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Die Erhebung einer Vorausleistung ist grundsätzlich ermessensfehlerhaft, wenn die Erschließungsmaßnahme entsprechend der Satzung abgeschlossen, der Aufwand im Zeitpunkt des Erlasses des Vorausleistungsbescheides berechenbar war und es lediglich an der Widmung der in Rede stehenden Straße fehlte.

Ein rechtswidriger Vorausleistungsbescheid kann nicht gemäß § 128 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 KAG in einen endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid umgedeutet werden.

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OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Erschließungsbeitrags

hat der 6. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom 1. April 2003, an der teilgenommen haben

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Beklagten gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 14. März 2002 - 8 K 273/02.KO - wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung seitens der jeweiligen Kläger durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die jeweiligen Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Kläger, die Eigentümer von Grundstücken sind, die entweder an die Anbaustraße "G...." oder den Verlängerungsteil des "H...." angrenzen, wenden sich gegen ihre Heranziehung zu endgültigen Erschließungsbeiträgen für die erstmalige Herstellung der genannten Verkehrsanlagen.

Unter Verrechnung früher erhobener Vorausleistungsbeträge wurden die Kläger durch Bescheide vom 20. Oktober 1999 zu einer erneuten Vorausleistung auf Erschließungsbeiträge für die o.g. Maßnahme veranlagt. Nachdem am 29. März 2001 die Widmung der in Rede stehenden Straßen öffentlich bekannt gemacht wurde, teilte die Beklagte den Klägern durch die streitgegenständlichen Schreiben vom 16. Mai 2001 mit, dass sie die Vorausleistungsbescheide vom 20. Oktober 1999 "umdeute" und erklärte diese für endgültig. Da sich die Berechnungsgrundlagen als solche nicht geändert hätten, werde der jeweilige Vorausleistungsbescheid nachrichtlich beigefügt. Nach Zurückweisung der hiergegen eingelegten Widersprüche haben die Kläger am 4. Februar 2002 Klage erhoben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird gemäß § 130 b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand der angefochtenen Entscheidung Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Bescheide mit Gerichtsbescheid vom 14. März 2002 aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Eine Umdeutung nach § 128 AO in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 3 KAG komme nicht in Betracht. Es fehle bereits an einem fehlerhaften Verwaltungsakt, der Gegenstand einer Umdeutung sein könne. Es stehe nicht fest, dass der Vorausleistungsbescheid vom 20. Oktober 1999 fehlerhaft gewesen sei. Weiterhin scheitere die Umdeutung an der fehlenden Zielgleichheit eines Vorausleistungs- und eines endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides. Die Vorausleistung diene der Vorfinanzierung, die Erhebung von endgültigen Beiträgen der Deckung des Erschließungsaufwandes. Die Zielgleichheit fehle auch im Hinblick auf die persönliche Beitragsschuld. Durch einen Vorausleistungsbescheid werde nur derjenige persönlich Vorausleistungspflichtiger, der im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheides Grundstückseigentümer sei. Im Falle der Veräußerung des Grundstücks vor dem Entstehen der endgültigen Beitragspflicht müsse der endgültige Beitragsbescheid an den neuen Eigentümer gerichtet werden.

Selbst wenn eine Umdeutung zulässig wäre, sei unklar, welchen konkreten Inhalt die umgedeuteten neuen Bescheide hätten. Insbesondere sei nicht erkennbar, ab welchem Zeitpunkt die endgültige Beitragspflicht entstanden und die Forderung fällig geworden sei. Die Erklärung zu Protokoll des Kreisrechtsausschusses ("ab der Widmung") sei zu ungenau.

Die streitgegenständlichen Bescheide könnten auch nicht aus anderen Gründen aufrechterhalten werden. Eine "Endgültigkeitserklärung" im Sinne des § 165 Abs. 2 AO in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG scheide bereits deshalb aus, weil die Vorausleistungsbescheide nicht mit einem Vorläufigkeitsvermerk versehen gewesen seien.

Schließlich könne sich die Beklagte auch nicht mit Erfolg auf § 164 Abs. 3 AO in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG berufen. Bei einem Vorausleistungsbescheid handele es sich kraft Gesetzes um eine Festsetzung unter dem Vorbehalt der Nachprüfung, woran die behördliche Aufhebung des Vorbehalts nichts habe ändern können. Auch § 164 Abs. 4 AO sei nicht anwendbar, da die Festsetzungsverjährung noch lange nicht abgelaufen sei.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass es sich bei den streitgegenständlichen Bescheiden vom 16. Mai 2001 um eigenständige endgültige Erschließungsbeitragsbescheide handele.

Ungeachtet dessen lägen die Voraussetzungen des § 164 AO vor. § 164 Abs. 3 AO, wonach der Vorbehalt der Nachprüfung jederzeit aufgehoben werden könne, beziehe sich sowohl auf den behördlich als auch auf den gesetzlich angeordneten Vorbehalt der Nachprüfung im Sinne des § 164 Abs. 1 Sätze 1 und 2 AO. Dies sei von dem erkennenden Gericht bereits akzeptiert worden (AS 25, 442).

Außerdem lägen die Voraussetzungen einer Umdeutung nach § 128 AO vor. Für die Frage, ob fehlerhafte Vorausleistungsbescheide vorgelegen hätten, sei auf den Zeitpunkt des Erlasses der Widerspruchsbescheide abzustellen. Da solche bisher nicht ergangen seien, sei zu berücksichtigen, dass die Vorausleistungsbescheide mit der Bekanntgabe der Widmung rechtswidrig geworden seien. Im Einklang mit der Auffassung von Driehaus sei eine Zielgleichheit der Vorausleistungserhebung und des endgültigen Beitrags gegeben. Zweifel an der Bestimmtheit der angefochtenen Bescheide bestünden nicht. Der Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht sei der der Veröffentlichung der Widmung am 29. März 2001. Die Fälligkeit der Beitragsforderung folge nicht aus den angefochtenen Bescheiden, sondern aus den Vorausleistungsbescheiden vom 20. Oktober 1995.

Auch die sonstigen Einwendungen gegen die Beitragsforderung griffen nicht durch. Die Änderung des einschlägigen Bebauungsplans sei nicht zu beanstanden. Unabhängig davon, ob die Einteilung der festgesetzten Straßenflächen an der Rechtssatzqualität eines Bebauungsplans teilnehme, sei die Änderung durch die Planungshoheit gedeckt. Außerdem würden die Grundzüge der Planung nicht geändert und es sei keine höhere Belastung der Beitragspflichtigen bewirkt worden. Die von dem Kläger angenommene Kostenüberschreitung liege nicht vor. Ein Vergleich der Kosten mit denen eines Ausbaus vor zehn Jahren könne nicht vorgenommen werden. Im Übrigen seien die Kosten erforderlich gewesen, da die obere Grenze eines sachlich schlechthin unvertretbaren Ausbaus nicht überschritten worden sei. Die Anlage einer Mischfläche habe zu einer Kostenminimierung und nicht zu einer Kostenerhöhung geführt. Es seien auch keine 28, sondern 12 Stellplätze eingerichtet worden, die auch nicht überdimensioniert seien. Bei 21 Grundstücken sei diese Anzahl von Stellplätzen im Hinblick auf Besucher nicht zu beanstanden. Die Pflanzung von 27 Bäumen diene zum einen der Auflockerung des Baugebietes und zum anderen der Erfüllung landespflegerischer Vorgaben gemäß § 1 a BauGB.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung tragen sie vor, dass eine Aufhebung des Vorbehalts der Nachprüfung gemäß § 164 Abs. 4 AO nicht möglich sei, wenn es sich um einen Fall des gesetzlich angeordneten Vorbehalts der Nachprüfung im Sinne des § 164 Abs. 1 Satz 2 AO handele.

Eine Umdeutung gemäß § 128 AO sei nicht möglich gewesen, da die Vorausleistungsbescheide vom 20. Oktober 1999 nicht fehlerhaft gewesen seien und es im Übrigen an der Zielgleichheit einer Vorausleistung und eines endgültigen Beitragsbescheides fehle. Die Vorausleistung diene der Zinsersparnis und damit der Aufwandsminderung, der endgültige Beitrag der Deckung des Erschließungsaufwandes. Im Übrigen seien die angefochtenen Bescheide zu unbestimmt. Für die Adressaten seien Regelung, Sinn und Zweck sowie Inhalt der Verwaltungsakte völlig unklar und in keiner Weise erkennbar.

Was die Rechtmäßigkeit der Beitragsforderung im Übrigen angehe, sei die Änderung des Bebauungsplans rechtswidrig. Sie diene allein der Rechtfertigung extrem hoher Erschließungskosten und damit nicht der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung. Angesichts der Änderung des Baugesetzbuches könne für die Beantwortung der Frage, ob die Aufteilung einer Verkehrsfläche im Bebauungsplan an dessen Rechtssatzqualität teilnehme, nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abgestellt werden.

Im Übrigen sei der Erschließungsaufwand seinem Umfang nach nicht erforderlich gewesen. Bereits die Vergabe der Maßnahme sei nicht ordnungsgemäß erfolgt, was zu Kostensteigerungen geführt habe. Für die gewählte Ausbauvariante müssten im Hinblick auf die Situation der erschlossenen Grundstücke und den ihnen vermittelten Sondervorteil sachlich einleuchtende Gründe sprechen. Ihrer insoweit bestehenden Darlegungspflicht sei die Beklagte nicht nachgekommen. Dies gelte für die Anlegung einer Mischfläche anstelle eines Gehweges mit einem Hochbord. Auch sei die Anzahl der Stellplätze für ein Wohngebiet zu hoch, zumal auf den erschlossenen Grundstücken Abstellmöglichkeiten bestünden. Völlig abwegig sei die Anlage von zwei bis zwölf qm großen Rabatten für 27 Bäume, da es sich um die Erschließung eines Baugebiets im ländlichen Raum handele. Die Straßenbeleuchtung, die im Zuge der Herstellung der Baustraße aufgestellt worden sei, sei vollständig erneuert worden, obwohl es hierfür keine Gründe gegeben habe. Es sei auch nicht ersichtlich, weshalb die Baustraße, die schon bezahlt gewesen sei, vollständig abgetragen worden sei. Hierdurch seien vermeidbare Niveauänderungen bewirkt worden. Bedenken bestünden hinsichtlich der Kosten für den Kanal. Zunächst sei ein beidseitiger Kanal vorgesehen gewesen, in Wirklichkeit sei nur ein einseitiger Kanal ausgeführt worden. Zudem wiesen die Einläufe Mängel auf. Schließlich sei die Aufteilung der Kosten auf die Straße "G...." und "H...." nicht nachvollziehbar. Dies gelte insbesondere für den Bereich der Ingenieur- und Vermessungskosten.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten sowie den Verwaltungs- und Widerspruchsakten, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden konnte, hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen des § 128 der Abgabenordnung - AO - vom 16. März 1976 (BGBl I S. 613, bereinigt 1977 I S. 269) i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 des Kommunalabgabengesetzes - KAG - vom 20. Juni 1995 (GVBl S. 175) für die mit Schreiben vom 16. Mai 2001 erklärten Umdeutungen der Vorausleistungsbescheide vom 20. Oktober 1999 in endgültige Bescheide nicht vorlagen. Gemäß § 128 Abs. 1 AO kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Dies gilt gemäß § 128 Abs. 2 AO u.a. nicht, wenn die Rechtsfolgen des Verwaltungsakts, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, für den Betroffenen ungünstiger als die des fehlerhaften Verwaltungsakts wären.

Die erste der oben genannten Voraussetzungen für eine Umdeutung liegt vor, da die Vorausleistungsbescheide vom 20. Oktober 1999 rechtswidrig waren. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 1 des Baugesetzbuches - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997 (BGBl I S. 2141) können für ein Grundstück, für das eine Beitragspflicht noch nicht oder nicht in vollem Umfang entstanden ist, Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrags verlangt werden, wenn ein Bauvorhaben auf dem Grundstück genehmigt wird oder wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden ist und die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Da die Vorausleistungserhebung der Vorfinanzierung des im Wege der endgültigen Beitragserhebung zu deckenden Erschließungsaufwands dient und ihre Anforderung im Ermessen der Gemeinde steht, genügt für die Entscheidung zugunsten einer Vorausleistungserhebung grundsätzlich ein entsprechendes Vorfinanzierungsinteresse. Ein solches besteht nach der Rechtsprechung des Senats auch dann, wenn die Gemeinde den entstandenen Herstellungsaufwand bereits gedeckt hat, die Beitragspflicht aber noch nicht entstanden ist, weil z. B. der Grunderwerb, der satzungsmäßiges Herstellungsmerkmal ist, aus nicht der Gemeinde vorwerfbaren Gründen noch nicht abgeschlossen werden konnte (vgl. Urteil vom 25. Januar 2000 - 6 A 11585/99.OVG -). Etwas anderes gilt im vorliegenden Fall, in dem die Erschließungsmaßnahme entsprechend der Satzung abgeschlossen, der Aufwand im Zeitpunkt des Erlasses des Vorausleistungsbescheides berechenbar war und es lediglich an der Widmung der in Rede stehenden Straßen fehlte. Bei der Widmung handelt es sich um einen Rechtsakt, dessen Erlass allein vom Willen der beitragserhebenden Beklagten abhängig war. Dafür, dass sie bis zum Erlass des hier streitgegenständlichen Vorausleistungsbescheides nicht verfügt wurde, hat die Beklagte auf ausdrückliches Nachfragen des Senats in der mündlichen Verhandlung keine sachgerechten Gründe nennen können. Deshalb war es ermessensfehlerhaft, eine Vorausleistung anzufordern, statt nach erfolgter Widmung der in Rede stehenden Straßen einen endgültigen Bescheid zu erlassen.

Waren demnach die Vorausleistungsbescheide vom 20. Oktober 1999 fehlerhaft, konnten sie jedoch nicht gemäß § 128 AO in einen endgültigen Bescheid umgedeutet werden. Der Senat lässt die Frage offen, ob ein Vorausleistungsbescheid einerseits und ein endgültiger Erschließungsbeitragsbescheid andererseits auf das gleiche Ziel im Sinne des § 128 Abs. 1 AO gerichtet sind. Dies wurde vom Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung unter Hinweis auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 4. Oktober 1991 - 23 B 88.2134 - (NVwZ-RR 1992, 507) deshalb verneint, weil die Vorausleistungserhebung das Ziel habe, Zinsen für sonst erforderliches Fremdkapital zu ersparen, während die Erhebung von Beiträgen der Deckung des entstandenen und noch zu erwartenden Aufwandes diene. Ob diese Auffassung zutrifft, ist angesichts der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Wesen der Vorausleistung zweifelhaft. Danach stellt die Vorausleistung ebenfalls eine Beitragsleistung dar, die zum Unterschied zur endgültigen Beitragserhebung lediglich zeitlich vorgezogen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 1998 - 8 C 20.97 - KStZ 1999, 116). Allerdings verstößt die Umdeutung eines Vorausleistungsbescheides in einen endgültigen Bescheid gegen § 128 Abs. 2 AO, da die Rechtsfolgen eines endgültigen Beitragsbescheides für den Betroffenen ungünstiger sind als die eines Vorausleistungsbescheides. Dies beruht darauf, dass durch einen Vorausleistungsbescheid eine Beitragsforderung lediglich vorläufig festgesetzt wird, was für den Beitragspflichtigen eine mindere Belastung darstellt als die nicht mehr abänderbare Zahlungspflicht, die durch einen endgültigen Bescheid begründet wird. Die im Gegensatz zur endgültigen Beitragserhebung günstigere Vorläufigkeit der Vorausleistungsforderung betrifft sowohl den Beitrag dem Grunde als auch der Höhe nach. Dem Grunde nach ist es denkbar, dass dem Vorausleistungspflichtigen ein Anspruch auf Aufhebung sogar eines bestandskräftigen Vorausleistungsbescheides mit der Folge erwächst, dass ihm die gezahlte Vorausleistung zu erstatten ist. Dies ist der Fall, wenn der materielle Rechtsgrund für die Vorausleistung weggefallen ist, weil die Entstehung der endgültigen Beitragspflicht ausgeschlossen ist (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 6. Auflage, § 21 RdNr. 41 ff) und deshalb deren Zweck, nämlich die Tilgung des endgültigen Beitrags (BVerwG, a.a.O.), nicht mehr erreicht werden kann. Im Hinblick auf die Höhe der angeforderten Vorausleistung steht ebenfalls nicht abschließend fest, welcher Betrag letztendlich geschuldet wird. Dies ergibt sich vielmehr lediglich aus dem endgültigen Bescheid, da Veränderungen hinsichtlich des beitragsfähigen Aufwandes und der für die Verteilung relevanten tatsächlichen und satzungsrechtlichen Grundlagen, die nach der Vorausleistungserhebung, aber vor dem Entstehen der endgültigen Beitragspflicht eingetreten sind, im Rahmen der endgültigen Beitragserhebung zu berücksichtigen sind. Dass erst der endgültige Beitragsbescheid eine abschließende Klärung des Beitragsverhältnisses herbeiführt, ist für den Adressaten nicht selten Anlass, trotz rechtlicher Bedenken den Vorausleistungsbescheid bestandskräftig werden zu lassen und zunächst die endgültige Veranlagung abzuwarten. Stellt somit der endgültige Beitragsbescheid wegen der abschließenden Regelung der Zahlungspflicht eine stärkere Belastung des Beitragspflichtigen dar als ein Vorausleistungsbescheid, scheidet dessen Umdeutung in einen endgültigen Bescheid aus.

Entgegen der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (a.a.O.) können die Schreiben der Beklagten vom 16. Mai 2001, mit den sie - wie oben dargelegt - erfolglos die Vorausleistungsbescheide vom 20. Oktober 1999 in endgültige Bescheide umgedeutet hat, nicht als endgültige Erschließungsbeitragsbescheide angesehen werden. Dies beruht darauf, dass die Beklagte ausweislich der Schreiben vom 16. Mai 2001 keine neuen Verwaltungsakte erlassen hat, sondern nach dem zum Ausdruck gekommenen erklärten Willen, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1998 - 9 C 51.97 -, NVwZ-RR 1999, 277 m.w.N.), den als fehlerhaft angesehenen Vorausleistungsbescheid durch Umdeutung in einen fehlerfreien Verwaltungsakt aufrecht erhalten wollte.

Schließlich konnten die Vorausleistungsbescheide vom 20. Oktober 1999 auch nicht unter den Voraussetzungen der §§ 164 Abs. 3 oder 165 Abs. 2 AO in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG aufrecht erhalten werden, da diese Vorschriften von ihren Voraussetzungen her bereits nicht auf fehlerhafte Verwaltungsakte anwendbar sind. Insoweit stellt § 128 AO in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 3 KAG eine abschließende Spezialregelung für die Erhaltung rechtswidriger Bescheide dar.

Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

Ende der Entscheidung