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2. Zur Interessenabwägung im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO bei Schließung einer Sekundarschule wegen Verfehlen des Zügigkeitsrechts gem. § 3 Abs. 1 MitSEPIVO.

Aktenz.: 3 M 10/05

Datum: 23.02.2005

Gründe:

Die antragstellende Stadt begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Schließung der im Stadtgebiet belegenden Sekundarschule. Träger dieser Schule ist der Antragsgegner, Eigentümerin des Schulgebäudes ist die Antragstellerin, der Kraft einer Verwaltungsvereinbarung mit dem Antragsgegner auch dessen Verwaltung übertragen ist. Die Schließung der Schule geht auf die "Fortschreibung der mittelfristigen Schulentwicklungsplanung für den Zeitraum 2004/2005 bis 2008/2009 der allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen im Burgenlandkreis" gem. Kreistagsbeschluss vom 2. August 2004 zurück. Die Fortschreibung der Planung sucht dem prognostizierten Rückgang der Schülerzahlen durch Schließung von zwei der bislang vier Sekundarschulen im westlichen Kreisgebiet Rechnung zu tragen (E., N., Bad K., Bad B.). Der verfügende Teil des Kreistagsbeschlusses ist amtlich bekannt gemacht im Naumburger Tageblatt vom 10. August 2004, die Schließung der Sekundarschule E. zum 31. Juli 2004 mit Zuordnung des Schulbezirks nach Bad K. findet sich unter Abschnitt B Ziffer 2 der Bekanntmachung. Dieser ist eine Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO beigefügt, die die Unterschrift des Landrats mit Datum vom 6. August 2004 trägt.

Am 12. August 2004 hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz durch Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer gleichzeitig erhobenen Klage gem. § 80 Abs. 5 VwGO nachgesucht. Sie hat im Wesentlichen vorgetragen, der Beschluss des Kreistages leide an formalen und inhaltlichen Fehlern. Sie - die Antragstellerin - sei in ihrem Anhörungsrecht aus § 22 Abs. 2 Schulgesetz Sachsen-Anhalt - SG - und in ihrem Recht auf Selbstverwaltung gem. Art. 87 Verf LSA verletzt. Die von der Planung berührten Belange seien nicht gerecht gegeneinander abgewogen worden.

Der Antragsgegner ist dem Antragsbegehren entgegengetreten, der Beigeladene hat keine Stellungnahme abgegeben.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz mit Beschluss vom 14. September 2004 abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Kreistag habe die Schulentwicklungsplanung formal und inhaltlich fehlerfrei beschlossen. Es habe eine sehr weitgehende Anhörung der Antragstellerin stattgefunden. Der Kreistag sei auch zu Recht von der Mindeststärke einer Sekundarschule für deren Bestandsfähigkeit gem. § 3 Abs. 1 der Verordnung zur Mittelfristigen Schulentwicklungsplanung - MitSEPlVO - ausgegangen, der auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhe. Er habe auch die für die Schulentwicklung wesentlichen Parameter in die Abwägung eingestellt. Dabei habe er sich auf die von der Kreisverwaltung ermittelten Entscheidungsgrundlagen stützen dürfen. Der Kreistag habe sich ungeachtet von streitig gebliebenen Einzelpunkten in der Lage gesehen, eine Entscheidung zu treffen. Sachfremde Erwägungen seien nicht ersichtlich. Auch wenn man den Bedenken der Antragstellerin hinsichtlich der sächlichen Voraussetzungen in den beiden betroffenen Schulen folge, führe das nur zu einem ungefähren Gleichstand der Standorte E. und Bad K.. Der Kreistag habe in dieser Lage unter Nutzung seines Gestaltungsspielraums eine rechtlich unbedenkliche Entscheidung getroffen.

Gegen diesen ihr am 17. September 2004 zugestellten Beschluss richtet sich die am 28. September 2004 eingegangene Beschwerde der Antragstellerin, die sie mit Schriftsatz vom 14. Oktober 2004, beim Oberverwaltungsgericht eingegangen am 15. Oktober 2004 begründet hat. Die Antragstellerin wiederholt und vertieft ihren erstinstanzlichen Vortrag. Sie rügt insbesondere, dass man sie entgegen dem Ergebnis eines vorangegangenen gerichtlichen Eilverfahrens nicht bereits am Beschlussentwurf für den Schulentwicklungsplan beteiligt habe. Der Kreistag sei auch von falschen oder ungereimten Planungsgrundlagen ausgegangen (Raumangebot in E., Investitionsbedarf in Bad K. und E., Fahrzeiten für die Schüler, regionale Ausgewogenheit). Weitere zu beteiligende Stellen seien nicht oder nicht ausreichend angehört worden. Dem Kreistag hätten auch nicht alle planungsrechtlich relevanten Unterlagen vorgelegen. Eine regionale Ausgewogenheit sei nicht erreicht worden. Die Schließung der Sekundarschule E. werde zu einer Verödung und zu einem wirtschaftlichen und kulturellen Niedergang der Stadt führen. Im Übrigen fehle es für den Zügigkeitsrichtwert in § 3 Abs. 1 MitSEPlVO an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung. Auch werde ein Verstoß gegen das Mitwirkungsverbot gem. § 31 Abs. 2 Gemeindeordnung darin gesehen, dass ein Schulrat und mehrere Oberbürgermeister bzw. Leiter von betroffenen Verwaltungsgemeinschaften an der Beschlussfassung teilgenommen hätten. Hier gelte es, bereits dem "bösen Schein" einer Befangenheit zu begegnen.

Der Antragsgegner verteidigt den erstinstanzlichen Beschluss. Der Beigeladene hat keine Stellungnahme abgegeben.

Wegen des weiteren Sachverhalts wird ergänzend auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakten A bis M) Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gem. § 80 Abs. 5 VwGO zu Recht abgelehnt.

Der Antrag gem. § 80 Abs. 5 VwGO ist im vorliegenden Falle das statthafte Rechtsmittel. Der Beschluss des Kreistags zur Mittelfristigen Schulentwicklungsplanung vom 2. August 2004 hat nicht lediglich die Rechtsnatur einer im Einzelfall noch umzusetzenden Planungsgrundlage, sondern trifft selbst eine Entscheidung über die Schließung von Sekundarschulen im Kreisgebiet, u. a. der Sekundarschule E.. Insoweit handelt es sich um eine Allgemeinverfügung, die sich nicht an bestimmte Personen wendet, sondern die rechtsrelevante Organisationsform der Sekundarschule E. betrifft (sog. intransitive Zustandsregelung, vgl. Niehues, Schul- und Prüfungsrecht 3. Aufl., Bd. 1 Rdnr. 639). Allgemeinverfügungen dieser Art sind Verwaltungsakte und als solche einer Anordnung gem. § 80 Abs. 2 Nr. 5 VwGO mit gerichtlichem Rechtsschutz gem. § 80 Abs. 5 VwGO zugänglich (h. M., vgl. Niehues, a. a. O., Rdnr. 672 m. w. N.).

Aus der Rechtsnatur der Schulschließung als Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung folgt indes nicht ohne weiteres die Antragsbefugnis der Antragstellerin. Sie muss geltend machen können, in ihren Rechten verletzt zu sein, vgl. § 42 Abs. 2 VwGO. Insoweit bestehen erhebliche Zweifel, auf die auch das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat. Eine Rechtsverletzung der Gemeinde setzt voraus, dass sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 87 Abs. 1 Verf LSA betroffen ist. Das Selbstverwaltungsrecht schließt u. a. die Planungshoheit der Gemeinde ein. Sie kann verletzt sein, wenn die Schulentwicklungsplanung eine Schule betrifft, deren Trägerschaft kraft Gesetzes bei der Gemeinde liegt. Denn die Schulträgerschaft gehört gem. § 64 Abs. 3 SG zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinde. Die Gemeinde ist jedoch nur für die Grundschulen Schulträger kraft Gesetzes, nicht für die anderen Schulformen einschließlich der Sekundarschule. Diese stehen in der Trägerschaft der Landkreise und der kreisfreien Städte (§ 65 Abs. 1, 2 SG; vgl. auch Niehues, a. a. O., Rdnr. 140). Der Senat vermag daher nicht zu erkennen, dass durch die Schließung der Sekundarschule E. die Planungskompetenz der Antragstellerin berührt ist. Das Gesetz räumt ihr lediglich Beteiligungsrechte in Verwaltungsverfahren ein, vgl. § 22 Abs. 5 SG, die Entscheidung über die Aufhebung des Schulangebots trifft - unter Berücksichtigung der Schulentwicklungsplanung - aber der Schulträger, § 64 Abs. 1 Satz 1 SG. Der Antragstellerin erwachsen weitergehende planungsrechtliche Befugnisse auch nicht aus ihrer Stellung als bürgerlich-rechtliche Eigentümerin des Schulgebäudes oder als Beteiligte der Verwaltungsvereinbarung mit dem Antragsgegner. Letztere setzt die Standortentscheidung des Schulträgers voraus. Es liegt allerdings nahe, dass der Antragstellerin durch den Verlust der Sekundarschule infrastrukturelle Nachteile erwachsen. Dabei handelt es sich aber um Folgewirkungen tatsächlicher Art aus der Entscheidung eines anderen Planungsträgers. Sie sind mit einer Verletzung des gemeindlichen Planungsrechts nicht gleichzusetzen.

Der Senat sieht allerdings ungeachtet der dargelegten Bedenken keinen Anlass, die Frage der Antragsbefugnis im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abschließend zu beantworten. Die Beschwerde kann auch bei angenommener Antragsbefugnis in der Sache keinen Erfolg haben. Das Gericht trifft im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO eine originäre, umfassend bewertende und abwägende Entscheidung. Die voraussichtlichen Erfolgsaussichten des Rechtsmittels zur Hauptsache sind einzubeziehen, dies allerdings dem Zweck des Eilverfahrens entsprechend in summarischer Prüfung. Einer Klärung des Sachverhalts mittels einer Beweisaufnahme bedarf es regelmäßig nicht (Bader pp., VwGO, 2. Aufl., § 80 Rdnr. 79, 84).

Eine eindeutige Aussage zum voraussichtlichen Erfolg oder Misserfolg des Rechtsmittels zur Hauptsache lässt sich nach gegenwärtigem Sachstand nicht treffen. Die Entscheidung über die Schließung einer Schule ist materiell-rechtlich anhand der Kriterien der Verordnung über die Mittelfristige Schulentwicklungsplanung - MitSEPlVO - zu treffen. Es handelt sich um eine planerische Entscheidung, deren Kern ein Abwägungsvorgang ist. Dieser muss dem Gebot der gerechten Abwägung der betroffenen Belange genügen (vgl. Niehues, a. a. O., Rdnr. 146). Dabei kommt dem vom Verordnungsgeber festgelegten Zügigkeitsrichtwert gem. § 3 Abs. 1 MitSEPlVO (hier: Jahrgangsstärke von 20 bei mindestens 2 Zügen) besondere Bedeutung zu, denn von ihm kann nur abgewichen werden, wenn in zumutbarer Entfernung keine weitere Sekundarschule vorhanden ist, vgl. § 3 Abs. 4 MitSEPlVO. Das Verwaltungsgericht hat hierzu zutreffende Ausführungen gemacht, auf die zwecks Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird.

Ausgehend vom Zügigkeitsrichtwert für Sekundarschulen gem. § 3 Abs. 1 MitSEPlVO lässt sich feststellen, dass die vier Standorte für Sekundarschulen im westlichen Kreisgebiet in der bisherigen Form nicht bestandsfähig sind. Die prognostizierten Schülerzahlen werden im Planungszeitraum soweit zurück gehen, dass nur noch der Bestand von zwei Sekundarschulen gesichert ist. Die Schließung der beiden weiteren Standorte erweist sich danach als unumgänglich.

Soweit die Antragstellerin die Ermächtigungsgrundlage des § 22 Abs. 6 SG für die Bestimmung eines Zügigkeitsrichtwerts nicht für ausreichend hält, ist dem bei der hier nur möglichen summarischen Beurteilung nicht zu folgen. Die Ermächtigungsgrundlage erstreckt sich ausdrücklich auch auf die Größe von Schulen oder Teilen von ihnen, § 22 Abs. 6 Nr. 2 SG. Eine weitergehen Regelung durch den Landesgesetzgeber selbst war angesichts des organisationsrechtlichen Charakters der Rechtsmaterie ohne Bezug zum Freiheits- und Gleichheitsbereich des Bürgers nicht geboten (vgl. BVerfGE 56, 1). Der Senat teilt auch nicht die Bedenken der Antragstellerin gegen den Zügigkeitsrichtwert bei kurzfristigem Verfehlen der ausreichenden Schülerzahl. Der Zügigkeitsrichtwert ist gem. § 3 Abs. 1 MitSEPlVO als Bezugsgröße für die Planung konzipiert und nötigt nicht zum unmittelbaren Eingreifen bei kurzfristigen Entwicklungen. Von einer kurzfristigen Unterschreitung des Zügigkeitsrichtwerts ist hier i. Ü. nicht auszugehen. Der Antragsgegner hat die mittelfristigen Zahlen ermittelt, die in ihrer tatsächlichen Entwicklung aus heutiger Sicht sogar noch deutlich unterschritten werden (vgl. SS v. 28.1.2005, S. 34).

Es kann nach allem nicht mehr um den Erhalt aller bisherigen vier Sekundarschulen im westlichen Kreisgebiet gehen, sondern nur noch um die Frage, welche Standorte zu schließen sind. Dabei unterliegt die getroffene Auswahl in gerichtlichen Verfahren nur einer eingeschränkten Prüfung. Das Gericht hat den Gestaltungsfreiraum des Planungsträgers zu respektieren und kann die Entscheidung nur auf Rechtsfehler hin überprüfen. Dies berücksichtigend lässt sich nicht feststellen, dass eine gerechte Abwägung aus Rechtsgründen nur die Erhaltung des Standorts E. zu Lasten des Standorts Bad K. zum Inhalt hätte haben können. Andererseits ist aber auch keine abschließende Aussage dazu möglich, dass die Entscheidung zu Lasten von E. rechtsfehlerfrei getroffen wurde. Die Ausführungen in der Beschwerdeschrift zu möglichen Tatsachenfehlern bei der Planung oder Versäumnissen bei der Unterrichtung der Kreistagsabgeordneten (SS v. 14.10.2004, S. 11 f und 24 f) können mit den Mitteln des Eilverfahrens nicht zuverlässig geklärt werden.

Die Entscheidung ist somit anhand einer eigentlichen (reinen) Interessenabwägung zu treffen, wobei im Hinblick auf die Akzessorietät des Verfahrens gem. § 80 Abs. 5 VwGO bei der materiellen Rechtslage von den Verhältnissen im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, i. Ü. aber von den Verhältnissen im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auszugehen ist (vgl. Bader pp., a. a. O., § 80 Rdnr. 89, 90). Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist dem öffentlichen Interesse des Antragsgegners am Vollzug der angefochtenen Entscheidung der Vorrang zu geben. Mit dem Vollzug werden keine vollendeten Tatsachen geschaffen. Die Schließung der Sekundarschule E. lässt sich notfalls wieder rückgängig machen. Dass der Antragstellerin schon während der Interimszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache unzumutbare Nachteile entstehen könnten, ist nicht ersichtlich. Jedenfalls ist hierzu nichts dargelegt. Was die Nutzung des Schulgebäudes anlangt, so bleibt diese - wenn auch in eingeschränktem Umfang - für die Zwecke der Grundschule weiter möglich. Demgegenüber wäre bei einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels der vom Antragsgegner zu gewährleistende geordnete Schulbetrieb erheblich betroffen. Schüler, Eltern und Lehrer der Sekundarschule E., die gerade den Wechsel nach Bad K. hinnehmen mussten, wären bei einer aussetzenden Entscheidung gezwungen, sich erneut umzuorientieren, diesmal zurück nach E.. Dieser erneute Wechsel würde zudem mitten in das laufende Schuljahr fallen. Würde sich sodann im Verfahren zur Hauptsache die Schließung der Sekundarschule E. als rechtmäßig erweisen, käme ein dritter Ortswechsel hinzu. Dieser massierte Änderungsbedarf wäre mit einem beträchtlichen organisatorischen Aufwand für alle Beteiligten verbunden und würde auch den mit der Zusammenlegung der Schulen verbundenen Einspareffekt vorerst zunichte machen. Nicht zuletzt ließe sich auch eine Beeinträchtigung des Schulauftrags aus Art. 1 SG nicht mehr ausschließen, denn dieser setzt ein Mindestmaß an Kontinuität in den äußeren Arbeitsbedingungen voraus. Nach allem rechtfertigt sich das Ergebnis, es vorerst bei der jetzigen örtlichen Organisation der Sekundarschulen zu belassen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, 161 Abs. 3 VwGO. Es besteht kein Anlass, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aus Billigkeitsgründen für erstattungsfähig zu erklären, denn dieser hat sich mangels eines Antrags keinem Prozessrisiko ausgesetzt.

Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG i. d. F. des Gesetzes vom 5. Mai 2004 (BGBl. I, S. 718 ff.).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Ende der Entscheidung