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2. Da das EG-Recht für den (indirekten) Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden keine allgemeinen Regelungen zu Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten kennt, ist - sofern keine speziellen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts bestehen - grundsätzlich nationales Recht anwendbar. Im Regelfall sind daher - soweit bayerische Landesbehörden tätig werden - Art. 48, 49 BayVwVfG maßgeblich, nach Art. 1 Abs. 1 BayVwVfG allerdings nur, soweit keine spezielleren Regelungen (des Bundesrechts) eingreifen. Als solche Regelung ist § 10 Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. MOG anzusehen, wonach rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG auch dann zurückzunehmen sind, wenn sie unanfechtbar geworden sind. Damit kommt eine Ermessensausübung auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG nicht in Betracht.

3. Die VO (EG) Nr. 796/2004 unterscheidet zwischen der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge (Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004) und der Wiedereinziehung zu Unrecht zugewiesener Ansprüche (Art. 73 a VO (EG) Nr. 796/2004). Eine Gewährung von Vertrauensschutz ist nur in Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 bezüglich bereits ausgezahlter Beträge, nicht aber in Art. 73 a VO (EG) Nr. 796/2004 hinsichtlich lediglich zugewiesener, aber noch nicht zur Auszahlung gelangter Ansprüche vorgesehen.

4. Art. 73 Abs. 4 Unterabsatz 1 VO (EG) Nr. 796/2004 geht als speziellere Vorschrift des Gemeinschaftsrechts der in § 10 Abs. 1 2. Halbs. MOG angeordneten Anwendung der Vertrauensschutzregelungen des § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG vor.

5. Der Ausschlusstatbestand des Art. 73 Abs. 4 Unterabsatz 2 VO (EG) Nr. 796/2004 erfasst nur den Tatsachen-, nicht aber den Rechtsirrtum der Behörde.

19 B 08.2522

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Festsetzung von Zahlungsansprüchen;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 13. März 2008,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 19. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Krodel, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Kögler, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Mayer

ohne mündliche Verhandlung am 16. Februar 2009

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 13. März 2008 abgeändert.

Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.

II. Der Kläger trägt, soweit die Berufung zugelassen wurde, die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III. Die Entscheidung ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung zur Rückgabe zugewiesener Zahlungsansprüche an die in Art. 42 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 genannte nationale Reserve.

1. Mit Mehrfachantrag vom 6. Mai 2005 beantragte der Kläger die Festsetzung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Betriebsprämie. Unter dem 9. Mai 2005 beantragte er darüber hinaus die Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller Beträge wegen Investitionen (Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004) als Betriebsinhaber in besonderer Lage.

2. Mit Bescheid vom 16. Februar 2006 setzte das Landwirtschaftsamt die Zahlungsansprüche des Klägers fest. Für die Berechnung des Anspruchs als Betriebsinhaber in besonderer Lage wurde lediglich eine Kapazität von 13,3 anerkannt. Die Berücksichtigung weiterer 11,4 vom Kläger beantragter Kapazitäten wurde abgelehnt.

Hiergegen erhob der Kläger am 10. April 2006 beim Amt für Landwirtschaft und Forsten Regen Widerspruch. Mit Schreiben vom 26. September 2006 teilte die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten dem Kläger mit, dass der Antrag im Ausgangsverfahren fehlerhaft bearbeitet worden sei. Eine Erhöhung der Produktionskapazitäten von 13,3 habe nicht anerkannt werden dürfen.

3. Mit Bescheid vom 20. Dezember 2006 wies die Führungsakademie den Widerspruch zurück (Ziff. 1) und hob den Bescheid des Landwirtschaftsamtes vom 16. Februar 2006 insoweit auf, als nach Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 eine Erhöhung der Kapazität von 13,3 anerkannt worden war (Ziff. 2). Gleichzeitig wurden die mit Bescheid vom 16. Februar 2006 zugeteilten Zahlungsansprüche vollständig entwertet und zugleich neue Zahlungsansprüche zugeteilt (Ziff. 3).

Hiergegen ließ der Kläger am 26. Januar 2007 Klage erheben mit dem Ziel, den Bescheid des Landwirtschaftsamtes vom 16. Februar 2006 i.d.F. des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2006 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Betriebsprämie zu bewilligen und entsprechende Zahlungsansprüche festzusetzen.

4. Mit Urteil vom 13. März 2008 hob das Verwaltungsgericht den Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2006 in Ziff. 2 und Ziff. 3 auf. Soweit der Kläger die Zuweisung weiterer Zahlungsansprüche begehrte, wurde die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:

a) Die Aufhebung der dem Kläger zugewiesenen zusätzlichen Zahlungsansprüche im Umfang von 13,3 Kapazitäten sei rechtswidrig. Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Zuteilung dieser Ansprüche zwar in der Sache nicht zu, der aufhebende Bescheid entspreche jedoch nicht den rechtlichen Vorgaben. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) sei nicht einschlägig, da es sich bei der Betriebsprämie nicht um eine erzeugnis- oder produktbezogene Regelung handele. Maßgebend sei infolgedessen Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, der - anders als § 10 MOG - der Behörde ein Ermessen bei der Rücknahme einräume. Ausweislich der Bescheidsbegründung vom 20. Dezember 2006 sei die Behörde jedoch von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen. Der Widerspruchsbescheid sei deshalb wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig.

b) Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 73 und 73 a VO (EG) Nr. 796/2004. Fraglich sei bereits das Verhältnis der beiden Vorschriften zueinander. Art. 73 regele die Verpflichtung zur Rückzahlung, Art. 73 a dagegen die Wiedereinziehung zu Unrecht zugewiesener Ansprüche. Die nachträgliche Einfügung von Art. 73 a lege zusammen mit dem 15. Erwägungsgrund der Änderungsverordnung - VO (EG) Nr. 239/2005 vom 11. Februar 2005 nahe, dass mit dieser Regelung lediglich eine Festlegung darüber habe getroffen werden sollen, was mit den Zahlungsansprüchen zu geschehen habe, die zu Unrecht zugewiesen und später wieder entzogen worden seien. Die Vorschrift regele mit anderen Worten nur die Folgen einer bereits zuvor zu treffenden abschließenden Feststellung, dass die Ansprüche zu Unrecht zugewiesen worden seien. Die Art dieser Feststellung könne sich - mangels entsprechender Regelungen in der EG-Verordnung selbst - nur nach den nationalen Vorschriften richten und setze deshalb eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Rücknahme des Bewilligungsbescheides voraus, in deren Rahmen Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 als Vertrauensschutz begründende Regelung zu berücksichtigen sei.

Verstehe man - abweichend hiervon - Art. 73 a VO (EG) Nr. 796/2004 als Neueinführung einer Regelung für die Rücknahme des Bewilligungsbescheids, so sei ein Vertrauensschutz überhaupt nicht vorgesehen. Der Umstand, dass im Erwägungsgrund Nr. 15 der Änderungsverordnung VO (EG) Nr. 239/2005 vom 11. Februar 2005 für die Einführung des Art. 73 a VO (EG) Nr. 796/2004 die Feststellung des Zwecks einer einheitlichen Handhabung - anders als im Erwägungsgrund Nr. 72 für Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 - fehle, spreche jedoch entscheidend dagegen, dass Art. 73 a VO (EG) Nr. 796/2004 eine einheitliche Handhabung bei der Aufhebung von Bewilligungsbescheiden habe anordnen und damit zugleich auch das nach deutschem Recht gegebene Ermessen vollständig habe ausschließen wollen. Letztlich könne die Frage, wie die Vorschriften auszulegen seien, jedoch dahinstehen, da sich die Widerspruchsbehörde jeder Ermessensausübung enthalten habe.

5. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beantragten sowohl der Kläger als auch der Beklagte die Berufung zuzulassen. Mit Beschluss vom 17. Juli 2008 (Az. 19 ZB 08.1232) lehnte der Senat beide Zulassungsbegehren ab. Hiergegen erhob der Beklagte Anhörungsrüge. Mit Beschluss vom 12. September 2008 (Az. 19 ZB 08.2085) gab der Senat der Anhörungsrüge statt und ließ die Berufung des Beklagten zu.

6. Mit seiner Berufungsbegründung vom 16. Oktober 2008 macht der Beklagte im Wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht habe seinem Urteil eine überholte Fassung des MOG zugrunde gelegt und übersehen, dass mit dem Gesetz zur Umsetzung der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I 2004, S. 1763 ff.) unter anderem auch das MOG geändert und dessen Anwendungsbereich auf Direktzahlungen erweitert worden sei. Die vom Verwaltungsgericht eingeforderte Ermessensausübung nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG sei der Behörde deshalb gerade verschlossen gewesen.

Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht aus der nachträglichen Einfügung des Art. 73 a in die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 unzutreffende Schlüsse gezogen. Ein Vertrauensschutztatbestand, wie er in Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 geregelt sei, sei in Art. 73 a gerade nicht vorgesehen. Zwischen der Zuteilung von Zahlungsansprüchen und der eigentlichen Gewährung der Beihilfe müsse strikt getrennt werden. Der Beihilfeempfänger solle nur vor der Rückzahlung bereits ausgezahlter Beträge geschützt werden, nicht jedoch vor der Wiedereinziehung bzw. Anpassung der Zahlungsansprüche.

Der Beklagte beantragt,

die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung lässt er mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 13. November 2008 und 16. Januar 2009 im Wesentlichen vortragen, die Betriebsprämienregelung lasse sich nicht unter das MOG subsumieren. Das Verwaltungsgericht sei von einer zutreffenden Beurteilung der Gesetzeslage ausgegangen. Ebenso wenig begegne die Rechtsanwendung des Gerichts Bedenken. Die rechtliche Wirksamkeit oder Unwirksamkeit der Festsetzung von Zahlungsansprüchen (erste Stufe) berühre auch die Auszahlung etwaiger Beträge (zweite Stufe), wie sich aus dem Rückforderungsbescheid des Landwirtschaftsamtes vom 2. April 2007 betreffend die Überzahlung der Betriebsprämie für das Jahr 2005 in Höhe von insgesamt 2.398,88 € ergebe.

Auf Anfrage des Senats teilte der Beklagte unter dem 15. Dezember 2008 mit, dass der Bescheid des Landwirtschaftsamtes vom 2. April 2007 inzwischen in Bestandskraft erwachsen sei und der Kläger den geforderten Betrag zurückgezahlt habe.

Ergänzend wird Bezug genommen auf den gesamten Inhalt der beigezogenen Behördenakten sowie der Gerichtsakten beider Instanzen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig und begründet. Mit dem Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht teilweise stattgegeben. Die im Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 20. Dezember 2006 getroffenen Anordnungen (Ziff. 2 u. 3) sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Die Klage war deshalb in vollem Umfang abzuweisen.

1. Das Verwaltungsgericht ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass § 10 MOG nicht einschlägig sei. Mit Recht hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung offensichtlich eine überholte Fassung des MOG zugrunde gelegt und dabei übersehen hat, dass mit dem Gesetz zur Umsetzung der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I 2004, 1763 [1770 ff.]) das MOG geändert wurde. Die Bezeichnung des Gesetzes, die bis dahin "Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG)" lautete, wurde in "Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG)" geändert. Zugleich wurde in § 1 Abs. 1 a MOG der Anwendungsbereich des Gesetzes auf so genannte Direktzahlungen erstreckt, zu welchen auch die einheitliche Betriebsprämie nach Titel III der VO (EG) Nr. 1782/2003 gehört, wie sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs zur Umsetzung der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik vom 20. Februar 2004 (vgl. BT-Drs. 15/2553, S. 29) zweifelsfrei ergibt. Die dem Kläger zugeteilten und mit Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2006 entzogenen Zahlungsansprüche sind Teil der Betriebsprämienregelungen nach Titel III der VO (EG) Nr. 1782/2003. Sie unterfallen als Direktzahlungen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes.

Da das EG-Recht für den (indirekten) Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden keine allgemeinen Regelungen zu Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten kennt, ist - sofern keine speziellen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts bestehen - grundsätzlich nationales Recht anwendbar (vgl. EuGH, Urteil vom 21.9.1983 - Rs 205 bis 215/82 -, NJW 1984, 2024; BVerwGE 74, 357 [360]; 88, 278 [282]; 95, 213 [222]). Im Regelfall sind daher - soweit bayerische Landesbehörden tätig werden - Art. 48, 49 BayVwVfG maßgebend, nach Art. 1 Abs. 1 BayVwVfG allerdings nur, soweit keine spezielleren Regelungen (des Bundesrechts) eingreifen. Als solche Regelung ist § 10 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz MOG anzusehen, wonach rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG auch dann zurückzunehmen sind, wenn sie unanfechtbar geworden sind. Eine Ermessensausübung auf der Grundlage des Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG kommt daher von vorneherein nicht in Betracht, womit zugleich der Prämisse des Verwaltungsgerichts, der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 20. Dezember 2006 sei wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig, der Boden entzogen ist.

2. Ebenso wenig stehen der Rückforderung der zugewiesenen Zahlungsansprüche Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes entgegen. Die VO (EG) Nr. 796/2004 unterscheidet zwischen der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge (Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004) und der Wiedereinziehung zu Unrecht zugewiesener Ansprüche (Art. 73 a VO (EG) Nr. 796/2004). Eine Gewährung von Vertrauensschutz ist nur in Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 bezüglich bereits ausgezahlter Beträge, nicht aber in Art. 73 a VO (EG) Nr. 796/2004 hinsichtlich lediglich zugewiesener, aber noch nicht zur Auszahlung gelangter Ansprüche vorgesehen. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus der systematischen Stellung beider Vorschriften und entspricht im Übrigen auch der Rechtsprechung des EuGH zur Gewährung von Vertrauensschutz bei der Rückforderung zu Unrecht gewährter Leistungen (vgl. EuGHE 1983, 2633 - "Deutsche Milchkontor" - RdNrn. 17 ff.; EuGHE 1998, I-4767 - "Ölmühle" - RdNrn. 23 ff.; siehe zum Ganzen auch Rennert, DVBl 2007, 400 [402 f.]). Bei noch nicht ausgezahlten Ansprüchen muss ein Vertrauen, etwas behalten zu dürfen, nicht überwunden werden. Treffen nationale Behörden über Gemeinschaftsmittel Verfügungen, die im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehen, so streitet, sofern nicht Erwägungen des Vertrauensschutzes Platz greifen (vgl. EuGHE 1980, 617 - "Ferwerda" - RdNr. 21), das finanzielle Interesse der Gemeinschaft grundsätzlich für eine Rückforderung (vgl. EuGHE 1983, 2633 - "Deutsche Milchkontor" - RdNrn. 17, 18, 22; EuGHE 1998, I-4767 - "Ölmühle" - RdNr. 23). Letzteres gilt namentlich dann, wenn lediglich Ansprüche zuerkannt, nicht aber Beträge ausgezahlt und verbraucht oder zumindest entsprechende Vermögensdispositionen getroffen wurden. Jede andere Sichtweise wäre mit dem gerade im Agrarrecht geltenden gemeinschaftsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz unvereinbar (vgl. EuGHE 1983, 2633 - "Deutsche Milchkontor" - RdNrn. 17, 18, 22). Vor diesem Hintergrund greifen die differenzierten Überlegungen des Verwaltungsgerichts zum Verhältnis von Art. 73 und 73 a VO (EG) Nr. 796/2204 ins Leere. Dies gilt vor allem auch deshalb, weil das Verwaltungsgericht abweichend von § 10 Abs. 1 MOG vom Erfordernis einer Ermessensentscheidung hinsichtlich der Rücknahme ausgeht. Hinsichtlich der Wiedereinziehung zu Unrecht zugewiesener Ansprüche (§ 73 a VO (EG) Nr. 796/2004) kann sich der Kläger mithin nicht auf Vertrauensschutz berufen.

3. Ohne dass es hierauf noch entscheidungserheblich ankommt, weist der Senat darauf hin, dass es sich hinsichtlich bereits ausgezahlter Beträge anders verhält. Insoweit ist eine Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Art. 73 Abs. 4, Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte; diese Regelung geht als spezielle Vorschrift des Gemeinschaftsrechts § 10 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz MOG i.V.m. Art. 48 Abs. 2 - 4 BayVwVfG vor. Der Ausschlusstatbestand des Art. 73 Abs. 4 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 erfasst dabei nur den Tatsachen-, nicht aber den Rechtsirrtum der Behörde. Ausweislich der Behördenakten liegen die vorgenannten Voraussetzungen hinsichtlich des Rückforderungsbescheides des Landwirtschaftsamtes vom 2. April 2007 gegen den Kläger über 2.398,88 EUR wohl vor. Mangels Einlegung eines Rechtsmittels ist der Bescheid allerdings bestandskräftig geworden, so dass für den Senat keine Möglichkeit besteht, den Vorgang in das vorliegende Verfahren einzubeziehen. Es obliegt allein dem Kläger zu prüfen, ob ein - zumindest auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichteter - Antrag auf Aufhebung des Bescheides vom 2. April 2007 und Rückzahlung des Betrages gestellt wird (vgl. Art. 51 Abs. 5; 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG).

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Kläger hat - soweit die Berufung zugelassen wurde - die Kosten in beiden Rechtszügen zu tragen.

5. Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

6. Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 1.694,60 € festgesetzt (§ 52 GKG).

Ende der Entscheidung