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Beginn der Entscheidung

Gericht: Sächsisches Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 24.11.2008
Aktenzeichen: 2 B 303/08
Rechtsgebiete: SächsPÜG, GG, VwGO


Vorschriften:

SächsPÜG § 2
SächsPÜG § 3
GG Art. 12
GG Art. 74 Abs. 1 Nr. 12
VwGO § 80 Abs. 5
1. Zur Verfassungsmäßigkeit der Regelungen zum Übergang von Arbeitsverhältnissen nach dem SächsPÜG.

2. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kann die Rechtmäßigkeit des gemäß § 3 SächsPÜG vorgeschalteten Auswahl- und Verteilungsverfahrens im konkreten Fall nicht ab-schließend überprüft werden.

3. Zur Folgenabwägung bei schwerkranken betreuungsbedürftigen Ehemann.


SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss

Az.: 2 B 303/08

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Übergabeverfügung; Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO

hier: Beschwerde

hat der 2. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Dr. Grünberg, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Drehwald und die Richterin am Verwaltungsgericht Dr. Henke

am 24. November 2008

beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 20. August 2008 - 11 L 411/08 - geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales vom 8.7.2008 wird angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- € festgesetzt.

Gründe:

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist begründet.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts erweist sich aus von der Antragstellerin dargelegten Gründen, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, als unrichtig. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Übergabeverfügung vom 8.7.2008 mit der Begründung abgelehnt, dass zwar die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Hauptsache als offen zu beurteilen seien, indessen die Folgenabwägung zulasten der Antragstellerin ausgehe.

Die Antragstellerin wendet hiergegen mit der Beschwerde ein, die Übergabeverfügung sei zum einen wegen erheblicher verfassungsrechtlicher Bedenken gegen das SächsPÜG offensichtlich rechtswidrig. Zum anderen habe die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Folgenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausgehen müssen. Zur Begründung trägt die Antragstellerin erstmals vertiefend zum Ausmaß der Erkrankung bzw. Schwerbehinderung ihres Ehemannes und den hiermit für sie verbundenen Hilfeleistungen sowie zur familiären Situation vor und ergänzt ihr Vorbringen zum Arbeitsweg.

Dieser - im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht hinreichend substantiiert dargelegte - Sachverhalt verhilft der Beschwerde zum Erfolg.

Zwar ist im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen der Interessenabwägung die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels in der Hauptsache als offen beurteilt (1). Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Folgenabwägung hält jedoch nach dem erstmals ausführlichen und glaubhaft gemachten Vorbringen zu den persönlichen Lebensumständen der Antragstellerin rechtlicher Überprüfung nicht stand (2).

1) Aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Hauptsache (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rn. 158 m. w. N.) ist dem Senat eine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Übergabeverfügung nicht möglich. Es kann ebenso wenig von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Verfügung wie von ihrer Rechtswidrigkeit ausgegangen werden. Zwar teilt der Senat nicht die Zweifel des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der maßgeblichen Regelungen des SächsPÜG (a). Indessen bestehen Bedenken, ob das der Übergabeverfügung zugrunde liegende Verteilungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden ist (b).

a) Zum einen ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber gesetzgebungsbefugt war. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verliehen worden sind. Gem. Art. 72 Abs. 1 GG steht den Ländern im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung zu, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG das Arbeitsrecht. Von seiner Gesetzgebungskompetenz hat der Bund auf diesem Gebiet, soweit es die gesetzliche Überleitung von Arbeitsverhältnissen betrifft, keinen Gebrauch gemacht, sondern nur den rechtsgeschäftlichen Übergang nach § 613a BGB geregelt (BAG, Urt. v. 28.9.2006 - 8 AZR 441/05 -, zit. nach juris). Es ist auch nicht erkennbar, dass hierdurch nach dem Willen des Bundesgesetzgebers ergänzende landesrechtliche Regelungen ausgeschlossen sein sollten. Von einer erschöpfenden Kodifizierung der Rechtsmaterie, die eine landesrechtliche Regelung ausschließen würde, kann deshalb nicht die Rede sein (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 11.4.2000 - 1 BvL 2/00 -, zit. nach juris). Der Landesgesetzgeber konnte deshalb Bestimmungen zur bundesrechtlich nicht geregelten gesetzlichen Überleitung von Arbeitsverhältnissen treffen.

Zum anderen dürften die Regelungen des SächsPÜG auch mit dem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 28 Abs. 1 SächsVerf in Einklang stehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts garantiert Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG neben der freien Wahl des Berufs als weiteres Schutzgut auch die freie Wahl des Arbeitsplatzes, somit die Entscheidung des Einzelnen, an welcher Stelle und bei welchem Arbeitgeber er dem gewählten Beruf nachgehen möchte (vgl. zusammenfassend BAG, Urt. v. 28.9.2006 a. a. O., mit ausführlichen Nachweisen). Ohne Zweifel greifen die Regelungen des SächsPÜG in das Grundrecht des Antragstellers auf freie Wahl des Arbeitsverhältnisses ein, indem der Antragstellerin im Wege der Übergabeverfügung nach § 2 Abs. 3 SächsPÜG ein anderer Arbeitsplatz bei einem anderen Arbeitgeber und an einem anderen Dienstort zugewiesen wird; gleichzeitig tritt unmittelbar der Verlust des Arbeitsplatzes bei dem Antragsgegner ein.

Der Eingriff in die Arbeitsplatzfreiheit der Antragstellerin dürfte aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Der gesetzliche Eingriff wirkt sich zur Überzeugung des Senates im Ergebnis nicht wie eine objektive oder subjektive Berufszulassungsschranke aus, sondern stellt sich vielmehr als eine nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf zulässige Berufsausübungsregelung dar. Eine solche ist bereits dann verfassungsgemäß, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig ist; Eingriffe in die Berufsfreiheit dürfen deshalb nicht weiter gehen, als es die sie rechtfertigenden Gemeinwohlbelange erfordern (BVerfG, Urt. v. 9.6.2004 - Ladenschluss -, BVerfGE 111, 10). Hinsichtlich des Gesetzesvorbehaltes in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf gilt nach dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip, dass der Gesetzgeber die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen hat. Wie weit der Gesetzgeber die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, richtet sich maßgeblich nach dessen Grundrechtsbezug.

Gemessen an diesen Kriterien hat der Senat keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelungen des SächsPÜG. Das Gesetz steht im direkten Zusammenhang mit der Gebiets- und Funktional- sowie der Verwaltungsreform im Freistaat Sachsen, in deren Zuge die bisherigen Landkreise aufgelöst, neue Landkreise gebildet und staatliche Aufgaben auf die kommunale Ebene, darunter auf den Beigeladenen, übertragen wurden. Das SächsPÜG regelt die hierdurch notwendig gewordene Umstrukturierung des Personalbestands beim Antragsgegner und bei den betreffenden Gebietskörperschaften sowie dem Beigeladenen. Es ist damit durch vernünftige Belange des Allgemeinwohls gerechtfertigt, da die zügige und umfassende Ausstattung der Kommunen, Landkreise sowie des Beigeladenen mit geeignetem Personal der geordneten Ausführung der übertragenen Verwaltungsaufgaben durch die übernehmenden Körperschaften dient und damit im öffentlichen Interesse liegt.

Die zwingend angeordnete Überleitung der Arbeitsverhältnisse nach § 2 Abs. 3 SächsPÜG stellt auch keine unverhältnismäßige Regelung dar. Sie ist geeignet, in personeller Hinsicht die Wahrnehmung der zusätzlich übertragenen staatlichen Aufgaben durch die Kommunen, Landkreise sowie den Beigeladenen zu sichern. Die Regelung ist auch erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, wie der Übergang einer Anzahl von landesweit mehreren Tausend Arbeitnehmern an die genannten Körperschaften unter Berücksichtigung der wahrzunehmenden Aufgaben, der Auswahl geeigneter Bediensteter und der privaten Belange der Arbeitnehmer in anderer, für die Betreffenden schonenderer Weise hätte erfolgen sollen. Die gesetzliche Regelung stellt gegenüber einer privatrechtlichen Vorgehensweise auch keine Benachteiligung der betroffenen Bediensteten dar; so enthält § 2 Abs. 5 SächsPÜG etwa einen gegenüber § 613a BGB erweiterten Kündigungsschutz.

Die Regelung des § 2 Abs. 3 SächsPÜG dürfte auch verhältnismäßig im engeren Sinne sein, da sie sich bei einer Abwägung zwischen dem Gemeinschaftsgut, dem sie dient, mit der Schwere des Eingriffs als angemessen erweist. Zwar wird der Arbeitnehmer in der Wahl seines Vertragspartners berührt, wenn ihm gegenüber ein neuer Arbeitgeber durch Verwaltungsakt festgesetzt wird. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang jedoch, dass es sich bei dem alten wie dem neuen Arbeitgeber um juristische Personen des öffentlichen Rechts handelt, der Arbeitnehmer somit im öffentlichen Dienst verbleibt. Eine finanzielle Schlechterstellung ist für ihn damit nicht zu befürchten, da zum einen § 2 Abs. 4 SächsPÜG entsprechende Vorkehrungen in tariflicher Hinsicht trifft und zum anderen dem Arbeitnehmer weiterhin ein im Wesentlichen gleich potenter Schuldner gegenübersteht. Die für den Arbeitnehmer mit dem Arbeitgeberwechsel verbundenen organisatorischen Veränderungen, auch räumlicher Art, lassen demgegenüber den Eingriff nicht als grundsätzlich unangemessen erscheinen; durch die Regelung des § 3 Abs. 6 SächsPÜG wird die Berücksichtigung der persönlichen Belange der Arbeitnehmer bei der Auswahl bzw. Verteilung hinreichend gewährleistet.

Die Regelungen des SächsPÜG berücksichtigen schließlich in ausreichender Weise die Verpflichtung des Gesetzgebers, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Exekutive zu überlassen. So bestimmt § 3 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 SächsPÜG, welche Bediensteten zwingend an die kommunalen Körperschaften übergehen; in § 3 Abs. 6 i. V. m. Abs. 1 SächsPÜG wird festgelegt, nach welchen sachlichen und persönlichen Kriterien diese verteilt werden. Zwar sieht § 3 Abs. 5 Satz 1 SächsPÜG vor, dass die Staatsministerien die Auswahl und Verteilung der Bediensteten zum Zwecke der Erstellung eines Auswahl- und Verteilungsvorschlages vorbereiten. Bei der Durchführung des Auswahlverfahrens ist die Exekutive jedoch an die in § 3 Abs. 6 SächsPÜG genannten Kriterien gebunden, die die Personalauswahl an strenge, nachprüfbare Voraussetzungen knüpfen und der Verwaltung allenfalls geringen eigenen Spielraum lassen. Der Landesgesetzgeber hat hierdurch die Auswahl und Verteilung im Rahmen des Personalübergangs hinreichend bestimmt. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass eine noch stärker detaillierte gesetzliche Regelung der Auswahlkriterien hinsichtlich ihrer praktischen Handhabbarkeit an Grenzen stößt und die Erreichung des angestrebten Ziels einer sachgerechten Auswahl hierdurch nicht notwendig optimiert wird.

b) Der Senat hat indessen Bedenken, ob das Verteilungsverfahren im konkreten Fall ordnungsgemäß durchgeführt worden ist. Es ist dem Senat im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht möglich, im Einzelnen zu überprüfen, ob die der Übergabeverfügung zugrundeliegende Verteilungsentscheidung, die der Antragsgegner aufgrund § 3 Abs. 3 SächsPÜG getroffen hat, rechtmäßig ist. Hierzu müssten umfangreiche Ermittlungen in tatsächlicher Hinsicht, etwa zur Bildung der Vergleichsgruppe und der Anwendung des Kriterienkatalogs auf diesen Personenkreis, durchgeführt werden; soweit Tatsachen streitig sind, wäre eine Beweisaufnahme durchzuführen. Aufgrund des insoweit noch bestehenden Klärungsbedarfs in tatsächlicher Hinsicht kann die Frage der ordnungsgemäßen Durchführung des Verteilungsverfahrens im Eilverfahren nicht beantwortet werden. Die Erfolgsaussichten des gegen die Übergabeverfügung eingelegten Rechtsmittels sind deshalb - wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend angenommen hat - als offen zu beurteilen.

2) Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Folgenabwägung hält unter Würdigung des Beschwerdevorbringens rechtlicher Überprüfung nicht stand.

Das Verwaltungsgericht hat zugunsten des Antragsgegners berücksichtigt, dass diesem bei Anordnung der aufschiebenden Wirkung erhebliche Nachteile entstünden. Nicht zuletzt drohten finanzielle Schäden zulasten der Allgemeinheit, wenn die Antragstellerin vorläufig nicht bei dem Beigeladenen eingesetzt werden könne, jedoch weiterhin entlohnt werden müsse. Zudem liege eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung durch den Beigeladenen im öffentlichen Interesse, wozu ein reibungsloser Personalübergang auch im konkreten Fall erforderlich sei. Demgegenüber sei der Antragstellerin der mit der Übergabeverfügung verbundene Wechsel des Dienstortes für die Dauer des Hauptsacheverfahrens zumutbar, da sie eine besondere Belastung durch die Behinderung ihres Ehemannes nicht hinreichend substantiiert vorgetragen habe.

Demgegenüber hat die Antragstellerin nunmehr substantiiert dargelegt und glaubhaft gemacht, dass ihr Ehemann zu 100 % schwerbehindert ist und wegen seiner starken Sehbehinderung ihrer ständigen Hilfe und Unterstützung bedarf. Ihm seien nach dem Schwerbehindertenrecht u. a. die Merkzeichen H (hilflos) und B (Begleitperson) zuerkannt. Außer der Antragstellerin seien keine Familienangehörigen vorhanden, die die notwendigen Hilfeleistungen (insbesondere Verabreichen der Augentropfen zu den vorgeschriebenen Zeiten 6.30 Uhr und 17.30 Uhr) übernehmen könnten; der Ehemann sei hierzu selbst nicht in der Lage. Die Antragstellerin hat weiterhin substantiiert vorgetragen, dass sie ihren Ehemann regelmäßig mehrmals im Monat zu Arztterminen begleiten müsse, die zum einen durch die Sehbehinderung, zum anderen durch eine weitere schwere Vorerkrankung auch in Zukunft erforderlich sein werden. Die Antragstellerin hat ferner dargelegt, dass sie die Strecke Dresden-Chemnitz in der Herbst- und Winterzeit per Bahn zurücklegen müsse, da sie bei Dunkelheit wegen Sichtproblemen nicht Auto fahre; hierzu benötige sie rd. 2,5 Stunden pro Strecke und sei insgesamt ca. 14 Stunden von zuhause abwesend.

Angesichts dieses Beschwerdevorbringens hat die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Folgenabwägung keinen Bestand. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die sofortige Vollziehung der Übergabeverfügung für die Antragstellerin aufgrund der geschilderten besonderen persönlichen Umstände eine unzumutbare Härte darstellt. Der Senat verkennt dabei nicht die hiermit für den Antragsgegner bzw. den Beigeladenen verbundenen Nachteile, insbesondere auch die Tatsache, dass die ehemalige Beschäftigungsbehörde der Antragstellerin durch die Verwaltungsreform aufgelöst worden ist. Dieser Umstand kann indessen nicht dazu führen, dass die Abwägung im Eilverfahren in dieser Fallkonstellation zwingend zulasten des Arbeitnehmers ausfallen müsste; vielmehr muss auch hier die Möglichkeit bestehen, besondere individuelle Härten zu berücksichtigen. Nach Abwägung aller Umstände ist hier den schutzwürdigen Belangen der Antragstellerin der Vorzug zu geben und der Vollzug der Übergabeverfügung bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren nicht zu erstatten, da dieser keinen Antrag gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG, wobei der Auffangstreitwert wegen des Charakters des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens zu halbieren war.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung

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