Judicialis Rechtsprechung

1. Die Frist für einen Normenkontrollantrag beginnt grundsätzlich mit der Bekanntmachung der Norm in ihrer ersten Fassung. Änderungen oder Neuregelungen setzen die Antragsfrist nur in Lauf, wenn mit ihnen eine neue oder zusätzliche Beschwer verbunden ist.

2. Begehrt der Antragsteller mit seiner Normenkontrolle die Änderung oder Ergänzung einer Rechtsnorm, beginnt - bei gleichbleibender Sachlage - die Antragsfrist ebenfalls mit der Bekanntmachung der Norm in ihrer ersten Fassung.

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SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Im Namen des Volkes Urteil

Az.: 5 D 24/06

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Nichtigkeit der Straßenreinigungssatzung der Stadt Leipzig vom 14.11.2007

hat der 5. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Raden, den Richter am Oberverwaltungsgericht Dehoust, die Richterinnen am Oberverwaltungsgericht Düvelshaupt und Drehwald sowie den Richter am Oberverwaltungsgericht Heinlein aufgrund der mündlichen Verhandlung

vom 20. August 2008

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Straßenreinigungssatzung der Antragsgegnerin, soweit ihnen damit die Straßenreinigungspflicht für einen Weg auferlegt wird.

Die Antragsteller sind Eigentümer des im Grundbuch von C........ auf Blatt 1430 unter Nummer eingetragenen Flurstücks Nummer F1 r, W........straße. Neben der W........straße grenzt das Flurstück auch an die H.........straße an, von der ein Weg abzweigt, der entlang des Grundstücks verläuft und als gemeinsamer Fuß- und Radweg (vgl. §§ 45, 41 Abs. 2 StVO i. V. m. Zeichen 240) beschildert ist. Der Weg befindet sich auf dem Flurstück Nummer...m und ist im Bestandsverzeichnis der Antragsgegnerin für beschränkt öffentliche Wege als "Weg 1" bezeichnet.

In der Neufassung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Leipzig (Straßenreinigungssatzung) vom 11.12.2002 war die H.........straße ohne jede Einschränkung im Straßenverzeichnis, das der Satzung als Anlage beigefügt ist, enthalten. Diese Satzung wurde im Amtsblatt Nummer 25 der Antragsgegnerin vom 14.12.2002 bekannt gemacht. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 der Satzung werden durch die öffentliche Straßenreinigung die im Straßenverzeichnis aufgeführten Straßen gereinigt. In § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und 4 Straßenreinigungssatzung wird den Eigentümern u. a. die Reinigung von nicht im Straßenverzeichnis enthaltenen Straßen übertragen. Mit der am 18.11.2004 beschlossenen 2. Satzung zur Änderung der Straßenreinigungssatzung der Stadt Leipzig wird die H.........straße weiter in der Anlage zur Straßenreinigungssatzung genannt. Als Zusatz sind aber die Wörter "ohne beschränkt öffentliche Wege" hinzugefügt. Die Änderungssatzung wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nummer 25 vom 11.12.2004 bekannt gemacht. Nach Art. 3 trat sie zum 1.1.2005 in Kraft. Der auf dem Flurstück...m befindliche Weg Nummer 1 war weder im Straßenverzeichnis der Stammfassung noch der geänderten Fassung der Straßenreinigungssatzung enthalten.

Die Antragsteller haben mit Schriftsatz vom 8.12.2006, der am selben Tag beim Oberverwaltungsgericht einging, einen Normenkontrollantrag gestellt. Dabei haben sie zunächst begehrt, die 2. Änderungssatzung für unwirksam zu erklären, soweit im Straßenverzeichnis bei der H.........straße der Zusatz "ohne beschränkt öffentliche Wege" hinzugefügt worden ist.

Sie haben geltend gemacht, die Straßenreinigungspflicht für den Weg, einen Teil der H.........straße, sei zu Unrecht auf die Eigentümer der Anliegergrundstücke übertragen worden. Der Satzungsänderung hätten sachfremde Erwägungen zugrunde gelegen. Der Straßenabschnitt habe keine Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke, die nicht einmal einen Zugang zu dem Weg hätten. Die Grundstücke würden über die H.........straße oder die W........straße erschlossen. Vielmehr diene der beschränkt öffentliche Weg als Durchgangsverbindung für Fußgänger und Radfahrer, in der Regel von Bewohnern der Stadtteile C........ und S..........., die ihn nutzten, um die unmittelbar angrenzenden Naherholungsgebiete zu erreichen. Vergleichbare beschränkt öffentliche Wege, wie z. B. im Stadtteil C........ die A.......gasse würden durch die Antragsgegnerin gereinigt.

Nach mehreren Änderungen der Satzung ist am 1.1.2008 die 5. Satzung zur Änderung der Satzung für die Straßenreinigung in der Stadt Leipzig vom 14.11.2007 in Kraft getreten. Mit ihr werden neue Gebührensätze festgesetzt sowie Straßen sowohl neu in das Straßenverzeichnis aufgenommen als auch aus ihm gestrichen. Der Weg Nummer 1 ist in der Anlage des Straßenverzeichnisses weiter nicht enthalten.

Die Antragsteller beantragen nunmehr,

die Straßenreinigungssatzung der Antragsgegnerin vom 14.11.2007 für unwirksam zu erklären, soweit im Straßenverzeichnis der Weg Nr. 1 (Flurstück-Nummer...m) nicht enthalten ist.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hat zunächst vorgetragen, die Antragsteller seien - da ihnen die Reinigungspflicht obliege - nicht Gebührenschuldner und somit auch nicht beschwert. Darüber hinaus sei der Antrag auch unbegründet. Die Antragsgegnerin habe bei der Herausnahme beschränkt öffentlicher Wege aus der Reinigung der H.........straße die Grenzen ihres satzungsgeberischen Ermessens eingehalten.

Mit Schreiben vom 23.6., 14.8. und 18.8.2008 hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen, dass der entlang des Grundstücks der Kläger verlaufende Weg nie Teil der H.........straße war. Sie ist der Auffassung, die Antragsteller seien weder durch die 2. Änderungssatzung noch die gegenwärtige Satzung beschwert. Der an ihrem Grundstück vorbeiführende Weg sei nie Teil der H.........straße gewesen und auch nie von der Antragsgegnerin gereinigt worden. Der Vertreter der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung der Änderung des Antrags durch die Antragsteller ausdrücklich widersprochen.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte sowie den vorgelegten Verwaltungsvorgang.

Entscheidungsgründe:

Die Einbeziehung der 5. Änderungssatzung in das anhängige Normenkontrollverfahren, der die Antragsgegnerin nicht zugestimmt hat, stellt eine zulässige Änderung des Normenkontrollantrags dar, weil die - auch für Normenkontrollverfahren geltenden - Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO hier gegeben sind. Die Änderung ist sachdienlich, weil der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Einbeziehung der Satzungsänderung einen zusätzlichen Normenkontrollantrag der Antragsteller gegen die Straßenreinigungssatzung in der Fassung der 5. Änderungssatzung vermeidet.

Der Normenkontrollantrag ist indes unzulässig.

Den Antragstellern fehlt es zwar entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht an der Antragsbefugnis. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natür-liche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragsteller können einerseits geltend machen, durch die angegriffene Satzung - soweit der an ihr Grundstück angrenzende Weg 1 betroffen ist - in ihrem Recht auf Gleichbehand-lung (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 18 Abs. 1 SächsVerf) verletzt zu sein. Zudem vermittelt auch § 51 Abs. 5 Satz 1 SächsStrG, wonach die Gemeinden berechtigt sind, durch Satzung die Verpflichtung zur Reinigung im Sinne der Absätze 1 bis 3 ganz oder teilweise den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke aufzuerlegen oder sie zu den entsprechenden Kosten heranzuziehen, partiell Nachbarschutz. Bei der von der Gemeinde zu treffenden Ermessensentscheidung sind auch die privaten Belange der Antragsteller und anderer Grundstückseigentümer zu berücksichtigen. Die Antragssteller können geltend machen, dass ihre Belange bei der Entscheidung keine ausreichende Berücksichtigung gefunden haben (vgl. für das baurechtliche Abwägungsgebot: BVerwG, Urt. v. 30.4.2004, NVwZ 2004, 1120; SächsOVG, Urt. v. 7.12.2007 - 1 D 18/06 -). Eine mögliche Rechtsverletzung oder das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht deshalb, weil im Falle des von den Antragstellern angestrebten Anschlusses an die öffentliche Straßenreinigung an die Stelle der Naturallast zur Straßenreinigung eine Gebührenpflicht tritt. Beide Lasten unterscheiden sich nach ihrer Art so sehr, dass sie nicht mit dem Ergebnis gegeneinander aufgerechnet werden können, die Rechtsposition der Antragsteller bliebe letztlich unberührt. Es hängt von den Umständen des Einzelfalls und den persönlichen Verhältnissen der Verpflichteten ab, ob sich die Reinigungs- oder die Gebührenpflicht als vorteilhafter darstellt (vgl. HessVGH, Beschl. v. 18.1.1991, NVwZ 1992, 804).

Auch die Tatsache, dass sich der Normenkontrollantrag gegen das Unterlassen der Antragsgegnerin, den Weg Nummer 1 in das Straßenverzeichnis als Anlage der Satzung aufzunehmen, richtet, steht einer Zulässigkeit nicht entgegen. § 47 VwGO schließt Anträge nicht aus, mit denen ein Anspruch auf Erlass oder Änderung einer untergesetzlichen Rechtsnorm geltend gemacht wird (BVerwG, Urt. v. 21.1.2004 - 8 CN 1/02 -, zitiert nach juris).

Der Antrag ist aber verfristet. Der am 8.12.2006 erhobene Normenkontrollantrag, der nunmehr gegen die Satzung in der Fassung der am 8.12.2007 bekannt gemachten 5. Änderungssatzung gerichtet ist, wahrt nicht die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Vielmehr hätten die Antragsteller ihr Begehren, dass die Antragsgegnerin den Weg 1 in das Straßenverzeichnis der von ihr zu reinigenden Straßen aufnimmt, spätestens innerhalb der damals geltenden zweijährigen Frist (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis 31.12.2006 geltenden Fassung; § 195 Abs. 7 VwGO) nach Bekanntmachung der Stammfassung der Satzung, der Neufassung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Leipzig (Straßenreinigungssatzung) vom 11.12.2002, verfolgen müssen. Diese Satzung war im Amtsblatt Nr. 25 vom 14.12.2002 bekannt gemacht worden. Bereits in der Stammfassung der Satzung war der Weg Nummer 1 im Verzeichnis der von der Antragsgegnerin zu reinigenden Straßen nicht enthalten. Deshalb hätten die Antragsteller oder ihre Rechtsvorgänger bereits gegen diese Satzung vorgehen müssen.

Es entspricht gefestigter verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung, dass allein die Tatsache, dass eine bestehende Bestimmung anlässlich einer gesetzlichen Neuregelung in den Willen des Gesetzgebers aufgenommen und mit identischem Wortlaut bestätigt wurde, die Frist für eine Verfassungsbeschwerde oder Grundrechtsklage nicht erneut in Lauf setzt (vgl. z. B. BVerfG, Beschl. v. 3.1.2002 - 2 BvR 1827/01 -, zitiert nach juris; Beschl. v. 6.6.1989, BVerfGE 80, 137, 149; HessStGH, Beschl. v. 29.1.1993, NVwZ-RR 1993, 654, 655 f.). Ein erneuter Fristenlauf beginnt nur dann, wenn sich aus der Neuregelung eine neue belastende Wirkung ergibt, z. B. durch das Zusammenwirken mit geänderten anderen Bestimmungen. Dies entspricht auch der obiter vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 21.1.2004 (NVwZ 2004, 620) geäußerten Auffassung, dass die Frist durch eine Änderung einer Satzung nur dann neu in Gang gesetzt wird, wenn die geänderte Satzung neue Rechtsvorschriften enthält, die nunmehr angegriffen werden. Aber auch diese neuen Rechtsvorschriften können wohl nur dann angegriffen werden, wenn die angegriffene geänderte Regelung eine für den Betroffenen zusätzliche und erweiternde Bedeutung im Sinne einer neuen Beschwer hat, was eine Auslegungsfrage des materiellen Rechts ist (vgl. BayVGH, Urt. v. 2.10.2001, BayVBl. 2002, 531 m. w. N.).

Dieser Rechtsprechung schließt sich der erkennende Senat an. Nach Auffassung des Senates sind diese Grundsätze nicht nur auf Anträge, mit denen bestehende Normen für unwirksam erklärt werden sollen, sondern auch dann anzuwenden, wenn der Antragsteller in der Sache die Änderung oder Ergänzung einer Rechtsnorm begehrt. Hier wollen die Antragsteller die Antragsgegnerin im Wege der Normenkontrolle verpflichten, in das Straßenverzeichnis den Weg Nr. 1 aufzunehmen. Auch in diesen Fällen ist die Fristbindung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus Gründen der Rechtssicherheit eng auszulegen. Der zu einer prozessualen Handlung Berechtigte soll veranlasst werden, diese Handlung nicht beliebig lange hinauszuschieben, sondern innerhalb einer bestimmten Frist vorzunehmen, nach deren Ablauf er mit der Handlung ausgeschlossen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.7.1960, BVerfGE 11, 255, 260; BayVGH a. a. O.). Diese Erwägungen gelten unabhängig davon, ob der Antragsteller die Unwirksamkeit einer geschriebenen Norm oder - bei unveränderter Sachlage - deren Ergänzungsbedarf festgestellt haben will.

Der Senat folgt deshalb nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 22.11.2001 (DVBl. 2002, 212). Danach soll der Antrag eines Antragstellers nach Erlass einer unveränderten Norm zulässig sein, ohne dass es darauf ankäme, ob eine frühere Regelung, die durch die angegriffene Norm ersetzt wurde und hinsichtlich derer die Zweijahresfrist verstrichen ist, denselben Fehler enthalten hatte. In dem vom Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall war das Fehlen einer "Sozialregelung" bei der Schülerbeförderung geltend gemacht worden. Zwar handelte es sich im Gegensatz zu dem vorliegenden Fall nicht um eine Änderungssatzung, sondern um eine vollständig neu erlassene Satzung. Nach Auffassung des Senates kommt es aber nicht entscheidend darauf an, ob der Normgeber bei seinem Neuregelungsvorhaben den Weg einer Änderungssatzung (ggf. mit anschließender Neubekanntmachung) oder den Weg eines Neuerlasses des geänderten Satzungstextes geht. Der Frage, ob eine Änderungsnorm in Kraft gesetzt wird oder ein Neuerlass erfolgt, hat oft schlicht praktische Gründe. So ist ein kompletter Neuerlass regelungstechnisch häufig einfacher. Für einen zulässigen Normenkontrollantrag bedarf es indes in beiden Fällen einer neuen oder zusätzlichen Beschwer für den Antragsteller durch die Neuregelung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO.

Die Revision war zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Frage, wann die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bei Anträgen beginnt, mit denen ein Anspruch auf Änderung oder Ergänzung einer - geänderten oder neu erlassenen - untergesetzlichen Rechtsnorm geltend gemacht wird, hat grundsätzliche Bedeutung. Die Frage des Beginns der Frist bei der Änderung oder dem Neuerlass von Normen stellt sich in einer Vielzahl von Fällen. Sie wird - wie ausgeführt - in der Rechtsprechung und auch in der Literatur (vgl. z. B. Schmidt in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl., § 47 Rn. 74; Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 47 Rn. 289; Redeker/ v. Oertzen, VwGO, 14. Aufl., § 47 Rn. 26; Gerhardt/Bier in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Stand: März 2008, § 47 Rn. 37; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 47 Rn. 83) unterschiedlich beantwortet. Ihre Klärung hat über den hier entschiedenen Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung des Verfahrensrechts.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 5.000,- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG). Der Senat berücksichtigt dabei Nummer 3.3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, abgedruckt z. B. bei Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., Anh § 164 Rn. 14).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung