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8 A 10553/07.OVG

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Baurechts

hier: Durchsetzung von Ansprüchen aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. November 2007, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held Richter am Oberverwaltungsgericht Schauß Richterin am Oberverwaltungsgericht Lang ehrenamtliche Richterin Dipl.-Betriebswirtin Benninghoven ehrenamtlicher Richter Mechanikermeister Bayer

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 18. April 2007 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Mit der Klage wird ein Zahlungsanspruch nach Rücktritt von einem öffentlichrechtlichen Vertrag geltend gemacht.

Die Klägerin schloss im Dezember 1999 mit der HS I. GmbH & Co. KG als Grundstückseigentümerin einen auf §§ 147 Abs. 1, 146 Abs. 3 BauGB gestützten Vertrag über die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen auf im Sanierungsgebiet "Bedaplatz/Spitelspaisch" gelegenen Grundstücken (Eigentümer-Sanierungsvertrag). Darin verpflichtete sich die Eigentümerin zur Durchführung verschiedener Ordnungsmaßnahmen auf den Grundstücken, insbesondere zur Beseitigung vorhandener baulicher Anlagen, und zu im Anschluss daran ohne Verzögerung vorzunehmenden "Baumaßnahmen". Die Klägerin verpflichtete sich ihrerseits, der Eigentümerin die durch die Beseitigung der baulichen Anlagen entstehenden Kosten zu erstatten. Weiter regelt der Vertrag ein Rücktrittsrecht der Klägerin u.a. für den Fall, dass die geplanten Baumaßnahmen nicht oder nur teilweise innerhalb der Laufzeit des Vertrags erfolgen; bei Vertragsrücktritt seien die geleisteten Zahlungen der Klägerin zuzüglich jährlich 6 % Zinsen zurückzuzahlen. Mit späterem Vertrag wurde die Fälligkeit des Erstattungsanspruchs zeitlich vorgezogen, der in der Folgezeit dinglich gesichert wurde.

Nach Durchführung der Ordnungsmaßnahmen erstattete die Klägerin der Eigentümerin den vertraglich vereinbarten Betrag von 40.818,12 €.

Aufgrund notariellen Vertrags vom 11. Dezember 2002 veräußerte die HS I. GmbH & Co. KG etwa die Hälfte der betroffenen Fläche an die Beklagten, die mit einem ergänzenden notariellen Vertrag in die Rechte und Pflichten aus dem Eigentümer-Sanierungsvertrag eintraten; eine etwaige Rückerstattungspflicht zugunsten der Klägerin wurde zur Hälfte übernommen. Regelungen dieses Inhalts enthielt auch ein anschließender ergänzender Sanierungsvertrag der Beklagten mit der Klägerin vom April 2006. Unter Beibehaltung des Rücktrittsrechts der Klägerin vom Vertrag wurde ferner die Frist für den Baubeginn bis zum 30. Juni 2006 verlängert.

Nachdem mit der Neubebauung der Grundstücke bis zu diesem Zeitpunkt nicht begonnen worden war und eine weitere dreimonatige Fristverlängerung ebenfalls nicht zur Aufnahme von Baumaßnahmen geführt hatte, erklärte die Klägerin mit Schreiben vom 11. Oktober 2006 ihren Rücktritt vom Vertrag und forderte von den Beklagten die Rückzahlung der Erstattungskosten in Höhe von 20.409,06 € zuzüglich Zinsen seit dem 1. Juni 2001.

Mit ihrer am 8. Dezember 2006 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiter verfolgt. Sie sieht sich zum Rücktritt berechtigt, denn die Beklagten hätten nicht fristgerecht mit dem Neubau begonnen. Ein Bauantrag sei zwar gestellt worden, jedoch mit Bescheid vom 20. November 2006 wegen unvollständiger Bauunterlagen zurückgewiesen worden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage unter Zulassung der Berufung abgewiesen. Die vertragliche Regelung über den Rücktritt vom Vertrag bei Missachtung der vereinbarten Bauverpflichtung mit der Folge der Kostenrückerstattung sei unwirksam. Denn es verstoße gegen das Koppelungsverbot, wenn eine Gemeinde die Kosten für ihr obliegende sanierungsrechtliche Ordnungsmaßnahmen zurückfordere, die der Grundstückseigentümer erbracht habe, auch wenn er eine andere Vertragspflicht verletzt habe.

Mit ihrer Berufung macht die Klägerin geltend, es sei zulässig, an einen Verstoß gegen ein Baugebot die Rückzahlung des für die Durchführung der Ordnungsmaßnahmen gewährten Betrags zu knüpfen. Die Beklagten hätten sich vertraglich sowohl zu Bau- als auch zu Ordnungsmaßnahmen verpflichtet. Baumaßnahmen könne die Gemeinde unter bestimmten Voraussetzungen auch selbst durchführen und im Übrigen mit Zwang durchsetzen. Den wirtschaftlich erfahrenen Beklagten hätten die Konsequenzen der eindeutigen vertraglichen Regelungen deutlich sein müssen.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil abzuändern und die Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin einen Betrag von 20.409,06 € zuzüglich 6 % Zinsen für die Zeit seit dem 1. Juni 2001 zu zahlen.

Die Beklagten beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Die Bauverpflichtung nehme weder formal noch inhaltlich teil an dem Zweckzusammenhang zwischen Ordnungsmaßnahmen und Kostenerstattung. Andernfalls stelle die Verpflichtung zu den Baumaßnahmen eine unangemessene Gegenleistung dar.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen nebst Anlagen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn sie ist unbegründet. Hinsichtlich des Zahlungsverlangens fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage.

Ein Anspruch der Klägerin auf Rückzahlung der Kosten, die sie den Beklagten für die Durchführung der Beseitigung der baulichen Anlagen auf ihrem Grundstück als Ordnungsmaßnahme erstattet hat, ergibt sich nicht aus der Regelung in § 9 Abs. 2 des Eigentümer-Sanierungsvertrags vom 06. Dezember 1999 bzw. § 8 Abs. 1 des Ergänzungsvertrags 11. April 2006. Danach ist bei Vertragsbeendigung u.a. durch Rücktritt die bereits geleistete Erstattung der Niederlegungskosten nebst 6 % Zinsen pro Jahr an die Klägerin zurück zu zahlen. Eine Rückzahlungsregelung dieses Inhalts erweist sich jedoch als unzulässig und daher unwirksam, soweit sie die Rücktrittsfolge der Nichterfüllung einer vertraglich vereinbarten sanierungsrechtlichen Bauverpflichtung (§ 148 BauGB) darstellt.

Bei dem zwischen den Beteiligten geschlossene Eigentümer-Sanierungsvertrag über Ordnungsmaßnahmen (§ 146 Abs. 3, § 147 BauGB) handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, der nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB, § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) so gestaltet sein muss, dass die vertraglich vereinbarten Leistungen nach den gesamten Umständen in einem angemessenen Verhältnis stehen müssen. Diese rechtliche Maßgabe ist nicht mehr erfüllt, wenn - wie hier - im Vertragsrückabwicklungsverhältnis die Bauverpflichtung mit Niederlegungskosten für erbrachte Ordnungsmaßnahmen verknüpft wird.

Ausgangspunkt für diese Bewertung sind die gesetzlichen Regelungen, wonach im Rahmen der städtebaulichen Sanierung den Gemeinden die Ordnungsmaßnahmen obliegen, für die sie grundsätzlich auch die anfallenden Kosten trägt (§§ 147, 155 Abs. 6 BauGB), während die betroffenen Grundstückseigentümer die erforderlichen Baumaßnahmen auf eigene Rechnung durchzuführen haben (§ 148 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB). Die gesetzliche Grundregelung des § 155 Abs. 6 BauGB aufgreifend, regelt auch der hier in Rede stehende Sanierungsvertrag die Kostentragungspflicht der Gemeinde für die Odnungsmaßnahmen, indem er eine Kostenerstattungsregelung zugunsten der Grundstückseigentümer normiert, die die Ordnungsmaßnahmen anstelle der Gemeinde vornehmen (vgl. § 3 Abs. 1 des Sanierungsvertrags vom 06. Dezember 1999, § 3 Abs. 1 des Ergänzungsvertrags vom 11. April 2006). Eine Vermischung der unterschiedlichen Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten findet jedoch statt, wenn die Missachtung der Bauverpflichtung durch den Grundstückseigentümer bei einem aus diesem Grund erfolgten Rücktritt an die Rückzahlung der Kostenerstattung für die vertragsgemäß vorgenommenen Ordnungsmaßnahmen geknüpft wird. Die Beteiligten haben keinen sachlichen Grund für eine darin liegende einseitige vertragliche Absicherung der Interessen der Klägerin aufzeigen können.

Sachliche Gründe für eine solche Vertragsabwicklungsregelung ergeben sich nicht aus den einschlägigen sanierungsrechtlichen Vorschriften des BauGB. Nach § 148 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist der Grundstückseigentümer bereits kraft Gesetzes zu einer zügigen und zweckmäßigen Durchführung von Baumaßnahmen verpflichtet, die die Gemeinde auch hoheitlich (vgl. das Baugebot nach § 176 BauGB) und mit Verwaltungszwang gegenüber dem Grundstückseigentümer durchsetzen kann. Mag auch letztlich ein der Baupflicht entgegenstehender Wille des betroffenen Grundstückseigentümers mit diesen Mitteln nicht oder nur sehr schwer gebrochen werden können (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 11. April 1991, E 88, 97 und juris, Rn. 19), so vermag die Chance, mit der vertraglichen Regelung einen gewissen Druck auf den Grundstückseigentümer zur Verwirklichung von Baumaßnahmen auszuüben, nicht den Verlust der Erstattungskosten für die von dem Grundstückseigentümer erbrachten Ordnungsmaßnahmen zu rechtfertigen. Denn diese obliegen grundsätzlich der Gemeinde - so auch letztlich nach der vertraglichen Regelung zur Erstattungsverpflichtung (vgl. § 3 Abs. 1 des Sanierungsvertrags vom 06. Dezember 1999, § 3 Abs. 1 des Ergänzungsvertrags vom 11. April 2006) -, die von deren Durchführung nicht nur deshalb profitiert, weil damit ihre gesetzliche Verpflichtung aus § 147 BauGB erfüllt worden ist. Der Vorteil für die Kommune besteht unabhängig davon, ob und wann Baumaßnahmen auf den Sanierungsflächen tatsächlich erfolgen. Es kommt schließlich hinzu, dass es die Gemeinde ist, die die Gesamtverantwortung für die Durchführung der Sanierung insgesamt - der Ordnungs- und der Baumaßnahmen - trägt (vgl. Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 147 Rn. 1, § 148 Rn. 3, 8 f.; Köhler, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 146 Rn. 2).

Ein vertragliches Missverhältnis bei der Abwicklung des Eigentümer-Sanierungsvertrags würde jenseits der vorstehenden gesetzlichen Wertung auch unter Berücksichtigung der von dem Beklagten zu 2) in der mündlichen Verhandlung geschilderten konkreten Verhältnisse bei Vertragsabschluss bestehen. Danach sei die Bauverpflichtung mit dem Risiko einer Rückzahlung der Kosten für erbrachte Ordnungsmaßnahmen bei Verletzung vertraglicher Pflichten von dem damaligen Grundstückseigentümer deshalb als tragfähig übernommen worden, weil der Sanierungsvertrag auf der Grundlage der konkreten Planung einer Stadthalle geschlossen worden sei und die Klägerin dieses Objekt auch habe übernehmen wollen. Diese konkrete Planung sei in der Folgezeit jedoch aufgegeben worden. Diesen Sachverhalt unterstellt, hätte sich dann nämlich die Frage einer vertraglichen Anpassung an die geänderten Vertragsumstände gestellt, die ebenfalls eine Entkoppelung von Baumaßnahmen und Kosten für die Ordnungsmaßnahmen nahe gelegt hätte (vgl. § 60 Abs. 1 VwVfG).

Ein besonderes Indiz für die vorgenommene Würdigung des Vertragsabwicklungsverhältnisses sieht der Senat in den abweichenden Regelungen des Mustervertrag zum Eigentümer-Sanierungsvertrag über Ordnungsmaßnahmen, den die Kommunalen Spitzenverbände erarbeitet haben (abgedruckt in Krautzberger, Städtebauförderungsgesetz, C § 146, Anhang). Nach den dortigen Vorbemerkungen soll die vertragliche Überlassung von Ordnungsmaßnahmen nach § 146 Abs. 3 BauGB (gegen Kostenerstattung) von der Bereitschaft und Eignung des Grundstückseigentümers abhängen, die Ordnungsmaßnahmen und - in Koordinierung damit - die Baumaßnahmen durchzuführen (vgl. Ziffer 2.). Demgemäß sieht der Mustervertrag zwar auch eine Regelung über die Verpflichtung des Eigentümers zur Durchführung von zügigen Baumaßnahmen vor (§ 2 Abs. 3). Im Weiteren enthält der Mustervertrag jedoch bereits kein Rücktrittsrecht für den Fall von Vertragsverletzungen (sondern nur ein Kündigungsrecht, § 8). Jedenfalls aber kann der Eigentümer (bei von ihm zu vertretenden Kündigungsgründen welcher Art auch immer) die Erstattung der Kosten für die Ordnungsmaßnahmen verlangen, soweit ihm kein Vermögensvorteil entstanden ist (vgl. § 3 Abs. 1, § 9 Abs. 3 des Mustervertrags). Auch hier wird also die an Verantwortlichkeiten gemessene gesetzliche Differenzierung zwischen den beiden Typen von Sanierungsmaßnahmen bis ins Abwicklungsverhältnis nach Vertragsbeendigung hinein beibehalten.

Die vertragliche Rückzahlungsklausel kann auch nicht als vereinbarte Vertragsstrafe ausgelegt werden, die in öffentlich-rechtlichen Verträgen grundsätzlich zulässig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 06. März 1986, DÖD 1986, 249 und juris, Rn. 25). Eine ohne Sachgrund vorgenommene Verknüpfung von Pflichtverletzungen mit Erstattungskosten aus anderem Sachzusammenhang kann weder Grund noch Höhe einer Vertragsstrafe mit dem in Rede stehenden Inhalt begründen.

Im Hinblick auf die bloße Teilnichtigkeit des Vertrags hinsichtlich seiner Rückzahlungsregelung infolge Kündigung des Vertrags bei Verstoß gegen die Bauverpflichtung (vgl. § 59 Abs. 3 VwVfG) ergeben sich auch keine sonstigen Anspruchsgrundlagen, die dem Zahlungsbegehren der Klägerin zum Erfolg verhelfen könnten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 20.409,06 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47, 43 GKG).

Ende der Entscheidung