Judicialis Rechtsprechung

1. Ein Gebietsänderungsvertrag stellt im Zusammenwirken mit der Genehmigung der Aufsichtsbehörde einen Organisationsakt dar, der bewirkt, dass die von den Gemeinden vereinbarte Gebietsänderung mit konstitutiver Wirkung festgestellt und die Auflösung der eingemeindeten sowie die Existenz der neu gebildeten Gemeinde begründet wird. Er trifft als solcher grundsätzlich keine Regelungen mit rechtlicher Außenwirkung über Rechte und Pflichten im Verhältnis zwischen den an der Vereinbarung beteiligten Gemeinden und den Bürgern.

2. Weder aus der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt oder dem Kommunalwahlgesetz noch aus dem Kommunalabgabengesetz des Landes Sachsen-Anhalt ergeben sich subjektive Rechte der einzelnen Bürger, die im Rahmen einer Gemeindegebietsreform, insbesondere der Eingemeindung und Neubildung von Gemeinden, und bei der Entscheidung über Aufgaben und Befugnisse der neu gebildeten Gemeinde zu beachten wären.

3. Unmittelbar betroffen im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 8 GO LSA und damit anhörungspflichtig sind nur die Bürger, die eine Änderung der Gemeindezugehörigkeit erfahren, d. h. bei einer Eingemeindung sind nur die Bürger der einzugliedernden Gemeinde anzuhören, da diese nach Inkrafttreten des Gebietsänderungsvertrages aufgelöst wird.

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Gründe:

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe hat keinen Erfolg.

Gemäß §§ 166 VwGO, 114 Satz 1 ZPO ist Prozesskostenhilfe demjenigen zu gewähren, der nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozessführung nicht oder nur zum Teil oder nur in Raten aufbringen kann, wenn die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet und nicht mutwillig erscheint. Eine hinreichende Aussicht auf Erfolg ist nur dann gegeben, wenn mehr als eine theoretische Wahrscheinlichkeit für den Erfolg des Rechtsmittels spricht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.02.1997 - 1 BvR 391/93 -, NJW 1997, 2102, 2103), d. h. wenn der klägerische Rechtsstandpunkt ohne Überspannung der Anforderungen zutreffend oder bei schwieriger Rechtslage zumindest vertretbar erscheint (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 19. 05.2003 - 2 O 145/03 -). Sie liegt nicht vor, wenn der Erfolg im Verfahren zwar nicht schlechthin ausgeschlossen, die Erfolgschance aber nur eine entfernte ist (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 07.05.1997 - 1 BvR 296/94 -, NJW 1997, 2745).

In Anwendung dieser Maßstäbe sind nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand die erforderlichen Erfolgsaussichten i. S. d. § 166 VwGO i. V. m. § 114 Satz 1 ZPO für die von dem Antragsteller beabsichtigte Durchführung eines Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO gegen die Gültigkeit des zwischen den Antragsgegnerinnen im November 2008 abgeschlossenen und am 19. Dezember 2008 vom Salzlandkreis genehmigten Gebietsänderungsvertrages zu verneinen.

Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob es sich bei dem von dem Antragsteller angegriffenen Gebietsänderungsvertrag um eine andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 10 AG VwGO LSA handelt. Hierzu rechnet man abstrakt-generelle Regelungen mit unmittelbarer Verbindlichkeit für das Verhältnis zwischen Staat und Bürger wie insbesondere Rechtsverordnungen und Satzungen (vgl. statt aller Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 47 RdNr. 12). Davon zu trennen sind abstrakt-generelle Regelungen mit unmittelbarer Verbindlichkeit allein für die Innenverhältnisse der Verwaltung, wie sie von der Verwaltung in Gestalt von Verwaltungsvorschriften getroffen werden. Zwar sprechen Sinn und Zweck der Normenkontrolle nach § 47 VwGO für eine weite Auslegung des Begriffs der anderen untergesetzlichen Rechtsvorschrift; denn die in dieser Vorschrift geregelte Normenkontrolle dient der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts; ihr Zweck liegt darin, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch die Verwaltungsgerichte zu entlasten. Zugleich will § 47 VwGO den Schutz des subjektiv-öffentlichen Rechts des Bürgers verbessern, indem er mögliche Zweifel an der Gültigkeit einer Rechtsvorschrift in einem ausschließlich der Klärung dieser Zweifel dienenden Verfahren bündelt und so zahlreichen Einzelprozessen gegen auf die Rechtsvorschrift gestützte konkrete Verwaltungsentscheidungen vorbeugt, in denen die Gültigkeit der Rechtsvorschrift nur als Vorfrage geprüft werden kann. Diesem Zweck wird nur eine Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gerecht, die den dort verwendeten Begriff der Rechtsvorschrift in einem weiten Sinne versteht und jedenfalls solche (abstrakt-generellen) Regelungen der Exekutive einbezieht, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berühren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.11.1993 - BVerwG 5 N 1.92 -, BVerwGE 94, 335; Gerhardt/Bier, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 RdNrn. 24 ff.). Eine derart die Normenkontrolle nach § 47 VwGO eröffnende unmittelbare Verbindlichkeit für das Verhältnis zwischen Staat und Bürger ist allerdings nicht etwa schon im Hinblick auf eine bloß tatsächliche Außenwirkung einer Vorschrift in Betracht zu ziehen. Es kommt vielmehr auf die Verbindlichkeit als rechtlich gewollte unmittelbare Rechtswirkung im Außenverhältnis zum Bürger an, d.h. darauf, ob eine Vorschrift trotz ihrer äußeren Form mit dem - eine "Rechtsvorschrift" kennzeichnenden - Anspruch auf solche Verbindlichkeit erlassen ist (VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 30.06.1992 - 4 S 1213/90 -, zit. nach juris).

Es kann dahinstehen, ob dem streitgegenständlichen Gebietsänderungsvertrag eine unmittelbare Außenwirkung auch gegenüber dem Bürger zukommt, weil nach dem Wortlaut des § 19 Abs. 1 Satz 1 GO LSA die Gebietsänderung, die Vereinbarung nach § 17 Abs. 1 GO LSA und die Bestimmungen der Kommunalaufsichtsbehörde (nur) Rechte und Pflichten der Beteiligten begründen. Sein Gegenstand lässt sich dahin zusammenfassen, dass die beteiligten Gemeinden, hier die Antragsgegnerinnen, damit allgemein festgelegt haben, nach welchen Grundsätzen und auf welchem Weg die Rechtsnachfolge, das neue Ortsrecht und die Änderungen in der Verwaltung in Ansehung der Gebietsänderung durchzuführen sind, um im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit eine verbindliche Grundlage für eine zukünftige gedeihliche Zusammenarbeit zu schaffen.

Letztlich kann der Senat die Frage, ob der von dem Antragsteller angegriffene Gebietsänderungsvertrag eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist, offen lassen; denn der Normenkontrollantrag hat bereits deshalb keinen Erfolg, weil dem Antragsteller die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fehlt. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche und juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 10.03.1998 - BVerwG 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732; Urt. v. 24.09.1998 - BVerwG 4 CN 2.98 -, DVBl. 1999, 100), der sich der Senat anschließt, können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO keine höheren Anforderungen gestellt werden als sie auch für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Die Geltendmachung einer Rechtsverletzung setzt nach der zur Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass eine Verletzung eigener Rechte des Antragstellers nach seinem Vorbringen möglich, das heißt nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise unmöglich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.02.1994 - BVerwG 1 C 24.92 -, BVerwGE 95, 133, 134 m. w. N.).

Eine Antragsbefugnis in diesem Sinne steht dem Antragsteller nicht zu; denn eine Verletzung eigener Rechte des Antragstellers durch die angegriffene Gemeindegebietsvereinbarung der Antragsgegnerinnen ist offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen.

Eine Antragsbefugnis im dargelegten Sinn ergibt sich vorliegend nicht schon daraus, dass der Antragsteller Adressat der angegriffenen Gebietsänderungsvereinbarung wäre. Ohne Erfolg macht der Antragsteller insoweit geltend, mit dem Wirksamwerden der Gebietsänderung würde sein Stimmengewicht zu den gebietsbezogenen Wahlkandidaten aus der Stadt A-Stadt bei allen Kommunalwahlen der neuen Gebietskörperschaft dauerhaft niedriger sein, weil die Gebietsgröße und damit einhergehend die Zahl der Wahlberechtigten des Kommunalwahlbereichs sich ändere. Zudem wäre er aufgrund der massiven Verschlechterung der Finanzkraft der Antragsgegnerin zu 1. als unmittelbare Folge der Eingliederung der hochverschuldeten Antragsgegnerin zu 2. in absehbarer Zeit sowohl abstrakt als auch unmittelbar (örtliche Satzungen des Abgabenrechts) auf der Grundlage materiellen Rechts verpflichtet, ab 01.01.2009 die zusätzlichen Lasten der hochverschuldeten Antragsgegnerin zu 1. zu tragen.

Der zwischen den Antragsgegnerinnen abgeschlossene Gebietsänderungsvertrag enthält allerdings keine Bestimmungen, die unmittelbar den Antragsteller in seiner Eigenschaft als Wahlberechtigen bzw. Wahlkandidaten oder als Abgabenschuldner betreffen oder in sonstiger Weise Rechte und Pflichten des Antragstellers oder seinen rechtlichen Status regeln würden. Der angegriffene Gebietsänderungsvertrag stellt im Zusammenwirken mit der Genehmigung der Aufsichtsbehörde einen Organisationsakt dar (vgl. allgemein dazu Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 RdNr. 72), der bewirkt, dass die von den Gemeinden vereinbarte Gebietsänderung mit konstitutiver Wirkung festgestellt und die Auflösung der eingemeindeten sowie die Existenz der neu gebildeten Gemeinde begründet wird (Miller, in: Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, Kommentar - GO LSA, § 17 Anm. 2, m. w. N.). Der Gebietsänderungsvertrag trifft zudem Bestimmungen über die zukünftige Ortsbezeichnung und Zusammenarbeit mit der Ortschaft und ihren Vertretern (§§ 2, 6-9, 15 ff.), über die Rechtsnachfolge im weiteren Sinne (§§ 3 ff), über Haushaltsführung (§§ 12) und über die Fortgeltung von Ortsrecht (§ 11). Der Gebietsänderungsvertrag enthält damit Regelungen über Rechte und Pflichten der an der Vereinbarung beteiligten Kommunen und deren zukünftige Zusammenarbeit und stellt damit lediglich die organisatorische Umsetzung der zuvor ergangenen Gemeinderatsbeschlüsse dar. Er trifft als solcher aber keine Regelungen mit rechtlicher Außenwirkung über Rechte und Pflichten im Verhältnis zwischen den an der Vereinbarung beteiligten Gemeinden und den Bürgern als Wahlberechtigte oder Abgabenschuldner. Der einzelne Bürger erleidet durch die in Rede stehenden vertraglichen Regelungen, insbesondere auch mangels konkreter Einzelfallentscheidungen, keine relevante Beeinträchtigung seiner Rechtsposition (Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, § 47 RdNr. 250).

Personen, die nicht Adressaten der angegriffenen Norm sind, können allerdings ausnahmsweise die Antragsbefugnis zur Erhebung eines Normenkontrollantrags haben, wenn bei dem Erlass der Norm drittschützende Vorschriften zu beachten sind, die ihnen ein subjektives Recht auf Beachtung ihrer Belange vermitteln (Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a. a. O., § 47 RdNr. 71). In Betracht kommen dafür sowohl Grundrechte als auch einfachgesetzliche Vorschriften drittschützenden Charakters (BVerwG, Urt. v. 31.01.1964 - BVerwG VII C 65.62 -, BVerwGE 18, 40, 42 (Schulorganisationsakt); Urteil vom 22.02.1974 - BVerwG VII C 9.71 -, BVerwGE 45, 39, 42 (Organisationsakt im Bereich der Universitäten).

Weder aus der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt oder dem Kommunalwahlgesetz noch aus dem Kommunalabgabengesetz des Landes Sachsen-Anhalt ergeben sich subjektive Rechte der einzelnen Bürger, die im Rahmen einer Gemeindegebietsreform, insbesondere der Eingemeindung und Neubildung von Gemeinden, und bei der Entscheidung über Aufgaben und Befugnisse der neu gebildeten Gemeinde zu beachten wären. Auch aus anderen Gesetzen oder aus Grundrechten folgen derartige subjektive Rechte der Einwohner oder der Grundstückseigentümer nicht. Für die Annahme eines Drittschutzes reicht es insbesondere nicht aus, dass der einzelne als Einwohner der Gemeinde und als Grundstückseigentümer Nutznießer einer sachgerechten Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben durch die Gemeinde ist und daher ein Interesse an einem Träger der Selbstverwaltungsaufgaben hat, der sowohl leistungsfähig als auch bürgernah ist. Insoweit wird der einzelne nur mittelbar als Teil der Allgemeinheit der Gemeindeeinwohner vom Schutzzweck des Gesetzes begünstigt. Ein subjektives Recht, das mit gerichtlicher Hilfe durchgesetzt werden könnte, setzt jedoch zumindest voraus, dass sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Dies ist hier jedoch weder ersichtlich noch von dem Antragsteller aufgezeigt worden.

Ohne Erfolg macht der Antragsteller schließlich geltend, als Folge einer die Gleichheit verletzenden Nichtanwendung der Rechtsvorschrift des § 17 Abs. 1 Satz 8 GO LSA auf das gleichfalls unmittelbar betroffene Gebiet der Stadt A-Stadt in seinem Recht der Teilnahme an einer Anhörung verletzt zu sein. Nach dieser Vorschrift sind vor der Beschlussfassung über eine Gebietsänderungsvereinbarung die Bürger zu hören, die in dem unmittelbar betroffenen Gebiet wohnen. Eine unterlassene Anhörung hat die Nichtigkeit der getroffenen Gebietsänderungsvereinbarung zur Folge (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschl. v. 16.10.2003 - 67/03 -, zit. nach juris). Unmittelbar betroffen in diesem Sinne und damit anhörungspflichtig sind allerdings nur die Bürger, die eine Änderung der Gemeindezugehörigkeit erfahren (Miller in: Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, Kommentar - GO LSA, § 17 Anm. 4). Folglich sind bei einer Eingemeindung - wie hier -, worunter die Eingliederung einer politischen Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebietes in eine bestehende Gemeinde verstanden wird, nur die Bürger der einzugliedernden Gemeinde anzuhören, da diese nach Inkrafttreten der Vereinbarung aufgelöst wird, mit der Folge, dass die Bürger zukünftig einer anderen, nämlich der aufzunehmenden Gemeinde angehören. Eine Anhörung der Bürger der einzugliedernden Gemeinde ist hier erfolgt; denn der Präambel der Gebietsänderungsvereinbarung lässt sich entnehmen, dass die Bürger der einzugliedernden Gemeinde Förderstedt mit ihren Ortsteilen gemäß § 17 Abs. 1 Satz 8 GO LSA angehört worden sind. Einer Anhörung der Bürger der aufnehmenden Stadt A-Stadt - und damit auch des Antragstellers - bedurfte es hingegen mangels einer unmittelbaren Betroffenheit nicht; denn durch die Eingemeindung der Gemeinde Förderstedt bleibt die aufnehmende Stadt A-Stadt bestehen; sie verliert weder ihre Selbständigkeit noch wird sie aus ihren bisherigen Bindungen herausgelöst, so dass sich auch die Gemeindezugehörigkeit der Bürger der aufnehmenden Gemeinde nicht verändert. Vor diesem Hintergrund und ungeachtet der Frage, ob sich aus dem geltend gemachten Verfahrensfehler überhaupt eine Antragsbefugnis herleiten kann (Sodan/Ziekow, a. a. O., § 47 RdNr. 257), begründen die von dem Antragsteller aufgezeigten Verfassungsrechte aus Art. 7 Abs. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 2 Verf LSA oder Art. 90 Verf LSA keine Rechtsposition, die durch die Durchführung eines Normenkontrollverfahrens geschützt werden müssten.

Die Entscheidung ergeht gerichtsgebührenfrei; außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet (§ 166 VwGO i. V. m. § 127 Abs. 4 ZPO).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung