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Die Allgemeinverbindlichkeit einer nach der geltenden Fassung des § 47 Abs. 5 VwGO ergangenen Normenkontrollentscheidung, durch die eine städtebauliche Satzung für unwirksam erklärt wird, erfasst auch eine in den Gründen der Entscheidung getroffene Feststellung, dass der zur Unwirksamkeit führende Mangel nicht in einem ergänzenden Verfahren behoben werden kann.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

1 N 07.1624

Verkündet am 24. Juli 2007

In der Normenkontrollsache

wegen Unwirksamkeit der am 31. Mai 2006 bekannt gemachten Satzung über die 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 ("Gewerbegebiet **********");

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 1. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof König, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Müller, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Priegl

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 6. Juli 2007

am 24. Juli 2007

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die am 31. Mai 2006 bekannt gemachte Satzung über die 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 "Gewerbegebiet **********" der Gemeinde ****** ist unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller zuvor Sicherheit in derselben Höhe leisten.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragsteller wenden sich gegen die am 31. Mai 2006 bekannt gemachte (zweite) Satzung über die 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 "Gewerbegebiet **********" der Antragsgegnerin.

I.

1. Die Antragsteller sind (unter anderem) Eigentümer der Grundstücke Fl.Nrn. ****, ****** und ******* Gemarkung ******. Die aus dem Grundstück Fl.Nr. **** alt gebildeten Grundstücke befinden sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 3 "Gewerbegebiet **********" der Antragsgegnerin. Das etwa 120 ha große Plangebiet liegt nordöstlich der Anschlussstelle 69 "******" der Autobahn A 9 und südöstlich der Anschlussstelle 4 "**********" der Autobahn A 92 zwischen der Bahnlinie München-Regensburg im Norden und der Staatsstraße 2053 im Süden.

Die ursprüngliche Fassung des inzwischen vierzehnmal geänderten Bebauungsplans Nr. 3 trat am 30. Juli 1980 in Kraft. In dieser Fassung waren im westlichen Teil des Plangebiets drei Sondergebiete für den großflächigen Einzelhandel und im östlichen Teil ein Industriegebiet festgesetzt; die übrigen Flächen waren als Gewerbegebiet ausgewiesen. Zur Regelung des Nutzungsmaßes waren eine Grundflächenzahl von 0,65 und die zulässige Gebäudehöhe festgesetzt. Die überbaubaren Grundstücksflächen waren nur durch parallel zu den Erschließungsstraßen festgesetzte Baugrenzen begrenzt. Für die straßenmäßige Anbindung war in der westlichen Hälfte des Gebiets eine Ein- bzw. Ausfahrt von der bzw. in die Staatsstraße 2053 vorgesehen (******straße). Für die innere Erschließung des Gebiets waren eine etwa in der Mitte des Gebiets parallel zur Staatsstraße verlaufende Straße (******straße), eine von dieser nach Norden abzweigende Straße (***straße), mehrere nach Süden abzweigende Straßen (darunter die ******straße und die das Grundstück Fl.Nr. **** alt berührende **********straße) sowie eine am südlichen Rand des Gebiets neben der Staatsstraße verlaufende Straße (********** Straße) festgesetzt.

Am 21. Juni 1993 trat der inzwischen zweimal geänderte Bebauungsplan Nr. 3 A "Erschließung der Gewerbegebiete durch Anschluss an die A 92" in Kraft. Dieser setzte unter anderem eine von der ******straße zur Autobahn A 92 führende Zubringerstraße sowie eine entlang der Bahnlinie verlaufende Straßenverbindung zwischen dem Zubringer und dem westlich der Autobahn A 9 gelegenen Gewerbegebiet "Nordost" fest. Der Anschluss der Zubringerstraße an die Autobahn A 92 ist Gegenstand des am 2. März 1999 in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 3 B "Autobahnanschlussstelle an die A 92".

Nach einer für das Normenkontrollverfahren unerheblichen 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 begrenzte die Antragsgegnerin mit der am 6. Mai 1998 in Kraft gesetzten, den gesamten Geltungsbereich erfassenden 2. Änderung die überbaubaren Flächen (durch Festsetzung von überwiegend nur den Bestand abdeckenden Bauräumen) und das zulässige Nutzungsmaß (durch Festsetzung von überwiegend dem Bestand entsprechenden zulässigen Grundflächen sowie - teilweise - Geschossflächen) im Wesentlichen auf den "gegenwärtigen Bau- und Nutzungszustand" (Seite 3 der Begründung zur 2. Änderung). Die damals unbebauten Grundstücke setzte die 2. Änderungssatzung überwiegend als private Grünflächen fest; das Grundstück Fl.Nr. **** alt der Antragsteller wurde zum größten Teil als öffentliche Grünfläche "für Waldpflanzungen" ausgewiesen. Diese erheblichen Einschränkungen des in der ursprünglichen Fassung ausgewiesenen Baurechts begründete die Antragsgegnerin mit der Überlastung sowohl der Anbindung des Baugebiets an die Staatsstraße 2053 und die Autobahn A 9 als auch der Erschließungsstraßen im Gebiet. Die Gemeinde sei aus finanziellen Gründen nicht in der Lage, die Verkehrsprobleme durch den in den Bebauungsplänen Nrn. 3 A und 3 B festgesetzten Zubringer zur Autobahn A 92 sowie durch eine weitere Anbindung des Gebiets an die Staatsstraße 2053 zu lösen. Neben den Baurechtseinschränkungen enthielt die 2. Änderung Festsetzungen zur Verbesserung der inneren Erschließung des Baugebiets (unter anderem eine Verbreiterung der ******straße auch unter Inanspruchnahme einer Teilfläche des Grundstücks Fl.Nr. **** alt der Antragsteller).

Die am 1. Juli 1999 in Kraft getretene, nur einen Teil des Plangebiets erfassende 3. Änderung des Bebauungsplans (im Folgenden: "erste 3. Änderung") beinhaltete vor allem Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse. Unter anderem waren ein vierspuriger Ausbau der ******straße sowie der ******straße zwischen ******- und ***straße, der Umbau der Kreuzung ******-/**********-/***straße, eine Anbindung der **********straße unmittelbar an die Staatsstraße 2053 und eine Verbreiterung der Staatsstraße 2053 im Bereich der Einmündungen der ******straße und der **********straße vorgesehen. Für die beiden "abgehängten" Teilstücke der durch die neue Einmündung der **********straße unterbrochenen ********** Straße setzte der Änderungsbebauungsplan östlich und westlich der **********straße jeweils eine für Lastkraftwagen bemessene Wendefläche fest. Für die östliche Wendefläche wurde eine Teilfläche des Grundstücks Fl.Nr. **** alt in Anspruch genommen (jetzt: Grundstück Fl.Nr. ****/**). Neben den Maßnahmen zur Verbesserung der Erschließung wurden für einzelne Grundstücke größere Verkaufsflächen bzw. ein höheres Nutzungsmaß zugelassen. Im Sondergebiet 2 (Fl.Nr. ****) wurde die zulässige Verkaufs- und Ausstellungsfläche um 4.000 m² auf 16.000 m² erhöht. Für die im Gewerbegebiet liegenden Grundstücke Fl.Nrn. ****** sowie **** und ****** wurde die zulässige Grundfläche um 700 m² bzw. 1.650 m² und die zulässige Geschossfläche um 1.470 m² bzw. 1.650 m² angehoben. Diese Änderungen werden in der Begründung zur 3. Änderung als vertretbar bezeichnet, "weil mit den drei Grundstückseigentümern städtebauliche Verträge abgeschlossen werden konnten, durch die die Kosten der Errichtung und Unterhaltung des neuen Anschlusses der **********straße an die 2053 zu einem adäquaten Anteil abgedeckt sind, so dass die für die Änderungen erforderliche Verbesserung der Verkehrserschließung sichergestellt ist" (Seite 2 der Begründung).

Auch die am 15. Dezember 1999 bekannt gemachte 4. Änderung (im Folgenden: "erste 4. Änderung"), die den gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans erfasste, beinhaltete - neben der Übernahme und einer teilweisen Änderung von Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 3 A - weitere Maßnahmen zur Verbesserung der straßenmäßigen Erschließung sowie Änderungen und Erweiterungen des Baurechts gegenüber den Festsetzungen der 2. Änderung. Die Trasse der **********straße wurde verschwenkt. Während diese Straße ursprünglich etwa 40 m östlich der Abzweigung der ursprünglich im Bebauungsplan Nr. 3 A festgesetzten Zubringerstraße zur Autobahn A 92 in die ******straße mündete, setzte die 4. Änderungssatzung die Einmündung unmittelbar südlich der Abzweigung der Zubringerstraße fest, so dass "die direkt durchgehende Trassierung des Autobahnzubringers von der Staatsstraße 2053 bis zur A 92 erreicht (wird)" (Seite 2 der Begründung). Infolge der Verschwenkung verläuft die - entsprechend diesen Festsetzungen bereits seit längerem hergestellte - Straße etwa diagonal über das Grundstück Fl.Nr. **** alt. Teile der früheren Trasse, die (bereits in der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans) parallel zu den alten Grundstücksgrenzen festgesetzt war, dienen nach den Festsetzungen der 4. Änderung der Erschließung östlich gelegener Flächen. Die durch diese Verkehrsflächenfestsetzungen gebildeten, insel- bzw. halbinselartig von Straßen umschlossenen Teilflächen des Grundstücks Fl.Nr. **** alt, die jetzt die Fl.Nrn. ****** und ******* tragen, wurden zum größten Teil als öffentliche Grünfläche festgesetzt. Als Maßnahmen der Änderung und Erweiterung des Baurechts wurden drei neue Sondergebiete für Einzelhandelsgroßprojekte ausgewiesen (SO 4: Fl.Nr. ******* SO 5: Fl.Nr. **** und SO 6: östliche Teilfläche der Fl.Nr. ****); außerdem wurden die bisher als Industriegebiet ausgewiesenen Grundstücke Fl.Nrn. ****, ****, ****** und **** als Gewerbegebiet festgesetzt. Diese Änderungen begründete die Antragsgegnerin unter anderem damit, dass "zahlreiche städtebauliche Verträge mit Grundstückseigentümern geschlossen werden konnten, in denen diese sich verpflichtet haben, wesentliche Teile der nicht durch Zuschüsse gedeckten Kosten der Planung, Errichtung und Unterhaltung des neuen Zubringers von der ******straße zur Bundesautobahn A 92 anteilig zu unternehmen". Infolge der damit ermöglichten Errichtung des neuen Autobahnanschlusses und der weiteren Maßnahmen zur inneren Erschließung des Gebiets würden sich die Verkehrsverhältnisse so verbessern, dass die Ausweisung neuen Baurechts zu vertreten sei (Seite 1 f. der Begründung). Im Übrigen blieb es bei der Festsetzung privater bzw. öffentlicher Grünflächen anstelle der in der ursprünglichen Fassung ausgewiesenen Bauflächen.

2. Mit Beschluss vom 31. Januar 2001 wies das Landratsamt Freising die Antragsgegnerin auf der Grundlage der 4. Änderungssatzung vorzeitig in den Besitz der aus dem Grundstück Fl.Nr. **** alt gebildeten Straßenflächen (im Wesentlichen Fl.Nr. ******) ein. Mit Beschluss des Landratsamts vom 23. Mai 2001 wurden die Antragsteller hinsichtlich dieser Flächen enteignet. Die Besitzeinweisung und die Enteignung sind Gegenstand von vor dem Oberlandesgericht München anhängigen Anträgen auf gerichtliche Entscheidung (§ 217 BauGB). Das Oberlandesgericht hat die Verfahren im Hinblick auf das Normenkontrollverfahren mit Beschluss vom 20. September 2006 ausgesetzt.

3. Am 10. Oktober 2001 trat die Satzung über die 5. Änderung des Bebauungsplans, am 3. Juni 2002 die Satzung über die 6. Änderung in Kraft.

4. Mit Urteilen vom 23. August 2002 (15 N 99.1340 und 15 N 99.3076) erklärte der Verwaltungsgerichtshof die Satzung über die 2. Änderung des Bebauungsplans auf Antrag anderer unmittelbar betroffener Grundstückseigentümer (bzw. sonstiger Berechtigter) wegen eines Verstoßes gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz des § 1 Abs. 3 BauGB sowie wegen Abwägungsfehlern für nichtig. Die mit der Änderungssatzung festgesetzten Baurechtseinschränkungen hätten "einzig den Zweck, einen Anreiz für bauwillige Gewerbetreibende zu schaffen, die von (der Antragsgegnerin) bereitgehaltenen Verträge zur Mitfinanzierung der geplanten Erschließungsmaßnahmen abzuschließen." Eine bodenrechtlich relevante Ordnungsfunktion hätten diese Festsetzungen nach dem wahren Willen der Antragsgegnerin nicht (Seite 11 des Urteilsabdrucks in der Sache 15 N 99.1340). Die beiden Urteile sind nach Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerden der Antragsgegnerin (Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.12.2003 - 4 NB 56.02 und 4 NB 58.02) rechtskräftig.

5. Am 12. Februar, 16. Juli und 21. Oktober 2003 erfolgten die 7., 8. und 9. Änderung des Bebauungsplans.

Im Hinblick auf Änderungen der Planerhaltungsvorschriften durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuches an EU-Richtlinien (EAG Bau) führte die Antragsgegnerin Ende 2004 / Anfang 2005 zu der Satzung über die 2. Änderung ein ergänzendes Verfahren durch. Am 5. April 2005 beschloss die Antragsgegnerin die 2. Änderung erneut als Satzung und setzte diese rückwirkend zum 6. Mai 1998 in Kraft.

6. Mit Beschlüssen vom 18. Juli 2005 (2 N 01.2705 sowie 2 N 01.2706 und 2 N 04.2308) erklärte der Verwaltungsgerichtshof die Satzungen über die erste 3. Änderung und die erste 4. Änderung des Bebauungsplans auf Antrag von Antragstellern, die sich auch gegen die 2. Änderung gewandt hatten, für unwirksam. Die die Urteile vom 23. August 2002 tragenden Nichtigkeitsgründe lägen auch bei diesen Änderungssatzungen vor. Die Satzungen schrieben die der 2. Änderung zugrunde liegende fehlerhafte Planungskonzeption fort und beließen es bei den Baurechtsbeschränkungen, die zur Nichtigkeit der 2. Änderungssatzung geführt hätten. Der rückwirkenden erneuten Inkraftsetzung der 2. Änderung nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens, die der 3. und der 4. Änderung eine tragfähige rechtliche Grundlage hätte geben können, stehe die Rechtskraft der Urteile des Verwaltungsgerichtshofs vom 23. August 2002 entgegen.

Die Beschwerden der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung der Revision wies das Bundesverwaltungsgericht zurück (Beschlüsse vom 14.11.2005 - 4 BN 50.05, 4 BN 51.05 und 4 BN 52.05). In den Gründen wurde ausgeführt, eine Gemeinde dürfe einen erneut beschlossenen Bebauungsplan auch nach neuem Recht (§ 214 Abs. 4 BauGB 2004) nur dann rückwirkend in Kraft setzen, wenn die Mängel der ursprünglichen Fassung durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden konnten. Da die 2. Änderung des Bebauungsplans unter der Geltung des § 47 VwGO 1998 rechtskräftig nicht nur für unwirksam, sondern für nichtig erklärt worden sei, dürfe ein inhaltsgleicher Bebauungsplan nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden.

Im Hinblick auf diese Beschlüsse hob die Antragsgegnerin mit Beschluss vom 4. April 2006, bekannt gemacht am 10. Mai 2006, die rückwirkend in Kraft gesetzte neue 2. Änderungssatzung wieder auf. Normenkontrollanträge gegen diese Satzung wurden nach Erledigungserklärungen der Beteiligten eingestellt (Beschlüsse vom 23.5.2006 - 1 N 05.2221, 1 N 05.2130, 1 N 05.2131). Bereits am 12. Oktober 2005 hatte die Antragsgegnerin die Satzung über die 10. Änderung des Bebauungsplans in Kraft gesetzt.

7. Mit Beschluss vom 15. Mai 2006, öffentlich bekannt gemacht am 31. Mai 2006, beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin im ergänzenden Verfahren erneut eine 3. Änderung des Bebauungsplans (im Folgenden: "zweite 3. Änderung") als Satzung und setzte diese rückwirkend zum 1. Juli 1999 in Kraft. Diese Änderungssatzung ist Gegenstand des Normenkontrollverfahrens 1 N 06.2083.

Mit einem weiteren Beschluss vom 15. Mai 2006, ebenfalls öffentlich bekannt gemacht am 31. Mai 2006, beschloss der Gemeinderat auch die 4. Änderung des Bebauungsplans nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens erneut als Satzung (im Folgenden: "zweite 4. Änderung"); diese neue Änderungssatzung wurde rückwirkend zum 15. Dezember 1999 in Kraft gesetzt. Die auch inhaltlich zum Teil veränderten Baugebietsfestsetzungen erfassen nach der neuen Satzung wieder alle Grundstücke, weil auch die unbebauten Flächen der Grundstückseigentümer, die keine städtebaulichen Verträge abgeschlossen hatten, nicht mehr als Grünflächen festgesetzt sind. Bei den Festsetzungen zum Nutzungsmaß trat die Festsetzung einer Grundflächenzahl von 0,52 für das gesamte Baugebiet an die Stelle der grundstücksbezogenen Festsetzungen der zulässigen Grund- und Geschossfläche in der ersten 4. Änderung; auf Festsetzungen zur zulässigen Gebäudehöhe wurde verzichtet. Die überbaubaren Flächen begrenzt die zweite 4. Änderungssatzung nicht mehr durch die Festsetzung von Bauräumen auf den einzelnen Grundstücken, sondern - wie die ursprüngliche Fassung des Bebauungsplans - nur noch durch parallel zu den Erschließungsstraßen festgesetzte Baugrenzen. In der Begründung heißt es zum Anlass der Satzung unter anderem:

"Die nach Inkrafttreten des neuen § 214 Abs. 4 BauGB 2004 erfolgte Erklärung der 1. Satzung der 4. Änderung für unwirksam - und nicht für nichtig - erlaubt nach dieser Vorschrift die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Behebung von Fehlern und die anschließende rückwirkende Inkraftsetzung der Satzung."

8. Jeweils am 23. August 2006 setzte die Antragsgegnerin die Satzungen über die 11. Änderung bis 14. Änderung des Bebauungsplans in Kraft. Zusammen gesehen enthalten die 11. Änderung (im Wesentlichen: Festsetzung der Verkehrsflächen), die 12. Änderung (Festsetzung des Nutzungsmaßes) und die 13. Änderung (im Wesentlichen: Festsetzung der Sondergebiete) einen großen Teil der Festsetzungen, die Gegenstand der zweiten 4. Änderung sind. Die 14. Änderungssatzung enthält vor allem eine neue Straße zwischen dem westlichen Teil der ********** Straße und der **********straße. Die 11. und die 14. Änderungssatzung sind Gegenstand eines weiteren, unter dem Aktenzeichen 1 N 06.2623 anhängigen Normenkontrollantrags der Antragsteller.

II.

Zur Begründung des am 4. August 2006 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrags gegen die am 31. Mai 2006 erneut bekannt gemachte Satzung zur 4. Änderung des Bebauungsplans machen die Antragsteller im Wesentlichen geltend: Eine rückwirkende Heilung der Mängel der 4. Änderung des Bebauungsplans auf der Grundlage des § 214 Abs. 4 BauGB sei rechtswidrig, weil kein nach dieser Bestimmung behebbarer Mangel vorliege. Das Bundesverwaltungsgericht habe in den Beschlüssen vom 14. November 2005 klargestellt, dass § 214 Abs. 4 BauGB insoweit keine grundsätzliche Änderung gegenüber der bisherigen Regelung des § 215 a BauGB a.F. enthalte. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus den Gesetzesmaterialien. Eine Heilung im ergänzenden Verfahren sei ausgeschlossen, weil durch die Änderungen die Grundzüge der Planung berührt würden. Insbesondere die geplanten Straßenbaumaßnahmen griffen massiv in die Eigentumsrechte der Grundstückseigentümer ein. Auch verstoße die rückwirkende Inkraftsetzung der Satzung gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot und sei zudem abwägungsfehlerhaft. Außerdem liege keine Heilung, sondern eine inhaltliche Änderung des Bebauungsplans vor, weil die Satzung mit der ursprünglichen Fassung zur 4. Änderung nicht identisch sei. Weiterhin sei die Abwägung fehlerhaft, weil sie sich nicht auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung, sondern auf diejenige im Zeitpunkt des ursprünglichen Satzungsbeschlusses beziehe. Auch greife die Trassierung der **********straße diagonal über das Grundstück der Antragsteller unverhältnismäßig in deren Eigentumsrecht ein, weil ihnen damit nur theoretisch ein Baurecht verbleibe. Mit der vorgeschlagenen Alternative, die Trasse an die Westgrenze ihres Grundstücks zu verlegen, habe sich die Antragsgegnerin bei der Abwägung nicht befasst.

Die Antragsteller beantragen,

festzustellen, dass die am 31. Mai 2006 bekannt gemachte Satzung zur 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 "Gewerbegebiet **********" der Gemeinde ****** unwirksam ist,

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie macht geltend: Das rückwirkende Inkraftsetzen der 4. Änderungssatzung nach Durchführung eines ergänzenden Verfahren sei rechtmäßig; es sei von § 214 Abs. 4 BauGB gedeckt. Die Rechtskraft der Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Juli 2005 stehe dem rückwirkenden Inkraftsetzen nicht entgegen. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in den Beschlüssen vom 14. November 2005 bezögen sich auf Bebauungspläne, die aufgrund von § 47 VwGO a.F. für nichtig erklärt worden seien. Satzungen, die - wie die 4. Änderungssatzung - nach geltendem Recht für unwirksam erklärt worden seien, würden hiervon nicht erfasst. Darüber hinaus sei die streitgegenständliche Änderungssatzung nicht inhaltsgleich mit der für unwirksam erklärten Fassung. Vielmehr seien in der neuen Fassung sämtliche vom Verwaltungsgerichtshof beanstandeten Mängel beseitigt worden. Nach § 214 Abs. 4 BauGB könnten alle Fehler eines Bebauungsplans im ergänzenden Verfahren geheilt und der Bebauungsplan rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut der Bestimmung und werde durch ihre Entstehungsgeschichte bestätigt. Gründe des Vertrauensschutzes stünden der rückwirkenden Inkraftsetzung nicht entgegen. Eine echte Rückwirkung liege nicht vor. Wesentliche inhaltliche Änderungen seien mit der 4. Änderungssatzung nicht beschlossen worden. Abwägungsmängel lägen ebenfalls nicht vor. Selbst wenn bei der Abwägung auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über die "geheilte Satzung" abzustellen sein sollte, müsse hierbei jedenfalls berücksichtigt werden, dass die festgesetzten öffentlichen Verkehrsflächen seit vielen Jahren errichtet und dem Verkehr übergeben worden seien. Die konkrete Lage der Verkehrsflächen sei historisch bedingt. Eine Verlegung der Trasse der **********straße auf das östlich an das Grundstück der Antragsteller grenzende Grundstück Fl.Nr. **** sei nicht möglich gewesen, weil dieses Grundstück fast vollständig bebaut sei. Aus diesem Grund sei auch eine Verlegung der Wendefläche auf dieses Grundstück nicht möglich gewesen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag.

In der mündlichen Verhandlung vom 6. Juli 2007 wurde das streitgegenständliche Verfahren von dem Verfahren 1 N 06.2083 betreffend die rückwirkend in Kraft gesetzte neue 3. Änderungssatzung abgetrennt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die von der Antragsgegnerin vorgelegten Akten zum Bebauungsplan Nr. 3 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Über den Normenkontrollantrag kann aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6. Juli 2007 entschieden werden. Wegen der nachgereichten Schriftsätze der Antragsgegnerin vom 10. und 13. Juli 2007 und der Antragsteller vom 17. und 20. Juli 2007 muss die Verhandlung nicht wieder eröffnet werden (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Die Schriftsätze vertiefen zwar das Vorbringen zu den in der Verhandlung erörterten Fragen; sie enthalten aber weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht neuen Streitstoff.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg; er ist zulässig und begründet.

I. Der Antrag ist zulässig.

Zwar soll die angegriffene Satzung nach den Planungen der Antragsgegnerin zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats nicht mehr gelten. Zum einen beanspruchte der Bebauungsplan "**********" schon zu den Zeitpunkten, als die Antragsgegnerin die einem Neuerlass des Bebauungsplans gleichkommende Satzung über die 4. Änderung zum zweiten Mal beschlossen und rückwirkend in Kraft gesetzt hat (15.5. bzw. 31.5.2006) nicht mehr in der Fassung Geltung, die er durch die 4. Änderung erhalten hatte; denn es waren damals bereits weitere Änderungen erfolgt (Satzungen über die 5. bis 10. Änderung). Zudem sind - gemäß dem Grundsatz, dass das spätere Gesetz das frühere verdrängt - die am 23. August 2006 in Kraft getretenen Satzungen über die 11. bis 14. Änderung an die Stelle der zweiten 4. Änderungssatzung (in der Fassung der 5. bis 10. Änderung) getreten. Denn die Satzungen über die 11. bis 14. Änderung enthalten, wie ihren Begründungen zu entnehmen ist, in der Zusammenschau alle nach Auffassung der Antragsgegnerin für das Plangebiet erforderlichen Festsetzungen.

Gleichwohl ist der Antrag zulässig. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Normenkontrollantrags gegen eine Rechtsvorschrift, die zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keine Geltung mehr beansprucht, werden zwar nicht einheitlich beurteilt (vgl. Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 47 RdNr. 71 ff.; Gerhardt/Bier in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 RdNr. 16 jeweils mit weiteren Nachweisen). Im Ergebnis besteht jedoch Einigkeit darüber, dass ein zulässiger Normenkontrollantrag auch im Fall des Außerkrafttretens der angegriffenen Norm während des Verfahrens zulässig bleibt, wenn die Vorschrift gegenüber dem Antragsteller noch Rechtswirkungen hat und der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der Feststellung der Unwirksamkeit noch verbessern kann (vgl. BVerwG vom 14. 7.1978 BVerwGE 56, 172 = NJW 1978, 2522). Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Die zweite 4. Änderungssatzung soll gegenüber den Antragstellern noch Rechtswirkungen zeitigen. Denn ein Hauptzweck der rückwirkend in Kraft gesetzten Norm besteht aus der Sicht der Antragsgegnerin darin, dem Beschluss des Landratsamts Freising vom 31. Januar 2001, durch den die Antragsgegnerin auf der Grundlage der für unwirksam erklärten ersten 4. Änderungssatzung vorzeitig in den Besitz einer Teilfläche des Grundstücks Fl.Nr. **** alt eingewiesen wurde, und dem auf derselben Grundlage ergangenen Enteignungsbeschluss vom 23. Mai 2001 nachträglich eine Rechtsgrundlage zu verschaffen.

Die Antragsteller sind antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie sich als unmittelbar betroffene Eigentümer von aus dem Grundstück Fl.Nrn. **** alt gebildeten Grundstücken mit nicht von vorneherein von der Hand zu weisenden Gründen gegen die Festsetzung von Verkehrsflächen (**********straße) wenden, die die zweite 4. Änderungssatzung während ihrer Geltungsdauer für die Grundstücke der Antragsteller getroffen hat (vgl. BVerwG vom 20.9.2005 ZfBR 2006, 49; vom 25.1.2002 ZfBR 2002, 493).

Die Antragsteller haben auch ein Rechtsschutzinteresse. Die genannten Beschlüsse des Landratsamts sind noch nicht bestandskräftig, sondern Gegenstand von vor dem Oberlandesgericht München anhängigen Anträgen auf gerichtliche Entscheidung (§ 217 BauGB). Mit dem Erfolg des Normenkontrollantrags kann sich die Rechtsstellung der Antragsteller in diesen Verfahren verbessern, weil, wie sich aus den Gründen des Aussetzungsbeschlusses des Oberlandesgerichts von 20. September 2006 ergibt, die Rechtmäßigkeit der beiden Beschlüsse auch von der Wirksamkeit der 4. Änderung abhängt.

II. Der Antrag ist begründet.

Die am 31. Mai 2006 bekannt gemachte zweite Satzung zur 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 "Gewerbegebiet **********" ist für unwirksam zu erklären, weil sie nach Überzeugung des Senats ungültig ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO). Die Regelung, dass die Satzung "rückwirkend zum 15.12.1999" in Kraft tritt, ist unwirksam (1.). Dieser Mangel führt zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung (2.). Damit kann dahinstehen, ob weitere Unwirksamkeitsgründe vorliegen (3.).

1. Die Regelung, dass die zweite 4. Änderung des Bebauungsplans mit Rückwirkung auf den 15. Dezember 1999 in Kraft tritt (den Zeitpunkt, zu dem die mit Normenkontrollbeschlüssen vom 18. Juli 2005 [2 N 01.2706 und 2 N 04.2308] für unwirksam erklärte erste 4. Änderung wirksam werden sollte), ist unwirksam, weil sie nicht von § 214 Abs. 4 BauGB gedeckt ist. Allein diese Vorschrift kommt als Ermächtigungsgrundlage für ein rückwirkendes Inkraftsetzen in Betracht; sie setzt voraus, dass der Bebauungsplan in einem ergänzenden Verfahren erlassen werden durfte (a). Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, weil die erste 4. Änderung des Bebauungsplans an Fehlern litt, für deren Behebung ein ergänzendes Verfahren nicht in Betracht kam (b).

a) Das rückwirkende Inkraftsetzen eines Bebauungsplans ist nur nach § 214 Abs. 4 BauGB zulässig (aa). Die Vorschrift setzt auch nach der Erweiterung ihres Anwendungsbereichs voraus, dass der Bebauungsplan in einem zur Behebung von Mängeln eines früheren Bebauungsplans durchgeführten ergänzenden Verfahren erlassen werden durfte (bb). Bei die Planung insgesamt erfassenden Verstößen gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz und bei den Kern der Abwägung berührenden Abwägungsfehlern ist diese Voraussetzung nicht erfüllt (cc). aa) Nach § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB tritt der Bebauungsplan mit der Bekanntmachung, also grundsätzlich mit Wirkung "ex nunc", in Kraft. Nach der auf Art. 1 Nr. 68 des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau (EAG Bau) vom 24. Juni 2004 (BGBl. I S. 1359) beruhenden Vorschrift des § 214 Abs. 4 BauGB kann der Flächennutzungsplan oder eine Satzung nach dem Baugesetzbuch durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden. "Durch" ein ergänzendes Verfahren bedeutet nach Durchführung eines solchen Verfahrens. Die Regelung ist - wie ihre Vorgängervorschriften - abschließend. Außerhalb des Anwendungsbereichs des § 214 Abs. 4 BauGB darf ein Flächennutzungsplan oder eine städtebauliche Satzung auch dann nicht mit Rückwirkung in Kraft gesetzt werden, wenn die verfassungsrechtlichen Schranken für eine Rückwirkung der Rechtsfolgen einer Norm eingehalten werden könnten (BVerwG 14.11.2005 NVwZ 2006, 329; vom 6.3.2000 NVwZ 2000, 808 [zu § 215 a Abs. 2 BauGB 1998]; vom 18.4.1996 NVwZ 1996, 892 [zu § 215 Abs. 3 BauGB 1987]).

bb) § 214 Abs. 4 BauGB hat zwar hinsichtlich der Fehler, bei denen eine Heilung in Betracht kommt, einen weiteren Anwendungsbereich als § 215 a Abs. 2 BauGB 1998. Die Vorschrift ermächtigt aber weiterhin nur nach einer Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren zu einem rückwirkenden Inkraftsetzen.

Nach § 215 a Abs. 2 BauGB 1998 durfte der Flächennutzungsplan oder die Satzung nur rückwirkend in Kraft gesetzt werden, wenn ein Verfahrens- und Formfehler in einem ergänzenden Verfahren behoben worden war. Nach der Neufassung der Vorschrift kommt ein rückwirkendes Inkraftsetzen auch in Betracht, wenn ein materieller Fehler behoben wurde (vgl. BT-Drs. 15/2250, S. 65; Lemmel in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 214 RdNr. 96). Die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf materielle Mängel hat aber, wie bereits der Verwaltungsgerichtshof in den Beschlüssen vom 18. Juli 2005 (mit zahlreichen Nachweisen) ausgeführt hat, nichts daran geändert, dass die Gemeinde den Flächennutzungsplan oder die Satzung nur dann rückwirkend in Kraft setzen darf, wenn der Fehler, an dem die ursprüngliche Regelung litt, durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden konnte (BVerwG vom 14.11.2005 NVwZ 2006, 329; OVG NRW vom 28.6.2007 - 7 D 59/06.NE - Juris; BT-Drs. 15/2250, S. 65; Lemmel, a.a.O., § 214 RdNr. 67).

In dieser Bindung der Ermächtigung zu einem rückwirkenden Inkraftsetzen an die Behebbarkeit des vorangegangenen Fehlers in einem ergänzenden Verfahren liegt die Hauptbedeutung des § 214 Abs. 4 BauGB. Es kann dahinstehen, ob eine Gemeinde, die einen Bebauungsplan nach Behebung eines Fehlers in einem ergänzenden Verfahren mit Rückwirkung auf das Datum des ursprünglich beabsichtigten Inkrafttretens in Kraft setzen will, die Zulässigkeit der Rückwirkung auch noch unter Vertrauensschutzgesichtspunkten zu prüfen hat. Diese Prüfung könnte deswegen entbehrlich sein, weil nach einer § 214 Abs. 4 BauGB zugrundeliegenden Wertung des Gesetzgebers anzunehmen ist, dass der Rechtsschein eines Bebauungsplans, der "nur" an einem weniger gewichtigen, nämlich in einem ergänzenden Verfahren heilbaren Mangel litt, stets geeignet ist, ein Vertrauen der Betroffenen auf das Fortbestehen der Rechtslage vor seiner Inkraftsetzung als nicht schutzwürdig erscheinen zu lassen. Jedenfalls schließt § 214 Abs. 4 BauGB es aus, einen Bebauungsplan, der an die Stelle eines Bebauungsplans mit schwerwiegenden, nicht in einem ergänzenden Verfahren ausräumbaren Fehlern treten soll, mit der Begründung rückwirkend in Kraft zu setzen, dass dies unter allgemeinen Vertrauensschutzgesichtspunkten zulässig sei. Zumindest insoweit ersetzt § 214 Abs. 4 BauGB die Prüfung der Zulässigkeit der Rückwirkung am Maßstab der vom Bundesverfassungsgericht hierzu entwickelten Rechtssätze (vgl. BVerfG vom 8.6.1977 BVerfGE 45, 142/167 f. = NJW 1977, 2024) durch die Prüfung der Heilbarkeit des Fehlers. Kommt ein ergänzendes Verfahren wegen der Schwere des Fehlers nicht in Betracht, scheidet eine Rückwirkung aus.

cc) Die Planung insgesamt erfassende Verstöße gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz und den Kern der Abwägung berührende Abwägungsfehler dürfen nicht in einem ergänzenden Verfahren ausgeräumt werden.

Zwar beschränkt § 214 Abs. 4 BauGB - wie die Vorschrift des § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB 1998 - die Möglichkeit, ein ergänzendes Verfahren durchzuführen, nicht ausdrücklich auf bestimmte (formelle oder materielle) Mängel. Eine Begrenzung ergibt sich aber aus dem Attribut "ergänzend". Bei der Behebung inhaltlicher Mängel folgt aus diesem Merkmal schon begrifflich, dass auf dem Ergebnis des ursprünglichen Verfahrens, das sich in dem zunächst als Satzung beschlossenen (fehlerhaften) Bebauungsplan manifestiert, aufgebaut werden muss und dass dieses Ergebnis nur nachgebessert bzw. vervollständigt werden darf. Liegen inhaltliche Fehler vor, die so gravierend sind, dass - kurz gesagt - neu geplant werden muss, kann von einer "Ergänzung" nicht mehr die Rede sein. Das ergänzende Verfahren ermöglicht deshalb nur punktuelle Nachbesserungen einer ansonsten fehlerfreien Planung. Zur Behebung von Fehlern, die das Gesamtkonzept der Planung betreffen, steht es nicht zur Verfügung. Wie § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB 1998 bietet somit auch § 214 Abs. 4 BauGB keine Handhabe dafür, die Planung in ihren Grundzügen zu modifizieren. Die "Identität des Bebauungsplans" oder der sonstigen Satzung muss gewahrt werden (BayVGH vom 3.5.1999 NVwZ 2000, 822 = BayVBl 2000, 273; BVerwG vom 20.5.2003 NVwZ 2003, 1259; vom 18.9.2003 BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; OVG NRW vom 28.6.2007 - 7 D 59/06.NE - Juris).

Ein Verstoß gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz (§ 1 Abs. 3 BauGB), der nicht nur eine einzelne Festsetzung, sondern die Planung insgesamt erfasst, kann nicht im ergänzenden Verfahren geheilt werden; denn in diesem Fall muss zur Ausräumung des Fehlers ein neues - tragfähiges - Planungskonzept entwickelt werden. Dadurch wird zwangsläufig die "Identität" der Planung berührt (vgl. OVG SH vom 11.12.2003 NVwZ-RR 2005, 24; VGH BW vom 14.11.2001 NuR 2002, 747; OVG NRW vom 23.7.1998 BRS 60 Nr. 54; Lemmel in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 214 RdNr. 76). Gleiches gilt für Fehler der Abwägung (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB), die den Kern der Abwägungsentscheidung betreffen (BVerwG vom 10.11.1998 NVwZ 1999, 420).

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ergibt sich Gegenteiliges auch nicht aus der auf dem EAG Bau beruhenden Änderung von § 47 Abs. 5 VwGO. Während § 47 Abs. 5 VwGO in der zuletzt durch Gesetz vom 5. Mai 2004 (BGBl I Seite 718) geänderten Fassung vom 19. März 1991 (BGBl I Seite 686) zwischen der Erklärung der Rechtsvorschrift für "nichtig" (Satz 2) und für "nicht wirksam" (Satz 4 Halbsatz 1) unterschied, erklärt das Normenkontrollgericht die Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO in der auf Art. 4 des EAG beruhenden Fassung von § 47 Abs. 5 VwGO stets für "unwirksam". Hieraus kann aber nicht auf einen erweiterten Anwendungsbereich des ergänzenden Verfahrens und damit auf eine Ausweitung der Ermächtigung zu einem rückwirkenden Inkraftsetzen geschlossen werden. Zwar verwendet § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO mit "unwirksam" jetzt einen Begriff, dessen Bedeutung der Formulierung "nicht wirksam" entspricht, die nach der früheren Fassung der Vorschrift für die Ungültigkeitserklärung bei in einem ergänzenden Verfahren behebbaren Mängeln vorgesehen war. Entgegen dem im Tatbestand im Wortlaut wiedergegebenen Passus aus der Begründung der zweiten 4. Änderungssatzung besagt dies aber nicht, dass das ergänzende Verfahren jetzt zur Heilung aller Mängel zur Verfügung steht. Die Änderung des § 47 Abs. 5 VwGO soll Rechtsunsicherheiten bei der Tenorierung der Normenkontrollentscheidung, zu denen die Unterscheidung zwischen "nichtig" und "nicht wirksam" nach Einschätzung der "Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs" geführt hatte, ausräumen. Materielle Änderungen, insbesondere des Anwendungsbereichs des ergänzenden Verfahrens, sind damit - auch nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 15/2250, Seite 74) - nicht verbunden.

b) Die Voraussetzungen des § 214 Abs. 4 BauGB sind nicht erfüllt. Die zweite 4. Änderungssatzung durfte nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden, weil die Mängel der ersten 4. Änderungssatzung nicht in einem ergänzenden Verfahren geheilt werden konnten. Dies steht aufgrund der rechtskräftigen Beschlüsse (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 1 Alternative 2 VwGO), durch die diese Satzung für unwirksam erklärt wurde (BayVGH vom 18.7.2005 - 2 N 01.2706 und 2 N 04.2308), fest. In den Gründen dieser Entscheidungen hat der Verwaltungsgerichtshof sinngemäß festgestellt, dass die erste 4. Änderung des Bebauungsplans an Fehlern leidet, die nicht in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können (aa). An diese Bewertung ist der Senat zwar nicht schon wegen der Rechtskraftwirkung dieser Beschlüsse gebunden. Deren Allgemeinverbindlichkeit erfasst aber die Feststellung, dass die die Entscheidungen vom 18. Juli 2005 tragenden Unwirksamkeitsgründe nicht in einem ergänzenden Verfahren ausgeräumt werden können (bb). Im Übrigen würde auch eine Bewertung dieser Gründe durch den Senat zu keinem anderen Ergebnis führen (cc).

aa) Aus den Entscheidungsgründen der Beschlüsse vom 18. Juli 2005 ergibt sich, dass die erste 4. Änderungssatzung wegen Mängeln für unwirksam erklärt wurde, für deren Behebung das ergänzende Verfahren nicht in Betracht kommt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass die rechtskräftig für die Satzung zur 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 festgestellten, die Entscheidung tragenden Nichtigkeitsgründe in gleicher Weise der 4. Änderungssatzung anhaften, weil diese die mit der 2. Änderungssatzung eingeleitete Planungskonzeption fortschreibe (Beschlussabdruck Seite 7 im Verfahren 2 N 0.2308 und Seite 8 im Verfahren 2 N 01.2705). Der Verwaltungsgerichtshof hatte die Satzung zur 2. Änderung des Bebauungsplans - unter der Geltung von § 47 Abs. 5 VwGO in der damals zuletzt durch Gesetz vom 5. Mai 2004 (BGBl I Seite 718) geänderten Fassung vom 19. März 1991 (BGBl I Seite 686) - mit Urteilen vom 23. August 2002 (Az. 15 N 99.1340 und 15 N 99.3076, berichtigt jeweils durch Beschlüsse vom 25.9.2002, - Juris) wegen eines die gesamte Planung erfassenden Mangels der Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB) und wegen eines gravierenden Abwägungsmangels (§ 1 Abs. 6 BauGB 1998) für nichtig erklärt. Durch die Erklärung für "nichtig" und nicht nur für "nicht wirksam", die - der damaligen Rechtslage entsprechend - in der Entscheidungsformel der Urteile vom 23. August 2002 erfolgte, steht allgemein verbindlich (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO a. F.) fest, dass die 2. Änderungssatzung an einem nicht in einem ergänzenden Verfahren behebbaren Mangel litt. Wenn der Verwaltungsgerichtshof zu der Überzeugung gelangt ist, dass diese "Nichtigkeitsgründe" bei der ersten 4. Änderungssatzung in derselben Weise vorliegen, dann bedeutet dies, dass auch bei dieser Satzung nicht heilbare Mängel vorlagen. Eine andere Auslegung der Entscheidungsgründe kommt nicht in Betracht.

bb) An diese Beurteilung ist der Senat zwar nicht schon wegen der Rechtskraftwirkung (§ 121 VwGO) der - insoweit Urteilen gleichstehenden - Beschlüsse vom 18. Juli 2005 gebunden.

Nach § 121 VwGO bindet sowohl eine ablehnende als auch eine stattgebende rechtskräftige Entscheidung über einen Normenkontrollantrag die Beteiligten. Hat das Normenkontrollgericht die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans festgestellt und die Gemeinde daraufhin einen neuen Bebauungsplan erlassen, so ist das Gericht wegen der Bindungswirkung der vorangegangenen Entscheidung gehindert, in einem von demselben Antragsteller beantragten Normenkontrollverfahren gegen den neuen Plan bei gleicher Sach- und Rechtslage die Gründe sachlich zu prüfen, die die Feststellung der Unwirksamkeit der vorangegangenen Norm tragen (vgl. BVerwG vom 25.11.1999 NVwZ 2000, 813). Die Bindungswirkung gilt aber nur gegenüber den in § 121 VwGO genannten Verfahrensbeteiligten (§ 63 VwGO) und ihren Rechtsnachfolgern sowie - im Fall des § 65 Abs. 3 VwGO - gegenüber Personen, die einen Antrag auf Beiladung nicht oder nicht fristgemäß gestellt haben. Gegenüber den Antragstellern besteht keine Bindungswirkung, weil diese an den Verfahren über die erste 4. Änderungssatzung nicht beteiligt waren.

Jedoch hindert die Allgemeinverbindlichkeit der Entscheidungen zu der ersten 4. Änderungssatzung den Senat, die vom Verwaltungsgerichtshof in den Beschlüssen vom 18. Juli 2005 festgestellten Fehler des Bebauungsplans hinsichtlich ihrer Ausräumbarkeit in einem ergänzenden Verfahren anders zu beurteilen.

Erklärt das Oberverwaltungsgericht (der Verwaltungsgerichtshof) einen Bebauungsplan für unwirksam, steht mit Wirkung gegenüber jedermann und somit auch gegenüber nicht an dem Normenkontrollverfahren beteiligten Dritten fest, dass der Bebauungsplan - in der Regel von Anfang an - ungültig und damit zu keinem Zeitpunkt Bestandteil der Rechtsordnung war. Der gerichtliche Ausspruch, der in derselben Weise wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO), beseitigt den durch die Bekanntmachung der Genehmigung bzw. des Satzungsbeschlusses (§ 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB) erzeugten Rechtsschein einer gültigen Norm. Die die Feststellung der Unwirksamkeit tragenden Gründe werden von dieser Wirkung allenfalls insoweit erfasst, als die Gemeinde gehindert ist, den für unwirksam erklärten Bebauungsplan bei unveränderter Sach- und Rechtslage mit dem gleichen Inhalt erneut zu erlassen (vgl. VGH BW vom 24.11.1997 VBlBW 1998, 222; Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 47 RdNr. 365; offen gelassen in: BVerwG vom 25.11.1999 NVwZ 2000, 813). Rechtlich zulässig ist der Erlass einer inhaltsgleichen Satzung nur nach Behebung der festgestellten Mängel in einem neuen Bebauungsplanverfahren.

Der Grundsatz, dass sich die Allgemeinverbindlichkeit der Normenkontrollentscheidung nicht auf die festgestellten Gründe der Unwirksamkeit erstreckt, kann aber nicht für eine Feststellung in den Gründen der Entscheidung, dass die vorliegenden Unwirksamkeitsgründe nicht in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können, gelten. Eine solche Feststellung muss allgemein verbindlich sein, um in dem für die Frage eines rückwirkenden Inkraftsetzens ausschlaggebenden Punkt der Ausräumbarkeit der Unwirksamkeitsgründe sich widersprechende Entscheidungen zu vermeiden. Nach der früheren Fassung von § 47 Abs. 5 VwGO stellte sich diese Frage nicht; denn wegen der Unterscheidung zwischen "nichtig" und "nicht wirksam" (§ 47 Abs. 5 Satz 2 und Satz 4 Halbsatz 1 VwGO a. F.) musste über die Heilungsmöglichkeit in der allgemein verbindlichen Entscheidungsformel befunden wurde. Es kann dahinstehen, ob das Normenkontrollgericht, das einen Bebauungsplan unter der Geltung der neuen Fassung des § 47 Abs. 5 VwGO für unwirksam erklärt, in der nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO allgemein verbindlichen Entscheidungsformel aussprechen muss, ob eine Heilungsmöglichkeit im ergänzenden Verfahren besteht oder nicht (diese Frage mit Nachdruck ["unverzichtbar"] bejahend: Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 47 RdNr. 372, weil jedermann eine sichere Kenntnis von dem Schicksal der Norm [endgültig oder - weil heilbar - nur "schwebend" unwirksam] erlangen müsse und weil die Reichweite der Bindungswirkung zwischen den Beteiligten festgelegt werden müsse). Jedenfalls ist eine (ausdrückliche oder sinngemäße) Verneinung einer Heilungsmöglichkeit in der vorangegangenen Normenkontrollentscheidung auch dann allgemein verbindlich, wenn sie nur in den Entscheidungsgründen erfolgt ist. Ist nämlich im Verfahren gegen eine frühere Fassung des Bebauungsplans rechtskräftig festgestellt worden, dass der zur Unwirksamkeit führende Mangel nicht im ergänzenden Verfahren behoben werden kann, dann muss es ausgeschlossen sein, dass das Gericht, das über einen gleichwohl rückwirkend in Kraft gesetzten neuen Bebauungsplan zu entscheiden hat, die Frage der Heilungsmöglichkeit erneut prüft und bejaht.

cc) Im Übrigen kommt der Senat auch dann zu dem Ergebnis, dass die zweite 4. Änderungssatzung nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden durfte, wenn er nicht an die rechtskräftige Feststellung in den Beschlüssen vom 18. Juli 2005 gebunden wäre, dass bei der ersten 4. Änderungssatzung "Nichtigkeitsgründe" und damit nicht in einem ergänzenden Verfahren heilbare Mängel vorlagen. Der Senat teilt die rechtliche Beurteilung dieser Entscheidungen, dass die erste 4. Änderungssatzung fehlerhaft war, weil ihr eine Planungskonzeption zugrunde lag, die dem Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB und dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB a. F. nicht genügte. Zur Begründung der rechtskräftigen Urteile vom 23. August 2002, mit denen die Satzung über die 2. Änderung für nichtig erklärt wurde, wurde angeführt, dass die Beseitigung der bislang nicht ausgenutzten Baurechte städtebaulich nicht erforderlich (§ 1 Abs. 3 BauGB) und zudem abwägungsfehlerhaft (§ 1 Abs. 6 BauGB a.F.) sei. Ziel der Beseitigung der Baurechte sei nicht gewesen, aus der unzureichenden Erschließung des Gewerbegebiets städtebauliche Konsequenzen zu ziehen und eine weitere Verkehrszunahme zu verhindern, sondern allein, "einen Anreiz für bauwillige Gewerbetreibende zu schaffen, die von ihr (der Antragsgegnerin) bereitgehaltenen städtebaulichen Verträge zur Mitfinanzierung der geplanten Erschließungsmaßnahmen abzuschließen". Die erste 4. Änderungssatzung beließ es auf zahlreichen Grundstücken (u. a. den Grundstücken der Antragsteller) bei dem in den Urteilen vom 23. August 2002 beanstandeten und als Nichtigkeitsgrund bewerteten Baurechtsentzug. In Anbetracht dessen ist es überzeugend, dass der Verwaltungsgerichtshof in den Entscheidungen vom 18. Juli 2005 zu dem Ergebnis gelangt ist, dass bei der ersten 4. Änderungssatzung dieselben - und damit auch hinsichtlich der Fehlerfolge in derselben Weise zu bewertenden - Mängel vorlagen wie bei der 2. Änderungssatzung.

Die Antragsgegnerin hält dem vor allem entgegen, dass bereits die erste 4. Änderungssatzung - insbesondere mit der Festsetzung erschließungsverbessernder Maßnahmen (u. a. im Bereich der **********straße) sowie der Neuausweisung bzw. Erweiterung von Sondergebieten für den großflächigen Einzelhandel - eine Reihe von Regelungen enthielt, die mit dem in den Urteilen vom 23. August 2002 beanstandeten Konzept der "Baurechtswegnahme als Ausübung von Druck", um den Abschluss städtebaulicher Verträge mit Finanzierungsverpflichtungen zu erreichen, nichts zu tun gehabt hätten. Die Antragsgegnerin sei nicht gehindert, diese von den Mängeln der 2. Änderung "nicht infizierten" Festsetzungen rückwirkend auf den Zeitpunkt in Kraft zu setzen, zu dem sie die Festsetzungen hätte erlassen können. Diese Einwände verkennen nach Auffassung des Senats die Reichweite der in den Beschlüssen vom 18. Juli 2005 festgestellten Mängel der 2. Änderungssatzung sowie der ersten 4. Änderungssatzung und damit auch den Umfang der zur Mängelbeseitigung erforderlichen Planungsschritte. Da bei diesen Bebauungsplänen jeweils ein die gesamte Planung erfassender Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB vorlag, ist es ausgeschlossen, bei den betroffenen Festsetzungen zwischen "infizierten" und "nicht-infizierten" Regelungen zu unterscheiden. Mangels eines tragfähigen Planungskonzepts waren vielmehr alle Festsetzungen von den Nichtigkeitsgründen "infiziert". Die Frage nach einem weiteren, die Mängel der 2. Änderungssatzung nicht fortschreibenden, die städtebauliche Erforderlichkeit begründenden Planungskonzept für die erste 4. Änderungssatzung wird in den Beschlüssen, mit denen das Bundesverwaltungsgericht die Nichtzulassungsbeschwerden der Antragsgegnerin gegen die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Juli 2005 zurückgewiesen hat (u. a. BVerwG vom 14.11.2005 - 4 BN 51.05 - NVwZ 2006, 329), mit negativem Ergebnis angesprochen. Die von der Antragsgegnerin so genannte "Reinigung" der ersten 4. Änderungssatzung von den in den Beschlüssen vom 18. Juli 2005 festgestellten Mängeln findet zwar vor allem darin ihren Ausdruck, dass die Antragsgegnerin bei der zweiten 4. Änderungssatzung auch bei den Grundstücken, deren Eigentümer keine städtebaulichen Verträge zur Mitfinanzierung der zusätzlichen Erschließungsmaßnahmen abgeschlossen hatten, auf die "Baurechtswegnahme" verzichtet hat. Die rechtliche Bedeutung dieser "Reinigung" erschöpft sich aber nicht darin, dass die Grünflächenfestsetzungen der ersten 4. Änderungssatzung durch die Festsetzung von Bauräumen ersetzt wurden. Unterstellt man, dass die Antragsgegnerin mit der zweiten 4. Änderungssatzung die Nichtigkeitsgründe ausgeräumt hat (diese Frage muss nicht entschieden werden), dann lag damit vielmehr erstmals ein tragfähiges, § 1 Abs. 3 BauGB genügendes Konzept für die gesamte Änderungsplanung vor. 2. Die Unwirksamkeit der Bestimmung über das rückwirkende Inkrafttreten führt zur Gesamtunwirksamkeit der zweiten Satzung über die 4. Änderung. Zwar hat ein Verstoß gegen § 214 Abs. 4 BauGB grundsätzlich nur die Unwirksamkeit der Rückwirkungsregelung zur Folge, so dass ein hiervon betroffener Bebauungsplan gemäß § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB mit der Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses in Kraft tritt. Hier liegt jedoch ein Ausnahmefall vor.

Die Ungültigkeit einzelner Regelungen einer städtebaulichen Satzung führt nicht zu deren Gesamtunwirksamkeit, wenn die Satzung ohne den ungültigen Teil eine sinnvolle Regelung darstellt und anzunehmen ist, dass die Gemeinde die Satzung auch ohne die ungültigen Regelungen erlassen hätte. Diese Grundsätze gelten nicht nur im Hinblick auf die Folgen der Unwirksamkeit einzelner inhaltlicher Festsetzungen für die Wirksamkeit der Satzung insgesamt, sondern auch im Fall der Unwirksamkeit einer Vorschrift über einen von der Regelung des § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB abweichenden Zeitpunkt des Inkrafttretens. Eine rückwirkend in Kraft gesetzte städtebauliche Satzung ist hinsichtlich ihres zeitlichen Geltungsanspruchs in der Weise teilbar, dass sie auch bei einem Inkrafttreten ab Bekanntmachung eine sinnvolle Regelung darstellt. Im Regelfall ist auch anzunehmen, dass die Gemeinde ein Inkrafttreten mit dem Zeitpunkt der Bekanntmachung gewollt hätte, wenn sie die Unzulässigkeit des rückwirkenden Inkraftsetzens erkannt hätte (BVerwG vom 1.8.2001 NVwZ 2002, 205; vom 7.11.1997 NVwZ 1998, 956). Die letztere Voraussetzung ist hier aber ausnahmsweise nicht erfüllt.

Die Antragsgegnerin hat in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem (mit Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses am 31.5.2006 abgeschlossenen) Verfahren für die zweite 4. Änderung die Verfahren für die 11. bis 14. Änderung des Bebauungsplans durchgeführt. Die Aufstellungsbeschlüsse für diese vier Verfahren sind an demselben Tag gefasst worden wie der Aufstellungsbeschluss für die streitgegenständliche Änderung (7.2.2006). Zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über letztere (15.5.2006) waren die Verfahren für die 11. bis 14. Änderung - nach Durchführung der Bürgerbeteiligung gemäß § 3 Abs. 1 BauGB Anfang März 2006, der Billigung des Planungskonzepts durch den zuständigen Ausschuss Anfang April 2006 und nach Durchführung eines "Scopingtermins" im Landratsamt Anfang Mai 2006 - bereits so weit vorangeschritten, dass die Verfahren für die vier Änderungssatzungen - mit den Satzungsbeschlüssen vom 25. Juli 2006 und deren Bekanntmachung am 23. August 2006 - nur wenige Wochen später zum Abschluss gebracht werden konnten. Die Satzungen über die 11. bis 14. Änderung enthalten alle Festsetzungen, die nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin für die Zukunft (ab Ende August 2006) in dem Gebiet "****** Ost" gelten sollen.

Dies lässt den Schluss zu, dass die Antragsgegnerin die zweite Satzung über die 4. Änderung nicht erlassen hätte, wenn ihr bekannt gewesen wäre, dass das rückwirkende Inkraftsetzen dieser Satzung fehlschlägt. In diesem Fall hätte sich die Antragsgegnerin darauf beschränkt, die Regelungen für das Baugebiet mit Wirkung für die Zukunft so zu treffen, wie es ihr im August 2006 sachgerecht erschien, nämlich verteilt auf vier gesonderte Satzungen und mit den Inhalten, die diese vier Satzungen haben. Der Zweck der zweiten Satzung zur 4. Änderung lag ersichtlich darin, in der Vergangenheit liegenden Vorgängen, vor allem den auf der Grundlage der ursprünglichen Fassung der 4. Änderung erlassenen Beschlüssen zur vorzeitigen Besitzeinweisung vom 31. Januar 2001 und zur Enteignung vom 23. Mai 2001, eine Rechtsgrundlage zu verschaffen.

3. Da die Satzung wegen des Verstoßes gegen § 214 Abs. 4 BauGB insgesamt unwirksam ist, kann dahingestellt bleiben, ob die Einwände der Antragsteller gegen die Wirksamkeit der ihr Grundstück Fl.Nr. **** alt berührenden Festsetzungen durchgreifen. Diese Fragen sind in dem unter dem Aktenzeichen 1 N 06.2623 geführten Verfahren über den Normenkontrollantrag gegen die Satzungen über die 11. und die 14. Änderung des Bebauungsplans zu entscheiden.

4. Die Antragsgegnerin hat die Kosten zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO). Dem Antrag der Antragsgegnerin, die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen, wird nicht entsprochen, weil die entscheidungserhebliche Frage der Reichweite von § 214 Abs. 4 VwGO nach Auffassung des Senats durch die zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung geklärt ist und die noch nicht geklärte Frage, ob sich die Allgemeinverbindlichkeit der Normenkontrollentscheidung auf die Feststellungen in den Gründen der Entscheidung zur Behebbarkeit eines Mangels erstreckt, nicht allein entscheidungserheblich ist.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Entscheidung in Nr. I der Urteilsformel nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils ebenso veröffentlichen wie der Bebauungsplan bekannt zu machen wäre (§ 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 50.000 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 7 GKG. Sie orientiert sich an Nrn. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, 1327).

Ende der Entscheidung