Judicialis Rechtsprechung

2. Die Regelung des § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG ist nicht analog auf die Fälle der Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme gem. § 43 Abs. 8 BNatSchG anwendbar.

3. Die sog. Umgehungsrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gebietet keine erweiternde Auslegung des § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG in Fällen, in denen neben einer erteilten artenschutzrechtlichen Ausnahme gem. § 43 Abs. 8 BNatSchG auch eine naturschutzrechtliche Befreiung gem. Art. 49 Abs. 1 BayNatSchG bzw. Art. 49a Abs. 2 BayNatSchG erforderlich gewesen wäre, dahingehend, das Klagerecht der anerkannten Naturschutzverbände gegen die artenschutzrechtliche Ausnahme zu eröffnen.

14 BV 05.3079

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Naturschutzrechts (Abschuss von Kormoranen);

hier: Berufung der Kläger gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 4. Oktober 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 14. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zimniok, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Boese

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 5. März 2008

am 17. März 2008

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Kläger tragen je zur Hälfte die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Kläger - anerkannte Naturschutzverbände - wenden sich gegen eine artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung zum Abschuss von Kormoranen.

1. Am 6. Dezember 2004 beantragte die Beigeladene bei der Regierung von Oberbayern die Erteilung einer unbefristeten Genehmigung für den Abschuss von Kormoranen im Naturschutzgebiet "Mündung der Tiroler Achen" und im gesamten Chiemseegebiet. Nach Beteiligung der Kläger erteilte die Behörde der Beigeladenen - befristet bis zum 31. Juli 2009 - eine artenschutzrechtliche Ausnahme für das Töten von Kormoranen mit Ausnahme der auf der beigefügten Karte schraffierten Flächen und des gesamten Naturschutzgebiets; im Übrigen lehnte sie den Antrag ab (Bescheid vom 8.3.2005). Zur Begründung führte sie aus, es liege ein erheblicher fischereiwirtschaftlicher Schaden vor. Belange des Artenschutzes stünden der Erteilung der Ausnahme nicht entgegen. Die FFH-Verträglichkeitsprüfung ergebe keine erheblichen Beeinträchtigungen des gemeldeten Europäischen Vogelschutzgebiets. Die gegen diesen Bescheid erhobenen Widersprüche der Kläger blieben ohne Erfolg (Widerspruchsbescheide der Regierung von Oberbayern vom 12.4.2005). In der Folgezeit verringerte der Beklagte das jährliche Abschusskontingent von 57 auf 30 Tiere (Änderungsbescheide vom 24.10.2006 und vom 10.10.2007). Über die hiergegen erhobenen Widersprüche hat der Beklagte nicht entschieden.

2. Die am 3. Juni 2005 erhobene Klage mit dem Antrag den Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 8. März 2005 und die Widerspruchsbescheide vom 12. April 2005 aufzuheben, wies das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 4. Oktober 2005 ab. Die Klage sei mangels Klagebefugnis unzulässig. Ein Verein könne nach § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG nur Rechtsbehelfe gegen Befreiungen von Verboten und Geboten zum Schutz von Naturschutzgebieten einlegen. Die angefochtene Ausnahme umfasse aber gerade nicht das Naturschutzgebiet "Mündung der Tiroler Achen" und enthalte auch keine konkludente Befreiung. Dieses Ergebnis führe nicht zu einer Umgehung der Mitwirkungsrechte von Naturschutzverbänden. Die Behörde habe die Befreiung unter Mitwirkung der Kläger abgelehnt. Sie habe zwar nicht geprüft, ob bei einem Abschuss in unmittelbarer Nähe zum Naturschutzgebiet nachhaltige Störungen eintreten könnten, sodass eventuell für einen kleinen Teilbereich zusätzlich eine naturschutzrechtliche Befreiung erforderlich sei. Das führe aber nicht zur Rechtswidrigkeit der artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung. Beide Gestattungen stünden nebeneinander und seien gegebenenfalls gleichzeitig einzuholen. Eine entsprechende Anwendung von § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG scheide ebenfalls aus, weil der Gesetzgeber das Klagerecht auf Einzelfälle beschränkt habe. Aus § 33 Abs. 2 BNatSchG ergebe sich nichts anderes. Das Gebiet sei zwar als Europäisches Vogelschutzgebiet gemeldet. Eine Erklärung zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft sei aber nicht erfolgt. Für solche Gebiete sei kein Klagerecht vorgesehen.

3. Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter und beantragen,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2005 den Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 8. März 2005 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 10. Oktober 2007 sowie den Widerspruchsbescheid vom 12. April 2005 aufzuheben und

festzustellen, dass der Bescheid vom 8. März 2005 und der Änderungsbescheid vom 24. Oktober 2006, insoweit wegen Erledigung der Hauptsache, rechtswidrig sind.

Sie tragen zur Begründung vor, der Beklagte habe mit der artenschutzrechtlichen Ausnahme zugleich eine Befreiung von den Festsetzungen des Naturschutzgebiets "Mündung der Tiroler Achen" erteilt. Der Bescheid enthalte keinen Hinweis darauf, dass zusätzlich eine solche Befreiung einzuholen sei. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die Behörde den Antrag im übrigen abgelehnt habe, weil dieser sich auf ein größeres Abschussgebiet und auf eine größere Zahl von zu tötenden Tieren erstreckt habe. Eine Befreiung von den Verboten des Schutzgebietsverordnung sei nicht nur für kleine Teilbereiche notwendig. Der Abschuss von Kormoranen und die damit verbundene Störung der Vogelpopulation wirke sich mittelbar auf den Schutzzweck des Naturschutzgebiets aus. Die Ausnahmegenehmigung enthalte inzident eine Befreiung von den Verboten der Schutzgebietsverordnung. Darüber hinaus ergebe sich ein Klagerecht aus § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 33 Abs. 2 BNatSchG. Die Verpflichtung zur Unterschutzstellung von Europäischen Vogelschutzgebieten folge unmittelbar aus der Vogelschutz-Richtlinie. Die Klage habe auch in der Sache Erfolg. Das Europäische Vogelschutzgebiet Chiemsee sei nicht ausreichend gesichert und somit als faktisches Vogelschutzgebiet einzuordnen gewesen. Aufgrund der Vogelschutzverordnung vom 12. Juli 2006 sei Art. 13c Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG anzuwenden. Erhebliche Störungen der Vögel seien demnach untersagt.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Landesanwaltschaft trägt vor, die Regierung von Oberbayern habe keine Befreiung von Verboten zum Schutz eines Naturschutzgebiets oder eines sonstigen Schutzgebiets im Rahmen des § 33 Abs. 2 BNatSchG ausgesprochen. Die Voraussetzungen des § 61 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BNatSchG lägen nicht vor. Diese Vorschrift könne auch nicht analog angewandt werden. Eine naturschutzrechtliche Befreiung sei nicht Voraussetzung für eine artenschutzrechtliche Ausnahme. Eine stillschweigende Befreiung komme nicht in Betracht. Potentielle Nebenwirkungen auf die Fauna im Naturschutzgebiet, die nur mittelbar auf die genehmigte Maßnahme zurückzuführen seien, hätten bei der rechtlichen Prüfung außer Betracht zu bleiben.

4. Ergänzend wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 5. März 2008 sowie auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

A. Die zulässige Berufung der Kläger hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht mangels Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen. Die Klagebefugnis der Kläger ergibt sich insbesondere nicht aus § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG. Nach dieser Vorschrift kann ein nach § 59 BNatSchG oder auf Grund landesrechtlicher Vorschriften im Rahmen des § 60 BNatSchG anerkannter Verein, ohne in seinen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen gegen Befreiungen von Verboten und Geboten zum Schutz von Naturschutzgebieten, Nationalparken und sonstigen Schutzgebieten im Rahmen des § 33 Abs. 2 BNatSchG. Diese Voraussetzungen sind vorliegend - im maßgebenden Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (BVerwG vom 27.3.1998 BVerwGE 106, 295/299; vom 16.12.1992 NVwZ 1993, 889; Happ in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr. 23 zu § 42) - nicht gegeben.

1. Die Kläger können unmittelbar aus § 61 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG keine Klagebefugnis ableiten. Die Anwendbarkeit dieser Regelung unterliegt zwar keinen Zweifeln, weil es sich bei den Klägern um in Bayern tätige Naturschutzverbände handelt, die nach § 29 BNatSchG (in der bis zum 3.4.2002 geltenden Fassung) anerkannt waren, und weil diese bisherigen Anerkennungen gemäß der zum 1. August 2005 in Kraft getretenen Regelung in Art. 55 Abs. 3 BayNatSchG (vgl. § 1 Nr. 61 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Bayer. Naturschutzgesetzes und anderer Vorschriften vom 26.7.2005, GVBl. 274) als Anerkennungen gem. Art. 42 Abs. 2 BayNatSchG gelten (vgl. hierzu auch: LT-Drs. 15/3427, S. 31 f.; vgl. auch Schreiben des StMUGV vom 4.4.2005). Gleichwohl fehlt es an einer Klagebefugnis der Kläger, weil die streitgegenständlichen Bescheide weder ausdrücklich noch konkludent eine Befreiung von Verboten und Geboten zum Schutz von Naturschutzgebieten, Nationalparken oder sonstigen Schutzgebieten im Rahmen des § 33 Abs. 2 BNatSchG enthalten.

a) Das lässt sich zwar nicht bereits aus dem Umstand ableiten, dass die Beigeladene unter dem 30. November 2004 lediglich die Erteilung einer artenschutzrechtlichen "Ausnahme nach § 43 Abs. 8 BNatSchG" bzw. einer ebensolchen "Befreiung nach § 62 BNatSchG" beantragt hat, weil Art. 49 BayNatSchG - im Gegensatz zu § 62 BNatSchG - keinen ausdrücklichen Antrag auf Erteilung einer Befreiung voraussetzt (so: Egner in Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle, Naturschutzrecht in Bayern, Stand April 2007, RdNr. 16 zu Art. 49). Der Senat vermag bei verständiger Auslegung des Bescheids vom 8. März 2005, so wie ihn die Beigeladene als Adressat oder auch die Kläger - soweit man sie im weitesten Sinne als "Drittbetroffene" ansähe - von ihrem Standpunkt aus bei objektiver Würdigung verstehen konnten (zur Auslegung von Verwaltungsakten vgl. nur: BVerwG vom 2.9.1999 BVerwGE 109, 283/286; vom 8.10.1998 BVerwGE 107, 264/267; so auch: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, RdNrn. 18 f. zu § 35 m.w.N.), jedoch keine Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass der Beklagte neben der artenschutzrechtlichen Genehmigung zugleich eine Befreiung gem. Art. 49 Abs. 1 BayNatSchG bzw. gem. Art. 13c Abs. 2 i.V.m. Art. 49a Abs. 2 BayNatSchG erteilt hat. Ziel des Bescheids war nämlich - wie sich schon aus dem Bescheidstenor zweifelsfrei ergibt - allein die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme. Bestätigt wird diese Sichtweise durch die Ausführungen in den Gründen des Bescheids. Diese lassen hinreichend deutlich erkennen, dass die Behörde die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme im Sinne von § 43 Abs. 8 BNatSchG geprüft und insbesondere auch die Notwendigkeit einer solchen Ausnahme zur "Abwendung erheblicher fischereiwirtschaftlicher Schäden" (Nr. II 2.2 der Gründe des Bescheids vom 8.3.2005) bejaht hat. Anhaltspunkte dafür, dass die Behörde auch eine Befreiung für erforderlich hielt und erteilen wollte, lassen sich den Gründen des Bescheids hingegen nicht entnehmen.

Aus dem Vortrag der Kläger, die "artenschutzrechtliche Ausnahme (lasse) implizit zwangsläufig auch eine erhebliche Störung des Vogelschutzgebietes zu" (S. 4 des Schriftsatzes vom 10.9.2007), lässt sich eine konkludente Befreiung nicht ableiten. Denn der Beklagte hat - wie sich den Gründen des Bescheids ebenfalls zweifelsfrei entnehmen lässt - auf der Grundlage einer zuvor durchgeführten FFH-Verträglichkeitsprüfung die Gefahr einer erheblichen Beeinträchtigung des Europäischen Vogelschutzgebiets "Chiemsee" im Sinne von Art. 13c Abs. 2 BayNatSchG durch den Abschuss von Kormoranen und damit - inzident - auch die Notwendigkeit einer Befreiung gem. Art. 49a Abs. 2 BayNatSchG geprüft und verneint (vgl. Nr. II 4 der Gründe des Bescheids vom 8.3.2005). Darüber hinaus hat der Beklagte, wie die Vertreterin der Regierung von Oberbayern in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegt hat, die Frage, ob im übrigen die Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung gem. Art. 49 Abs. 1 BayNatSchG notwendig sei, im Genehmigungsverfahren zwar geprüft, letztendlich aber - nicht zuletzt auch im Hinblick auf die Herausnahme des Naturschutzgebiets "Mündung der Tiroler Achen" einschließlich einer seeseitigen Schutzzone aus dem Geltungsbereich der artenschutzrechtlichen Genehmigung - verneint.

b) Schließlich führt auch das Vorbringen der Kläger, die artenschutzrechtliche Genehmigung ersetze vorliegend die Erteilung einer Befreiung, zu keiner anderen Beurteilung. Es mag zwar sein, dass das Mitwirkungsrecht, wenn die Befreiung gem. Art. 49 Abs. 3 Satz 2 BayNatSchG "durch eine nach anderen Vorschriften gleichzeitig erforderliche behördliche Gestattung" ersetzt wird, in dem anderen Verfahren besteht (so: Fischer-Hüftle in Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle, a.a.O., RdNr. 5 zu Art. 42; Egner in Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle, a.a.O., RdNr. 18 zu Art. 49) und dass in diesen Fällen auch die Klagebefugnis der anerkannten Naturschutzverbände gem. § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG gegeben ist.

Dem streitgegenständlichen Bescheid vom 8. März 2005 lassen sich jedoch keine Anhaltspunkte für eine solche Ersetzungswirkung entnehmen. So fehlt entgegen der Regelung in Art. 49 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG, wonach "auf die Ersetzungswirkung (...) in der behördlichen Gestattung ausdrücklich hingewiesen werden soll", sowohl im Tenor als auch in den Gründen des Bescheids jeder ausdrückliche Hinweis darauf, dass mit der Erteilung der artenschutzrechtlichen Ausnahme zugleich eine Befreiung im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BayNatSchG ersetzt werden sollte. Aber auch mittelbar sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Beklagte die Beigeladene mit der Erteilung der Ausnahme gem. § 43 Abs. 8 BNatSchG gleichzeitig auch von den Ge- und Verboten der Verordnung zum Naturschutzgebiet "Mündung der Tiroler Achen" bzw. von den Verboten des Europäischen Vogelschutzgebiets "Chiemseegebiet mit Alz" im Sinne von Art. 49 Abs. 1 bzw. Art. 49a Abs. 2 BayNatSchG befreien wollte. Das gilt um so mehr, als die Behörde das Vorliegen einer erheblichen Beeinträchtigung des Europäischen Vogelschutzgebiets durch den Abschuss von Kormoranen und damit auch die Notwendigkeit der Erteilung einer Befreiung ausdrücklich verneint hat (Nr. II 4 der Gründe des Bescheids vom 8.3.2005).

Zudem betrifft die Regelung des Art. 49 Abs. 2 Satz 3 BayNatSchG solche Fallgestaltungen, in denen für ein genehmigungs- bzw. erlaubnispflichtiges Vorhaben die Entscheidungen mehrerer Behörden auf der Grundlage verschiedener und (an sich) wegen des Grundsatzes der Parallelität der Verwaltungsverfahren (vgl. hierzu: Ziekow, VwVfG, 2006, RdNrn. 24 f. zu § 9; Schwarz in Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht, 2006, RdNrn. 47 ff. zu § 9 VwVfG; Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNr. 39 zu § 9) selbständig zu prüfender normativer Vorgaben erforderlich sind. In diesem Kontext macht die Vorschrift die Durchführung eines selbständigen Verwaltungsverfahrens gerichtet auf die Erteilung einer gesonderten (naturschutzrechtlichen) Befreiung entbehrlich. Das setzt aber voraus, dass das durchzuführende und die naturschutzrechtliche Befreiung ersetzende Gestattungsverfahren eine materiell-rechtliche Prüfung der Befreiungsvoraussetzungen beinhaltet, so dass in diesen Fällen - wie typischerweise im Baurecht - das naturschutzrechtliche Prüfprogramm in die Prüfung der Voraussetzungen der konkurrierenden "anderweitigen Gestattung" einbezogen wird (zur Zuweisung des materiellen Fachrechts als sog. "aufgedrängtes" öffentliches Recht im Baugenehmigungsverfahren vgl. Art 72 Abs. 1 Satz 1 BayBO a.F.; Art. 59 Satz 1 Nr. 3, Art. 60 Satz 1 Nr. 3 BayBO 2008; vgl. auch: Lechner in Simon/Busse, BayBO, Stand: August 2007, RdNrn. 210 ff. zu Art. 72 BayBO). So liegt der Fall hier indessen nicht. Denn die artenschutzrechtliche Ausnahme (§ 43 Abs. 8 BNatSchG) einerseits und die Erteilung einer Befreiung (Art. 49 Abs. 1, Art. 49a Abs. 2 BayNatSchG) andererseits haben eigenständige Regelungsinhalte; ihre Erteilung unterliegt unterschiedlichen, d.h. voneinander abgrenzbaren und sich nicht überschneidenden Voraussetzungen, ohne dass der artenschutzrechtlichen Ausnahme eine - wenn auch nur teilweise - Konzentrationswirkung zugewiesen wäre. Dessen bedarf es in Fallgestaltungen wie der vorliegenden auch nicht, weil der zuständigen Naturschutzbehörde ohnehin die ihr kraft Gesetzes zugewiesene umfassende naturschutzrechtliche Prüfung und damit auch die Klärung der Frage obliegt, ob neben einer beantragten artenschutzrechtlichen Ausnahme zusätzlich auch die Erteilung einer Befreiung erforderlich wird.

Daraus folgt insgesamt zur Überzeugung des Senats, dass sich der Regelungsinhalt des Bescheids vom 8. März 2005 in der Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme gem. § 43 Abs. 8 BNatSchG erschöpft.

2. Darüber hinaus ist die Regelung des § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt - auch nicht analog auf Fälle der Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung gem. § 43 Abs. 8 BNatSchG anwendbar. Denn bei der die Einlegung von Rechtsbehelfen ohne eigene Rechtsverletzung ermöglichenden Vorschrift des § 61 Abs. 1 BNatSchG handelt es sich um eine grundsätzlich eng auszulegende Ausnahmeregelung, deren Anwendungsbereich der Gesetzgeber auf bestimmte abschließend aufgezählte Fallgruppen (§ 61 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BNatSchG) beschränkt hat. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke als Voraussetzung für eine Ausfüllung durch Analogie (vgl. nur: Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, 370 ff.) sind nicht ersichtlich. Denn der Gesetzgeber wollte die Vereinsklage - ein objektiv-rechtliches Beanstandungsverfahren, das dem vom Gedanken des Individualrechtsschutzes geprägten System der Verwaltungsgerichtsordnung wesensfremd ist - bewusst auf einen "Kernbereich (...) der klagefähigen Rechtsakte" beschränken, "der im weiten Maße den bisherigen Klagemöglichkeiten im Landesrecht entspricht", und das Recht zur Klageerhebung auf die Fälle konzentrieren, in denen der Verein zur Mitwirkung im Verwaltungsverfahren berechtigt war (Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchGNeuregG) vom 20.6.2001 BT-Drs. 14/6378 S. 61; Gassner in Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Aufl. 2003, RdNrn. 6, 16 ff. zu § 61; Fischer-Hüftle in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2003, RdNrn. 1 f. zu § 61). Bei einer solchen Fallgestaltung ist kein Raum für eine erweiternde (analoge) Auslegung der Regelung des § 61 Abs. 1 BNatSchG auf weitere nicht in der Vorschrift ausdrücklich genannte Behördenentscheidungen (so auch Gassner, a.a.O., RdNr. 16 zu § 61).

3. Schließlich gebietet auch die sog. Umgehungsrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine erweiternde Auslegung des § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG dahingehend, dass in den Fällen, in denen neben der erteilten artenschutzrechtlichen Ausnahme zusätzlich eine naturschutzrechtliche Befreiung erforderlich gewesen wäre, das Klagerecht der anerkannten Naturschutzverbände eröffnet wird.

Dabei bedarf hier keiner Klärung, ob vorliegend - im Hinblick auf eine Bejagung in unmittelbarer Nähe zu einem Naturschutzgebiet - wegen des auch für Handlungen außerhalb des Schutzgebiets geltenden Verbots nachhaltig störender Handlungen gem. Art. 7 Abs. 2 BayNatSchG (BayVGH vom 25.7.1995 Az. 22 CS 95.2313 BayVBl 1996, 503/504) die Erteilung einer Befreiung gem. Art. 49 Abs. 1 BayNatSchG von Verboten und Geboten zum Schutz des Naturschutzgebiets "Mündung der Tiroler Achen" notwendig gewesen wäre. Gleiches gilt auch für die Frage der Erforderlichkeit einer Befreiung gem. Art. 49a Abs. 2 BayNatSchG von Verboten und Geboten zum Schutz eines sonstigen Schutzgebiets im Rahmen des § 33 Abs. 2 BNatSchG. Es sprechen zwar gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, ein sonstiges Schutzgebiet im Sinne von § 33 Abs. 2 BNatSchG liege mangels entsprechender Ausweisung nicht vor (S. 8 f. der Entscheidungsgründe), so nicht zutrifft. Denn zum einen hat der Beklagte nunmehr mit der auf Grund von Art. 13b Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG erlassenen und der Umsetzung der Richtlinie 79/409/EWG vom 2. April 1979 (Vogelschutz-Richtlinie - VS-R) dienenden Verordnung über die Festlegung von Europäischen Vogelschutzgebieten sowie deren Gebietsbegrenzungen und Erhaltungszielen (Vogelschutzverordnung - VoGEV) vom 12. Juni 2006 (GVBl. 524) u.a. auch das Europäische Vogelschutzgebiet "Chiemsee mit Alz" festgelegt. Zum anderen findet die Vogelschutz-Richtlinie auch in solchen Gebieten unmittelbar Anwendung, die der Mitgliedstaat zwar nicht nach Art. 4 Abs. 1 VS-R zum Schutzgebiet erklärt hat, die jedoch die besonderen Anforderungen an ein Schutzgebiet im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VS-R erfüllen, so dass solche Gebiete den Rechtsstatus eines "faktischen" Vogelschutzgebiets besitzen und dem Rechtsregime des Art. 4 Abs. 4 VS-R unterliegen (st. Rspr.; vgl. nur: BVerwG vom 1.4.2004 BVerwGE 120, 276/288 m.w.N.).

Offen bleiben kann auch die Frage, ob die streitgegenständlichen Maßnahmen, d.h. die Bejagung von Kormoranen zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Europäischen Vogelschutzgebiets "Chiemsee mit Alz" im Sinne des Art. 13c Abs. 2 BayNatSchG führen (zum Begriff der erheblichen Beeinträchtigung vgl. BVerwG vom 1.4.2004, a.a.O., S. 290; siehe auch: EuGH vom 7.9.2004 NuR 2004, 788/790, wonach Prognoseunsicherheiten zu Lasten des Vorhabensträgers gehen). Der Senat hält die Annahme einer erheblichen Beeinträchtigung im vorgenannten Sinne auch unter Berücksichtigung des Vortrags des Beklagten, eine nachteilige erhebliche Störung könne wegen der zeitlichen Begrenzung der Jagdzeiträume sowie der Reduzierung des jährlichen Abschusskontingents ausgeschlossen werden (vgl. Schriftsatz vom 1.8.2007 S. 4 ff.), gerade auch im Hinblick auf die für das Europäische Vogelschutzgebiet "Chiemseegebiet mit Alz" geltenden Erhaltungsziele - u.a. Schutz als "Brut-, Nahrungs-, Mauser-, Überwinterungs- und Durchzugsgebiet" für zahlreiche gefährdete Vogelarten - und unter Berücksichtigung des Vortrags der Kläger zur Störungsempfindlichkeit der Kormoran-Jagd (Schriftsatz vom 10.9.2007 S. 2 ff.) nicht für gänzlich fernliegend.

Letztlich bedürfen die aufgeworfenen Fragen hier aber keiner abschließenden Klärung. Denn selbst wenn man - wie die Kläger - die Notwendigkeit der Erteilung einer Befreiung bejaht, scheidet vorliegend eine erweiternde Auslegung des § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG in dem Sinne, dass anerkannten Vereinen auch ein Klagerecht gegen artenschutzrechtliche Ausnahmen zusteht, aus. Für diese Sichtweise sprechen nach Auffassung des Senats folgende Erwägungen: Die Einräumung eines eigenen Rechts auf Verfahrensbeteiligung zugunsten der anerkannten Naturschutzverbände entspricht dem Willen des Gesetzgebers, dass diese Verbände ihren regionalen Sachverstand in das entsprechende Verwaltungsverfahren einbringen und so Vollzugsdefiziten des europäischen Naturschutzrechts entgegenwirken sollen (BVerwG vom 9.6.2004 BVerwGE 121, 72/74 f.). Demzufolge können Umgehungen dieses Rechts nicht folgenlos bleiben, vielmehr muss durch Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes zur Effektivität dieses Verfahrensrechts beigetragen werden (so: BVerwG vom 14.5.1997 BVerwGE 104, 367/372 f.; vom 31.10.1990 BVerwGE 87, 62/71 f.; vgl. auch: OVG NRW 17.12.2004 NuR 2005, 416/417; OVG Bbg vom 28.6.2001 NuR 2002, 685/686; OVG SH vom 5.7.1999 NuR 2000, 590/591; NdsOVG vom 27.1.1992 NuR 1992, 293/294 f.; HessVGH vom 1.9.1998 NuR 1999, 159/160 f.; OVG LSA vom 29.3.1995 NuR 1995, 476; VGH BW vom 17.11.1992 NuR 1993, 144 f.; Werner, NuR 2007, 459/463).

Eine solche Effektivierung ist dem Grunde nach auch dann notwendig, wenn die Behörde - wie hier - nach Durchführung einer Verbandsbeteiligung in einem anderen Verfahren (hier: artenschutzrechtliche Ausnahme) möglicherweise fehlerhaft die Notwendigkeit der Erteilung einer Befreiung verneint. Denn diese Fallgestaltung ist der einer unzureichenden Verbandsbeteiligung vergleichbar (vgl. hierzu: OVG NRW vom 17.12.2004 a.a.O.).

Die nähere Ausgestaltung einer solchen Effektivierung hängt von der zugrundeliegenden Fallgestaltung ab. So kann den vorgenannten Grundsätzen in Fällen, in denen zwar verschiedene Verfahrensarten zur Verfügung stehen, die jedoch auf eine (identische) Vorhabensgenehmigung gerichtet sind und ein übereinstimmendes materielles Prüfprogramm aufweisen, beispielsweise dadurch Rechnung getragen werden, dass den Verbänden eine Klagebefugnis auch gegen solche Verwaltungsentscheidungen zuzugestehen ist, die in einem nichtbeteiligungspflichtigen Verfahren ergangen sind (z.B. Erteilung einer Plangenehmigung an Stelle der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens). Gegen die Übertragung dieses Ansatzes auf die vorliegende Fallgestaltung spricht jedoch, dass die artenschutzrechtliche Ausnahme (§ 43 Abs. 8 BNatSchG) und die naturschutzrechtliche Befreiung (Art. 49 Abs. 1, Art. 49a Abs. 2 BayNatSchG) selbständig nebeneinander stehen und ihre Erteilung von unterschiedlichen materiellrechtlichen Voraussetzungen abhängig ist. Es müsste also die allein mit dem Argument, die Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung sei rechtswidrig unterblieben, angefochtene und im übrigen rechtmäßige artenschutzrechtliche Ausnahme nach erfolgreicher (isolierter) Anfechtung sofort wieder erteilt werden.

Demgegenüber kann die Sicherung der Effektivität des Verfahrensrechts der Verbände durch Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes in Fallgestaltungen wie der vorliegenden nach Auffassung des Senats auf zwei Wegen geschehen: So ist namentlich in den Fällen, in denen die Behörde selbst das befreiungspflichtige Vorhaben ausführt, an die Geltendmachung eines unmittelbar gegen den Vorhabensträger gerichteten Unterlassungsanspruchs zu denken, der im Wege der allgemeinen Leistungsklage und im Eilverfahren ggfs. nach § 123 VwGO durchzusetzen wäre (so: OVG LSA vom 8.1.2007 NuR 2007, 495/497; HessVGH vom 2.11.2004 NuR 2005, 545; ThürOVG vom 2.7.2003 NuR 2004, 325/326). Im übrigen handelt es sich bei der Frage, ob für die Durchführung der Maßnahme die Erteilung einer Befreiung im Sinne von Art. 49 bzw. Art. 49a BayNatSchG erforderlich ist, um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO, so dass den anerkannten Naturschutzverbänden insofern eine auf die Feststellung gerichtete Klage, dass eine Befreiung notwendig gewesen wäre, zur Verfügung steht (NdsOVG vom 27.1.1992 NuR 1992, 293; so auch: Fischer-Hüftle in Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle, a.a.O., RdNr. 15 ff. zu Art. 42; ders. in Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., RdNr. 4 zu § 61). Welcher Weg vorliegend zu beschreiten wäre, bedarf hier keiner abschließenden Klärung. Denn jedenfalls stehen den Klägern als anerkannten Naturschutzverbänden prozessuale Wege zur Sicherung ihrer Beteiligungsrechte zur Verfügung. Ausgehend von § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG sind die vorgenannten Rechtschutzmöglichkeiten als behutsame Erweiterung dieser Regelung bzw. als "Minus" im Vergleich zur Anfechtung der Erteilung einer Befreiung anzusehen. Einer erweiternden Auslegung des § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG in dem Sinne, dass den anerkannten Vereinen auch die Möglichkeit der Klage gegen die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme zu eröffnen wäre, bedarf es somit nicht.

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Es entspricht billigem Ermessen, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

C. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Beschluss:

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 15.000 Euro festgesetzt §§ 47, 52 Abs. 1 GKG).

Ende der Entscheidung