Judicialis Rechtsprechung

Die Klägerin leitete 1995 zusammen mit auf ihrem Betriebsgelände anfallendem Schmutzwasser auch Niederschlagswasser nach Behandlung in ihrer Werkskläranlage über eine Mischwasserkanalisation in den Rhein ein. Diese Einleitung war durch wasserrechtliche Erlaubnis legitimiert, wonach u.a. ein Überwachungswert von 140 mg/l für den Schadstoffparameter "chemischer Sauerstoffbedarf" (CSB) galt. Im Hinblick auf das Inkrafttreten des Anhangs 22 zur Rahmenabwasserverwaltungsvorschrift (Rahmen-AbwasserVwV) hatte die Klägerin seit 1990 eine niedrigere Festsetzung des Überwachungswertes begehrt. Im Dezember 1996 setzte die Bezirksregierung den Überwachungswert für den Parameter CSB auf 75 mg/l fest.

Für das Veranlagungsjahr 1995 beantragte die Klägerin rechtzeitig die Befreiung von der Abgabe für Niederschlagswasser nach § 73 Abs. 2 LWG. Mit Bescheid vom März 1998 setzte der Beklagte die Abwasserabgabe für das Jahr 1995 wegen der Einleitung verschmutzten Niederschlagswassers von gewerblichen Flächen fest und lehnte die beantragte Abgabebefreiung mit der Begründung ab, die Einleitung habe nicht den Mindestanforderungen nach § 7a Abs. 1 WHG entsprochen. Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin fristgerecht Klage, der das VG stattgab. Auf die zugelassene Berufung des Beklagten wurde die Klage abgewiesen.

Gründe:

Die Klägerin ist zur Zahlung der Niederschlagswasserabgabe für das Jahr 1995 verpflichtet. Die Abgabeerhebung scheidet nicht deshalb aus, weil die Klägerin von der Abgabepflicht befreit wäre. Nach § 7 Abs. 2 AbwAG 1994 können die Länder bestimmen, unter welchen Voraussetzungen die Einleitung von Niederschlagswasser ganz oder zum Teil abgabefrei bleibt. Hiervon hat Nordrhein-Westfalen durch § 73 Abs. 2 Satz 1 LWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 9.6.1989, GV. NRW. S. 384, bezogen auf das Veranlagungsjahr 1995 zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.12.1993, GV. NRW. S. 987, (LWG 1989) Gebrauch gemacht. Danach bleibt die Einleitung von Niederschlagswasser auf Antrag abgabefrei, wenn

- die Anlagen zur Beseitigung des Niederschlagswassers und deren Betrieb den dafür in Betracht kommenden Regeln der Technik nach § 18b Abs. 1 WHG und des § 57 Abs. 1 LWG 1989 und

- die Einleitung des mit Niederschlagswasser vermischten Abwassers hinsichtlich der in § 69 Abs. 3 LWG 1989 genannten Parameter den Mindestanforderungen nach § 7a Abs. 1 WHG (bzw. schärferen Anforderungen der Genehmigung nach § 58 Abs. 1 LWG 1989 oder der wasserrechtlichen Einleitungserlaubnis - sofern dort vorgesehen -, § 73 Abs. 2 Satz 2 LWG 1989) entsprechen.

Diese Voraussetzungen sind von der Klägerin nicht vollständig erfüllt worden.

Die im Zusammenhang mit der hier streitgegenständlichen Einleitung maßgebliche Anlage der Klägerin und deren Betrieb entsprachen im Veranlagungszeitraum nicht den Anforderungen des § 73 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz LWG 1989, d.h. den im Veranlagungsjahr geltenden Regeln für neue Anlagen nach § 18b WHG in der maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.1986, BGBl. I S. 1529, 1654.

Nach § 18b Abs. 1 WHG sind Abwasseranlagen unter Berücksichtigung der Benutzungsbedingungen und Auflagen für das Einleiten von Abwasser (§§ 4, 5 und 7a) nach den hierfür jeweils in Betracht kommenden Regeln der Technik zu errichten und zu betreiben. Nach der "zu berücksichtigenden" Regelung des § 7a Abs. 1 WHG darf eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser nur erteilt werden, wenn die Schadstofffracht des Abwassers so gering gehalten wird, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Anforderungen nach Satz 3 - d.h. den einschlägigen Verwaltungsvorschriften über Mindestanforderungen -, mindestens jedoch nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik möglich ist. In diesem Sinne liegt mithin nur dann ein "den ... in Betracht kommenden Regeln der Technik nach § 18b Abs. 1 WHG ... entsprechen(der)" Betrieb einer Niederschlagswasserbeseitigungsanlage vor, wenn die Anlage mit einer Einleitungserlaubnis betrieben wird, deren Überwachungswerte die Mindestanforderungen nach § 7a Abs. 1 WHG nicht überschreiten.

Dem steht nicht - wie vom VG angenommen - der Wortlaut des § 73 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz LWG 1989 entgegen. Das VG hat für seine Sichtweise geltend gemacht, die Norm stelle nicht auf die Einleitungserlaubnis, sondern allein auf die Regelgerechtigkeit der Anlagen und deren Betrieb ab. Dies ist bereits deshalb nicht überzeugend, weil hierbei der Umstand ausgeblendet wird, dass - wie schon dargelegt - der von § 73 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz LWG 1989 über § 18b WHG ausdrücklich zu berücksichtigende § 7a Abs. 1 WHG seinerseits explizit auf die "Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser" und damit auf den jeweils einschlägigen wasserrechtlichen Bescheid abstellt, der die jeweilige Einleitung legitimiert. Deshalb lässt sich auch aus der Regelung des § 73 Abs. 2 Satz 2 LWG 1989, wonach für den Fall "schärferer" Bescheidregelungen auch diese eingehalten werden müssen, nicht etwa ein Hinweis darauf ableiten, bescheidliche Überwachungswerte sollten ausschließlich dann für die Abgabefreiheit relevant sein, wenn sie "schärfere" Anforderungen als jene nach § 7a Abs. 1 WHG stellten. Bedurfte es in Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift wegen der durch § 18b Abs. 1 WHG angeordneten Berücksichtigung des § 7a Abs. 1 WHG und damit der allgemein anerkannten Regeln der Technik - dokumentiert durch eine entsprechende Einleitungserlaubnis - keiner besonderen Erwähnung der wasserrecht-lichen Erlaubnis, war dies für den Fall schärferer Bescheidanforderungen anders. Denn ansonsten hätten hinsichtlich der weiteren Befreiungsvoraussetzung des § 73 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz LWG 1989 Sinnwidrigkeiten auftreten können. So hätte ohne Erwähnung ggfs. "schärferer" Anforderungen in der wasserrechtlichen Erlaubnis eine Einleitung entsprechend der "schwächeren" allgemein anerkannten Regeln für die Abgabefreiheit ausgereicht mit der Folge, dass die "strengere" Erlaubnis im Rahmen der Niederschlagswassereinleitung "leerlaufen" würde.

Ebenso wenig lässt sich zugunsten der Auffassung des VG aus dem Umstand herleiten, dass § 73 Abs. 1 Satz 1 LWG 1989 im Unterschied zur Vorgängernorm die wasserrechtliche "Zulassung" (d.h. den Erlaubnisbescheid) nicht mehr ausdrücklich erwähnt. Zum einen war § 73 LWG a.F. völlig anders strukturiert als die hier maßgebliche Vorschrift und sah u.a. zwei Befreiungsstufen vor. Zum anderen fehlte bei der gewählten Neufassung - wie schon dargelegt - ein Bedürfnis für eine ausdrückliche Erwähnung. Ferner lässt sich auch den einschlägigen Gesetzesmaterialien

- vgl. insbesondere die Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung (LT-Drs. 10/2661, S. 75, Art. 1 zu Nr. 44) -

nichts für die Annahme entnehmen, der Gesetzgeber habe neben dem Ziel, gegenüber der komplizierteren, starren Regelung des § 73 LWG a.F. ein dynamischeres Anpassen an die Entwicklungen der Abwassertechnik zu ermöglichen, auch eine sachliche Änderung dahingehend vornehmen wollen, dass es auf die wasserrechtliche Erlaubnis nicht mehr ankommen solle.

Aus Sinn und Zweck der Befreiungsregelung und ihrer systematischen Stellung im Abwasserabgabenrecht folgt ebenfalls, dass der Landesgesetzgeber eine Abgabefreiheit nur für den Fall einräumen wollte, dass die Bescheidwerte nicht über den jeweils aktuellen Mindestanforderungen liegen.

Die landesrechtliche Anknüpfung der Befreiung von der Niederschlagswasserabgabe an das Einhalten bestimmter Standards dient dem vom Abwasserabgabengesetz allgemein verfolgten Ziel einer optimalen Gewässerreinhaltung in Form der Vermeidung oder Verminderung von Schadstoffeinleitungen durch Schaffung finanzieller Anreize.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 16.5.2003 - 9 A 626/03 -, NVwZ-RR 2003, 777.

Dieses Ziel der größtmöglichen mit zumutbarem Aufwand zu erreichenden Vermeidung oder Verminderung von Schadstoffeinleitungen kann mit der erforderlichen Sicherheit nur erreicht werden, wenn die Befreiungsregelung im bereits dargelegten Sinne verstanden wird.

Die Honorierung in Form der Abgabefreiheit ist von ihrem Sinn und Zweck her nur dann sachlich gerechtfertigt, wenn sicher gestellt ist, dass durchgängig die aktuellen Mindestanforderungen eingehalten werden. Hiervon kann regelmäßig nur ausgegangen werden, wenn die wasserrechtliche Erlaubnis mindestens diesen Anforderungen entsprechende Überwachungswerte enthält. Denn wegen der möglichen nachteiligen Folgen bei Missachtung der Festlegungen der wasserrechtlichen Erlaubnis, etwa für die Höhe der Abwasserabgabe in Bezug auf Schmutzwasser (§ 4 Abs. 4 Sätze 2 - 4 AbwAG 1994), kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass sie befolgt werden - insbesondere die Anlage zur Einhaltung der Anforderungen in der Lage ist -, und sich deshalb die behördliche Überwachung auf punktuelle Überprüfungen beschränken kann. Hingegen liesse sich, würden keine den aktuellen Mindestanforderungen entsprechenden Bescheidwerte verlangt, die Einhaltung der Mindestanforderungen im gesamten Veranlagungszeitraum in aller Regel nur nach weitergehenden Ermittlungen in tatsächlicher Hinsicht (zur Anlage, deren Betriebsabläufe usw.) und kontinuierlichen Probenahmen hinreichend sicher beurteilen, weil sich die relevanten Verhältnisse (etwa durch bauliche Veränderungen oder solche im Betriebsablauf) jederzeit ändern können. Eine solche "Dauerprüfung" könnte kaum geleistet werden. Es würde zudem keinen Sinn machen, der abwasserabgabenerhebenden Behörde derart intensive und zeitaufwendige Ermittlungen zwar nicht in Bezug auf die Abgabenberechnung selbst, wohl aber hinsichtlich der Frage der Befreiung abzuverlangen. Demgegenüber bietet das Abstellen auf die wasserrechtlichen Überwachungswerte den Vorteil des einfachen Abgleichs mit den aktuellen Mindestanforderungen nach § 7a Abs. 1 WHG.

Die vorstehende Bewertung gilt um so mehr, als das Abwasserabgabengesetz ganz allgemein der Flankierung des wasserrechtlichen Vollzuges dient,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1997 - 8 B 170.97 -, NVwZ 1998, 408,

und ihm gerade im Interesse eines vertretbaren Vollzugsaufwandes das sog. Bescheidprinzip zugrunde liegt. Es bedeutet, dass die Ermittlung der Schädlichkeit des eingeleiteten Abwassers und damit letztlich die Höhe der Abwasserabgabe sich grundsätzlich nicht danach richtet, wieviele Schadstoffe der Abgabepflichtige tatsächlich einleitet, sondern dass vielmehr die Anzahl der Schadeinheiten anhand der Festlegungen des die Abwassereinleitung zulassenden Bescheides (§§ 3 Abs. 1 Satz 1, 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG 1994) ermittelt wird. § 7 Abs. 1 Satz 2 AbwAG 1994 weicht von dieser Konzeption zwar insoweit - aber eben nur insoweit - ab, als pauschaliert für jedes volle Hektar der befestigten gewerblichen Flächen 18 Schadeinheiten der Abgabeberechnung zugrunde zu legen sind. Dies verdeutlicht aber gerade, dass insoweit erst recht die Zielsetzung greift, den Verwaltungsaufwand auf ein vertretbares Maß zu reduzieren, im hier interessierenden Zusammenhang nach der Absicht des Gesetzgebers also eine nochmals verringerte Bedeutung der jeweiligen tatsächlichen Entwässerungssituation gegeben ist. Dies berücksichtigend drängt sich der Schluss auf, dass der Gesetzgeber in Bezug auf die Prüfung der Befreiungsvoraussetzung des § 73 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz LWG 1989 nur einen Abgleich der einschlägigen Mindestanforderungen mit der jeweils aktuellen wasserrechtlichen Erlaubnis fordern wollte.

Zudem könnte die gegenteilige Auffassung zu dem abwasserabgabenrechtlich nicht nachvollziehbaren und nicht wünschenswerten Ergebnis führen, dass eine Abgabefreiheit faktisch auch dann in Betracht kommen könnte, wenn die Einleitungen nicht durchgängig den Mindestanforderungen nach § 7a Abs. 1 WHG entsprächen, ohne dass der Abgabepflichtige sich illegal verhielte, weil seine wasserrechtliche Erlaubnis über den Mindestanforderungen liegende Werte festsetzte. Da die amtliche Überwachung immer nur punktuell stattfindet, hinge die Abgabefreiheit letztlich von dem nur eingeschränkt aussagekräftigen Verhalten des Abgabepflichtigen im Zeitpunkt der jeweiligen Probenahme ab. Dem Zufall wäre damit Tür und Tor geöffnet, die Dauerhaftigkeit und Verlässlichkeit der Einhaltung der Mindestanforderungen nicht normativ abgesichert.

Schließlich kommt hinzu, dass § 73 Abs. 2 LWG gesetzessystematisch eine Ausnahme von der grundsätzlichen Pflicht zur Entrichtung der Abwasserabgabe für die Einleitung verschmutzten Niederschlagswassers darstellt, d.h. eine Privilegierungsregelung. Solche sind im Abwasserabgabenrecht in aller Regel eng zu verstehen und oft an formelle Kriterien geknüpft, wie etwa die Abgabesatzermäßigung nach § 9 Abs. 5 AbwAG 1994 ("der Inhalt des Bescheides nach § 4 Abs. 1 ... mindestens den ... Anforderungen der allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach § 7a des Wasserhaushaltsgesetzes entspricht") oder diejenige nach § 9 Abs. 6 AbwAG 1994 ("wenn der Bescheid im Anschluss an die Erklärung an den erklärten Wert angepasst wird und dieser die Voraussetzungen des Absatzes 5 erfüllt"). § 7 Abs. 2 AbwAG 1994 hindert den Landesgesetzgeber nicht daran, solche rein formellen Voraussetzungen auch für die Abgabebefreiheit zu normieren.

BVerwG, Urteile vom 3.7.1992 - 8 C 102.89 -, NVwZ 1992, 1210, und - 8 C 103.89 -; OVG NRW, Urteil vom 14.2.1990 - 2 A 2448/87 - (jeweils zu § 73 Abs. 2 LWG 1979); Sieder-Zeitler-Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz, Loseblattkommentar, Stand September 2002, § 7 AbwAG Rdnr. 23.

Zudem fehlt es an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass der Landesgesetzgeber im Gegensatz zu den sonstigen abgabenrechtlichen Privilegierungsregelungen die sogar vollständige Abgabefreiheit allein vom Ergebnis der punktuellen Überwachungen tatsächlicher Einleitungen abhängig machen wollte.

In das vorstehend gefundene Ergebnis fügt sich auch ohne weiteres ein, dass es der jeweilige Anlagenbetreiber selbst in der Hand hat, bei einer Verbesserung der Reinigungsleistung seiner Anlage eine Bescheidanpassung zu erreichen.

Die danach sich aus § 73 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz LWG 1989 (u.a.) ergebende Befreiungsvoraussetzung, dass die Einleitungserlaubnis den Mindestanforderungen nach § 18b Abs. 1 i.V.m. § 7a Abs. 1 WHG genügende Festsetzungen enthalten muss, ist vorliegend nicht erfüllt.

Die von der Klägerin unterhaltenen Niederschlagswasserbeseitigungsanlagen genügten im Veranlagungszeitraum 1995 nicht den Anforderungen des § 18b Abs. 1 i.V.m. § 7a Abs. 1 WHG. Es war nämlich nicht durch wasserrechtlichen Bescheid sichergestellt, dass der Betrieb der Anlagen durchgängig eine Abwasserbehandlung gewährleistete, die hinsichtlich des Schadstoffparameters CSB zu einer Schadstofffracht des mit Niederschlagswasser vermischten Abwassers führte, die den Mindestanforderungen nach § 7a Abs. 1 WHG genügte.

Nach Anhang 22 zur 1995 geltenden Rahmen-AbwasserVwV vom 8.9.1989, GMBl. S. 518, in der Gestalt der Neufassung vom 25.11.1992, GMBl. 1994 S. 498, (im hier interessierenden Zusammenhang nicht geändert durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 31.1.1994 zur Änderung der Rahmen-AbwasserVwV, GMBl. S. 545), bestand - wie die Bezirksregierung Köln festgestellt hat und wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - für die Kläranlage der Klägerin in Bezug auf den Schadstoffparameter CSB ein Einleitungsgrenzwert von 93,71 mg/l. Der Einleitungsbescheid hingegen ließ einen deutlich höheren Wert - 140 mg/l - zu.

Ende der Entscheidung