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2. Zur Frage, ob ein "Soll"-Ziel in einem Regionalplan ein Ziel im Sinn des § 1 Abs. 4 BauGB ist (im Anschluss an BVerwG vom 18.9.2003 NVwZ 2004, 226)

15 B 99.2605

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Erteilung eines Vorbescheids

hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 13. Juli 1999,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 15. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Happ, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Jerger, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Wünschmann

ohne mündliche Verhandlung am 19. April 2004

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Das Verfahren wegen der im Schriftsatz vom 26. November 2003 gestellten Hilfsanträge wird abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 15 B 04.1065 fortgeführt.

II. Im Verfahren 15 B 99.2605 wird die Berufung zurückgewiesen.

III. Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Dem Kläger geht es um einen Vorbescheid zur Klärung der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines Abbaus von Kies auf seinem Außenbereichsgrundstück FlNr. 423 der Gemarkung Ortenburg sowie der Wiederverfüllung.

1. Der Regionalplan der Region Donau-Wald (12) in der Fassung der Verbindlicherklärung vom 30. September 1986 - Regionalplan 1986 - legt im Gebiet des beigeladenen Marktes die als Vorrangflächen bezeichneten Gebiete K 24 und K 25 (Kies- und Sandabbau) fest. Das Grundstück FlNr. 423 liegt innerhalb des Gebiets K 25 (Kies- und Sandabbau). Der am 17. November 1994 beschlossene und am 3. März 1995 genehmigte Flächennutzungsplan des beigeladenen Marktes stellt innerhalb dieser Gebiete Kiesabbauflächen und das Grundstück FlNr. 423 als "Acker" dar. Die am 10. Mai 1996 bekannt gemachten Bebauungspläne K 24 und K 25 des beigeladenen Marktes umfassen das Grundstück des Klägers nicht. Der Regionale Planungsverband Donau-Wald hat mit der Dritten Änderung des Regionalplans vom 3. Juli 1995 und 25. Juni 1996 u.a. eine Reduzierung der sog. Vorrangfläche K 25 beschlossen; danach war das Grundstück des Klägers nicht mehr vom Vorranggebiet umfasst. Das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen hat die "Vorrangflächen" K 24 und K 25 von der Verbindlicherklärung der Dritten Änderung des Regionalplans Donau-Wald vollständig ausgenommen, weil die Ziele der Regionalplanung durch die Bebauungspläne K 24 und K 25 erreicht worden seien. Die Neunte Änderung des Regionalplans Donau-Wald in der Fassung der Verbindlicherklärung vom 12. September 2000 - Regionalplan 2000 - enthält eine Neufassung von Kapitel B IV 1 (Gewinnung und Sicherung von Bodenschätzen) und eine Zusammenfassung der Aussagen über die Gewinnung und Sicherung von Bodenschätzen aus der Erstfassung von 1986 und den Fortschreibungen aus den Jahren 1998 und 1999. Vorrangflächen für den Kies- und Sandabbau sind für den Bereich des beigeladenen Marktes nicht mehr enthalten.

Mit Beschluss vom 25. Oktober 2001 hat der beigeladene Markt die Erläuterungsberichte zum Flächennutzungsplan und zum Landschaftsplan neu gefasst und darin zum Ausdruck gebracht, die dargestellten Abbaugebiete seien ausschließlicher Natur.

Nachdem der Kläger zunächst die Erteilung einer Baugenehmigung für ein Abbauvorhaben auf seinem Grundstück beantragt hatte, lehnte das Landratsamt Passau die Erteilung der Baugenehmigung für das Abbauvorhaben mit Bescheid vom 29. Januar 1998 unter Hinweis auf die Darstellungen im Flächennutzungsplan, im Regionalplan 1986 sowie die Festsetzungen der Bebauungspläne K 24 und K 25 ab. Das Vorhaben beeinträchtige die Eigenart der Landschaft sowie Belange des Natur- und Landschaftsschutzes. Der Kläger legte Widerspruch ein, über den nicht entschieden worden ist.

Das Verwaltungsgericht Regensburg hat mit Urteil vom 13. Juli 1998 die Klage auf Erteilung der Baugenehmigung abgewiesen. Der beigeladene Markt habe durch die Festsetzungen in den Bebauungsplänen K 24 und K 25 seine Vorstellungen über einen geordneten Kiesabbau realisiert. Eine Zulassung leite erneut einen konzeptionslos betriebenen Kiesabbau ein oder führe ihn fort. Die Festlegung der Vorrang- und Vorbehaltsgebiete in der seit 1. Januar 1999 geltenden Fassung des Regionalplans sei eine abschließende Kennzeichnung der Standorte, an denen raumbedeutsamer Kiesabbau zulässig sei.

2. Der Kläger begründet seine Berufung gegen dieses Urteil u. a. damit, dass das Grundstück FlNr. 423 innerhalb der Vorrangfläche des Regionalplans 1986 liege. Dieser Plan sei für die Prüfung der raumordnungsrechtlichen Zulässigkeit des Abbauvorhabens maßgebend, weil die auf die Vorrangfläche K 25 bezogene Dritte Änderung des Regionalplans nicht in Kraft getreten sei. Es fehle an einer rechtmäßigen Verbindlicherklärung. Die Überplanung der Vorrangfläche durch die Bauleitpläne des Beigeladenen widerspreche § 1 Abs. 4 BauGB. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB könne dem Abbauvorhaben nicht entgegengehalten werden, da ein Widerspruch zu den Zielen der Regionalplanung selbst nicht bestehe.

Die Konkretisierung des Erläuterungsberichts des Flächennutzungsplans durch Beschluss vom 25. Oktober 2001 sei unzulässig gewesen. Ein Bauleitplanänderungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen. Das Vorgehen des beigeladenen Markts verletze die §§ 3 ff. BauGB. Zudem sei die Änderung auch materiell fehlerhaft, weil der Flächennutzungsplan einen anderen Inhalt erhalte, was eine Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB vorausgesetzt hätte.

Auch die Neunte Änderung des Regionalplans ändere für das vorliegende Verfahren nichts. Der Regionalplan sei schon deshalb nicht einschlägig, weil ein Abbau auf einer Fläche von lediglich 4 ha nicht als großflächig bewertet werden könne. Zudem fehle es an einer wirksamen Aufhebung der Vorrangflächen K 24 und K 25. Selbst bei Annahme einer großflächigen Gewinnung unterscheide sich der Kiesabbau vom Regelfall, denn es handle sich um die Erweiterung einer bestehenden Abbaustätte. Damit entspreche das Abbauvorhaben dem Ziel des Regionalplans, den Kiesabbau zu konzentrieren.

Der Kläger stellte am 12. Januar 2004 beim Landratsamt Passau den Antrag, einen Vorbescheid zur planungsrechtlichen Zulässigkeit des Kiesabbaus und der anschließenden Wiederverfüllung des Grundstücks FlNr. 423 zu erteilen. Eine Entscheidung hierüber hat das Landratsamt noch nicht getroffen.

Der Kläger beantragt im Hauptantrag,

unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 13. Juli 1999 und des Bescheids des Landratsamts Passau vom 29. Januar 1998 den Beklagten zu verpflichten, den beantragten Vorbescheid zur planungsrechtlichen Zulässigkeit des Kiesabbaus und zur Wiederverfüllung des Grundstücks FlNr. 423 zu erteilen.

Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei im Ergebnis richtig. Es komme auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung und damit auf den Regionalplan in der Fassung der Neunten Änderung an. Insoweit seien Änderungen im Hinblick auf das Konzentrationsgebot von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten eingetreten. Nach der neuen Formulierung solle nur noch die großflächige, also die überörtlich raumbedeutsame Gewinnung der Rohstoffe auf die Vorrang- und Vorbehaltsgebiete konzentriert werden. Die Großflächigkeit variiere im Einzelfall nach Lage und Schwere des Eingriffs in die Landschaft, der Abbautiefe sowie der Rohstoffart. Das Abbauvorhaben des Klägers sei wegen seiner Ausdehnung und Mächtigkeit ein großflächiges Vorhaben. Der Beigeladene sei aufgrund seiner Planungshoheit berechtigt gewesen, einen Bebauungsplan mit Flächen für den Kiesabbau aufzustellen, dessen Geltungsbereich kleiner als das Vorranggebiet K 25 sei. Mit der Darstellung des planerischen Willens, den Kiesabbau auf den im Flächennutzungsplan oder Raumordnungsplan ausgewiesenen Bereich zu beschränken, werde zwar noch nicht ausreichend deutlich, dass nur dort Kies abgebaut werden dürfe. Es müssten noch weitere die Ausschlusswirkung begründende Hinweise hinzutreten. Insoweit lägen im Regionalplan entsprechende Hinweise vor. Zudem habe der Beigeladene mit öffentlich bekannt gemachtem Beschluss vom 25. Oktober 2001 den Erläuterungsbericht zum Flächennutzungs- und Landschaftsplan konkretisiert und klargestellt, dass es sich bei den im Flächennutzungsplan dargestellten Flächen für die Gewinnung von Kies um eine abschließende Kennzeichnung handle.

Am 16. März 2004 und am 1. April 2004 führte der Senat mündliche Verhandlungen sowie am zuletzt genannten Tage eine Ortseinsicht durch. Die Beteiligten stimmten einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren zu.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge, auf die vorgelegten Behördenakten sowie die beigezogenen Akten des beigeladenen Marktes sowie den Regionalplan der Region Donau-Wald mit den Verfahrensakten zur Neunten Änderung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

I.

Die Klage ist zulässig.

1. Abweichend von § 68 VwGO ist die Klage zulässig (§ 75 Satz 1 VwGO), weil das Landratsamt Passau über den am 12. Januar 2004 eingegangenen Vorbescheidsantrag bisher nicht entschieden und dem Kläger unter dem 23. Februar 2002 mitgeteilt hat, dass die Entscheidung ausgesetzt werde, bis der Verwaltungsgerichtshof entschieden habe.

2. Der Kläger hat ein rechtliches Interesse an der Klärung der planungsrechtlichen Zulässigkeit seines Vorhabens. Zwar steht bisher nicht fest, ob er zur Verwirklichung seines Vorhabens einer Baugenehmigung (Art. 72 Abs. 1 BayBO; wegen § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayUVPRLUG vom 27.12.1999 GVBl S. 532 findet das Bayerische Abgrabungsgesetz noch keine Anwendung) oder im Hinblick auf den fiktiven Benutzungstatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG einer beschränkten wasserrechtlichen Erlaubnis nach Art. 17 BayWG bedarf (vgl. BayVGH vom 31.3.2001 BayVBl 2002, 771). Die angestrebte Klärung ist jedoch sowohl für ein Baugenehmigungsverfahren als auch im Hinblick auf die lediglich formelle Konzentrationswirkung des Art. 87 Abs. 1 Nr. 1 BayBO für ein wasserrechtliches Erlaubnisverfahren von Bedeutung. Die Feststellungswirkung eines positiven Vorbescheids würde die Beteiligten als vorweggenommener Teil der erforderlichen Genehmigung oder Erlaubnis binden.

II.

Die Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Rechtsanspruch auf die Erteilung des erstrebten Vorbescheids. Zwar stünde das Institut des Vorbescheids auch dann zur Verfügung, wenn das Abbauvorhaben letztlich nicht einer Baugenehmigung, sondern einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfte (vgl. nachfolgend 1.). Der beabsichtigte Kiesabbau auf dem Grundstück FlNr. 423 der Gemarkung Ortenburg ist jedoch planungsrechtlich unzulässig (vgl. nachfolgend 2.).

1. Nach Art. 75 Abs. 1 BayBO kann vor Einreichung des Bauantrags zu einzelnen "in der Baugenehmigung" zu entscheidenden Fragen ein schriftlicher Bescheid (Vorbescheid) erteilt werden. Es kann offen bleiben, ob über die aufgeworfene planungsrechtliche Frage im Hinblick auf Art. 87 Abs. 1 Nr. 1 BayBO aus dem unter I.2. genannten Grund nicht "in einer Baugenehmigung" zu entscheiden wäre. Über die aufgeworfene bauplanungsrechtliche Frage könnte auch dann durch Vorbescheid entschieden werden, wenn der Kläger für sein Vorhaben einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfte. Ob die Klärung der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens auf Antrag des Betroffenen durch Vorbescheid als feststellendem Verwaltungsakt einer gesetzlichen Grundlage überhaupt bedarf (verneinend Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, Band II, 4. Auflage 1998, S. 141; vgl. ferner BVerwG vom 29.11.1985 BVerwGE 72, 265), kann dahinstehen. Art. 75 Abs. 1 BayBO ist jedenfalls entsprechend anzuwenden, wenn die Baugenehmigung infolge der formellen Konzentrationswirkung des Art. 87 Abs. 1 Nr. 1 BayBO entfällt, das materielle Recht aber in dem durch Art. 72 Abs. 1 Satz 1 BayBO umrissenen Umfang Gegenstand der Prüfung bleibt. Die Gründe für einen baurechtlichen Vorbescheid - Vorwegentscheidung über einen Teil des Gegenstands einer Baugenehmigung mit Bindungswirkung für die Beteiligten und den Rechtsträger der Genehmigungsbehörde, Arbeits-, Kosten- und Zeitersparnis - gelten in gleicher Weise, wenn über die aufgeworfenen Fragen letztlich in einem wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren entschieden werden müsste. Der Vorbescheid kann das Verwaltungsverfahren (und ggf. auch das gerichtliche Verfahren) zudem von der im Einzelfall möglicherweise strittigen Frage entlasten, ob die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG gegeben sind.

2. Das Vorhaben des Klägers ist am vorgesehenen Standort planungsrechtlich unzulässig. Dem nach § 35 Abs.1 Nr. 3 BauGB privilegierten Vorhaben stehen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB öffentliche Belange entgegen, weil der Flächennutzungsplan Kiesabbauflächen an anderen Stellen darstellt. Durch diese gesetzliche Bestimmung ist geklärt, dass Gemeinden befugt sind, Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Kies- und Sandabbau auf diese Standorte zu konzentrieren und im übrigen Außenbereich auszuschließen (vgl. auch BVerwG vom 17.12.2002 BVerwGE 117, 287; ferner BVerwG vom 22. Mai 1987 BVerwGE 77, 300). Die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB können auch Darstellungen in einem Flächennutzungsplan haben, der vor dem In-Kraft-Treten der Vorschrift am 1. Januar 1997 erlassen worden ist (BVerwG vom 22.10.2003 NVwZ 2004, 343).

Der Flächennutzungsplan ist rechtsgültig (a). Ihm liegt für den Kiesabbau im Marktgebiet ein schlüssiges planerisches Gesamtkonzept zugrunde, das darin besteht, den Kiesabbau abgesehen von einem Altbestand nahe Hinding auf die dargestellten Abbauzonen K 24 und K 25 zu beschränken und im übrigen Außenbereich auszuschließen (b). Eine Situation, die die Regelaussage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entkräften könnte, besteht nicht (c).

a) Der Flächennutzungsplan ist rechtsgültig.

aa) Er steht insbesondere nicht im Widerspruch zu der Pflicht, den Bauleitplan den Zielen der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Es kann in diesem Zusammenhang offen bleiben, ob es für die Beachtung der Anpassungspflicht auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan (17.11.1994) und damit auf den Regionalplan 1986 oder auf den Zeitpunkt der Entscheidung des Senats und damit auf den Regionalplan 2000 ankommt. Für die letztere Auffassung könnte sprechen, dass § 1 Abs. 4 BauGB nicht nur für die Erstplanung gilt, sondern die Gemeinde auch weiter anhält, bereits vorhandene Bauleitpläne prinzipiell mit den zeitlich nachfolgenden Raumordnungszielen in Einklang zu bringen (allg. Meinung; vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Auflage 2002, RdNr. 32 zu § 1; Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage 2002, RdNr. 40 zu § 1). Der Regionalplan 2000 macht zu Kies- und Sandabbau im Gebiet des beigeladenen Marktes keine Aussagen mehr. Damit hatte sich der regionale Planungsverband der im Zuge der Dritten Änderung des Regionalplans geäußerten Ansicht der obersten Landesplanungsbehörde angeschlossen, die Vorgaben des Regionalplans seien im Gebiet des beigeladenen Marktes durch örtliche Planung (Flächennutzungsplan, Bebauungspläne K 24 und K 25) bereits umgesetzt.

Der beigeladene Markt hatte eine Anpassungspflicht jedoch bereits im Hinblick auf den Regionalplan 1986 nicht verletzt. Der Regionalplan 1986 sieht im Gebiet des beigeladenen Marktes ein als Vorrangfläche für Kies und Sand bezeichnetes Areal vor. In dessen nördlichem Teil stellt der Flächennutzungsplan keine Kiesabbauzonen dar. Er konzentriert die Abbauflächen auf den mittleren und südlichen Teil der Vorrangfläche. Der Flächennutzungsplan verstößt deshalb aber nicht gegen die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB, denn die bezeichnete Vorrangfläche ist weder ein Ziel der Raumordnung noch hätte sie, als Ziel verstanden, eine inhaltliche Dichte (vgl. BVerwG vom 20.8.1992 BVerwGE 90, 329/334; vom 18.9.2003 NVwZ 2004, 226), die es der gemeindlichen Bauleitplanung vorschreiben würde, im Vorranggebiet flächendeckend konzentriert Kiesabbaugebiete darzustellen und festzusetzen, oder - anders gewendet - untersagen würde, diese Kiesabbaugebiete auf den mittleren und südlichen Teil des Vorranggebiets zu konzentrieren.

Ob eine raumordnerische Vorgabe Zielqualität aufweist, richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage. Nach § 3 Nr. 2 ROG 1998 sind Ziele verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Diese Begriffsbestimmung umschreibt auch, was ein Ziel im Sinn des § 1 Abs. 4 BauGB ist (vgl. Gaentzsch, a.a.O., RdNr. 28 zu § 1).

Der Begriff der Vorrangfläche oder des Vorranggebiets war 1986 weder im Raumordnungsgesetz (vom 8.4.1965 BGBl I S. 306) noch im bayerischen Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 3. Mai 1984 (GVBl S. 121) enthalten. Das bayerische Landesplanungsgesetz sah (und sieht) lediglich allgemein vor, dass Regionalpläne die anzustrebende räumliche Ordnung und Entwicklung einer Region als Ziele der Raumordnung und Landesplanung festlegen (Art. 17 Abs. 1 BayLplG). Der Regionalplan 1986 erläutert den Begriff der Vorrangfläche wie folgt: In den Vorrangflächen solle der Gewinnung von Bodenschätzen der Vorrang gegenüber anderen Nutzungsansprüchen eingeräumt werden; auf diese Flächen solle der Abbau von Bodenschätzen konzentriert werden (B IV 1.2; Begründung zu B IV 1.2). Aus zwingenden Gründen könne außerhalb der Vorrangflächen der Abbau von Kies und Sand möglich sein, wenn eine entsprechende landesplanerische Beurteilung vorliege (Begründung zu B IV 1.1.1); bei Abbaumaßnahmen außerhalb der ausgewiesenen Vorrangflächen sei zur Abstimmung von konkurrierenden Raumnutzungsansprüchen in der Regel eine raumordnerische Überprüfung erforderlich (Begründung zu B IV 1.2).

Auch Plansätze mit einer "Soll"-Struktur können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch abschließend die Abweichungsvoraussetzungen für atypische Sachverhalte mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit selbst festgelegt hat, so dass die Planaussage selbst keiner weiteren Ergänzung durch den Zieladressaten mehr bedarf. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer beschränkten Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (vgl. BVerwG vom 18.9.2003 NVwZ 2004, 226). Die Aussage des Regionalplans 1986, der Gewinnung von Bodenschätzen solle in den Vorrangflächen gegenüber anderen Nutzungsansprüchen ein Vorrang eingeräumt werden, weist eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. "Soll" bedeutet im Grundsatz "Muss", lässt aber Raum für Abweichungen unter besonderen Voraussetzungen. Wie diese besonderen Voraussetzungen beschaffen sein müssen, ist im Regionalplan nicht bestimmt und ist auch nicht bestimmbar. Was das Typische für den Nutzungsvorrang ist, bleibt offen, und damit auch, was die atypische Konstellation kennzeichnet. Das relativiert den Vorrang und nimmt der Aussage die intendierte Zielqualität (vgl. die Überschrift "Fachliche Ziele" über Teil B des Regionalplans 1986; zum Ganzen vgl. auch Hoppe DVBl 2004, 478).

Der Flächennutzungsplan würde aber selbst dann nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstoßen, wenn die Aussage des Regionalplans 1986, der Gewinnung von Bodenschätzen solle in den bezeichneten Gebieten gegenüber anderen Nutzungsansprüchen ein Vorrang eingeräumt werden, ein Ziel des Raumordnung sein sollte (vgl. Goppel BayVBl 1998, 289). Der Begriff des Vorranggebiets hatte, wie ausgeführt, 1986 keinen gesetzlich bestimmten Inhalt. Auch in der Planungspraxis und der wissenschaftlichen Diskussion wies die Handhabung des landesplanerischen Vorrangkonzepts noch erhebliche Differenzen auf (vgl. Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumplanung, Band 105 [1986], S. 123 ff.). Zielcharakter würde der vorrangigen Nutzung aber nur zukommen, wenn sich - bezogen auf das ganze Gebiet - die vorrangige Nutzung, nicht eine sonstige Nutzung zwingend durchsetzt. Das - so verstandene - Ziel, der Gewinnung von Bodenschätzen den Vorrang gegenüber anderen Nutzungsansprüchen einzuräumen, bedeutete nicht, innerhalb des Vorranggebiets jede nicht von vornherein ungeeignete (z.B. bebaute) Fläche als Fläche für die Gewinnung von Bodenschätzen (§ 5 Abs. 2 Nr. 8 BauGB) darzustellen, aus der Siedlungen und Straßen gleichsam wie Inseln herausragen. Vorrang gegenüber sonstigen Nutzungsansprüchen fordert einen auf das gesamte Gebiet bezogenen Nutzungsschwerpunkt im Interesse der beabsichtigten Bedarfsdeckung (vgl. Begründung zu B IV. 1.1.1. des Regionalplans 1986, die von einem jährlichen Bedarf in der Region von rund 50 ha ausgeht). Das gab dem beigeladenen Markt noch Raum für eine zielinterne Konkretisierung (vgl. BVerwG vom 20.8.1992 BVerwGE 90, 329/334). Der Zielanpassung war auch dadurch Rechnung zu tragen, dass der beigeladene Markt im mittleren und südlichen Teil des Gebiets großflächig (auf etwa 86 ha) und besonders konzentriert Flächen nach § 5 Abs. 2 Nr. 8 BauGB darstellte. Es bestätigt dieses angenommene Zielverständnis, dass der regionale Planungsverband im Zuge des Aufstellungsverfahrens für den Flächennutzungsplan keine Einwendungen erhoben hatte (vgl. dessen Schreiben vom 7.12.1989, 19.3.1992 und 6.9.1994) und sowohl der regionale Planungsverband als auch die oberste Landesplanungsbehörde mit dieser Darstellung und ihrer Entwicklung in den Bebauungsplänen K 24 und K 25 die landesplanerische Intention erfüllt sahen.

bb) Der Flächennutzungsplan verstößt nicht gegen § 1 Abs. 6 BauGB. Der beigeladene Markt hat die Vorrang-Aussage des Regionalplans zur Kenntnis genommen und als öffentlichen Belang in den Abwägungsprozess einbezogen, ohne dabei abwägungsfehlerhaft zu handeln. Er hat im Flächennutzungsplan in der Mitte und im Süden des "Vorranggebiets" K 25 großflächig und besonders konzentriert Abgrabungsflächen dargestellt, den nördlichen Teil des Gebiets davon jedoch freigehalten. Weder aus dem Regionalplan 1986 noch aus den im Verlauf des Aufstellungsverfahrens eingegangenen Stellungnahmen Privater und öffentlicher Stellen hat sich etwas ergeben, was eventuellen Abgrabungsflächen auch und gerade im nördlichen Teil der "Vorrangfläche" ein besonderes Gewicht zukommen lassen würde.

Aus den Entscheidungsgründen unter aa) ergibt sich zugleich, dass der Flächennutzungsplan auch nicht wegen der Vorrangflächen-Aussage des Regionalplans 1986 abwägungsfehlerhaft ist. Der Flächennutzungsplan setzt diese Aussage sachgerecht um. Um Grundsätze der Raumordnung handelte es sich im Übrigen entgegen der Annahme des Klägers schon deshalb nicht, weil solche Grundsätze in Regionalplänen nach der für den Regionalplan 1986 maßgeblichen Rechtslage (vgl. Raumordnungsgesetz vom 8.4.1965 BGBl I S. 306) nicht festgelegt werden. Diese Möglichkeit eröffnete erstmals § 2 Abs. 3 Halbsatz 2 ROG 1998.

b) Der beigeladene Markt hat die Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Ziel dargestellt, den Kies- und Sandabbau auf diese Standorte zu konzentrieren und im übrigen Außenbereich auszuschließen (Abgrabungskonzentrationszonen). Das geht zwar aus dem Flächennutzungsplan selbst nicht unmittelbar hervor. Der Plan stellt Abgrabungsflächen im Norden und Osten des Marktgebiets dar, ohne den Ausschlusscharakter dieser Darstellung im übrigen Außenbereich ausdrücklich zu betonen. Auch der Erläuterungsbericht zum Landschaftsplan (§ 5 Abs. 5 BauGB) bringt in dieser Frage keine Klarheit; er beschränkt sich auf die Feststellung, im Gebiet östlich und nördlich von Ortenburg werde auf großen Flächen Kies abgebaut (C.3.5.); unter "Ziele und Maßnahmen" (D.1.6.) heißt es, östlich und nördlich von Ortenburg seien größere Flächen für den Kiesabbau vorgesehen. Jedoch weisen bereits die äußerlich-räumliche Konzentration der Abbauflächen auf die genannten Gebiete und ihre Größe (insgesamt etwa 137 ha) auf eine Konzentrationsabsicht hin. Eindeutige Hinweise auf ein gesamträumliches Abbaukonzept ergeben sich aus dem Planungshergang (zur Bedeutung der Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte für die Auslegung von Bauleitplänen vgl. BVerwG vom 14.12.1995 NVwZ-RR 1996, 429). Diese Planung fand in Anlehnung und vor dem Hintergrund des Regionalplans 1986 statt, der die Konzentration des Abbaus von Bodenschätzen auf die "Vorrangflächen" zum Soll-Ziel gemacht hatte (vgl. B IV 1.2 des Regionalplans 1986; Beschluss Nr. 2 des Marktgemeinderats des Beigeladenen vom 5.3.1987). Der beigeladene Markt hat zu Beginn der Planungsarbeiten sämtliche im Gemeindegebiet tätigen Kiesabbaubetriebe angeschrieben und gebeten, dem planenden Architekten Vorstellungen über einen künftigen, erweiterten Kiesabbau in Form eines Lageplans dazulegen, oder - soweit bereits ein Gespräch mit dem Architekturbüro stattgefunden hatte - die notwendigen Planunterlagen einzusenden (Schreiben vom 1.2. und 3.2.1988). Im Zuge der parallel zum Flächennutzungsplan betriebenen Aufstellung des Bebauungsplans K 25 äußerte der Marktgemeinderat am 5. März 1987 die Auffassung, nur durch ein Gesamtkonzept in Form von Bauleitplänen sei gewährleistet, dass der Kies- und Sandabbau künftig in geordneter Weise erfolge (Beschluss Nr. 2). Vergleichbar heißt es im Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan K 24 vom 16. Februar 1989, die Aufstellung des Bebauungsplans werde beschlossen, um im Rahmen eines Gesamtkonzepts einen geordneten Kiesabbau zu gewährleisten. Grundlage der Beratungen des Marktgemeinderats waren die dem Marktgemeinderat vom Landschaftsarchitekten vorgetragenen "Vorstellungen zum künftigen Kiesabbau" (Sitzung des Marktgemeinderats vom 16.2.1989). Im Zeitraum des Aufstellungsverfahrens für den Flächennutzungsplan noch vorhandene, außerhalb des Vorranggebiets des Regionalplans 1986 gelegene Abbaugebiete in Unterigelbach (Hinding), Vorderhainberg und in der Passauer Straße wurden mit Ausnahme des als Bestand übernommenen Gebiets bei Hinding nicht mehr in den Flächennutzungsplan übernommen, geschweige denn dort fortentwickelt. Gleiches gilt für ein Abbauvorhaben in der Gemarkung Söldenau, das auf eine Fortschreibung des Regionalplans verwiesen wurde (Beschluss Nr. 2 des Marktgemeinderats vom 16.2.1989). Es gibt keinen Anhaltspunkt, dass sich dieser jeweils zu Beginn der Planungsarbeiten geäußerte Planungswille im Zuge des Planungsvorgangs geändert hat. So enthalten die Begründungen zu den am 16. Juni 1995 beschlossenen Bebauungsplänen K 24 und K 25 jeweils den Hinweis, die Abbauflächen seien in dem zur Zeit in Aufstellung befindlichen (tatsächlich aber bereits am 3.2.1995 genehmigten) Flächennutzungsplan "für den gesamten Marktbereich" festgestellt. Aus der Summe dieser Umstände ergibt sich, dass der beigeladene Markt im Flächennutzungsplan die Abbaugebiete nicht lediglich mit dem Ziel dargestellt hat, den dargestellten Standort für Abgrabungen vorzuhalten und gegen andere Nutzungszuweisungen zu sichern, sondern auch im Sinn einer Abgrabungskonzentrationszone die einzigen Standorte im Gemeindegebiet gekennzeichnet hat, an denen Abgrabungen stattfinden können. Er hat im Flächennutzungsplan ein schlüssiges Plankonzept entwickelt, das sich auf den gesamtem Außenbereich erstreckt, und sich damit am Regionalplan 1986 orientiert, der beklagt, in der Vergangenheit habe ein weitgehend ohne großräumiges Konzept betriebener Abbau zu einer unerwünschten Streuung, insbesondere von kleinen Abbaustätten, in der Region geführt (Begründung zu B IV 1.1.1). Auch die beschlussmäßig festgehaltene Ansicht, nur durch ein Gesamtkonzept von Bauleitplänen sei gewährleistet, dass künftig in geordneter Weise abgebaut werde, macht deutlich, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Abbauflächen freizuhalten. Dieses Freihalten verhindert eine Verkraterung der Landschaft und legitimiert die Ausschlusswirkung damit städtebaulich (vgl. BVerwG vom 17.12.2002 BVerwGE 117, 287/298 f.).

Die schraffiert angelegten Flächen im unmittelbaren Umfeld dargestellter Abgrabungsgebiete widersprechen dem nicht. Diese Flächen werden in der Planzeichnung als "vom Kiesabbau freizuhaltende" erläutert. Der Umkehrschluss, alle nicht schraffierten Flächen in und außerhalb der Abgrabungsgebiete seien nicht vom Kiesabbau freizuhalten, würde das Plankonzept des beigeladenen Marktes auf den Kopf stellen. Die schraffierten Flächen entfalten vielmehr ihre Bedeutung im Zuge der Aufstellung von Bebauungsplänen. Die dargestellten Flächen für Abgrabungen sind nicht parzellenscharf. Die Entwicklung der Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) bindet grundsätzlich nur an die dargestellten Grundzüge (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB; BVerwG vom 28.2.1975 BVerwGE 48, 70/73 ff.). Die Schraffur soll hier, im unmittelbaren Umfeld dargestellter Abgrabungsflächen, eine Entwicklung des Kiesabbaus durch Bebauungsplan in die gekennzeichneten Zonen verhindern.

c) Die Darstellungen des Flächennutzungsplans stehen einem Vorhaben als öffentlicher Belang nur "in der Regel" entgegen (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB). Das Vorhaben des Klägers weist keine sachlichen Besonderheiten auf, die ausnahmsweise die Beschränkung des Kiesabbaus auf die Konzentrationsflächen durchbrechen könnten. Die Ortseinsicht des Senats hat ergeben, dass die räumliche Lage des Vorhabens dem Regelfall entspricht, für den die Zielvorstellung gilt, den Kies- und Sandabbau ausschließlich auf die Abgrabungszonen zu beschränken und eine Verkraterung der Landschaft zu verhindern. Das Grundstück FlNr. 423 liegt vollständig außerhalb des Blickfelds vorhandener Abbaugebiete. Der Kiesabbau in der unmittelbaren Umgebung ist seit langem eingestellt. Die Rekultivierung steht nach der zwischenzeitlichen Wiederverfüllung vor dem Abschluss. Das Areal vermittelt großräumig den Eindruck einer intakten, offenen, landwirtschaftlich genutzten und auch anderweitig "unberührten" Hügellandschaft.

3. Aus den genannten Gründen hat der Kläger auch keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Passau vom 29. Januar 1998.

4. Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO

Gründe für die Zulassung der Revision gibt es nicht (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 51.129,19 Euro festgesetzt (entspricht 100.000 DM) (§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 1 GKG).

Ende der Entscheidung