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Beginn der Entscheidung

Gericht: Thüringer Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 17.10.2005
Aktenzeichen: 4 N 847/05
Rechtsgebiete: ThürBekVO, ThürKGG


Vorschriften:

ThürBekVO § 2 Abs. 1
ThürBekVO § 5 Satz 3
ThürKGG § 17 Abs. 2
ThürKGG § 17 Abs. 2 Nr. 2
ThürKGG § 19 Abs. 1 Satz 3
ThürKGG § 19 Abs. 1 Satz 4
Diese Entscheidung enthält keinen zur Veröffentlichung bestimmten Leitsatz.
THÜRINGER OBERVERWALTUNGSGERICHT - 4. Senat - Hinweisbeschluss

4 N 847/05

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Benutzungsgebühren,

hier: Normenkontrollverfahren

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. Aschke, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gravert und den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Hinkel am 17. Oktober 2005 beschlossen:

Tenor:

Der Senat weist zum Fortgang und zur Förderung des weiteren Verfahrens auf Folgendes hin:

I. Im Termin zur mündlichen Verhandlung am 12.10.2005 hat der Senat mit den Beteiligten die vorrangige Frage erörtert, ob der Antragsgegner durch die Bekanntmachungen der Verbandssatzung im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 03.12.1997 oder vom 23.03.2002 als Zweckverband entstanden ist. Der Senat geht auf Grund des gegenwärtigen Sach- und Streitstandes vorläufig davon aus, dass der Antragsgegner durch die Bekanntmachung im Amtsblatt vom 03.12.1997 als Zweckverband entstanden ist. Im weiteren Verfahren wird daher gegebenenfalls die Wirksamkeit der Beitragssatzung mit den einzelnen dazu vorgebrachten Rügen zu klären sein.

II. Der Senat hat bereits durch Urteil vom 05.09.2005 entschieden, dass der Antragsgegner noch nicht durch die Bekanntmachung der Verbandssatzung im "Gothaer Wochenblatt" vom 25.11.1992 entstanden war. Noch nicht geklärt ist, ob die Bekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 03.12.1997 oder vom 23.03.2002 wirksam war und den Zweckverband hat entstehen lassen.

1. Ordnungsgemäße Bekanntmachung im richtigen Publikationsorgan

Wie der Senat u. a. im Urteil vom 09.12.2003 (4 KO 583/03, ThürVGRspr. 2005, S. 7; AbfR 2004, S. 181 f. [LS]; LKV 2005, S. 30 [LS]) unter eingehender Darlegung der Sach- und Rechtslage entschieden hat, war für den genannten Zeitpunkt die Bekanntmachungsregelung in der Hauptsatzung des Landkreises Gotha vom 13.07.1994 maßgeblich. Diese Fassung der Hauptsatzung bestimmt in § 13, dass öffentliche Bekanntmachungen im "Amtsblatt des Landkreises" zu vollziehen sind.

Die Bekanntmachung der Verbandssatzung am 03.12.1997 erfolgte im Amtsblatt des Landkreises Gotha und damit im richtigen Bekanntmachungsorgan.

Die Ausgabe des Amtsblatts vom 03.12.1997 genügt auch den Voraussetzungen der §§ 5 Satz 3, 2 Abs. 1 ThürBekVO. Wie im Urteil vom 09.12.2003 (a. a. O.) bereits erwähnt, hat der Landkreis zwar noch nach Erlass der neuen Hauptsatzung amtliche Bekanntmachungen im "Gothaer Wochenblatt" abgedruckt. Soweit aber Veröffentlichungen im Amtsblatt erfolgten, sind alle dem Senat vorgelegten Ausgaben ab ca. Frühjahr 1996 eigenständige Druckwerke, sie führen in der Überschrift den Namen "Amtsblatt" und bezeichnen den Geltungsbereich. Sie sind fortlaufend nummeriert und geben den Ausgabetag an. Im Impressum (hier auf Seite 5) ist als Herausgeber das Landratsamt Gotha mit Anschrift genannt. Die Bezugsbedingungen sind vollständig angegeben. Sollte das Amtsblatt in eine Anzeigenzeitung (etwa dem "Gothaer Wochenblatt" oder wie später dem "Thüringer Wochenblatt") eingelegt gewesen sein, diente dies nur Vertriebszwecken und ändert nichts an der Eigenschaft als eigenständiges Druckwerk.

2. Bekanntmachung der Verbandssatzung und Genehmigung

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 18.12.2000 - 4 N 472/00 -, LKV 2001, 415 f.) entsteht ein kommunaler Zweckverband gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung, wenn in der Verbandssatzung kein späterer Zeitpunkt bestimmt ist. Die Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde hat konstitutive Wirkung. Sie lässt den Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts in der Form der bekannt gemachten Verbandssatzung entstehen. Welche Anforderungen im Einzelnen an die Bekanntmachung zu stellen sind, hat der Senat im Urteil vom 30.08.2001 näher dargelegt (4 KO 199/00 -, LKV 2002, S. 138 [139]). Danach kann konstitutive Wirkung für das Entstehen einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft nur eine Bekanntmachung entfalten, die den zwingenden einfach-gesetzlichen oder den durch das Rechtsstaatsprinzip gebotenen Anforderungen an die Publizität von Rechtsnormen entspricht, also in diesem Sinne "ordnungsgemäß" ist. Nur durch eine derartige Bekanntmachung kann der Rechtsschein begründet werden, an den § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG im Interesse der Rechtssicherheit die Existenz eines Zweckverbandes knüpft. Dies erfordert im Hinblick auf die Bekanntmachung der Verbandssatzung die Wiedergabe des Textes der Verbandssatzung im vollen Wortlaut. Die Entstehung eines Zweckverbandes setzt zwar nicht voraus, dass der Text der Bekanntmachung vollständig mit dem Text der von den Mitgliedsgemeinden beschlossenen Gründungssatzung übereinstimmt. Voraussetzung ist aber, dass die bekannt gemachte Fassung der Verbandssatzung eine aus sich heraus vollständige Regelung des in § 17 Abs. 2 ThürKGG vorgeschriebenen Mindestinhalts aufweist.

Die im Amtsblatt vom 03.12.1997 abgedruckte Verbandssatzung enthält alle durch § 17 Abs. 2 ThürKGG vorgeschriebenen Bestandteile. Vor der Verbandssatzung ist auch nachrichtlich die Genehmigung des Landrats des Landkreises Gotha mit Datum vom 19.12.1992 und mit Bezugnahme auf die nachstehende Satzung abgedruckt.

Problematisch ist im vorliegenden Fall, dass zwar der Text der Verbandssatzung bekannt gemacht wurde, nicht jedoch die Anlage zu § 3 Abs. 1 Satz 2 der Verbandssatzung ("Mitglieder des Zweckverbandes sind die in der Anlage aufgeführten Städte und Gemeinden.") sowie die Anlage zu § 5 Abs. 6 (Verzeichnis der vom Zweckverband zu übernehmenden Anlagen und Grundstücke). Der Senat ist allerdings (vorläufig) der Ansicht, dass das Fehlen der Anlagen auf Grund der Besonderheiten des vorliegenden Falles die konstitutive Wirkung der Bekanntmachung nicht hindert.

Der Antragsgegner hat in parallel liegenden Berufungsverfahren vorgebracht, dass beide Anlagen bei der Beschlussfassung über die Verbandssatzung nicht vorgelegen hätten; eine Anlage zu § 3 Abs. 1 Satz 2 existiere so nicht, lediglich ein einzelnes Blatt Papier, auf dem alle Verbandsmitglieder aufgeführt seien; eine Anlage zu § 5 Abs. 6 der Verbandssatzung sei überhaupt nie erstellt worden. Tatsächlich befindet sich bei den Akten keine Anlage zu § 5 Abs. 6. Das erwähnte Blatt mit den aufgeführten Verbandsmitgliedern ist jedoch im Original bei den Akten; es handelt sich offenbar um die in § 3 Abs. 1 Satz 2 der Verbandssatzung bezeichnete Anlage.

Im oben genannten Urteil vom 30.08.2001 (a. a. O.) hatte sich der Senat bereits mit einem Fall auseinanderzusetzen, in dem eine Anlage der Zweckverbandssatzung bei der Bekanntmachung nicht mit abgedruckt war. Dabei handelte es sich ebenfalls um eine Anlage, in der die Mitglieder des Verbandes aufgeführt sein sollten. Der Senat hat im dortigen Fall entschieden, dass es an einer für die konstitutive Bekanntmachung einer Verbandssatzung notwendigen Wiedergabe des vollständigen Normtextes einer Verbandssatzung fehle. Unter der rechtsstaatlich gebotenen Bekanntmachung der Verbandssatzung sei die Wiedergabe des Textes der Verbandssatzung im vollen Wortlaut zu verstehen, was alle wesentlichen Bestandteile einer Verbandssatzung einschließe, seien sie auch als Anlage oder Anhang bezeichnet. Insbesondere die Bezeichnung der Verbandsmitglieder und des räumlichen Wirkungsbereichs des Zweckverbandes sei als Mindestinhalt im Sinne des § 17 Abs. 2 Nr. 2 ThürKGG ein wesentlicher und unverzichtbarer Bestandteil der Zweckverbandssatzung.

Auch hier fehlt bei der Bekanntmachung der Abdruck zweier Anlagen. Nach der vom Senat entwickelten Lösung, wonach die ordnungsgemäße Bekanntmachung den Abdruck der Verbandssatzung im vollen Wortlaut einschließlich aller Anlagen erfordert, würde die nicht vollständige Bekanntmachung im Amtsblatt vom 03.12.1997 somit die Anforderungen des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG verfehlen. Hinzu kommt, dass der fehlende Abdruck der Anlage dem Leser nicht verborgen bleibt; die Satzung ist erkennbar unvollständig. Der zur Beurteilung stehende Fall weist jedoch Besonderheiten auf. Im Fall, der dem Urteil vom 30.08.2001 zugrunde lag, war weder aus einer Anlage noch sonst aus dem veröffentlichten Text zu erkennen, aus welchen Mitgliedsgemeinden der Zweckverband besteht. Damit fehlte es zugleich an einem durch § 17 Abs. 2 Nr. 2 ThürKGG vorgeschriebenen Mindestinhalt. Anders ist es hier. Die Mitglieder des Zweckverbands sind in § 1, in der Bestimmung über die Stimmenverteilung (§ 15 Abs. 3) und schließlich nochmals im Anschluss an § 28 der Verbandssatzung aufgeführt. Die Aufzählungen stimmen auch überein. Der Senat hält im Hinblick darauf den fehlenden Abdruck der Anlage 1 für unschädlich. Abzustellen ist auf den Grundgedanken des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG, d. h. wie sich das Fehlen der Anlage auf den Rechtsschein auswirkt, der von der Bekanntmachung der Verbandssatzung ausgeht und der die Grundlage für die Annahme der konstitutiven Wirkung in § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG bildet. Entscheidend muss sein, ob der Normadressat hinreichend verlässlich Kenntnis davon erhält, dass und welche Verbandsmitglieder sich zu einem kommunalen Zweckverband zusammenschließen. Um dies zu beurteilen, kann als Kontrollfrage dienen, ob der Bürger einer Gemeinde, die in der Aufzählung in § 1, § 15 Abs. 3 und § 28 nicht enthalten ist, in Zweifel darüber geraten könnte, ob seine Gemeinde evtl. doch Mitglied des Zweckverbands hätte sein sollen und möglicherweise in der nicht abgedruckten Anlage aufgeführt ist. Anders gewendet ist zu fragen, ob der Bürger einer in der Aufzählung enthaltenen Gemeinde darüber zweifeln könnte, ob seine Gemeinde dennoch nicht Mitglied des Zweckverbands ist, weil sie möglicherweise in der Anlage nicht aufgeführt ist. Das ist im einen wie im anderen Fall zu verneinen. Da die Mitgliedsgemeinden in der Verbandssatzung an drei Stellen übereinstimmend aufgezählt sind, wäre weder der eine noch der andere Gemeindeeinwohner in Ungewissheit darüber, ob seine Gemeinde einem Zweckverband beigetreten ist oder nicht. Ansonsten müsste der Leser annehmen, dass in der Anlage andere Gemeinden benannt sind als im Satzungstext selbst, und mithin unterstellen, dass die Anlage im Widerspruch zum Satzungstext steht. Der Rechtsschein, der von der Bekanntmachung der Verbandssatzung ausgeht, wird daher durch die fehlende Anlage nicht entscheidend geschmälert. Dass zwei Gemeinden nur abwasser- und nicht wasserseitig beigetreten sind, ergibt sich auch aus § 2 Abs. 2 der Verbandssatzung.

Auch das Fehlen der zweiten Anlage zu § 5 Abs. 6 der Verbandssatzung hindert nicht die Wirksamkeit der Bekanntmachung. Der Inhalt der Anlage (zu übernehmende Anlagen und Grundstücke) gehört nicht zum Mindestinhalt des § 17 Abs. 2 ThürKGG. Sie ist auch nicht etwa erforderlich zur Bestimmung des räumlichen Wirkungskreises oder der Aufgabenübernahme.

Der Antragsteller hält dem entgegen, dass die Rechtsprechung des Senats zur konstitutiven Wirkung der Bekanntmachung eine Ausnahme von allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen an Satzungen sei; deshalb müsse die Verpflichtung zum Abdruck der Anlagen streng formal behandelt werden. Er sieht mit anderen Worten in der Rechtsprechung des Senats, wonach die bloße Bekanntmachung der Verbandssatzung ungeachtet etwaiger Fehler im Gründungsvorgang zur wirksamen Entstehung des Zweckverbands führt, eine Zurückdrängung rechtsstaatlicher Anforderungen, und meint, dass die Mindestvoraussetzungen für eine ordnungsgemäße Bekanntmachung daher keine weiteren Ausnahmen vertrügen. Dieses Argument ist allerdings bei näherer Betrachtung nicht stichhaltig. Die sog. Formstrenge des öffentlichen Rechts ist kein Prinzip, das ohne inhaltliche Rechtfertigung als Leerformel Geltung beanspruchen könnte. Wohl ließe sich für den Standpunkt des Antragstellers anführen, dass eine formalistische Strenge der Rechtsklarheit und evtl. der Gerechtigkeit im Einzelfall dient. Der Senat hat dies bei der Auslegung des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG auch erwogen. Er hat jedoch dem ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatz der Rechtssicherheit den Vorrang eingeräumt, indem er das Vertrauen derer, die nach der Lektüre einer bekannt gemachten Verbandssatzung von der Existenz des Zweckverbandes ausgehen, als schützenswert angesehen hat (vgl. im Einzelnen Urteil vom 18.12.2000 - 4 N 472/00 -, a. a. O.). Es stellt infolgedessen keine Ausnahme dar, sondern folgt konsequent dieser Betrachtungsweise, bei einer nicht ganz mangelfreien Bekanntmachung der Satzung entscheidend darauf abzustellen, ob der vertrauensbegründende Rechtsschein einer Verbandsgründung entscheidend gestört wird. Diese Frage, die sich entgegen der Auffassung des Antragstellers nur an Hand der konkreten Umstände des Einzelfalls beurteilen lässt, ist für das Fehlen der Anlagen nach den hier vorliegenden Besonderheiten zu verneinen.

Die Wirksamkeit der Bekanntmachung wird ferner nicht dadurch berührt, dass im Anschluss an die Verbandssatzung noch Änderungssatzungen abgedruckt wurden. Auch hier liegt der Fall anders als im Urteil vom 30.08.2001, wo die Verbandssatzung ersichtlich in der Fassung einer 2. Änderungssatzung bekannt gemacht wurde und daraus ersichtlich war, dass es sich nicht um die erstmalige konstituierende Gründungssatzung handelt konnte. Hier ist im Amtsblatt vom 03.12.1997 die Verbandssatzung in der (scheinbaren) Urfassung und darüber die zeitlich dazu passende Genehmigung der Aufsichtsbehörde abgedruckt. Der Abdruck auch der Änderungssatzungen erweckt beim Leser möglicherweise den Anschein, dass die Bekanntmachung der Verbandssatzung und aller Änderungen zu Heilungszwecken erfolgt, ändert aber gerade nichts an der gewollten Geltung und damit dem Rechtsschein der erstmaligen Entstehung eines Zweckverbandes. Da die nachfolgenden Änderungssatzungen wirksam erst nach Entstehen des Zweckverbandes erlassen werden konnten, geht der Abdruck - ebenso wie der Beschluss darüber - ins Leere.

Ohne Erfolg beanstandet der Antragsteller, dass es Beschlüsse der Gemeindevertretungen nur zu einer anderen Zweckverbandssatzung gegeben hätte oder einzelne Mitgliedsgemeinden keine ordnungsgemäßen Beschlüsse gefasst hätten. Nach der bereits erwähnten Rechtsprechung des Senats hat die konstitutive Wirkung der Bekanntmachung der Verbandssatzung zur Folge, dass etwaige Fehler im Gründungsvorgang oder Mängel der Verbandssatzung die rechtliche Existenz des Zweckverbands grundsätzlich nicht in Frage stellen. Sie können von denjenigen, die durch die Verbandsgründung in eigenen Rechten verletzt werden (Mitgliedsgemeinden), nach § 19 Abs. 1 Satz 4 ThürKGG nur mit Wirkung für die Zukunft geltend gemacht werden. Demnach kommt es für das Wirksamwerden der Zweckverbandssatzung und die Existenz des Zweckverbands grundsätzlich nicht darauf an, ob von allen Mitgliedsgemeinden Beschlüsse zur Gründung des Zweckverbands gefasst wurden und ob die den Gemeinden vorliegende Satzungsfassung, die tatsächlich vereinbarte und die veröffentlichte Fassung übereinstimmen (vgl. Urteil vom 18.12.2000, a. a. O.; Beschluss vom 16.11.2001 - 4 EO 221/96 -, LKV 2002, S. 336 [337 f.]).

III. Bei den vorstehenden Darlegungen handelt es sich um eine rechtliche Vorfrage, über die kein rechtskraftfähiges Teilurteil ergehen kann. Der Senat weist daher abschließend nochmals darauf hin, dass dieser Hinweisbeschluss die vorläufige Auffassung des Senats in der gegenwärtigen Besetzung wiedergibt und daher unter dem Vorbehalt der endgültigen Entscheidungsfindung steht.

Ende der Entscheidung

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