Judicialis Rechtsprechung

1. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO besteht seit der Neufassung dieser Vorschrift nur so weit, wie eine Verletzung von Rechten durch die angegriffene Verordnung möglich erscheint. Ist die Verordnung offensichtlich teilbar, so kann sie nicht angegriffen werden, soweit der Antragsteller von den Regelungen nicht betroffen sein kann.

2. Die Vollziehung einer Verordnung, welche die Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft vornimmt, kann ausgesetzt werden, wenn die Gültigkeit der Norm nicht offensichtlich ist, weil mehrfacher Umgliederungsaufwand im Interesse der Gemeinden und ihrer Bürger vermieden werden soll. Dies gilt vor allem dann, wenn die zuzuordnende Gemeinde Trägergemeinde einer (nicht mehr existenten) Verwaltungsgemeinschaft war.

3. Einer Zuordnungsentscheidung durch Verordnung steht jedenfalls dann ein freiwilliger Zusam-menschluss zu einer Verwaltungsgemeinschaft nicht entgegen, wenn diese die gesetzliche Zielzahl von 10.000 Einwohnern nicht erreicht und keine Ausnahmegründe vorliegen.

Der Ausnahmegrund erheblich unter dem Durchschnitt liegender Bevölkerungsdichte wird auf den Landkreiswert zu beziehen sein. Auf diesen Grund kann sich eine Gemeinde nicht berufen, die anders sinnvoll zugeordnet werden kann.

4. § 76 Abs. 2 GO LSA legt die Berücksichtigung von Gesichtspunkten für die Zuordnung fest, die nicht nur zur Kenntnis genommen, sondern "beachtet" werden müssen. Insbesondere wenn sich Gemeinden bei ihrer Anhörung auf solche Gesichtspunkte berufen, ist der Verordnungsgeber gehalten, die entsprechenden Tatsachen zu ermitteln und in die Entscheidung über die Zuordnung einzubeziehen (Bestätigung der bisherigen Rechtsprechung; vgl. OVG LSA, Urt. v. 28.04.1994 - 2 K 1/94 -). Übergangen werden dürfen nur solche Gesichtspunkte, die offensichtlich unerheblich sind.

5. Eine Zuweisungsentscheidung ist auch dann nicht offensichtlich gültig, wenn sie zwar die in Aussicht genommene Verwaltungsgemeinschaft stärkt, aber die Probleme umliegender Gemeinden und deren Zusammenschluss zu Verwaltungsgemeinschaften nicht löst ("Problemfälle" im näheren Umfeld).

6. Landkreisgrenzen bilden nicht zugleich auch notwendige Grenzen für Verwaltungsgemeinschaften.

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OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT BESCHLUSS

Aktenz.: 2 R 598/04

Datum: 29.12.2004

Gründe:

I

Die Antragstellerin wendet sich im einstweiligen Rechtsschutz gegen ihre Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft durch eine Landesverordnung.

Die Antragstellerin sowie die Gemeinden ..., die alle dem Landkreis Wernigerode angehören, bildeten bislang die Verwaltungsgemeinschaft "Derenburg".

Durch Art. 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit vom 13.11.2003 (LSA-GVBl., S.318), in Kraft getreten am 20.11.2003, änderte der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt unter anderem § 76 Abs. 1 seiner Gemeindeordnung - GO LSA - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), bis dahin zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.07.2003 (LSA-GVBl., S. 158), dergestalt, dass eine Verwaltungsgemeinschaft die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderliche Leistungsfähigkeit - von im Einzelnen bezeichneten Ausnahmefällen abgesehen - regelmäßig dann aufweise, wenn die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 10.000 (statt wie bisher 5.000) betrage. Zugleich fügte er in § 76 GO LSA einen Absatz 1a ein, der das Ministerium des Innern ermächtigt, ab dem 01.04.2004 zur Herstellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaften durch Verordnung alle oder auch einzelne Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften zusammenzuschließen oder einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft zuzuordnen, wenn - neben weiteren Voraussetzungen - öffentlich-rechtliche Vereinbarungen innerhalb einer von der oberen Kommunalaufsichtsbehörde gesetzten Frist nicht zustande gekommen sind.

Im Vorgriff hierauf schlossen die Gemeinden ... bereits am 11.11.2003 eine Gemeinschaftsvereinbarung über die Bildung/Erweiterung der Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz"; Sitz des gemeinsamen Verwaltungsamts sollte V. sein.

Am 05.02.2004 beantragte die Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" im Namen seiner - sämtlich im Landkreis Halberstadt belegenen - Mitgliedsgemeinden ... die Genehmigung einer Vereinbarung über die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" zum 01.01.2005, der neben den genannten Gemeinden die Antragstellerin angehören soll. Alle (künftigen) Mitgliedsgemeinden hatten dieser Vereinbarung zuvor zugestimmt. Mit Bescheid vom 18.05.2004 versagte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt die Genehmigung und gab zur Begründung an, die geplante Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" besitze mit nur 8.261 Einwohnern nicht die geforderte Leistungsfähigkeit. Es bestehe auch keine weit unterdurchschnittliche Bevölkerungsdichte, die eine Ausnahmeregelung rechtfertigen könne. Da es sich um eine kreisübergreifende Vereinbarung handele und die Kreistage der betroffenen Landkreise einer Änderung der Kreisgrenze noch nicht zugestimmt hätten, sei darüber hinaus eine Zuordnung durch den Antragsgegner erforderlich. Über den von den Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" erhobenen Widerspruch ist - soweit ersichtlich - noch nicht entschieden.

Bereits mit Schreiben vom 30.01.2004 hörte der Antragsgegner die Antragstellerin dazu an, dass er beabsichtige aus der Antragstellerin und den Gemeinden ... (bisherige Verwaltungsgemeinschaft "Derenburg") sowie den Gemeinden ... (bisherige Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz") eine Verwaltungsgemeinschaft zu bilden, und gab der Antragstellerin Gelegenheit, sich hierzu schriftlich bis zum 15.05.2004 zu äußern.

Unter Datum vom 12.05.2004 lehnte die Antragstellerin die Bildung dieser Verwaltungsgemeinschaft ab. Sie begründete dies im Wesentlichen mit historischen, geografischen, wirtschaftlichen, bevölkerungspolitischen und schulischen Beziehungen zu den Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" sowie ihren Bemühungen, wegen dieser Beziehungen die Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" bilden und zusätzlich die Gemeinde H. aufnehmen zu wollen. Zudem hätten die sich ständig ändernden Landesvorgaben in Bezug auf die erforderliche Einwohnerzahl keine sichere Planung bei den Neugliederungsbemühungen zugelassen.

Mit Schreiben vom 04.06.2004 forderte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt die Antragstellerin, die Gemeinden ... sowie die Gemeinden ... auf, bis zum 02.08.2004 zur Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung der oberen Kommunalaufsicht zur Genehmigung vorzulegen, und wies darauf hin, dass der Antragsgegner nach Ablauf der Frist von seiner Zuordnungsermächtigung Gebrauch machen könne.

Mit § 1 Nr. 10 der "Zweiten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften" vom 08.09.2004 (LSA-GVBl., S. 550) - 2. VwGemVO -, die auf die Ermächtigungsgrundlage in § 76 Abs. 1a GO LSA Bezug nimmt, ordnete der Antragsgegner die Antragstellerin der Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" zu. Unter Datum vom 01.11.2004 erließ er eine neue Fassung dieser Verordnung (LSA-GVBl., S. 763) und hob zugleich die Verordnung vom 08.09.2004 auf. Am 10.12.2004 schließlich erließ der Antragsgegner - unter Aufhebung der Verordnung vom 01.11.2004 - eine dritte Fassung der 2. VwGemVO (LSA-GVBl., S. 822), nach deren § 1 Nr. 10 die Antragstellerin - unverändert - der Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" zugeordnet wird.

Bereits am 22.10.2004 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt (2 K 597/04) und zugleich um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Ihre Zuordnung zur Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" sei schon deshalb (noch) nicht möglich, weil die bestehende Verwaltungsgemeinschaft "Derenburg" bislang noch nicht formell aufgelöst und damit das Ausscheiden noch nicht vollzogen sei. Materiell sei die Zuordnung rechtswidrig, weil in ihrem Fall ein Abweichen vom gesetzlichen Leitbild, das im Regelfall eine Einwohnerzahl von 10.000 voraussetze, nach der Ausnahmeregelung des § 76 Abs. 1 Satz 3 GO LSA gerechtfertigt sei und daher die von ihr beabsichtigte Bildung der Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" nicht zu beanstanden sei. Die im betreffenden Gebiet bestehende Einwohnerdichte von 74 Einwohnern je km² liege weit unter dem Landesdurchschnitt von 123 Einwohnern je km². Soweit diese Ausnahmeregelung für eine Unterschreitung der Einwohnerzahl von 10.000 weiter verlange, dass "eine sinnvolle Zuordnung nicht möglich sei", komme es auf eine Gesamtschau an, bei der auch die von ihr im Anhörungsverfahren geltend gemachten Verflechtungen mit anderen Gemeinden von Bedeutung seien. Auch vor dem Hintergrund, dass der Landesgesetzgeber im Jahre 2003 für Verwaltungsgemeinschaften (ursprünglich) eine Regelgröße von 8.000 Einwohnern angestrebt habe und diese Zahl erst im Gesetzgebungsverfahren auf 10.000 erhöht worden sei, rechtfertige vorliegend ein geringfügiges Abweichen vom gesetzlichen Leitbild. Ohne aktuelle Zuordnungsverfügung stehe die Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" weiter als Partner zur Verfügung. Die fehlende Zustimmung der beteiligten Landkreise könne ersetzt werden.

Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß),

§ 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 10. Dezember 2004 (LSA-GVBl., S. 822) vorläufig bis zu einer Entscheidung im Normenkontrollverfahren - 2 K 597/04 - außer Vollzug zu setzen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er trägt vor: Eine landkreisinterne Bildung leistungsfähiger Verwaltungsgemeinschaften sei nur mit einer "Vollfusion" der Mitgliedsgemeinden der bisherigen Verwaltungsgemeinschaften "Nordharz" und "Derenburg" möglich, da die übrigen Verwaltungsgemeinschaften im Landkreis Wernigerode bereits leistungsfähig seien und sie deshalb nicht in das Verordnungsverfahren einbezogen werden sollten. Ebenso wenig komme eine landkreisübergreifende Lösung in Betracht. Im benachbarten Landkreis Halberstadt habe er die Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften "O." und "A." zu einer Verwaltungsgemeinschaft zusammengeschlossen. Die Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" sei einer von derzeit drei Problemfällen; im Jahr 2004 sei insoweit nicht mehr mit einer Verordnung zu rechnen. Die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft aus den Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften "S." und "U." werde zunächst nicht weiterverfolgt, weil diese sich freiwillig gefunden hätten. Die von der Antragstellerin vorgeschlagene Bildung der Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" scheitere daran, dass die erforderliche Zahl von 10.000 Einwohnern nicht erreicht werde. Eine Ausnahme nach § 76 Abs. 1 Satz 3 GO LSA komme nicht in Betracht, weil jedenfalls eine sinnvolle Zuordnung der Antragstellerin zur Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" erfolgen könne. Zudem sei eine landkreisübergreifende Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft wegen des entgegen stehenden Willens der beiden betroffenen Landkreise nicht möglich. Eine - mögliche - Bildung einer Einheitsgemeinde mit den Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" habe die Antragstellerin abgelehnt. Sie habe ihr landeseinheitliches System der Neuordnung von Verwaltungsgemeinschaften auch eingehalten; es gebe insgesamt (nur) sieben Verwaltungsgemeinschaften unter 10.000 Einwohnern, und in drei Fällen habe die Neuordnung nicht bis zum 31.12.2004 abgeschlossen werden können. Schließlich fehle es an einem Anordnungsgrund, weil die Antragstellerin mit der Zuordnung ihre Selbständigkeit nicht verliere und ihr auch keine Aufgaben entzogen würden. Sie werde in ihrer Entwicklung nicht dauerhaft beeinträchtigt. Im Übrigen könne sich auch durch Änderung der Gemeinschaftsvereinbarung der Mitgliederbestand jederzeit ändern.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners und die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen; diese sind Gegenstand der Beratung gewesen.

II

A. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in dem hier anhängigen Normenkontrollverfahren (§ 47 Abs. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. d. Bek. v. 19.03.1991 [BGBl I 686] - VwGO -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.08.2004 [BGBl I 2198 <2204>]), ist zulässig.

Zunächst steht der Zulässigkeit des einstweiligen Rechtsschutzantrags nicht entgegen, dass die Antragstellerin ihren Antrag geändert hat, der sich ursprünglich gegen die Zweite Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften in der Fassung vom 08.09.2004 (LSA-GVBl., S. 763) gerichtet hat; denn die Antragsänderung ist im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich, weil auch für den geänderten Antrag der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt, da sich die maßgeblichen Vorschriften nicht geändert haben, und die Antragsänderung die endgültige Beilegung des Streites fördert (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 91 RdNr. 19 m. w. N.).

Die nunmehr angegriffene Zweite Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 10.12.2004 - 2. VwGemVO - ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die zum Gegenstand einer Normenkontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht gemacht werden kann (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 10 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 28.01.1992 [LSA-GVBl., S. 36], zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.07.2003 [LSA-GVBl., S. 158]). Auch Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf-LSA - vom 16.07.1992 (LSA-GVBl., S. 600) steht dem nicht entgegen, weil Gegenstand einer kommunalen Verfassungsbeschwerde nur förmliche Gesetze sein können (LVfG LSA, Urt. v. 22.02.1996 - LVG 2/95 -, LVerfGE 4, 401 [406 f]).

Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Einen Normenkontrollantrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die auch für die Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO erforderlich ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 47 RdNr. 156 i. V. m. § 123 RdNr. 18), ist ausreichend, dass die Antragstellerin hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (BVerwG, Urt. v. 10.03.1998 - BVerwG 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732). Dabei ist eine Rechtsverletzung nicht nur dann möglich, wenn die Norm oder ihre Anwendung unmittelbar in eine Rechtsstellung eingreift. Maßgeblich ist, ob sich die mögliche Verletzung subjektiver Rechte der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lässt (OVG LSA, Urt. v. 17.04.2003 - 2 K 258/01 -). Dies ist vorliegend der Fall, soweit die Antragstellerin durch § 1 Nr. 10 der 2. VwGemVO der Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" zugeordnet worden ist; denn sie wird durch diese Entscheidung des Antragsgegners unmittelbar in ihren durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf-LSA rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt.

Die Antragstellerin hat ihren Antrag auch zu Recht auf den sie betreffenden Teil der 2. VwGemVO beschränkt; denn diese Verordnung ist teilbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 27.01.1978 - BVerwG 7 C 44.76 -, DVBl. 1978, 536 [537]) führt die Ungültigkeit eines Teils einer Verordnung dann nicht zu ihrer Gesamtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) u n d mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Die zweite Frage nach dem hypothetischen Willen des Normgebers ist zwar wichtig; sie setzt jedoch voraus, dass die Verordnung überhaupt teilbar ist, ohne ihren Sinn zu verlieren. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen Gedanken im Hinblick auf einen Bebauungsplan dahingehend zusammengefasst, dass eine teilweise Nichtigkeit zur umfassenden Nichtigkeit führe, wenn die Regelung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen könne (BVerwG, Urt. v. 14.07.1972 - BVerwG IV C 69.70 -, BVerwGE 40, 268 [274]). Dies ist hier indes nicht der Fall; denn die Unwirksamkeit des § 1 Nr. 10 der 2. VwGemVO führt nicht dazu, dass die gesamte Verordnung Sinn und Rechtfertigung verliert, weil die Regelungen ihrem Regelungsgehalt nach eine untrennbare Einheit bildete; denn jede Zuordnungs- oder Zusammenschlussregelung der 2. VwGemVO betrifft einen Einzelfall, der die besonderen Verhältnisse der zugeordneten oder zusammengeschlossenen Gemeinden in den jeweiligen Landkreisen berücksichtigt, so dass eine - möglicherweise festzustellende - (Teil-) Unwirksamkeit einer einzelnen Regelung auf die übrigen Regelungen der Verordnung keinen Einfluss hat.

Schließlich ist der Antrag auch innerhalb der Zwei-Jahres-Frist nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.

B. Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ist auch begründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dringend geboten im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO ist die einstweilige Anordnung unter Beachtung der Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht in Anwendung des rechtsähnlichen § 32 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG - i. d. F. d. Bek. v. 11.08.1993 (BGBl I 1473), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2003 (BGBl I 2546), entwickelt hat (BVerfG, Beschl. v. 21.12. 1976 - 1 BvR 799/76 -, NJW 1977, 430) schon dann, wenn der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen ist, einstweiliger Rechtsschutz wegen unmittelbarer Betroffenheit durch die Norm auf andere Weise nicht erlangt werden kann und die dann erforderliche Abwägung, in die alle Belange der Betroffenen einzustellen sind, ergibt, dass die Folgen, die sich ergeben, wenn die einstweilige Anordnung verweigert wird, die Rechtsvorschrift später in der Hauptsache aber für nichtig erklärt wird, schwerer wiegen als die Folgen, die eintreten, wenn der Vollzug der Rechtsvorschrift ausgesetzt wird, die Norm indessen später in der Hauptsache bestätigt wird (OVG LSA, Beschl. v. 09.06.1994 - 2 M 36/94 -, m. w. N.).

Hiernach hat im konkreten Fall eine Interessenabwägung stattzufinden; denn gegenwärtig kann nicht eindeutig beurteilt werden, ob die streitige Zuordnung rechtmäßig ist, der Ausgang des Normenkontrollverfahrens ist vielmehr offen.

§ 76 Abs. 1a der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.04.2004 (LSA-GVBl., S. 246), ermächtigt den Antragsgegner zur Herstellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaften unter anderem dazu, alle oder auch einzelne Gemeinden von Verwaltungsgemeinschaften einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft zuzuordnen. Mit der angegriffenen Zuordnung verfolgt der Antragsgegner dieses Ziel. Nachdem die Gemeinden ... mit den Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" eine Gemeinschaftsvereinbarung über die Erweiterung dieser Verwaltungsgemeinschaft geschlossen haben, die nach den fernmündlichen Angeben des Antragsgegners mittlerweile auch genehmigt ist und am 30.12.2004 veröffentlicht werden soll, wird die Antragstellerin keiner Verwaltungsgemeinschaft mehr angehören. Mit einer Einwohnerzahl von rund 2.670 liegt sie weit unter der Zahl von 8.000 Einwohnern, die § 76 Abs. 1b GO LSA für Gemeinden zur Feststellung ihrer Leistungsfähigkeit fordert. Auch die bisherige Verwaltungsgemeinschaft "Derenburg" erreichte mit 4.862 Einwohnern nicht die in § 76 Abs. 1 GO LSA geforderte Größe. Mit der Zuordnung der Antragstellerin zur Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" würde die Leistungsfähigkeit dieser Verwaltungsgemeinschaft nach der Vermutungsregelung in § 76 Abs. 1 Satz 2 GO LSA hergestellt; denn mit der Antragstellerin und den beiden anderen Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft "Derenburg" würde die erweiterte Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" nach den Erhebungen des Antragsgegners zum 01.01.2005 eine Einwohnerzahl von 11.742 erreichen. Auch besteht der in § 76 Abs. 1a Satz 2 GO LSA geforderte räumliche Zusammenhang, der voraussetzt, dass jede Mitgliedsgemeinde der künftigen Verwaltungsgemeinschaft mit mindestens einer anderen Mitgliedsgemeinde benachbart ist und diese Anbindung nicht durch eine nicht der Verwaltungsgemeinschaft angehörende Gemeinde durchbrochen werden darf.

Der Senat neigt auch zu der Auffassung, dass die Antragstellerin ihrer Zuordnung zur Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" die Gemeinschaftsvereinbarung über die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" nicht entgegenhalten kann. Eine die Zuordnung ausschließende öffentlich-rechtliche Vereinbarung ist grundsätzlich erst dann im Sinne von § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA zustande gekommen, wenn sie die erforderliche Leistungsfähigkeit herstellen kann (vgl. Lübking/Beck, GO LSA, § 76a RdNr. 11). Die von der Antragstellerin beabsichtigte Bildung der Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" mit 8.261 Einwohnern erreicht nicht die nach dem "Leitbild" des Gesetzgebers (§ 76 Abs. 1 Satz 2 GO LSA) erforderliche Einwohnerzahl von 10.000. Es erscheint auch eher zweifelhaft, ob die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung in § 76 Abs. 1 Satz 3 GO LSA erfüllt sind, nach der im Einzelfall die Feststellung der Leistungsfähigkeit bei einer geringeren, mindestens jedoch 5.000 betragenden Einwohnerzahl auch aufgrund anderer Kriterien erfolgen kann, soweit eine im Landesvergleich weit unterdurchschnittliche Bevölkerungsdichte im Interesse der Bürgernähe eine Abweichung von der Mindestgröße des § 76 Abs. 1 Satz 2 GO LSA nahe legt und eine sinnvolle Zuordnung nicht möglich ist. Diese Regelung will in überdurchschnittlich dünn besiedelten Landesteilen strukturbedingte enge Ausnahmen ermöglichen (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LdTg-Drs. 4/585, S. 16). Insofern spricht Vieles dafür, dass nicht auf die Bevölkerungsdichte in einzelnen Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften, sondern - weiträumiger - in bestimmten Regionen des Landes, etwa Landkreisen abzustellen ist. Die Bevölkerungsdichte in den Landkreisen Wernigerode und Halberstadt lag aber zum maßgeblichen Stichtag des 31.12.2002 (§149 GO LSA) mit 119 bzw. 117 Einwohnern je km² nur geringfügig unter dem Landesdurchschnitt von 125 Einwohnern je km² (vgl. Statistisches Jahrbuch 2003 Sachsen-Anhalt, Teil 2, S. 22). Dem gegenüber wiesen beispielsweise der sehr dünn besiedelte Altmarkkreis Salzwedel mit 43 Einwohnern je km² und der Landkreis Stendal mit 56 Einwohnern je km² jeweils eine sehr deutlich unter dem Landesdurchschnitt liegende Bevölkerungsdichte auf.

Indes bestehen auch bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 76 Abs. 1a GO LSA Zweifel an der Rechtmäßigkeit der streitigen Zuordnung.

Nach § 76 Abs. 2 GO LSA sollen bei der Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft neben Gesichtspunkten der Raumordnung und Landesplanung die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere die Schul-, Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse, aber auch kirchliche, kulturelle und geschichtliche Beziehungen berücksichtigt werden. Diese Abgrenzungskriterien sollen die Gemeinden anhalten, homogene, spannungsfreie Verwaltungsgemeinschaften zu bilden, deren Zuschnitt sich nicht nur an den Erfordernissen der Verwaltung orientiert, sondern zugleich die äußeren und emotionalen Bedürfnisse der Bürger berücksichtigt; sie sollen sicherstellen, dass im Lande flächendeckend in der Ortsstufe ausgewogene Verwaltungsstrukturen entstehen (vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit - GKG LSA - zur inhaltsgleichen Vorschrift des § 4 Abs. 2 GKG LSA, S.3). Die Kriterien sollen als entscheidungserhebliche Belange nicht nur zur Kenntnis genommen, sondern regelmäßig bei der Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft beachtet werden. Insoweit handelt es sich um eine den Gestaltungsspielraum des Normgebers einengende Vorschrift; die dort aufgeführten Belange sind auch bei der Zuordnungsentscheidung zu berücksichtigen (vgl. OVG LSA, Urt. v. 28.04.1994 - 2 K 1/94 -, LKV 1995, 195 [198]). Sofern die Gemeinden im Rahmen ihrer Anhörung auf solche Gesichtspunkte hinweisen, ist der Verordnungsgeber grundsätzlich gehalten, die entsprechenden Tatsachen zu ermitteln und in die Entscheidung über die Zuordnung einzubeziehen; tut er dies nicht, kann die Zuordnungsentscheidung bereits deshalb fehlerhaft sein (vgl. OVG LSA, Urt. v. 28.04.1994, a. a. O.). Dies gilt auch in Ansehung des Umstands, dass es mit dem jetzigen Leitbild des Gesetzgebers in § 76 Abs. 1 GO LSA, das deutlich größere Verwaltungsgemeinschaften vorsieht als bisher, für den Verordnungsgeber schwieriger geworden ist, dieses Leitbild mit den Abgrenzungskriterien des § 76 Abs. 2 GO LSA in Einklang zu bringen.

Im konkreten Fall hat die Antragstellerin im Rahmen ihrer Anhörung eine Reihe von Gesichtspunkten geltend gemacht, die ihrer Auffassung nach dafür sprechen, mit den Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" eine Verwaltungsgemeinschaft zu bilden. Mit diesen Gesichtspunkten hat sich der Antragsgegner nur teilweise befasst (vgl. Nrn. 2.2.2 und 2.2.3 des Prüfrasters zur Neuordnung der Verwaltungsgemeinschaften "Derenburg" und "Nordharz"). Zwar wird sich der Verordnungsgeber nicht mit offensichtlich unerheblichen Gesichtspunkten auseinandersetzen müssen, die eine Gemeinde vorbringt. So kommt beispielsweise dem von der Antragstellerin geltend gemachten Umstand, dass verwandtschaftliche Beziehungen zwischen Bürgern der Antragstellerin und Bürgern der Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" bestünden, ersichtlich keine Bedeutung zu. Ob weitere von der Antragstellerin ins Feld geführte Belange beachtlich sind, kann indes nicht im Rahmen der nur summarischen Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren beurteilt werden. Zumindest der Hinweis der Antragstellerin auf die Verkehrsverhältnisse ist nicht völlig von der Hand zu weisen.

Ebenso wenig kann im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes abschließend beurteilt werden, ob der Antragsgegner die nach § 76 Abs. 2 GO LSA grundsätzlich zu beachtenden Abgrenzungskriterien deshalb unberücksichtigt lassen durfte, weil die von der Antragstellerin favorisierte Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" (bislang) nicht die nach dem Leitbild des Gesetzgebers erforderliche Einwohnerzahl erreicht. Wie der Antragsgegner selbst eingeräumt hat, entspricht die nach wie vor bestehende Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" ebenfalls nicht diesem Leitbild; sie stellt auch nach Einschätzung des Antragsgegners ein "Problemfall" dar, für den noch eine Lösung erarbeitet werden muss. In Betracht kommt insoweit die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft mit der Einheitsgemeinde H., die über rund 8.900 Einwohner verfügt. In diesem Fall aber könnte der Einbeziehung der Antragstellerin in diese Verwaltungsgemeinschaft eine zu geringe Einwohnerzahl nicht mehr entgegen gehalten werden.

Der Bildung einer solchen Verwaltungsgemeinschaft steht auch die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Landkreisen nicht schlechthin entgegen. § 75 Abs. 1a Satz 1 GO LSA lässt es ausdrücklich zu, dass auch benachbarte Gemeinden mehrerer Landkreise eine Verwaltungsgemeinschaft bilden. Nach dieser Neuregelung soll das Einverständnis der betroffenen Landkreise nicht mehr erforderlich sein (vgl. LdTg-Drs. 4/858, S. 14). Bei fehlender Zustimmung eines Landkreises zu einem nach § 75 Abs. 1a Satz 2 und 3 GO LSA erforderlichen Kreiswechsel einer Gemeinde bedarf es nach § 75 Abs. 1a Satz 4 GO LSA lediglich einer Zuordnungsentscheidung durch den Antragsgegner, wenn ein Antrag auf Genehmigung der Gemeinschaftsvereinbarung bis zum 31.03. 2004 vorgelegen hat. Soweit sich der Landkreis Wernigerode mit Schreiben vom 30.10.2003 für einen Verbleib der Antragstellerin im Kreisgebiet ausgesprochen hat, erfolgte dies im Übrigen mit Blick darauf, dass im Falle der Verwirklichung der Pläne der Antragstellerin die erforderlichen Einwohnerzahl von 10.000 in den Verwaltungsgemeinschaften "Vorharz" und "Nordharz" jeweils nicht erreicht würden. Wie der Landkreis Wernigerode zu einer erweiterten Verwaltungsgemeinschaft "Vorharz" stehen würde, lässt sich nicht abschätzen. Der Umstand, dass die Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" ohne die Antragstellerin die erforderliche Einwohnerzahl von 10.000 verfehlt, steht der Vorhaben der Antragstellerin nicht von vorn herein entgegen; denn es ist auch denkbar, aus den Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften "Nordharz" und "Ilsenburg" eine Verwaltungsgemeinschaft zu bilden, auch wenn die Verwaltungsgemeinschaft "Ilsenburg" mit 10.218 Einwohnern bereits eine dem Leitbild des Gesetzgebers entsprechende Größe aufweist.

Unabhängig von den Vorgaben des § 76 Abs. 2 GO LSA erscheint die Rechtmäßigkeit der Zuordnungsentscheidung auch deshalb zweifelhaft, weil im Bereich der hier betroffenen Landkreise Wernigerode und Halberstadt eine einheitliche, systemgerechte Bildung von Verwaltungsgemeinschaften nach dem gesetzlichen Leitbild derzeit nicht erkennbar ist. Wie bereits dargelegt ist die "Zukunft" der Verwaltungsgemeinschaft "Harzvorland-Huy" und deren Mitgliedsgemeinden noch ungeklärt. Im Landkreis Halberstadt wurde darüber hinaus die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft "Bode-Holtemme" aus den Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften "U." und "S." genehmigt; diese neue Verwaltungsgemeinschaft verfehlt indessen mit 9.629 Einwohnern gleichfalls die nunmehr erforderliche Einwohnerzahl von 10.000. Die so gebildete Verwaltungsgemeinschaft entspricht auch unter einem weiteren Gesichtspunkt nicht der Vorstellung des Gesetzgebers. Nach § 75 Abs. 1 GO LSA können nur benachbarte Gemeinden eine Verwaltungsgemeinschaft bilden. Auch eine Zuordnung nach § 76 Abs. 1a GO LSA verlangt, dass jede Mitgliedsgemeinde mit mindestens einer anderen Mitgliedsgemeinde benachbart ist und keine Durchtrennung dieser Anbindung durch eine Gemeinde vorliegt, die der Verwaltungsgemeinschaft nicht angehört. Die Mitgliedsgemeinden der beiden ehemaligen Verwaltungsgemeinschaften "U." und "S." werden vielmehr durch das Gebiet der Stadt ... voneinander getrennt.

Die nach all dem gebotene Abwägung spricht für den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Ist die Zuordnung der Antragstellerin nach § 1 Nr. 10 der 2. VwGemVO rechtswidrig, dann greift sie in die bisherige Organisation (Sitz des gemeinsamen Verwaltungsamts) unzumutbar ein, wenn im Fall späteren Obsiegens während der Dauer des Normenkontrollverfahrens die Verwaltung in Beachtung des § 1 Nr. 10 der 2. VwGemVO zunächst auf die zugeordnete, fremde Verwaltungsgemeinschaft übergeht und anschließend zurückübertragen werden muss. Verglichen damit erscheint es zumutbarer, die Wirkungen der Zuordnung erst dann eintreten zu lassen, wenn sie im Normenkontrollverfahren bestätigt ist. Dies entspricht auch dem Wohl der Bürger, welche die Verwaltung in Anspruch nehmen wollen. Durch den möglicherweise erst späteren Übergang werden die Interessen die Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft "Nordharz" geringfügiger betroffen. Denn es liegt auch im Organisationsinteresse dieser Gemeinden und dieser Verwaltungsgemeinschaft, den Umgliederungsaufwand nur einmal zu betreiben (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 09.06.1994, a. a. O.). Zwar ist die Antragstellerin für die Dauer des Normenkontrollverfahrens ohne "Partner" und liegt mit einer Einwohnerzahl von rund 2.670 weit unter der Zahl von 8.000 Einwohnern, die § 76 Abs. 1b GO LSA für Gemeinden zur Feststellung ihrer Leistungsfähigkeit fordert. Dies erscheint aber für eine Übergangszeit hinnehmbar, weil die Antragstellerin Sitz des gemeinsamen Verwaltungsamts der bisherigen Verwaltungsgemeinschaft "Derenburg" war und damit auch über eine für diese Zeit ausreichend sächliche und personelle Ausstattung verfügen dürfte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes i. d. F. des Art. 1 des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes v. 05.05.2004 (BGBl I 718) - GKG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.08.2004 (BGBl I 2198 [2208]). Die sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebende Bedeutung der Sache bestimmt der Senat in Anlehnung an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327 [1330]) mit 15.000,00 €. Im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ist dieser Wert zu halbieren.

Ende der Entscheidung