Judicialis Rechtsprechung

Durch den angefochtenen Abgabenbescheid zog der Beklagte die Klägerin unter Zugrundelegung des in der einschlägigen Satzung vorgesehenen einheitlichen Frischwassermaßstabes zu Abwasserentsorgungsgebühren heran. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin, mit dem sie die Zulässigkeit des Gebührenmaßstabs rügte, wies der Beklagte zurück. Die dagegen erhobene Klage hatte in zweiter Instanz Erfolg.

Gründe:

Es mangelt an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die Entsorgung von Abwasser (Schmutz- und Niederschlagswasser) für das hier maßgebliche Jahr 2001. Die einschlägige Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Stadt (BGS) ist insoweit nichtig. Denn sie enthält für die Gebührenerhebung keine gültige Maßstabsregelung, wie sie § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG NRW als Mindestinhalt einer Satzung fordert, aufgrund derer Abgaben erhoben werden dürfen.

Nach §§ 7 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 1 BGS wird die Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage durch die Einleitung sowohl von Schmutz- als auch von Niederschlagswasser einheitlich nach der Menge der Abwässer berechnet, die der Abwasseranlage von den angeschlossenen Grundstücken zugeführt wird. Als Abwassermenge gelten dabei die dem Grundstück aus öffentlichen und privaten Wasserversorgungsanlagen zugeführten Wassermengen des letzten Kalenderjahres abzüglich der nachgewiesenen auf dem Grundstück verbrauchten und zurückgehaltenen Wassermengen. Nach § 8 Abs. 2 Satz 4 BGS beträgt die Gebühr je m³ Abwasser 3,93 DM, nur bei Einleitung von Schmutzwasser 2,40 DM je m³. Die Satzung sieht damit als Maßstab zur Ermittlung der Abwasserentsorgungsgebühren für die Ableitung von Schmutz- und Niederschlagswasser den sogenannten einheitlichen Frischwassermaßstab vor. Dieser Maßstab ist nichtig.

Er wird nicht den rechtlichen Anforderungen des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW gerecht. Nach dieser gesetzlichen Bestimmung kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Heranziehung zu Benutzungsgebühren zugrunde gelegt werden, wenn es besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, die Gebühr nach einem Wirklichkeitsmaßstab, nämlich nach der tatsächlichen Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage, zu berechnen. Dieses ist bei Abwasserentsorgungsgebühren der Fall. Der Satzungsgeber hat bei der Wahl der möglichen Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe grundsätzlich ein weites Ermessen. Allerdings darf der gewählte Maßstab nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Inanspruchnahme stehen. Deshalb muss für das Maß der Inanspruchnahme auf Bemessungsgrößen abgestellt werden, die sich jedenfalls nach einer pauschalierenden Betrachtungsweise des Zusammenhangs zwischen Höhe der Gebühr einerseits und dem Maß der Inanspruchnahme andererseits als noch plausibel rechtfertigen lassen und als sachgerechte Differenzierungsmerkmale anerkannt werden können.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4.10.2001 - 9 A 366/00 - m.w.N.

Diesen Voraussetzungen wird der hier angewandte einheitliche Frischwassermaßstab für die Inanspruchnahme der städtischen Abwasseranlage für die Entsorgung des Schmutz- und Niederschlagswassers nicht gerecht. Denn der Frischwasserbezug ist nicht geeignet, den gebührenrelevanten Umfang der Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage für die Einleitung von Niederschlagswasser zu bemessen.

Der einheitliche Frischwassermaßstab geht davon aus, dass zwischen dem Umfang der Inanspruchnahme der Abwasseranlage einerseits und dem Frischwasserverbrauch je angeschlossenem Grundstück andererseits ein das Maß der Benutzung wiederspiegelnder Zusammenhang besteht, der denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist.

Dieser Denkzusammenhang ist bezogen auf das Zuführen von Schmutzwasser nicht zu beanstanden. Es ist nämlich ohne Weiteres nachvollziehbar, dass die Menge des Frischwassers, die einem an die Abwasseranlage angeschlossenen Grundstück zugeführt wird, in etwa der anfallenden Abwassermenge entspricht. Ein Verstoß gegen die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW ist insoweit nicht festzustellen.

Soweit die Gebührenbemessung für die Niederschlagswasserentsorgung nach dem Frischwassermaßstab erfolgt, fehlt aber der erforderliche hinreichende Zusammenhang zwischen dem Frischwasserverbrauch und dem Umfang der Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage. Der Frischwasserverbrauch ist keine geeignete Bemessungsgröße, die einen verlässlichen Rückschluss darauf erlaubt, wie viel Niederschlagswasser von dem betreffenden Grundstück der öffentlichen Abwasseranlage zugeführt wird. Die Annahme, je größer oder geringer der Frischwasserverbrauch eines Grundstücks sei, desto größer oder kleiner sei dementsprechend auch die wahrscheinliche Niederschlagswassereinleitung von dem an die Abwasseranlage angeschlossenen Grundstück, hält einer rechtlichen Überprüfung nicht Stand. Der Frischwasserverbrauch ist regelmäßig personen- und produktionsabhängig. Die Menge des eingeleiteten Niederschlagswassers hängt hingegen von Größen wie Topographie, Flächengröße, Oberflächengestaltung und der Menge des Niederschlags ab. Ein verlässlicher Zusammenhang zwischen Frischwasserbezug eines Grundstücks und der von diesem Grundstück zu entsorgenden Niederschlagsmenge besteht aber nicht.

Der Senat hat allerdings in der Vergangenheit den einheitlichen Frischwassermaßstab akzeptiert, wenn das betroffene Gemeindegebiet durch eine im entwässerungsrechtlichen Sinn verhältnismäßig homogene Bebauungsstruktur mit wenig verdichteter (Wohn-)Bebauung und ohne eine nennenswerte Anzahl kleinflächiger Grundstücke mit hohem Wasserverbrauch bzw. großflächig versiegelter Grundstücke mit niedrigem Wasserverbrauch geprägt gewesen ist.

Vgl. etwa: OVG NRW, Urteile vom 5.8.1994 - 9 A 1248/92 -, insoweit nicht veröffentlicht, und 1.9.1999 - 9 A 2190/99 -; kritisch hierzu: Hennebrüder, Die bundesweite Einführung der gesplitteten Abwassergebühr ist zwingend notwendig, KStZ 2007,184; Dudey/Jacobi, Zur Erforderlichkeit der Einführung einer getrennten Abwassergebühr nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit, GemH 2005, 83; Tillmanns, Ist die gesplittete Abwassergebühr notwendig?, KStZ 2003, 26; Hennebrüder, Ist die gesplittete Abwassergebühr notwendig?, KStZ 2003, 5.

An dieser Auffassung hält der Senat nicht länger fest. Denn auch bei homogener Bebauung fehlt unter den hiesigen modernen Lebensverhältnissen der erforderliche Zusammenhang zwischen Frischwasserbezug und zu entsorgender Niederschlagswassermenge. Die Zahl der Bewohner bzw. die Intensität der Nutzung des jeweiligen Grundstücks, die die Menge des dem Grundstück zugeführten Frischwassers beeinflusst, ist so unterschiedlich, dass es einen vorherrschenden, mindestens 90 % der Fälle erfassenden Regeltyp mit annähernd gleichmäßiger Relation zwischen Frischwasserverbrauch je Grundstück und hiervon abgeleitetem Niederschlagswasser nicht gibt.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 11.7.2005 - 9 A 2002/05 -, vom 28.6.2004 - 9 A 1276/02 -, GemH 2004, 215 = NVwZ-RR 2005, 279, sowie vom 5.2.2003 - 9 B 2482/02 -, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats und m.w.N.

Als Regeltyp kommen erfahrungsgemäß - wie hier - allenfalls die die (Wohn-)Be-bauung prägenden Ein- und Zweifamilienhausgrundstücke in Betracht. Nicht hierunter fallen die Grundstücke, auf denen 1. bei relativ kleinen versiegelten Grundflächen große Mengen an Frischwasser verbraucht werden (z.B. bei der Nutzung durch Mehrfamilienhäuser, Hochhäuser oder bei sonstigen, relativ gering befestigten Grundstücken mit hohem Wasserverbrauch) und auf denen 2. bei relativ großen versiegelten Grundflächen nur geringe Mengen an Frischwasser bezogen werden (z.B. bei Nutzung durch großflächige Gewerbebetriebe, Bürobauten). Diese häufig als "Ausreißer" bezeichneten Grundstücke sind nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit nicht relevant, wenn sie - wie hier nach Angaben des Beklagten - nicht weiter ins Gewicht fallen. Gleichwohl können nicht einmal Ein- und Zweifamilienhäuser als Regeltyp zugrunde gelegt werden. Denn auch sie werden so unterschiedlich genutzt, dass bei ihnen nicht von der erforderlichen annähernd gleichen mengenmäßigen Relation zwischen Frischwasserverbrauch und Niederschlagswassermenge ausgegangen werden kann.

So wird ein Einfamilienhaus häufig von Familien mit einem oder mehreren Kindern bewohnt. Statistisch gesehen gibt es in Nordrhein-Westfalen aber auch eine beachtliche Anzahl von Privathaushalten mit (nur) einer bzw. mit zwei Personen.

Vgl. Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik NRW, Statistisches Jahrbuch Nordrhein-Westfalen 2000, S. 724, zu den Privathaushalten im April 1999, und Privathaushalte und Familien in Nordrhein-Westfalen, 2000, Ergebnisse des Mikrozensus, Bestell-Nr. A 17 3 2000 00, S. 10.

Deshalb ist anzunehmen, dass selbst Einfamilienhäuser nicht selten nur von einer oder zwei Personen bewohnt werden, weil z.B. ein Ehepartner verstorben oder die Parteien sich infolge einer Scheidung getrennt haben oder die (erwachsenen) Kinder das Elternhaus verlassen haben. Diese unterschiedliche Nutzungsintensität gilt auch für Zweifamilienhäuser. Zum Beispiel werden Einfamilienhäuser mit Einliegerwohnung häufig von weniger Personen bewohnt als sonstige Zweifamilienhäuser. Die Richtigkeit dieser Annahme wird durch das Vorbringen des Beklagten zur Wohnsituation in T. bestätigt. Denn er hat in seinem Berufungsvorbringen ausdrücklich betont, dass in seinem Stadtgebiet Einfamilienhäuser häufig von Familien mit zwei und mehr Kindern bewohnt werden. Andererseits weist er aber daraufhin, dass die Zweifamilienhäuser oft nicht so personenintensiv genutzt werden, wie dies vermutet werden könnte. Die höchst unterschiedliche Nutzung von Ein- und Zweifamilienhäusern zeigt schon, dass kein verlässlicher Rückschluss von der Nutzung eines Grundstücks auf den Grad der Versiegelung möglich ist, der in der Regel die Inanspruchnahme der Abwasseranlage für die Entsorgung des Niederschlagwassers wiederspiegelt.

So führt im vorliegenden Fall bereits die Nutzung durch eine unterschiedliche Anzahl von Personen zu einem unterschiedlichen Frischwasserverbrauch und damit zu erheblichen, nicht mehr zu akzeptierenden Unterschieden bei der Höhe der veranlagten Gebühren für den Anteil der Kosten der Niederschlagswasserentsorgung:

Bei der Nutzung z.B. eines Einfamilienhauses mit einer versiegelten Fläche von 150 m² (kleinster vom Beklagten angenommener Wert) und einem durchschnittlichen Frischwasserverbrauch von 50 m³ pro Person und Jahr, vgl. Wasserwirtschaftsinitiative NRW, Euwid News, Dienstag, 14.2.2006, Wasserverbrauch in Nordrhein-Westfalen gesunken, www. Wasser.nrw.de; Bund der Steuerzahler NRW e.V. - Gebührenumfrage, www. Steuerzahler-nrw.de/ download/abwasser-geb06_anlage1. pdf., veranlagt der Beklagte bei einem Einpersonenhaushalt Abwasserentsorgungsgebühren - ermittelt nach dem einheitlichen Frischwassermaßstab und einem hier maßgeblichen Gebührensatz von 3,93 DM/m³ Abwasser - von jährlich 196,50,-- DM. Bei dem vom Satzungsgeber festgelegten Gebührensatz von 2,40 DM/m³ nur für das Ableiten von Schmutzwasser wird der Einpersonenhaushalt für die Umlage der Kosten der Niederschlagswasserentsorgung zu 76,50 DM (= 196,50 DM ./. 120,-- DM (= 50 m³ x 2,40 DM/m³ nur für Abwasser)) herangezogen. Damit zahlt der Einpersonenhaushalt bei einer versiegelten Fläche von 150 m² pro Quadratmeter Grundstück 0,51 DM (= 76,50 DM / 150 m²).

Ein Zweipersonenhaushalt mit 100 m³ Frischwasserverbrauch jährlich wird zu 393,-- DM Abwasserentsorgungsgebühren herangezogen. Der Kostenanteil für das Schmutzwasser beträgt 240,-- DM und ist doppelt so hoch wie beim Einpersonengrundstück. Der Kostenanteil für das Niederschlagswasser beläuft sich auf 153,-- DM und entspricht einer Umlage von 1,02 DM/m² versiegelter Fläche. Der Zweipersonenhaushalt muss also für die Niederschlagswasserkosten je Quadratmeter versiegelter Fläche das Doppelte eines Einpersonenhaushalts bezahlen.

Die Familie mit zwei Kindern - eine nach Angaben des Beklagten häufig vorkommende Nutzung eines Einfamilienhauses in T. - zahlt jährlich 786,-- DM. Davon entfallen 480,-- DM auf die Schmutzwasser- und 306,-- DM auf die Niederschlagswasserentsorgungskosten. Dieses entspricht einer Umlage von 2,04 DM/m² versiegelter Fläche und damit dem Vierfachen eines Einpersonenhaushalts.

Die allein hier aufgeführten Beispiele zeigen, dass selbst dann, wenn nur die Nutzung eines Einfamilienhauses mit vergleichbarer Größe der Grundstücksversiegelung in den Blick genommen wird, u.a. Familien mit Kindern gegenüber Einzelpersonen/Kleinhaushalten zu erheblich höheren Gebühren herangezogen werden, obwohl die zu beseitigende Niederschlagswassermenge in etwa gleich ist.

Noch gravierender wird der Unterschied, wenn die Nutzung der Grundstücke mit 200 m² versiegelter Grundstücksfläche (größter vom Beklagten angenommene Wert) mit in den Vergleich aufgenommen wird. Insoweit geht der Senat davon aus, dass der Beklagte mit dieser versiegelten Flächengröße im Wesentlichen die Zweifamilienhäuser hat erfassen wollen. Bei einer Nutzung durch 2 Familien mit jeweils 2 Kindern (400 m³ Frischwasser/Jahr) werden pro Quadratmeter versiegelter Fläche 3,06 DM Kosten der Niederschlagswasserentsorgung umgelegt (Das Sechsfache eines Einpersonenhaushaltes mit 150 m² versiegelter Fläche).

Darüber hinaus ist in der obigen Berechnung noch nicht berücksichtigt, dass auch bei Ein- und Zweifamilienhäusern erhebliche Unterschiede in der Oberflächengestaltung bestehen, die maßgeblichen Einfluss auf die Menge des zu entsorgenden Niederschlagswassers haben. Ein Einfamilienhaus kann je nach Lage nicht nur über einen befestigten Kraftfahrzeugparkplatz, sondern über mehrere verfügen. Eine Vermutung, dass ein Einfamilienhaus über nur einen befestigten Parkplatz und/oder Garage verfügt, existiert nicht. Noch deutlicher wird der Unterschied bei den Zwei- (und Mehr-)familienhäusern, bei denen entweder gleich mehrere bzw. keine Parkplätze auf dem Grundstück vorhanden sein können. Diese Konstellationen werden bei der Kostenumlage für die Entsorgung des Niederschlagswassers mittels einheitlichen Frischwassermaßstabes in keiner Weise berücksichtigt.

Soweit der Beklagte meint, die Ermittlung der Abwasserentsorgungsgebühren nach dem einheitlichen Frischwassermaßstab sei kostengünstig und eine Umstellung auf einen flächenbezogenen Maßstab für die Kosten der Niederschlagswasserentsorgung und anschließender Pflege werde erhebliche Kosten verursachen, vermag dieses finanzielle Argument den Verstoß des einheitlichen Frischwassermaßstabs gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW nicht zu rechtfertigen. Insoweit steht es dem Beklagten frei, z.B. ohne großen finanziellen Aufwand im Rahmen einer Selbstveranlagung der Gebührenschuldner die an die Abwasseranlage angeschlossenen versiegelten Flächen zu ermitteln und sich auf eine stichprobenweise Überprüfung zu beschränken. Wenn der Beklagte dabei feststellen sollte, dass Gebührenschuldner - wie von ihm behauptet - pflichtwidrig nicht der Wahrheit entsprechende Angaben gemacht haben, kann er auch später noch weitere Kontrollen vornehmen und entsprechende Nachveranlagungen, soweit erforderlich, veranlassen.

Die Anwendung des einheitlichen Frischwassermaßstabs für die Verteilung der Niederschlagswasserentsorgungskosten kann auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass nach der Rechtsprechung des BVerwG, Beschluss vom 12.6.1972, - VII B 117.70 - KStZ 1973, 92, eine Differenzierung der Kosten für die Entsorgung des Schmutzwassers und des Niederschlagswassers nicht erforderlich ist, wenn die durch die Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserentsorgung als geringfügig angesehen werden können und jedenfalls nicht mehr als 12 % der gesamten Abwasserentsorgungskosten betragen.

Zum Einen wird in der aktuellen Fachliteratur ein derartig geringer Kostenanteil für nahezu ausgeschlossen gehalten. Bislang durchgeführte Untersuchungen haben gezeigt, dass bei den Abwasserentsorgungskosten regelmäßig ein Anteil von 25 % und mehr für die Niederschlagswasserentsorgung gegeben ist.

Vgl. Dudey/Jacobi, Zur Erforderlichkeit der Einführung einer getrennten Abwassergebühr nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit, a.a.O. (niedrigster Anteil: 25 %; Mittelwert: 41 %); Hennebrüder, Ist die gesplittete Abwassergebühr notwendig?, a.a.O. (unter Bezugnahme auf Untersuchungen des Gutachters Prof. Dr. Pecher, wonach der Anteil i.d.R. zwischen 35 % und 45 % liegt).

Zum Anderen hat der Satzungsgeber im vorliegenden Fall die Gebühr je Kubikmeter Abwasser für die ausschließliche Schmutzwasserentsorgung mit 2,40 DM ermittelt. Nach den Berechnungen des Beklagten betragen damit die Kosten für die Niederschlagswasserentsorgung über 38 %. Der Anteil der Kosten für die Niederschlagswasserentsorgung liegt damit erheblich über dem vom BVerwG angehaltenen Schwellenwert.

Ende der Entscheidung