Judicialis Rechtsprechung

1 N 07.3195

Verkündet am 14. August 2008

In der Normenkontrollsache

wegen Unwirksamkeit der "1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Friedhof Nord";

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 1. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof König, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Müller, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Häberlein

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 15. Juli 2008 am 14. August 2008

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die "1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Friedhof Nord" der Stadt ******** ** *** ist unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsteller zuvor Sicherheit in derselben Höhe leisten.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragsteller wenden sich gegen die "1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Friedhof Nord" der Antragsgegnerin.

1. Die Antragsteller sind Eigentümer der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke Fl.Nrn. *** und *** Gemarkung ******** ** ***. Die Grundstücke liegen im Westen des Stadtgebiets unmittelbar nördlich des Nordfriedhofs zwischen der H********* Straße im Westen und der E*****straße im Osten. Die nordwestlich, nördlich, nordöstlich und östlich der Grundstücke der Antragsteller gelegenen Flächen sind als Teil eines geplanten neuen Stadtgebiets ("********/********") durch die Bebauungspläne "********** **** **** **", "Erste Teilaufhebung des Bebauungsplans ********** **** **** **", "********** **** **** *** (Schule)" und "2. Änderung für den Bereich ********** **** **** **" überplant. Die Normenkontrollanträge der Antragsteller gegen diese Bebauungspläne hat der Senat mit einem weiteren am 14. August 2008 verkündeten Urteil mangels Antragsbefugnis als unzulässig abgelehnt (1 N 07.2537).

Die Grundstücke Fl.Nrn. *** und *** liegen im Geltungsbereich der am 3. Oktober 1986 in Kraft getretenen ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans "Nordfriedhof ******** ** ***". Mit etwa zwei Drittel seines Geltungsbereichs überplant dieser Bebauungsplan das schon damals vorhandene Friedhofsgelände. Im nördlichen Drittel sieht die ursprüngliche Fassung auf den Grundstücken der Antragsteller sowie dem nördlich anschließenden Grundstück Fl.Nr. *** eine etwa 21.030 m² Erweiterungsfläche für den Friedhof vor. Das vorhandene Friedhofsgelände und die Erweiterungsfläche sind als "allgemeine Grünfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG" mit "Grabfeldern", "Pflanzflächen" sowie "Fußwegen" für die innere Erschließung des Geländes festgesetzt. Entlang der Ostseite des Friedhofs (einschließlich der Erweiterungsfläche) setzt die ursprüngliche Fassung des Bebauungsplans - teilweise auf den Grundstücken der Antragsteller - eine etwa 5,50 m breite "Straßenverkehrsfläche" sowie entlang des Friedhofs aufgereihte "Parkbuchten" für die Besucher fest. Die Straße und die Stellplätze wurden auf Höhe des bestehenden Friedhofs entsprechend den Festsetzungen hergestellt; auf Höhe der Erweiterungsfläche ist bisher nur ein nicht ausgebauter Fahrweg vorhanden.

Der Geltungsbereich der "1. Änderung des Bebauungsplanes Friedhof Nord" umfasst in räumlicher Hinsicht das gesamte Plangebiet der ursprünglichen Fassung sowie einen nördlich des Grundstücks Fl.Nr. *** gelegenen schmalen Geländestreifen, der bis zur im Bebauungsplan "******** *** (Schule)" festgesetzten, bereits fertig gestellten Salzburger Straße reicht. Wesentlicher Inhalt des Änderungsbebauungsplans sind die Festsetzung einer (einschließlich Gehwegen) überwiegend rund 13 m breiten Trasse für den Um- und Ausbau der E*****straße auf der Ostseite des Friedhofs zur Haupterschließungsstraße für das Gebiet "********/********" sowie die Beibehaltung der Friedhofserweiterungsfläche mit einer geänderten Anordnung der Grabfelder, Pflanzflächen und Erschließungswege. Entlang der Westgrenze des Friedhofsgeländes und nördlich der Erweiterungsfläche sind - auch als Ersatz für die auf der Ostseite bei dem Straßenumbau und -ausbau entfallenden "Parkbuchten" - weitere Stellplätze vorgesehen. Hierfür wurde der sich auf das Grundstück Fl.Nr. *** erstreckende Teil der Erweiterungsfläche geringfügig verkleinert. Der weit überwiegende Teil der Erweiterungsfläche liegt weiterhin auf den Grundstücken der Antragsteller. Die neue Trasse der E*****straße verläuft mit einer etwa 7 m breiten Teilfläche auf diesen Grundstücken.

Nach einer im Bebauungsplanverfahren erstellten Verkehrsuntersuchung des Verkehrsplanungsbüros "*****" vom Februar 2007 soll die E*****straße die maßgebende Verbindungs- und Erschließungsfunktion für das Stadterweiterungsgebiet "********/********" mit einer Wohnbebauung für etwa 5.700 Einwohner, einer Schule mit Sportplatz und einem Nahversorgungszentrum übernehmen. Nach dem Gutachten beträgt die "Neuverkehrsmenge" insgesamt etwa 10.480 Kfz-Fahrten pro Tag; die E*****straße soll bis zum Jahr 2020 rund 42 % des neuen Quell- und Zielverkehrs mit bis zu 5.500 Kfz/24 Stunden aufnehmen.

Den Beschluss zur Einleitung des Bebauungsplanänderungsverfahrens fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin am 23. Februar 2006. Nach Durchführung des Verfahrens wurde die "1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Friedhof Nord" am 20. September 2007 als Satzung beschlossen. Die Ausfertigung erfolgte am 24. Oktober 2007 und die Bekanntmachung am 30. Oktober 2007.

2. Zur Begründung des am 5. Dezember 2007 eingegangenen Normenkontrollantrags machen die Antragsteller im Wesentlichen geltend:

Die Antragsgegnerin habe bereits aufgrund der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans versucht, in rechtswidriger Weise das Grundeigentum der Antragsteller für die Erweiterung des Friedhofes in Anspruch zu nehmen. Die im damaligen Bebauungsplanverfahren sowie im Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans erhobenen Einwände hätten zwar keinen Erfolg gehabt. Ein Enteignungsverfahren und ein vorzeitiges Besitzeinweisungsverfahren seien jedoch eingestellt worden, nachdem die Antragsgegnerin ihre Anträge zurückgenommen hatte.

Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Die Antragsteller seien antragsbefugt; ihr Anspruch auf gerechte Abwägung ihrer Belange werde verletzt.

Der Antrag sei auch begründet. Die mit dem Änderungsbebauungsplan neu konzipierte Friedhofserweiterung sei nicht erforderlich; sie stelle eine unzulässige Vorratsplanung dar. Die Festsetzung lediglich einer "allgemeinen Grünfläche" in der ursprünglichen Fassung sei nicht ausreichend bestimmt. Es sei nicht zu ersehen, dass es sich um eine öffentliche Grünfläche handeln solle und dass diese als Friedhof dienen solle. Der Fehler setze sich in dem Änderungsbebauungsplan fort, weil dieser insoweit keine Änderung oder Präzisierung bringe.

Ferner lägen Abwägungsfehler vor. Die friedhofsbezogenen Festsetzungen beruhten auf einer Fehlgewichtung. Da innerhalb eines von der Planungshoheit geschützten Zeitraums kein Bedarf für eine Friedhofserweiterung bestehe, überwögen die Eigentumsbelange der Antragsteller. Fehlerhaft sei auch, dass die Antragsgegnerin keine Überlegungen zu einem zum Schutz der Friedhofsruhe erforderlichen Abstand von den südwestlich angrenzenden landwirtschaftlichen Flächen angestellt habe. Weitere Abwägungsfehler beträfen die Festsetzungen für den Um- und Ausbau der E*****straße. Die sich aufdrängende Alternative für die Erschließung der Baugebiete und der Schule über die H********* Straße mit lediglich einem Fuß- und Radweg in Fortsetzung der E*****straße sei zu Unrecht nicht abgewogen worden. Da andere Erschließungsmöglichkeiten bestünden, sei das Gewicht der öffentlichen Belange, die für den im Bereich der E*****straße festgesetzten "Durchstich" sprächen, so gering, dass sie das Eigentumsgrundrecht der Antragsteller nicht überwinden könnten. Die Abwägung zur E*****straße sei ferner deswegen fehlerhaft, weil der Stadtrat das ins Feld geführte "Gesamtverkehrskonzept" nicht als solches beschlossen habe und das der Planung zugrundeliegende Verkehrsgutachten der "*****" mangelhaft sei. Der Konflikt, der durch die Belastung der östlich gelegenen bzw. geplanten Wohnbebauung mit den Verkehrsgeräuschen der ausgebauten E*****straße hervorgerufen werde, sei nicht gelöst worden. Ein weiterer Abwägungsfehler liege darin, dass planbedingte Eingriffe in Natur und Landschaft nicht richtig erfasst worden seien.

Die Antragsteller beantragen,

festzustellen, dass die "1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplanes Friedhof Nord" unwirksam ist.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Da die ursprüngliche Fassung des Bebauungsplans seit über 20 Jahren in Kraft und von den Antragstellern nicht mit einem Normenkontrollantrag angefochten worden sei, ständen deren Festsetzungen in diesem Verfahren nicht mehr zur Disposition. Bereits in der ursprünglichen Fassung seien die im Eigentum der Antragsteller stehenden landwirtschaftlichen Flächen als Erweiterungsfläche für den Friedhof ausgewiesen worden. Auch die jetzige E*****straße sei dort bereits als öffentliche Verkehrsfläche festgesetzt. Der Unterschied zur jetzigen Planung bestehe lediglich darin, dass sich die E*****straße nicht nach Norden hin nicht fortsetze, sondern in einen Feldweg übergehe. Die streitgegenständliche Änderung modifiziere lediglich die Festsetzungen hinsichtlich der Breite der E*****straße sowie weitere - hier aber nicht relevante - Festsetzungen.

Die Planung basiere auf einem städtebaulichen Gesamtkonzept für die städtebauliche Entwicklung im Nordwesten *********, für die auch ein begleitendes Verkehrskonzept erstellt worden sei. Dieses Konzept sei stetig weiter entwickelt und zuletzt im Verkehrsgutachten vom Mai 2007 festgehalten worden. Diesem Gutachten gehe ein Verkehrsmodell vom November 2005 und ein Erstgutachten vom Februar 2007 voraus. Der Einwand einer fehlenden Alternativenprüfung sei somit nicht begründet. In dem Verkehrsmodell werde die hierarchische Gliederung des Straßennetzes berücksichtigt. Daher seien nur Straßen mit maßgebender Verbindungsfunktion grafisch dargestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die Bebauungsplanakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie sich als Eigentümer von im Plangebiet gelegenen Grundstücken mit substantiierten Einwänden gegen Festsetzungen wenden, die unmittelbar ihre Grundstücke betreffen und damit gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken ihres Grundeigentums bestimmen (vgl. BVerwG vom 22.8.2000 NVwZ 2000, 1413).

2. Der Antrag ist auch begründet.

Der Änderungsbebauungsplan ist nicht schon wegen der von den Antragstellern gerügten Bestimmtheitsmängel der der Änderung zugrundeliegenden ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans unwirksam (a). Ob die Planung gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz verstößt, lässt der Senat offen (b). Jedenfalls liegen bei der Festsetzung der Erweiterungsfläche für den Friedhof und der Festsetzung der Verkehrsfläche für den Um- und Ausbau der E*****straße rechtlich erhebliche Abwägungsmängel vor (c). Diese führen zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans (d).

a) Die Satzung über die "1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Friedhof Nord" ist nicht schon deswegen unwirksam, weil die ursprüngliche Fassung des Bebauungsplans mangels ausreichender Bestimmtheit der Festsetzungen zur Nutzungsart unwirksam ist.

Gegenstand des Verfahrens ist zwar nur die Änderungssatzung und nicht auch die ursprüngliche Fassung des Bebauungsplans. Die Wirksamkeit der ursprünglichen Fassung ist jedoch Voraussetzung für die Wirksamkeit der Änderung. Sowohl bei den Festsetzungen durch Planzeichen als auch bei den Festsetzungen durch Text kommt klar zum Ausdruck, dass die Änderungssatzung keine vollständige Neuregelung darstellt, sondern auf der ursprünglichen Fassung aufbaut (vgl. BVerwG vom 16.12.1999 BVerwGE 110, 193 = NVwZ 2000, 815 = BRS 62 Nr. 44). Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist jedoch die ursprüngliche Fassung nicht deswegen unwirksam, weil die Ausweisung des "Baugebiets" als "allgemeine Grünfläche" (A.1. der ursprünglichen Fassung) nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit von Festsetzungen entsprechen würde.

Die Regelung fand ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG, wonach im Bebauungsplan "die Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze, Friedhöfe" festgesetzt werden durften (vgl. nunmehr § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB). Die Antragsteller machen zwar zu Recht geltend, dass bei einer Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG/BauGB in der Regel der private oder öffentliche Nutzungszweck festgelegt werden muss(te), wenn die Fläche für einen spezielleren Zweck als den einer "begrünten Fläche" bestimmt war (BVerwG vom 16.2.1973 BVerwGE 42, 5 = NJW 1973, 588; vgl. auch BayVGH vom 13.5.2008 - 9 N 05.3240; vom 29.4.2008 - 1 N 05.738). Dem genügt die Festsetzung jedoch. Die Bezeichnung des Bebauungsplans als "Nordfriedhof ******** ** ***" sowie die grünordnerischen Regelungen für die Gestaltung des Geländes (Festsetzung von "Grabfeldern", "Urnenwänden" etc.) auf der einen und die Tatsache, dass Friedhöfe nach Art. 8 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes (BestG) vom 24. September 1970 (BayRS 2127-1-UG) öffentliche Einrichtungen sind, auf der anderen Seite lassen keinen Zweifel daran, dass eine öffentliche Grünfläche festgesetzt wurde, die als Friedhof dienen soll (vgl. Gaentzsch in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 9, RdNr. 41).

b) Da die Fragen, welche die Planung im Hinblick auf den Erforderlichkeitsgrundsatz aufwirft, auch bei der folgenden Prüfung der Abwägung eine Rolle spielen, lässt der Senat offen, ob der Bebauungsplan den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entspricht. Hinzuweisen ist allerdings darauf, dass das Festhalten an der Erweiterungsfläche auch im Hinblick auf § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB einer überzeugenden Rechtfertigung bedarf. Der weite Spielraum, den der Erforderlichkeitsgrundsatz der Gemeinde lässt, umfasst zwar auch die Befugnis zu einer Planung für einen künftigen Bedarf. Die Gemeinde darf aber keine Planung betreiben, mit deren Realisierung auf absehbare Zeit nicht zu rechnen ist. Ein Bebauungsplan, der nur dazu dient, sich künftige Planungsmöglichkeiten offen zu halten, ist nicht erforderlich (vgl. BayVGH vom 28.5.2002 1 N 98.3461 - Juris; vom 3.4.2000 BayVBl 2001, 272; BVerwG vom 22.1.1993 BVerwGE 92, 8 = BayVBl 1993, 470). Auch wenn der Zeitraum, für den ein Bebauungsplan aufgestellt wird, bei einer Friedhofsplanung länger anzusetzen sein mag als beispielsweise bei einer Straßenplanung (zu einer solchen Planung vgl. BVerwG vom 18.3.2004 BVerwGE 120, 239 = NVwZ 2004, 856), kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Erweiterungsplanung für den Friedhof schon seit mehr als zwanzig Jahren besteht, sich der bei Aufstellung des Bebauungsplans prognostizierte Erweiterungsbedarf bisher aber nicht ergeben hat. Vor diesem Hintergrund an der Festsetzung der Erweiterungsfläche festzuhalten, lässt sich nur dann im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB rechtfertigen, wenn sich der von der Antragsgegnerin erneut geltend gemachte langfristige Bedarf plausibel belegen lässt. Dass die Planung in dieser Hinsicht Mängel aufweist, wird im Folgenden näher ausgeführt.

c) Die Satzung über die "1. Änderung" beruht auf rechtlich erheblichen Fehlern bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials.

Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Mängel bei dem vom EuroparechtsanpassungsgesetzG (EAG Bau) vom 24. Juni 2004 (BGBl I S. 1359) verfahrensbezogen ausgestalteten Vorgang der Ermittlung und Bewertung sind nur beachtlich, wenn sie wesentliche Punkte betreffen und wenn der Mangel offensichtlich und von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens ist (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Andere Mängel im Abwägungsvorgang sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich sind und Einfluss auf das Abwägungsergebnis hatten (§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB). Zu den von der Aufstellung eines Bebauungsplanes regelmäßig betroffenen, in "hervorgehobener Weise abwägungserheblichen" privaten Belangen gehört das durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Grundeigentum (BVerwG vom 1.11.1997 BVerwGE 47, 144 = NJW 1975, 148; vom 25.8.1997 NVwZ 1998, 953). Die Gemeinde muss die schutzwürdigen Eigentümerinteressen auf der einen und die mit den neuen Festsetzungen verfolgten Belange auf der anderen Seite unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes im Rahmen der Abwägung in ein ausgewogenes Verhältnis bringen (BVerfG vom 19.12.2002 NVwZ 2003, 727).

Nach diesem Maßstab sind die erneute Festsetzung einer zu großen Teilen auf den Grundstücken der Antragsteller liegenden Erweiterungsfläche für den Friedhof (1) sowie die Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche für den Ausbau der E*****straße (2) zu beanstanden.

(1) Die der erneuten Festsetzung der Friedhofserweiterungsfläche zugrunde liegende Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials genügt nicht den gesetzlichen Anforderungen, weil die Antragsgegnerin die vorhandenen Kapazitäten und den Bedarf nicht sorgfältig genug ermittelt hat (1.1). Dieser Mangel im Abwägungsvorgang ist beachtlich (1.2).

(1.1) Die Begründung der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans rechtfertigt die Notwendigkeit einer Erweiterung des Nordfriedhofs damit, dass dieser Friedhof "bei gleichbleibendem Bedarf an neuen Gräbern in ca. 2 Jahren belegt" sein wird (Seite 1 der Begründung). Der Bedarf für die rund 21.030 m² große Erweiterungsfläche wird damit begründet, dass bis zum Jahr 2001 insgesamt 755 neue Grabstätten mit einer "Gesamtbruttograbfläche" von 7380 m² erforderlich seien. Bei - im Interesse der "Einheitlichkeit des Gesamtfriedhofs" erwünschter - Beibehaltung der vorhandenen Belegungsdichte von 35,9 % liege der Flächenbedarf bei 20.557 m² (Seite 3 f. der Begründung). Diese Annahmen haben sich als unzutreffend erwiesen. Das geht nicht nur aus der von den Antragstellern vorgelegten "Fotodokumentation Friedhöfe in ********" hervor; auch eine von der Antragsgegnerin im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgelegte Stellungnahme der Friedhofsverwaltung zeigt, dass der Nordfriedhof auch mehr als zwanzig Jahre nach Inkrafttreten der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans noch in nicht unerheblichem Umfang freie Kapazitäten aufweist. Laut dem Schreiben der Friedhofverwaltung vom 22. Januar 2008 sind "derzeit 68 Einzelgräber, 54 Doppelgräber und 25 Urnenerdgräber unbelegt". In dem Schreiben vom 27. Mai 2008 bestätigt die Friedhofsverwaltung zudem, dass "die Anzahl freier Gräber jährlich ansteigt".

Angesichts dieser von der Prognose deutlich abweichenden tatsächlichen Entwicklung durfte die Antragsgegnerin nicht ohne weiteres an der Festsetzung einer großzügig bemessenen Erweiterungsfläche für den Nordfriedhof auf in privatem Eigentum stehenden Grundstücken festhalten. Vielmehr musste - unter Berücksichtigung der verfügbaren Daten in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise (BVerwG vom 7.7.1978 BVerwGE 56, 110 = NJW 1979, 64) - eine neue Prognose erstellt werden. Um die hierfür erforderliche Basis zu gewinnen, hätte sich die Antragsgegnerin durch eine Bestandsaufnahme ein genaues Bild von den noch vorhandenen Kapazitäten machen und den Bedarf an Grabstätten unter Berücksichtigung heutiger Bestattungsgewohnheiten und Belegzeiten für einen der Sache angemessenen, noch überschaubaren Zeitraum ermitteln müssen (zu den Anforderungen an eine Prognose vgl. auch: Gaentzsch in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 5 RdNr.10; Stuer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, RdNr. 1427). Ferner musste sich die Antragsgegnerin darüber klar werden, ob die niedrige "Belegungsdichte" von knapp 36 % weiterhin zu rechtfertigen ist.

Diesen Anforderungen genügt die der "1. Änderung" zugrunde liegende Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials nicht. Die Antragsgegnerin hat im Bauleitplanverfahren zwar allgemeine Erwägungen zur Planung und zur Gestaltung des Friedhofs angestellt. Es fehlt aber eine auf konkreten Berechnungen beruhende, die voraussichtlichen Bestattungsgewohnheiten und Belegzeiten berücksichtigende Prognose des zukünftigen Bedarfs. Auf die während des Gerichtsverfahrens auszugsweise vorgelegte "Bevölkerungsprognose 1997 - 2012" vom August 1998 durfte sich die Antragsgegnerin nicht mehr stützen, weil die Prognose jedenfalls hinsichtlich ihrer Aussagen zu den "Friedhofsflächen" durch die tatsächliche Entwicklung überholt ist. Während die durchschnittliche Zahl der Bestattungen in der Bevölkerungsprognose 1997 für die Jahre 2006 und 2007 mit rund 220 angegeben wird, liegt sie nach dem Schreiben der Friedhofsverwaltung vom 28. Januar 2008 in diesen Jahren bei durchschnittlich 160. Auf dieses und das weitere Schreiben der Friedhofsverwaltung vom 27. Mai 2008 sowie die mit Schriftsatz vom 3. April 2008 als Anlage 4 vorgelegte Übersicht konnte sich die Abwägung nicht stützen, weil diese Unterlagen erst während des gerichtlichen Verfahrens erstellt wurden. Davon abgesehen würden die Unterlagen auch keine ausreichende Grundlage für eine sachgerechte Prognose bilden, weil sie beispielsweise kein klares Bild davon geben, die hoch der für - den zukünftigen Flächenbedarf bedeutsame - Anteil der Feuerbestattungen anzusetzen ist (Schreiben vom 22.1.2008 Seite 2: "Etwa zur Hälfte Feuer- bzw. Erdbestattungen"; Anlage 4 zum Schriftsatz vom 3.4.2008: "Feuerbestattungen 32 %"). Beide Zahlen stehen zudem nicht im Einklang mit der vom Stadtrat später gebilligten Einschätzung des Bau- und Umweltausschusses in der Sitzung vom 7. November 2006, dass "Urnenbestattungen ... in Regionen mit überwiegend katholischer Bevölkerung relativ gering anzusetzen (seien)" (Bl. 167 der Bebauungsplansakten). Unklar sind ferner die in den Akten dokumentierten Planungsüberlegungen zu einer "Nachverdichtung" des weiträumig durchgrünten Friedhofs. Während im Bau- und Umweltausschuss in der Sitzung vom 7. November 2006 bei der gleichfalls vom Stadtrat später gebilligten Behandlung von Einwänden der Antragsteller entschieden wurde, dass "eine Nachverdichtung ... ausdrücklich zu vermeiden (sei)" (vgl. Bl. 160 der Bebauungsplanakten), wird in der Begründung zum Änderungsbebauungsplan (auf Seite 2) - hinsichtlich eines Teils der großen Grünfläche im Zentrum des bestehenden Friedhofs zutreffend - festgehalten, dass "im vorhandenen Bestattungsbereich ... eine bedarfsorientierte Nachverdichtung vorgesehen (sei)".

(1.2) Diese Mängel im Abwägungsvorgang sind nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr.1 BauGB beachtlich (rechtlich erheblich). Sie betreffen wesentliche Punkte der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials, weil die Kapazitäts- und Bedarfsfragen für die Planungsentscheidung, ob an der in der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans festgesetzten Erweiterungsfläche uneingeschränkt festgehalten werden darf, abwägungserheblich waren (vgl. BVerwG vom 9.4.2008 NVwZ 2008, 899 = ZfBR 2008, 489). Die Mängel sind offensichtlich, weil sie sich unmittelbar aus den Bebauungsplanakten ergeben.

Die Mängel sind auch von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens. Sie betreffen das in dem Verfahrensschritt der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials zu klärende Gewicht der für die Planung sprechenden öffentlichen Belange. Die in Art. 7 des Bestattungsgesetzes normierte Verpflichtung der Antragsgegnerin, die im Stadtgebiet erforderlichen Bestattungseinrichtungen herzustellen und zu unterhalten, verleiht den für eine Friedhofsplanung sprechenden öffentlichen Belangen zwar abstrakt gesehen Gewicht. Wie gewichtig diese Belange in der konkreten Planungssituation sind, hängt aber davon ab, wie triftig die für eine Erweiterung sprechenden Gründe bei einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Ermittlung und Bewertung des Bedarfs an weiteren Grabstätten sind. Es besteht auch die "konkrete Möglichkeit" (BVerwG vom 29.1.1992 NVwZ 1992, 662), dass das Ergebnis des Verfahrens, d. h. das Abwägungsergebnis, anders ausgefallen wäre. Es ist nicht unwahrscheinlich, dass eine genaue Bedarfsermittlung zu einer anderen Gewichtung der für die Planung sprechenden Belange und dass eine Abwägung mit den in erheblichem Maß betroffenen privaten Eigentumsbelangen der Antragsteller auf dieser Basis zumindest dazu geführt hätte, nicht uneingeschränkt an der Erweiterungsplanung festzuhalten.

(2) Die straßenbezogenen Festsetzungen des Bebauungsplans beruhen jedenfalls deswegen auf einem beachtlichen Abwägungsfehler, weil die Antragsgegnerin die Fragen des Verkehrslärmschutzes nicht behandelt hat, obwohl hierzu Veranlassung bestand. Damit kann offen bleiben, ob die Planung für den Ausbau der E*****straße auch deswegen abwägungsfehlerhaft ist, weil die zu erwartenden Verkehrsmengen unzutreffend ermittelt wurden und weil Alternativen für die Anbindung der Gebiete "********** **** ** *** ***" an die Nordtangente zu Unrecht unberücksichtigt geblieben sind. Die Antragsgegnerin wird sich mit diesen Einwänden in dem zu erwartenden neuen Bebauungsplanverfahren unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu den Anforderungen an Verkehrsprognosen und die Behandlung von Alternativen bei einer Straßenplanung (noch einmal) zu befassen haben. Die von den Antragstellern vorsorglich beantragte Beweiserhebung durch Sachverständigengutachten zu der Frage der Erforderlichkeit der ausgebauten E*****straße für die Erschließung der Baugebiete des "********** ******" ist jedenfalls deswegen nicht veranlasst, weil es für die Entscheidung über den Normenkontrollantrag nicht auf die unter Beweis gestellte Frage ankommt.

(2.1) Bei der Festsetzung einer Straße durch Bebauungsplan (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) gehört der Verkehrslärmschutz als ein wichtiger Teilaspekt des Immissionsschutzes zu den abwägungsrelevanten Belangen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Abs. 6 Nrn. 1 und 7 BauGB). Die Gemeinde muss sich Klarheit darüber verschaffen, ob und in welchem Maße schutzbedürftige Gebiete von den zu erwartenden Verkehrsgeräuschen betroffen sein werden; vor allem muss die Gemeinde berücksichtigen, in welchem Umfang das Straßenbauvorhaben Maßnahmen des aktiven oder passiven Schallschutzes erforderlich machen wird. Dies folgt aus dem Trennungsgebot des § 50 BImSchG und aus der Vorschrift des § 41 BImSchG, der zufolge durch den Bau von Straßen grundsätzlich keine Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden dürfen, die als schädliche Umwelteinwirkungen zu werten sind. Diese Gebote hat die Gemeinde bei der Aufstellung eines "Straßenbebauungsplans" zu beachten; die Abwägung der Fragen des Verkehrslärmschutzes muss sich an den Regelungen der §§ 41 ff. BImSchG ausrichten. Der Schutz der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche bestimmt sich nach den baugebietsbezogenen Immissionsgrenzwerten, die § 2 der zur Durchführung der §§ 41 ff. BImSchG erlassenen Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) festlegt. Die Grenzwerte gelten auch für die Festsetzung von Straßen durch Bebauungsplan. Nach den Grenzwerten beurteilt sich, bis zu welchem Niveau Straßenverkehrslärm ohne Schutzmaßnahmen oder ohne angemessene Entschädigungen in Geld (§§ 41 und 42 BImSchG) von der Nachbarschaft als zumutbar hinzunehmen ist. Das bedeutet aber nicht, dass eine Verkehrslärmbelästigung, die unterhalb dieser Erheblichkeitsschwelle bleibt, unberücksichtigt bleiben kann; vielmehr sind auch solche Auswirkungen nach Maßgabe der Verhältnisse des Einzelfalls in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie nicht geringfügig sind. Ist mit einer Überschreitung der Grenzwerte zu rechnen und erwägt die Gemeinde, von der Festsetzung aktiver Schutzvorkehrungen (Lärmschutzwall, Lärmschutzwand) abzusehen, so muss sie dieses Interesse mit den Lärmschutzinteressen der betroffenen Grundstücksnachbarn abwägen. Kommen aktive Lärmschutzmaßnahmen aus technischen und/oder finanziellen Gründen nicht in Betracht, hat die Gemeinde zu prüfen, ob hinreichend gewichtige Verkehrsbelange ihre Verkehrsplanung gleichwohl rechtfertigen. Bejaht sie das, muss sichergestellt sein, dass die Betroffenen durch Maßnahmen des passiven Lärmschutzes vor unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen bewahrt werden. Das gilt auch für eine an der Straße bereits vorhandene Bebauung. In diesem Fall haben die betroffenen Anlieger einen Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Durchführung der erforderlichen (passiven) Schutzmaßnahmen am Gebäude sowie gegebenenfalls einen Anspruch auf angemessenen Ausgleich für die Beeinträchtigung der Nutzung ihres Außenwohnbereichs (vgl. zum Ganzen: BVerwG vom 30.11.2006 BRS 70 Nr. 26; vom 24.5.2007 BauR 2007, 2041 jeweils mit weiteren Nachweisen).

Diesen Anforderungen entspricht die Festsetzung der Trasse der E*****straße nicht.

Die §§ 41 ff.BImSchG und die Vorschriften der 16. BImSchV finden Anwendung, weil es sich bei dem nach den Festsetzungen der "1. Änderung" zulässigen Straßenaus- und umbau um eine wesentliche Änderung der vorhandenen Straße handelt. Dies ergibt sich bei dem mittleren und dem südlichen Teil der Straße daraus, dass sich deren Verkehrsbedeutung durch den Umbau von einer im Wesentlichen den Friedhofsbesuchern dienenden, von Stellplätzen gesäumten Straße zur Hauptzufahrtsstraße des neuen Stadtteils "********/********" mit einem (von der Antragsgegnerin) prognostizierten Verkehrsaufkommen von täglich bis zu 5.500 Kfz-Fahrten in erheblichem Umfang ändern wird. Bei dem Abschnitt nördlich des bestehenden Friedhofs ist die Wesentlichkeit der Änderung offensichtlich, wenn man auf den vorhandenen Zustand (nicht ausgebauter Fahrweg) abstellt. Nimmt man die in der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans festgesetzte Trasse als Vergleichsmaßstab, ist die Änderung aus denselben Gründen wesentlich wie bei dem mittleren und dem südlichen Abschnitt.

Die somit erforderliche, am "Schutzmodell" (BVerwG a. a. O.) des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ausgerichtete Abwägung ist unterblieben. Die Auswirkungen der Verkehrsgeräusche auf die östlich der E*****straße vorhandene und nach den Festsetzungen des Bebauungsplans "********** **** **" zulässige Wohnbebauung wurden entgegen den Anforderungen des § 2 Abs. 3 BauGB nicht ermittelt und bewertet. In der Begründung des Bebauungsplans wird zwar festgehalten, dass "in der zukünftig durchgehend befahrbaren E*****straße der ruhende Verkehr reduziert (wird)" und dass sich hierdurch "die Verkehrsfrequenz und damit der Lärmpegel erhöhen (werden)". Die hieraus gezogenen Folgerungen beschränken sich aber auf die Feststellung, dass sich "Verlagerungen des Verkehrslärms (ergeben), die keine Auswirkungen auf das Bebauungsplangebiet, jedoch auf die benachbarten Bereiche außerhalb des Bebauungsplangebiets (haben werden)".

(2.2) Auch dieser Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlich. Er betrifft Belange, die der Antragsgegnerin im Sinne der Vorschrift bekannt sein mussten. Dass das Landratsamt im Zuge der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange aus der Sicht des Immissionsschutzes keine Äußerung zu dem Bebauungsplanentwurf abgegeben hat, entlastet die Antragsgegnerin nicht. Darüber, dass die Planung einer Straße, für die ein erhebliches Verkehrsaufkommen prognostiziert wird, Belange des Verkehrslärmschutzes berührt, musste sich der Antragsgegnerin auch ohne einen Hinweis der unteren Immissionsschutzbehörde im Klaren sein. Dass der Mangel einen in dem Sinn wesentlichen Punkt betrifft, in dem dieses Tatbestandsmerkmal nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerwG vom 9.4.2008 a. a. O.) zu verstehen ist, nämlich einen in der "konkreten Planungssituation abwägungsbeachtlichen" Belang, muss nach dem Vorstehenden nicht näher erläutert werden. Auch dieser Mangel ist offensichtlich, weil er sich unmittelbar aus den Bebauungsplanakten ergibt. Von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens ist der Mangel, weil ein genaues Bild von der zu erwartenden Belastung durch Verkehrsgeräusche Voraussetzung für die erforderliche, den Anforderungen des § 41 BImSchG gerecht werdende Behandlung der Lärmschutzfragen ist. Die nach Inkrafttreten des Bebauungsplans ersichtlich ohne genaue Kenntnis des Ausmaßes der zu erwartenden Belastung verfasste, von der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Erklärung von Anwohnern, dass aktive Lärmschutzmaßnahmen entschieden abgelehnt würden, ändert hieran nichts. Es besteht auch die "konkrete Möglichkeit" dass das Abwägungsergebnis bei einer sachgerechten Aufarbeitung der Fragen des Verkehrslärmschutzes anders ausgefallen wäre. Nach Mitteilung der Antragsgegnerin in der letzten mündlichen Verhandlung hat nämlich eine inzwischen in Auftrag gegebene schalltechnische Untersuchung gezeigt, dass in dem Gebiet östlich der E*****straße bei Zugrundelegung der von dem Verkehrsgutachter der Antragsgegnerin prognostizierten Verkehrsmengen nicht nur die Planungsrichtwerte der DIN 18005, sondern auch der Grenzwerte der 16. BImSchV überschritten werden.

d) Die Unwirksamkeit der Festsetzung der Friedhofsweiterungsfläche und der Festsetzung der Verkehrsfläche für die E*****straße hat die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans zur Folge. Weder ergibt der Änderungsbebauungsplan ohne die Regelungen ein sinnvolles Ganzes noch ist anzunehmen, dass die Antragsgegnerin die Änderung ohne diese Regelungen durchgeführt hätte (vgl. BVerwG vom 18.7.1989 BVerwGE 82, 225 = NVwZ 1990, 157).

Damit kann offen bleiben, ob auch die weiteren, die Abwägung betreffenden Einwände durchgreifen. Dass die Festsetzung der neuen breiteren Trasse der E*****straße zu einem Eingriff in Natur und Landschaft führen würde, der nach § 1 a Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Abwägung zu berücksichtigen ist, hat die Antragsgegnerin - wie auch die Mängel bei der Behandlung der Verkehrslärmfragen - inzwischen selbst erkannt. Nach Mitteilung in der letzten mündlichen Verhandlung wurde bereits ein Bebauungsplanverfahren eingeleitet, in dem diese Fehler ausgeräumt werden sollen.

4. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 in Verbindung mit Satz 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Entscheidung in Nr. I der Urteilsformel nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils in derselben Weise veröffentlichen wie die angefochtene Satzung (§ 10 Abs. 3 BauGB).

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 7 GKG. Sie orientiert sich an Nrn. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004.

Ende der Entscheidung