages nur - auf zivilrechtlicher Grundlage - gegen die Beigeladene geltend machen.

Vgl. die Gesetzesbegründung BT-Drs. 15/3678, S. 8, die den Mautschuldner wegen Rechtsstreitigkeiten über die Berechtigung und Höhe des Entgelts "ausschließlich" auf die Zivilgerichte verweist.

1. § 4 Abs. 5 ABMG ist nicht in diesem Sinne zu verstehen. Die Regelung ist entsprechend der von der Beklagten nunmehr im Berufungsverfahren vertretenen Auffassung dahin auszulegen, dass Zahlungen, die der Mautschuldner nach oder bei Nutzung des von der Beigeladenen bereitgestellten Erhebungssystems an diese erbringt, dem Bundesamt zugerechnet werden, als seien sie unmittelbar an es selbst erfolgt. Anspruchsgegner in Rechtsstreitigkeiten über die Berechtigung, Höhe und Erstattung der Mautzahlung ist dementsprechend die Beklagte. Dass zwischen dem Mautschuldner und der Beigeladenen einerseits und zwischen der Beigeladenen und dem Bundesamt andererseits selbständige vertragliche Verpflichtungen bestehen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Im Vordergrund steht nämlich, dass die Beigeladene in das Mautschuldverhältnis (lediglich) als Verwaltungshelfer eingeschaltet ist, dessen sich das Bundesamt bei der - hier allein interessierenden - Abwicklung des Mautschuldverhältnisses bedient. Die Rolle der Beigeladenen beschränkt sich dabei faktisch darauf, im Namen des Bundesamtes die zu entrichtenden Mautbeträge zu ermitteln, sie von den Autobahnbenutzern einzuziehen und an das Bundesamt auszukehren.

Diesem Verständnis liegt das in § 4 Abs. 5 ABMG vorgesehene und rechtlich nicht zu beanstandende Modell zugrunde, dass der Mautschuldner im hier vorliegenden Fall der manuellen Einbuchung an einem Mautterminal durch ordnungsgemäße Benutzung des Mauterhebungssystems der Beigeladenen und Zahlung des der Maut entsprechenden Betrages - bei Benutzung anderer Erhebungssysteme bereits aufgrund der Verpflichtung zur Leistung eines der Maut entsprechenden Betrages - von der Pflicht zur Entrichtung der Mautschuld gegenüber dem Bundesamt befreit wird. Diese Befreiung hat ihre Grundlage in den von der Beklagten im Berufungsverfahren näher beschriebenen vertraglichen Verpflichtungen, die sich aus dem zwischen der Beigeladenen und der Beklagten geschlossenen Betreibervertrag ergeben. Danach ist die Beigeladene bereits zu dem Zeitpunkt, in dem ein Mautschuldner ihre Erhebungssysteme ordnungsgemäß nutzt, gegenüber dem Bundesamt verpflichtet, einen der Maut entsprechenden Betrag zunächst auf ein Treuhandforderungskonto des Bundesamts zu buchen und nachfolgend - unabhängig von der tatsächlichen Zahlung des Mautschuldners - zunächst dem Treuhandgeldkonto zu Gunsten des Bundesamtes gutzuschreiben und ihn sodann an das Bundesamt auszukehren. Damit ist sichergestellt, dass das Bundesamt bereits bei ordnungsgemäßer Nutzung des Mauterhebungssystems einen Zahlungsanspruch gegen die Beigeladene hat.

2. Dass der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 5 ABMG - wie bereits erwähnt - hervorgehoben hat, Rechtsstreitigkeiten über die Berechtigung und Höhe des Entgelts seien "ausschließlich" vor den Zivilgerichten zu klären, steht dieser Auslegung des § 4 Abs. 5 ABMG nicht entgegen. Der Gesetzgeber unterlag insoweit offensichtlich einer Fehlvorstellung über die Rechtsfolgen des § 4 Abs. 5 ABMG. Im Übrigen hat er die Rolle der Beigeladenen bei der Abwicklung des Mautschuldverhältnisses ebenfalls nur als bloße "Mitwirkung" an der Mauterhebung charakterisiert.

Vgl. etwa die Gesetzesbegründung zur Änderung des § 4 Abs. 2 ABMG (BT-Drs. 15/3638, S. 7): "... einen privaten Dritten damit beauftragen kann, das Bundesamt bei der Einziehung der Maut durch die Errichtung und den Betrieb eines Mauterhebungssystems zu unterstützen."

3. Das von der Beklagten ursprünglich vertretene Verständnis des § 4 Abs. 5 ABMG, wonach die Abwicklung des Mautschuldverhältnisses auf der Ebene eines privatrechtlichen Rechtsverhältnisses zwischen Mautschuldner und Beigeladener erfolgen sollte, unterläge im Übrigen unter verschiedenen Gesichtspunkten verfassungsrechtlichen Bedenken.

Eine solche Interpretation der Norm würde innerhalb des Regelungsgefüges des Autobahnmautgesetzes zu Widersprüchlichkeiten führen. Das wäre mit Blick auf Art. 20 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich problematisch, weil sich aus dem Rechtsstaatsprinzip auch das Gebot zum Erlass widerspruchsfreier gesetzlicher Regelungen herleiten lässt.

§ 4 Abs. 5 ABMG stünde in Widerspruch zu § 4 Abs. 2 ABMG und zu der Grundentscheidung des Gesetzgebers, das Autobahnbenutzungsverhältnis als öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis auszugestalten. Nach § 1 Abs. 1 ABMG ist für die Benutzung der Bundesautobahnen mit Fahrzeugen im Sinne des Art. 2 Buchst. d RL 1999/62/EG eine Gebühr zu entrichten. Die §§ 2 und 3 ABMG sowie § 4 Abs. 1 ABMG regeln sodann Schuldnerstellung, Mauthöhe und Gläubigerstellung. Dies sind die typischen Regelungen für ein öffentlich-rechtlich ausgestaltetes Benutzungsverhältnis. In § 4 Abs. 2 Satz 1 ABMG hat der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten geregelt, nach denen sich das Bundesamt bei der Abwicklung dieses Benutzungsverhältnisses eines Privaten bedienen kann. Beide Alternativen haben gemein, dass das Bundesamt sich lediglich im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses aus bestimmten Aufgaben zurückziehen und diese von dem Privaten - sei es in eigener Verantwortung als Beliehener oder als mit untergeordneten Aufgaben betraute Hilfsperson - wahrnehmen lassen kann.

Vgl. hierzu insbesondere die zuvor zitierte Gesetzesbegründung zur Änderung des § 4 Abs. 2 ABMG (BT-Drs. 15/3678, S. 7).

Mit diesen Grundsätzen ist es unvereinbar, wenn Handlungen der Hilfsperson einerseits und ihr gegenüber vorgenommene Handlungen andererseits nicht mehr einem öffentlich-rechtlichen Gebührengläubiger zurechenbar wären, sondern die privatrechtlich handelnde Hilfsperson selbst zum alleinigen Zurechnungssubjekt würde. Genau diese Rolle käme der Beigeladenen aber zu, träte sie bei der Abwicklung des Gebührenschuldverhältnisses selbst in eine (privatrechtliche) Gläubigerstellung ein; die vom Autobahnmautgesetz vorgesehene öffentlich-rechtliche Abwicklung des Gebührenschuldverhältnisses würde dadurch unterbrochen.

Die Folge einer solchen Interpretation der Norm, nämlich eine verdeckt privatrechtliche Abwicklung des Mautschuldverhältnisses durch Einschaltung der Beigeladenen, unterläge ebenfalls verfassungsrechtlichen Bedenken. Entscheidet sich der Gesetzgeber für die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung eines Benutzungsverhältnisses, ist damit zugleich verbindlich die Entscheidung für die hoheitliche Entgeltregelung getroffen. Die Verfassung kennt eine Rechtsformenwahlfreiheit der öffentlichen Hand lediglich insoweit, als ein Rechtsverhältnis entweder öffentlich-rechtlich oder - sofern dies im konkreten Fall verfassungsrechtlich unbedenklich ist - privatrechtlich ausgestaltet werden kann. Hiergegen verstieße § 4 Abs. 5 ABMG, würde er die Abwicklung des Benutzungsverhältnisses (jedenfalls auch) auf die Ebene des Privatrechts verlagern und damit eine gemischt öffentlich-rechtliche/privatrechtliche Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses vorgeben.

II. In Höhe von 22,41 € liegt keine Überzahlung der Maut durch den Kläger vor, weil er insoweit mautpflichtig war.

Die grundsätzliche Mautpflicht des Klägers folgt aus den §§ 1 Abs. 1, 2 Nr. 1, 3 Abs. 1 und 2, 4 Abs. 1 ABMG in der Fassung vom 2.12.2004 (BGBl. I S. 3122). Dass der LKW des Klägers hiernach mautpflichtig ist, steht zwischen den Beteiligten außer Streit.

Die Höhe der von dem Kläger für die am 12.8.2005 mit seinem dreiachsigen LKW der Schadstoffklasse Euro 2 zurückgelegte Strecke von 203,7 km zu entrichtenden Maut ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 1 MautHV vom 24.6.2003 (BGBl. I S. 1001) in der bis zum 31.8.2007 gültigen Fassung. Danach sind pro Kilometer 0,11 € zu veranschlagen. Entgegen der Auffassung des Klägers ist durch § 1 Abs. 1 Nr. 2 MautHV die Höhe der von ihm zu entrichtenden Maut wirksam festgelegt worden. § 3 Abs. 2 ABMG ist als Verordnungsermächtigung weder verfassungsrechtlichen noch europarechtlichen Bedenken ausgesetzt (1.). Die Festsetzung der Gebührensätze in § 1 MautHV ist rechtlich nicht zu beanstanden (2.).

1. Der Gesetzgeber musste die Gebührensätze nicht selbst festsetzen, sondern durfte dies gemäß § 3 Abs. 2 ABMG auf die Bundesregierung delegieren. Dem Gesetzgeber ist es unbenommen, in einer Rechtsverordnung eine Gebührenregelung zu schaffen bzw. - wie hier - dem Verordnungsgeber die Festsetzung der Gebührenhöhe zu überlassen, sofern sich die verordnungsrechtliche Regelung auf eine verfassungsrechtlich einwandfreie Ermächtigungsgrundlage durch förmliches Gesetz zurückführen lässt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.10.1966 - 2 BvR 179/64 u. a. -, BVerfGE 20, 257.

§ 3 Abs. 2 ABMG genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Regelung erfüllt insbesondere die Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, weil sie Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung in hinreichendem Maße bestimmt.

Inhalt und Zweck der Ermächtigung ergeben sich unmittelbar aus § 3 Abs. 2 ABMG. Danach soll der Verordnungsgeber die Höhe der Maut pro Kilometer und damit den Gebührensatz festsetzen. Das Ausmaß der Ermächtigung regelt § 3 Abs. 2 ABMG ebenfalls in einem hinreichend bestimmten Maße. Dem steht nicht entgegen, dass die Vorschrift die Gebührenhöhe nicht durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Dies ist verfassungsrechtlich - gerade bei Angabe näherer Berechnungskriterien - nicht geboten. Es ist ausreichend, aber auch erforderlich, dass der Gesetzgeber den Verordnungsgeber an ein Programm und einen bestimmten Rahmen bindet, so dass durch die gesetzliche Regelung festgelegt ist, mit welcher Tendenz der Verordnungsgeber von der Ermächtigung Gebrauch machen darf. Es muss insoweit lediglich entscheidbar bleiben, ob sich der Verordnungsgeber im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung gehalten hat.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 3.3.1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, und vom 19.9.2001 - 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125; Beschluss vom 12.7.2005 - 6 B 22.05 -, juris.

Diese Voraussetzungen sind hier gewahrt. Der Gesetzgeber hat dem Verordnungsgeber für die Berechnung der Höhe des Gebührensatzes abschließend aufgezählte Berechnungskriterien an die Hand gegeben. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG ist die Höhe der Maut pro Kilometer unter sachgerechter Berücksichtigung der Anzahl der Achsen und der Emissionsklasse der Fahrzeuge festzusetzen. Des weiteren begrenzt § 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG die Höhe der Maut insoweit, als sich die durchschnittliche gewichtete Maut an den von der Gesamtheit der mautpflichtigen Fahrzeuge verursachten Kosten für den Bau, die Erhaltung, den weiteren Ausbau und den Betrieb des mautpflichtigen Autobahnnetzes orientieren soll. Da § 3 Abs. 2 Satz 3 ABMG auf Art. 7 Abs. 9 und 10 RL 1999/62/EG Bezug nimmt, sind außerdem die dortigen Vorgaben zu beachten. Dabei kommt Art. 7 Abs. 9 RL 1999/62/EG gegenüber § 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG allerdings kein weitergehender Regelungsgehalt zu, da diese Vorschriften inhaltsgleich sind. Art. 7 Abs. 10 Buchst. a RL 1999/62/EG schränkt die Differenzierungsmöglichkeiten nach Emissionsklassen ein, während Art. 7 Abs. 10 Buchst. b) RL 1999/62/EG eine weitere Differenzierung der Mautsätze nach Tageszeiten zulässt.

Dass der Gesetzgeber zu der Frage der Gewichtung der in § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG genannten Differenzierungskriterien keine weiteren Aussagen gemacht hat, als dass diese Kriterien "sachgerecht" zu berücksichtigen seien, ist nicht zu beanstanden. Zwar kommt dem Erfordernis der sachgerechten Berücksichtigung nur klarstellende Bedeutung zu, weil der Verordnungsgeber das ihm im Rahmen seines Entscheidungsspielraums zustehende Ermessen ohnehin sachgerecht auszuüben hat. Sein Ermessen wird durch verfassungsrechtliche Vorgaben, wie den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Darüber hinausgehende Aussagen zur Gewichtung der Kriterien musste der Gesetzgeber nicht vorgeben. Die damit im Zusammenhang stehenden Fragen betreffen nicht mehr das von ihm festzulegende "Programm" der Verordnungsregelung, sondern Detail- und Wertungsfragen, deren Klärung dem Verordnungsgeber ggf. unter Einbeziehung sachverständiger Stellen überlassen werden konnte.

§ 3 Abs. 2 ABMG entspricht mit diesem Regelungsgehalt den Vorgaben der RL 1999/62/EG. Durch diese Richtlinie wird dem nationalen Gesetzgeber ein weites Ermessen hinsichtlich der Ausgestaltung des Mautsystems eingeräumt. Sämtliche verbindlichen Vorgaben, die sie für die Festsetzung der Höhe der Gebührensätze regelt (vgl. Art. 7 Abs. 9 und 10 RL 1999/62/EG), hat der Gesetzgeber in § 3 Abs. 2 ABMG aufgegriffen. Weitere Vorgaben, etwa zur Frage der Gewichtung der in Art. 7 Abs. 10 RL 1999/62/EG genannten Differenzierungskriterien, lassen sich der Richtlinie auch nicht im Wege der Auslegung zuschreiben. Insbesondere kann ihr nicht entnommen werden, dass der nationale Gesetzgeber sich bei der Festlegung der Höhe der Mautsätze vorrangig von Kostenverursachungsgesichtspunkten leiten lassen müsste und den Differenzierungskriterien des Art. 7 Abs. 10 RL 1999/62/EG nur untergeordnete Bedeutung zukommen lassen dürfte.

Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 3.4.2009 - 9 A 2054/07 -.

Für eine solche Interpretation der Richtlinie 1999/62/EG fehlen jegliche Anhaltspunkte. Die Entwicklung der Richtlinie aufgrund der durch die Richtlinie 2006/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.5.2006 eingefügten Änderungen stärkt eher die gegenteilige Interpretation. Durch die Änderung wurde nämlich - vgl. Art. 1 Nr. 2 Buchst. e) - der Differenzierung der Mauthöhe nach Umweltgesichtspunkten eine größere Bedeutung eingeräumt und diese ab dem Jahre 2010 sogar als (weitgehend) verbindlich geregelt.

2. Die Mautpflicht des Klägers wird durch § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 1 MautHV konkretisiert. Die Festsetzung der Mautsätze in § 1 MautHV unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

Der Senat hat in diesem Zusammenhang lediglich zu überprüfen, ob die verordnungsrechtliche Regelung gegen höherrangiges Recht verstößt und deshalb nichtig ist. Der gerichtlichen Kontrolle obliegt es dagegen nicht, ob der Verordnungsgeber bei der Festsetzung der Mautsätze die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat, da dem Verordnungsgeber insoweit ein Gestaltungsermessen zusteht.

Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 6.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE 65, 325 (zur Überprüfung einer kommunalen Satzung).

Dieses bei Rechtsetzungsakten der Exekutive typischerweise gegebene normative Ermessen wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zwecks der Ermächtigung und der hiernach zu berücksichtigenden Interessen schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3.11.1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE 80, 355.

§ 1 MautHV verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere hält sich die Regelung im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 3 Abs. 2 ABMG und der verfassungsrechtlichen Vorgaben. Der Verordnungsgeber hat das ihm durch die Vorschrift des § 3 Abs. 2 ABMG eröffnete Gestaltungsermessen bei der Festsetzung der Mautsätze in § 1 MautHV in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Vor diesem Hintergrund ist auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht ersichtlich.

Der Verordnungsgeber hat die Mautsätze in § 1 MautHV unter Differenzierung nach Achszahl und Emissionsklasse auf der Grundlage des Wegekostengutachtens festgesetzt. Diese Vorgehensweise begegnet - auch soweit von den Vorgaben des Wegekostengutachtens abgewichen worden ist - keinen Bedenken. Insbesondere war der Verordnungsgeber entgegen der Auffassung des Klägers nicht gehalten, LKW mit mehr als drei Achsen gegenüber LKW mit bis zu drei Achsen mit (noch) höheren Mautgebühren zu belasten, die Maut zwischen diesen Vergleichsgruppen also stärker zu spreizen.

Der im Wegekostengutachten geschilderte Weg zur Bestimmung der dort vorgeschlagenen Mautsätze ist in sich schlüssig und die darauf basierenden Empfehlungen nachvollziehbar. Nach Ermittlung der Kostenanteile, die schwere LKW ab 12t zulässigem Gesamtgewicht (zGG) an den Gesamtwegekosten haben und die nach den Vorgaben des § 3 Abs. 2 ABMG allein auf den Kreis der Mautpflichtigen umgelegt werden dürfen, werden die danach maßgeblichen Kosten auf die Gruppe der Mautpflichtigen verteilt. Dabei unterscheiden die Gutachter die mautpflichtigen LKW nach zwei Achsklassen, nämlich LKW bis zu drei Achsen und LKW mit mehr als drei Achsen, sowie nach Emissionsklassen. Bezogen auf das Jahr 2005 sieht das Wegekostengutachten dabei für die unterschiedlichen Achsklassen eine Spreizung der Mautgebühren von 9,1 % bei Fahrzeugen der Kategorie A (0,11 € zu 0,12 €), 14,3% bei Fahrzeugen der Kategorie B (0,14 € zu 0,16 €) und 12,5 % bei Fahrzeugen der Kategorie C (0,16 € zu 0,18 €) vor (S. 159).

Diese Unterteilung nach (nur) zwei Achsklassen und die Spreizung der Mautgebühren zwischen diesen Achsklassen beruht nach dem Wegekostengutachten und der ergänzenden Stellungnahme des Dr. R. (P.AG) vom 6.6.2009 auf der für die Ermittlung der AASHO-Faktoren vorgenommenen Feinverteilung der Verkehrsmengengerüste auf Silhouetten bzw. Gewichtsklassen innerhalb der schweren LKW. Dabei wurde aufgrund der schmalen Datenbasis hinsichtlich der Fahrleistungen der unterschiedlichen Fahrzeugkategorien für die Gebührenaufteilung vor allem als wesentlich angesehen, dass der überwiegende Anteil der Fahrleistungen schwerer LKW von Fahrzeugen mit mehr als drei Achsen erbracht wird. Da die Fahrleistung für die Bestimmung der Gebührensätze ein wesentlicher Faktor ist, rechtfertigt sich aus diesem Umstand die vergleichsweise geringe Mehrbelastung der LKW mit mehr als drei Achsen.

Dass das Gutachten und daran anschließend der Verordnungsgeber aufgrund der fehlenden Datenbasis diese "pragmatische" Lösung gewählt haben, ist nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber war nicht gehalten (noch) weitere Ermittlungen anzustellen, um eine differenziertere Gebührensplittung zu ermöglichen. Es ist schon zweifelhaft, ob solche Untersuchungen überhaupt in einem angemessenen Zeitrahmen realisierbar gewesen wären; insoweit überwog das Interesse des Gesetz- und Verordnungsgebers an der zeitnahen Einführung der LKW-Maut. Er durfte die Gewinnung neuer sachlicher Erkenntnisse und deren Umsetzung auf einen späteren Zeitpunkt nach Einführung der LKW-Maut verschieben, zumal er als Verordnungsgeber zügig und flexibel auf neue tatsächliche Erkenntnisse reagieren kann.

Davon abgesehen konnte der Verordnungsgeber aber auch deshalb von einer weiteren Datenermittlung Abstand nehmen, weil es sich nach den vorliegenden Daten zumindest nicht aufdrängte, dass sich aufgrund einer solchen Untersuchung eine gänzlich abweichende Verteilung ergeben hätte. Zum einen entsprach die Unterscheidung zwischen den Achsklassen von "bis zu drei Achsen" und "mehr als drei Achsen" sowohl geltendem (Bundes-)Recht als auch den Vorgaben der Richtlinie 1999/62/EG für eine Differenzierung der Benutzungsgebühren (vgl. dort Anhang II zu Art. 7 Abs. 7). Zum anderen ließen die vorliegenden Daten auch nicht darauf schließen, dass die Fahrzeuge der Achsklasse "mehr als drei Achsen" in einem so weitgehenden Maße für die unter den schweren LKW ab 12t zGG umzulegenden Wegekosten kostenverantwortlich waren, dass eine größere Spreizung der Mautsätze zwischen den gewählten Achsklassen zwingend erforderlich gewesen wäre, um dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit Rechnung zu tragen. Da die Höhe der Mautsätze von den Fahrleistungen der jeweiligen Fahrzeugkategorien abhängt, spricht, wie bereits dargelegt, der geringe Anteil der Achsklasse "bis zu drei Achsen" am gesamten Fahrzeugaufkommen gegen eine größere Spreizung. Dies wird bereits in dem Wegekostengutachten (S. 158) hervorgehoben und außerdem in der Stellungnahme des Dr. R. (S. 3) - auch für die Zeit ab dem Jahr 2005 - bestätigt. Des Weiteren ergibt sich aus dem Wegekostengutachten und der Stellungnahme des Dr. R., dass nur ein geringer Anteil der gesamten Wegekosten, nämlich 9 %, nach der AASHO-Formel und mithin mit Blick auf von der Achszahl abhängige Schäden zu verteilen ist.

Gegenteiliges folgt auch nicht aus den von dem Kläger angeführten Zitaten aus dem Wegekostengutachten. Die Feststellung der Gutachter, aus der AASHO-Formel lasse sich ableiten, dass die schweren Fahrzeuge bis drei Achsen einen geringen Anteil am Oberbau-Verschleiß hätten (S. 132 des Wegekostengutachtens), bezieht sich lediglich auf eine einzelne Kostensparte. Die von dem Kläger außerdem zitierte Aussage der Gutachter, dass letztlich die Achszahl bei LKW ein brauchbares Orientierungsmaß für den dynamischen Flächenverbrauch darstelle (S. 135 des Wegekostengutachtens), bezieht sich ebenfalls nur auf eine bestimmte Kostensparte, nämlich die sog. Kapazitätskosten. Diese Kosten verteilen sich nach dem Wegekostengutachten (S. 134) nach sog. Äquivalenzziffern. Selbst wenn bei der Bestimmung dieser Äquivalenzziffern der Achszahl der LKW eine besondere Bedeutung beigemessen wird, ergibt sich daraus für die Verteilung der Gesamtkosten nicht, dass diese - was die Verteilung innerhalb der Kategorie der schweren LKW ab 12t anbelangt - in einem unverhältnismäßig hohen Maße der Achsklasse "mehr als drei Achsen" anzulasten wären.

Aus gerichtlicher Sicht ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber die Empfehlungen des Wegekostengutachtens nicht ohne Änderungen in die Mauthöhenverordnung übernommen hat. Es ist nicht erkennbar, dass er sein Verordnungsermessen insoweit überschritten hat. Gemäß § 1 MautHV belief sich die Spreizung zwischen den unterschiedlichen Achsklassen im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Mauterhebung auf 11,1% in der Kategorie A (0,09 € zu 0,10 €), 9,1 % in der Kategorie B (0,11 € zu 0,12 €) und 7,7 % in der Kategorie C (0,13 € zu 0,14 €). Der Verordnungsgeber war schon nicht gehalten, die Empfehlungen unverändert zu übernehmen, weil er sich durch Einholung der gutachterlichen Stellungnahmen seines Verordnungsermessens nicht begeben hat. Dem Wegekostengutachten ist außerdem nicht zu entnehmen, dass allein die dort vorgeschlagenen Mautsätze sachgerecht seien. Die Abweichungen von den Empfehlungen des Wegekostengutachtens - bezogen auf die Spreizung der Mautsätze hinsichtlich der unterschiedlichen Achsklassen - sind außerdem prozentual eher zu vernachlässigen, so dass es einer besonderen Rechtfertigung für diese Abweichung ohnehin nicht bedürfte.

Unbeschadet dessen hat die Beklagte die Motive des Verordnungsgebers nachvollziehbar erläutert. Danach wurde auf Initiative der Bundesländer, mit der aus Wettbewerbsgesichtspunkten eine Entlastung des deutschen Speditionsgewerbes gefordert wurde, der durchschnittliche gewichtete Mautsatz von 0,15 € auf 0,124 € gesenkt. Dies führte - unter Einhaltung der von dem Wegekostengutachten vorgegebenen Grundsätze und der Vorgaben des Art. 7 Abs. 10 Buchst. a) RL 1999/62/EG - zur Absenkung der einzelnen Mautsätze und dabei auch zu einer teilweise geringeren Spreizung der Mautsätze nach Achsklassen. In der Stellungnahme des Dr. R. vom 6.6.2009 wird nachvollziehbar dargelegt, worauf die sich zu dem Vorschlag des Wegekostengutachtens ergebenden Differenzen beruhten (S. 3 f.).

Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen ist auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht ersichtlich, weil sich die Differenzierung der Mautsätze auf nicht zu beanstandende Erwägungen stützt.

III. In Höhe von 0,02 € liegt eine Überzahlung der Maut im Sinne des § 21 Abs. 1 VwKostG vor, weil der Kläger die Maut insoweit ohne rechtlichen Grund geleistet hat. (wird ausgeführt; vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.6.2009 - 9 A 3082/08 -, ebenfalls zur Veröffentlichung bestimmt)

Ende der Entscheidung