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§ 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist in Übereinstimmung mit § 15 Abs. 5a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV so zu auszulegen, dass zum Nachweis der Ernsthaftigkeit der getätigten Investitionen die festgelegte Mindestzahl der Tiere bis zum 31. Dezember 2004 mindestens einmal im Betrieb vorhanden gewesen sein muss, nicht aber gerade am 31. Dezember 2004 selbst.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

19 BV 07.3002

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Prämiengewährung;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. September 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 19. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Krodel, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Herrmann, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Mayer

ohne mündliche Verhandlung am 6. Mai 2008

folgenden Beschluss:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Revision wird nicht zugelassen.

IV. Der Streitwert wird auf 13.502,65 € festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten um die Zuteilung eines zusätzlichen betriebsindividuellen Betrags als Betriebsinhaber in besonderer Lage.

Die Kläger beantragten am 11. Mai 2005 die Festsetzung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Betriebsprämie gemäß VO (EG) 1782/2003 auf Basis der im Flächen- und Nutzungsnachweis (FNN) angegebenen Flächen. Gleichzeitig beantragten sie die Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller Beträge (BIB) aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen nach Art. 21 VO (EG) 795/2004 sowie die Zuweisung eines BIB-Anteils für die Extensivierungsprämie Rinder. Nach Feststellung der Landwirtschaftsverwaltung waren im Betrieb der Kläger am 31. Dezember 2004 31 Bullen vorhanden; im Durchschnitt des Jahres 2004 waren es 70,97 Bullen. Die Zahlen der prämienfähigen Mutterkühe belief sich am 31. Dezember 2004 auf 58 Tiere, im Durchschnitt des Jahres 2004 auf 89,853 Tiere. Die Summe der Investitionen für den Kauf und Bau von Gebäuden im Zeitraum September 1996 bis Oktober 2003 betrug 309.040 Euro, die für den Ankauf von Flächen 151.725 Euro.

Mit Bescheid des Amtes für Landwirtschaft und Forsten Kaufbeuren vom 16. Februar 2006 wurden den Klägern Zahlungsansprüche zugewiesen. Der Antrag auf Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller Beträge wurde indes abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, die berechneten zusätzlichen betriebsindividuellen Beträge bzw. die berechneten zusätzlichen OGS-Genehmigungen hätten die gemäß § 15 Abs. 2 bzw. Abs. 9 Betriebsprämiendurchführungsverordnung (BetrPrämDurchfV) geforderten Mindestwerte nicht erreicht.

Hiergegen erhoben die Kläger am 23. April 2006 Widerspruch, der mit Bescheid der Staatlichen Führungsakademie für Ernähung, Landwirtschaft und Forsten vom 24. August 2006 zurückgewiesen wurde. Die Investitionen in die Mutterkuhhaltung könne für eine Erhöhung des betriebsindividuellen Betrags nicht berücksichtigt werden. Die Aufstockung durch Investitionen im Betrieb der Kläger betrage 66,1 Tiere. Zum maßgeblichen Zeitpunkt am 31. Dezember 2004 hätten sich zusätzlich zu den 70 vorhandenen Tieren 50 % der Aufstockung - also 33,05 Tiere - im Betrieb befinden müssen. Statt insgesamt 103 Tiere seien jedoch am 31. Dezember 2004 nur maximal 66 prämienfähige Tiere im Bestand vorhanden gewesen. Im Bereich Bullen und Ochsen sehe der Betriebsverbesserungsplan keine Investitionen in männliche Masttiere vor, so dass von einer Kapazitätserweiterung nicht ausgegangen werden könne. Dessen ungeachtet sei zum 31. Dezember 2004 auch nicht die Hälfte der zusätzlichen Tiere, um die eine Aufstockung stattgefunden habe, im Betrieb vorhanden gewesen. Vor der Investition habe die Zahl der Stallplätze 30 betragen, nach der Investition hingegen 70. Mithin hätten sich zum 31. Dezember 2004 20 Tiere, nämlich die Hälfte der Aufstockung um 40, zusätzlich zu den vorhandenen 30 Tieren im Betrieb befinden müssen. Tatsächlich seien zu diesem Zeitpunkt jedoch nur 31 männliche Rinder im Betrieb vorhanden gewesen. Die Zuweisung eines weiteren betriebsindividuellen Betrags für die Extensivierungsprämie sei daher nicht möglich.

Hiergegen ließen die Kläger Klage erheben. Die in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV getroffene Regelung, nach der der zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein muss, sei so zu verstehen, dass einmal bis zum 31. Dezember 2004 zusätzlich zum Altbestand die Hälfte der Tiere, um die der Bestand aus eigener Nachzucht aufgestockt werde, im Betrieb vorhanden sein müsse und weitere Veränderungen unberücksichtigt blieben.

Der Beklagte trat dem entgegen und beantragte, die Klage abzuweisen. § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV sei als Stichtagsregelung zu verstehen. Da im Betrieb der Kläger am 31. Dezember 2004 nicht die entsprechende Zahl an Tieren vorhanden gewesen sei, bestehe kein Anspruch auf die Zuweisung zusätzlicher betriebsindividueller Beträge als Betriebsinhaber in besonderer Lage.

Mit Urteil vom 25. September 2007 gab das Verwaltungsgericht Augsburg der Klage statt und verpflichtete den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Landwirtschaftsamtes vom 16. Februar 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. August 2006 zusätzlich betriebsindividuelle Beträge aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen nach Art. 21 VO (EG) 795/2004 unter Zugrundelegung der von den Klägern geschaffenen Produktionskapazitäten bei Mutterkühen und männlichen Rindern zuzuweisen. Die Bestimmung des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV sei so zu verstehen, dass die festgelegte Mindestzahl der Tiere bis zum angegebenen Zeitpunkt im Betrieb vorhanden sein müsse, nicht aber gerade am 31. Dezember 2004 selbst. Dies ergebe sich sowohl aus dem Wortlaut der Regelung ("bis zum" statt "am"), den Erwägungen des Verordnungsgebers als auch einem Vergleich mit der in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV gewählten Formulierung und nicht zuletzt auch aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift selbst. Dass nach Fertigstellung bis zum 31. Dezember 2004 einmal zusätzlich zum vorhandenen Bestand die Hälfte des Aufstockungsbestandes aus eigener Nachzucht im Betrieb vorhanden gewesen sei, hätten die Kläger dargelegt. Auch die übrigen in § 15 BetrPrämDurchfV genannten Voraussetzungen für die Zuweisung zusätzlicher betriebsindividueller Beträge an die Kläger als Betriebsinhaber in besonderer Lage seien erfüllt. Der Betriebsverbesserungsplan vom 3. Juni 1996 sei im Laufe der Jahre in enger Abstimmung mit dem Landwirtschaftsamt angepasst worden, so dass das Argument, der Plan sehe keine Investitionen in die Haltung männlicher Rinder vor, nicht zutreffe. Wenn die Änderungen nicht ausdrücklich schriftlich festgehalten worden seien, geht dies nicht zu Lasten des Betriebsinhabers. Gleichzeitig ließ das Verwaltungsgericht die Berufung nach §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Die im vorliegenden Rechtsstreit entschiedene Problematik habe Bedeutung für eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle.

Mit Schriftsatz vom 7. November 2007 legte der Beklagte Berufung gegen das ihm am 9. Oktober 2007 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts ein. Mit weiterem Schriftsatz vom 23. November 2007, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen am 26. November 2007, trug der Beklagte zur Begründung der Berufung im Wesentlichen Folgendes vor:

(1) Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Kläger hätten die Voraussetzungen des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV erfüllt, treffe bei richtiger Auslegung der Vorschrift nicht zu. Dem Gericht sei zwar darin zuzustimmen, dass statt der Formulierung "bis zum 31. Dezember 2004" auch die Formulierung "am 31. Dezember 2004" hätte verwendet werden können, um denselben beabsichtigten Inhalt auszudrücken. Allerdings regele § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV Aufstockungen, für die es charakteristisch sei, dass sie nicht plötzlich, sondern allmählich verliefen. In Anbetracht dessen sei die Wahl der Formulierung "bis zum" statt der Formulierung "am" kein hinreichendes Indiz dafür, dass am 31. Dezember 2004 selbst nicht die geforderten 50 % des insgesamt vorgesehenen Aufstockungsbestandes hätten vorhanden sein müssen.

(2) Auch die Erwägungen des Verordnungsgebers in der Entschließung des Bundesrates vom 5. November 2004 (BR-Drs Nr. 728/04) seien nicht geeignet, die Ansicht des Verwaltungsgerichts zu tragen. Der Entschließung könne nicht entnommen werden, dass die Ernsthaftigkeit der Investition auch dann als erwiesen betrachtet werden solle, wenn der erforderliche Tierbestand einmal vor dem 31. Dezember 2004 erreicht worden sei.

(3) Ebenso wenig nachvollziehbar sei die Argumentation des Gerichts, in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV werde für den Sonderfall der Investition in Produktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder oder zur Mast von Kälbern, die in der Zeit vom 1. Januar bis 31. Mai 2004 fertig gestellt worden seien, das einmalige Erreichen von 50 % der zusätzlichen Produktionskapazitäten bis zum 31. Dezember 2004 gefordert, weshalb es widersinnig sei, für Investitionen, die zeitlich vor dem 1. Januar 2004 fertig gestellt worden seien, auf einen einzigen Stichtag am Ende des Jahres 2004 abzustellen. Nach dem Willen des Verordnungsgebers solle mit der Regelung des § 15 Abs. 5a Satz 1 BetrPrämDurchfV lediglich vermieden werden, dass allein durch die Errichtung von Stallplätzen ein zusätzlicher betriebsindividueller Betrag ausgeschüttet werde, ohne dass der Beihilfeempfänger diese zusätzlichen Produktionskapazitäten einmal zur Haltung von Tieren genutzt habe. Darüber hinaus regele § 15 Abs. 5a Satz 1 BetrPrämDurchfV eine Voraussetzung, die gesetzessystematisch zusätzlich zu dem Nachzuchtkriterium des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV vorliegen müsse. Die Regelung erfasse deshalb sowohl den Zukauf von männlichen Rindern und Mastkälbern als auch deren Nachzucht.

(4) Schließlich bestätige auch eine am Sinn und Zweck des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ausgerichtete Auslegung, dass bei einer Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht der zusätzliche Bestand am 31. Dezember 2004 zumindest mit 50 % im Betrieb habe vorhanden sein müssen. Wenn mit der Umstellung auf das am 1. Januar 2005 geltende System der landwirtschaftlichen Subventionen produktionsbezogene Förderungen ausgelaufen seien, bedeute dies nicht, dass beispielsweise die Produktion von Rindfleisch für Betriebswirte landwirtschaftlich nicht mehr interessant gewesen sei. Ein Gebot wirtschaftlicher Vernunft, die Viehbestände zum Ende des Jahres 2004 zu reduzieren, habe nicht bestanden. Das Verwaltungsgericht differenziere in diesem Zusammenhang auch nicht zwischen den einzelnen Produktionsarten der Mutterkuh-/Mutterschaf- und Masttierhaltung. Für die Mutterkuh-/Mutterschafhaltung sei auch im Jahr 2004 eine Prämie für die Haltung der Tiere ("Lebendprämie") gewährt worden. Ein Zwang, den Bestand an Muttertieren aufgrund des Auslaufens des alten Fördersystems zu reduzieren, um die Prämie zu erhalten, habe folglich nicht bereits per se bestanden. Zudem sei die Gewährung der Sonderprämie für männliche Rinder bis in den Februar 2005 hinein verlängert worden. Ferner habe das Verwaltungsgericht auch nicht hinreichend berücksichtigt, dass es sich bei dem dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Verwaltungsverfahren um ein durch europäisches Sekundärrecht dominiertes nationales Antragsverfahren handele, das von dem Gedanken geprägt sei, einerseits berechtigten Vertrauensschutz zu gewähren, andererseits Missbrauch zu verhindern. Innerhalb dieses von den EU-Verordnungen fixierten Rahmens habe der nationale Verordnungsgeber unter Zuhilfenahme objektiver Bewertungskriterien ergänzende Regelungen erlassen, die eine Gleichbehandlung der Betriebsinhaber in den jeweiligen prämienrelevanten Produktionsbereichen gewährleisten sollten. Der in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV geregelte Stichtag sei ein solches objektives Bewertungskriterium, mit dem sichergestellt werde, dass der Betriebsinhaber seinen Viehbestand nicht nur kurzfristig für die Erreichung von zusätzlichen betriebsindividuellen Beträgen aufstocke, sondern für eine ernsthafte und nachhaltige Investition in seinem Betrieb sorge. Die Nachhaltigkeit einer Investition in die Tierproduktion werde nicht unbedingt dadurch nachgewiesen, dass "bis zum" im Sinne von "vor" dem 31. Dezember 2004 einmal ein zu 50 % aufgestockter Bestand erreicht wurde. Vielmehr stelle sich bei dieser Sachlage aus betriebswirtschaftlicher Sicht die Frage, warum in einen wieder zurückgegangenen Bestand noch weiter investiert werden sollte. Auch wenn es nicht der eigentliche Zweck des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV sein möge, der Verwertung von Masttieren zum Ende des Jahres 2004 entgegen zu wirken, bedürfe es gerade bei der Behauptung, einen Tierbestand aus eigener Nachzucht aufstocken zu wollen, eines qualifizierten Nachweises der Ernsthaftigkeit, da objektiv nachvollziehbare Rechnungen über den Zukauf von Tieren fehlten. Andernfalls könnten betriebsindividuelle Beträge erzielt werden, deren Berechtigung zweifelhaft bleibe. Nachträgliche Änderungen im Viehbestand, die dazu führten, dass am 31. Dezember 2004 der Viehbestand im Betrieb nicht mindestens die Hälfte der vorgesehenen Aufstockung aufgewiesen habe, seien Zeichen einer fehlenden Ernsthaftigkeit der Investition. Im Übrigen entsprächen die von den Klägern im Zusammenhang mit der Stichtagsproblematik in der mündlichen Verhandlung gemachten Ausführungen, sie hätten zum Ende des Jahres 2004 den Viehbestand erheblich abgebaut, auch nicht den Tatsachen. Eine nachträgliche Überprüfung der Schlachttage habe ergeben, dass das "Schlachtverhalten" der Kläger über das Jahr 2004 hinweg mit 49 geschlachteten Tieren in der ersten und 47 in der zweiten Jahreshälfte nahezu konstant geblieben sei. Nach allem sei der Auffassung, dass der nach § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV erforderliche zusätzliche Viehbestand am 31. Dezember 2004 im Betrieb vorhanden gewesen sein müsse, der Vorzug zu geben.

(5) Dessen ungeachtet sei die Klage im Bereich der männlichen Rinder auch deshalb unbegründet, weil die Kläger in ihrem nach Art. 21 Abs. 3 VO (EG) Nr. 795/2004 erforderlichen Investitionskonzept keine Erweiterung dieser Produktionskapazität vorgesehen hätten. Das Verwaltungsgericht habe den Klägern ohne jede weitere Prüfung eingeräumt, dass der Betriebsverbesserungsplan zum Ausbau der Mutterkuhhaltung in Bezug auf die Erweiterung der Haltung von männlichen Rindern in enger Abstimmung mit dem Landwirtschaftsamt geändert worden sei. Eine Rücksprache mit dem Amt für Landwirtschaft und Forsten Kaufbeuren habe jedoch ergeben, dass einer solchen Erweiterung des Bestandes an männlichen Rindern im Zusammenhang mit dem Ausbau der Mutterkuhhaltung zu keiner Zeit zugestimmt worden sei. Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang ausführe, dass das Fehlen eines schriftlichen Vermerks über die Erweiterung nicht zu Lasten des Betriebsinhabers gehen dürfe, berücksichtige dies nicht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 13.2.1990, Az.: 3 C 27.87, juris), nach der nicht schriftlich festgehaltene Planungsabsichten zu Lasten des Landwirts gingen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. September 2007 abzuweisen.

Die nicht durch einen Prozessbevollmächtigten vertretenen Kläger haben keinen Antrag gestellt. Die Beteiligten wurden zu einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren angehört. Der Beklagte hat daraufhin mit Schriftsatz vom 29. April 2008 u.a. auf aktuelle Rechtsprechung zur streitigen Rechtsfrage hinweisen lassen.

Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie die vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss über die vom Verwaltungsgericht zugelassene und im Übrigen zulässige Berufung des Beklagten; er hält diese einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung weder im Hinblick auf die Berufungsbegründung des Beklagten noch wegen des Vorbringens des Klägers im Ausgangsverfahren für erforderlich (§ 130 a VwGO). Der entscheidungserhebliche Sachverhalt ist geklärt; das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

Der Bescheid des Amtes für Landwirtschaft und Forsten Kaufbeuren vom 16. Februar 2006 und der Widerspruchsbescheid der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 24. August 2006 sind rechtswidrig, soweit in ihnen der Antrag auf Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller Beträge als Betriebsinhaber in besonderer Lage aufgrund von Investitionen im Bereich der Mutterkühe und der männlichen Rinder sowie der Extensivierungsprämie Rinder abgelehnt wurde. Sie verletzen die Kläger insoweit in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Die Kläger haben gemäß § 15 BetrPrämDurchfV Anspruch auf Zuweisung weiter betriebsindividueller Beträge aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen nach Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 wegen Erhöhung der Produktionskapazität im Bereich der Mutterkühe von 70 auf 136,1 Mutterkuhprämienrechten und im Bereich der männlichen Rinder von 30 auf 70 Stallplätze sowie eines BIB-Anteils hinsichtlich der Extensivierungsprämie. Die streitgegenständliche Bestimmung des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, so zu verstehen, dass zum Nachweis der Ernsthaftigkeit der getätigten Investitionen die festgelegte Mindestzahl der Tiere bis zum 31. Dezember 2004 einmal im Betrieb vorhanden gewesen sein muss, nicht aber gerade am 31. Dezember 2004 selbst.

1. Bereits die grammatikalische Auslegung nach dem Wortlaut der Norm ergibt, dass zusätzlich zum früheren Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 die Hälfte des Nachzuchtbestandes erreicht sein musste und spätere Veränderungen ohne Bedeutung sind. Die Formulierung "bis zum" belegt, dass die erforderliche Zahl der Tiere bis zu diesem Datum einmal erreicht sein musste; hätte es gerade auf den Bestand am 31. Dezember 2004 ankommen sollen, müsste die korrekte grammatikalische Formulierung "am" lauten. Der Wortlaut der Vorschrift bildet daher - entgegen der Auffassung des Beklagten - sehr wohl ein gewichtiges Indiz dafür, dass die in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV festgelegte Hälfte des Aufstockungsbestands nicht gerade am 31. Dezember 2004 selbst im Betrieb vorhanden sein musste.

2. Dem stehen auch die Erwägungen des Verordnungsgebers, die zum Erlass der Bestimmung des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV geführt haben, nicht entgegen. Die Vorschrift beruht auf einem Änderungs- und Entschließungsantrag des Bundesrates vom 5. November 2004 (BR-Drs 728/04). Als Begründung ist dort (a.a.O. S. 4) Folgendes ausgeführt:

"Im Fall der Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht kann die Ernsthaftigkeit der Investition dadurch nachgewiesen werden, dass die Erweiterung des Viehbestandes zum Stichtag 31. Dezember 2004 mindestens in der in der Norm festgelegten Höhe im Betrieb vorhanden ist."

Dies könnte - bei isolierter Betrachtung - zwar darauf hindeuten, dass es auf den Viehbestand am 31. Dezember 2004 selbst ankommt. Ein solches Verständnis ist jedoch, worauf das Verwaltungsgericht mit Recht hingewiesen hat, nicht zwingend. Ein Stichtag ist nach allgemein gültigem Verständnis ein amtlich festgesetzter Termin, der für behördliche Maßnahmen, insbesondere Berechnungen, Erhebungen oder Ähnliches maßgeblich ist (vgl. Meyers Großes Taschenlexikon, 6. Aufl. 1998, Band 21, "Stichtag"). Das schließt in Verbindung mit der im Verordnungstext enthaltenen Formulierung "bis zum" ein Verständnis des Inhalts, dass die geforderte Voraussetzung bereits früher einmal bis zu dem als maßgeblich festgelegten Stichtag verwirklicht wurde, keineswegs aus, sondern vielmehr bewusst ein. Dies verkennt das OVG Rheinland-Pfalz in seiner Entscheidung vom 30. Januar 2008 (Az.: 8 A 11113/07, juris), in der die Auffassung vertreten wird, es komme auf die am 31. Dezember 2004 vorhandenen Tiere an. Nach den Erwägungen des Bundesrates soll das tatsächliche Vorhandensein von 50 % des Erweiterungsbestandes die Ernsthaftigkeit der Investition nachweisen. Dies ist auch dann gewährleistet, wenn der Tierbestand einmal bis zum 31. Dezember 2004 erreicht wurde.

Die Begründung für die Regelung steht der hier in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht vertretenen Auslegung deshalb nicht entgegen. Würde man die Norm nämlich - gestützt auf die Formulierung in der Begründung ("zum Stichtag 31. Dezember 2004") - als "strenge" Stichtagsregelung begreifen, so wäre das Ergebnis einer solchen Auslegung mit dem Wortlaut des Verordnungstextes ("bis zum") nicht in Übereinstimmung zu bringen. Der Wortlaut einer Regelung bildet zwar im Rahmen der Gesetzesinterpretation keine unübersteigbare Grenze. Ein eindeutiger Wortlaut lässt sich jedoch generell nur durch sehr gewichtige Gegenargumente überwinden (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl., 2007, Einl. Rn. 7). Solche sind hier nicht ersichtlich, da der Nachweis der Ernsthaftigkeit der Investition auch geführt werden kann, wenn der Tierbestand einmal bis zum 31. Dezember 2004 die in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV festgelegte Grenze erreicht hat. Dass der einmal erreichte Bestand stets auf demselben Niveau gehalten werden müsste, ist weder dem Text der Verordnung noch der Entschließung des Bundesrates zu entnehmen. Die Auffassung, die Vorschrift wolle kurzfristige Erhöhungen des Viehbestandes zur Erreichung von zusätzlichen Zahlungsansprüchen vermeiden (so VG Regensburg, Urteil vom 13. März 2008 - RN 7 K 07.106) ist daher ohne tragfähige Grundlage. Die Fragwürdigkeit einer solchen These ergibt sich auch daraus, dass auch bei Annahme eines strengen Stichtages eine solche kurzfristige Erhöhung des Viehbestandes gerade zu diesem Zeitpunkt nicht auszuschließen wäre. Etwas Gegenteiliges ergibt sich auch nicht daraus, dass der Verordnungsgeber in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV die Formulierung, der zusätzliche Viehbestand müsse bis zum 31. Dezember 2004 "vorhanden sein", nicht aber die Formulierung, der Bestand müsse bis zum 31. Dezember 2004 "vorhanden gewesen sein", gewählt hat (so aber offenbar OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.1.2008 - 8 A 11113/07 -, juris). Die Festlegung eines bestimmten - schwankungsfrei zu wahrenden - Mindestbestandes hätte angesichts der natürlichen Fluktuation, der auch eine Nachzucht unterworfen ist, und des mit einem solchen faktischen Veräußerungsverbot verbundenen Eingriffs in die Grundrechte (Art. 12, 14 GG) der Betroffenen, einer ausdrücklichen Regelung durch den Verordnungsgeber selbst bedurft. Sie kann nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung herbeigeführt werden. Die Gerichte dürfen sich nicht in die Rolle einer normsetzenden Instanz begeben (vgl. BVerfGE 96, 375 [394]).

Ungeachtet dessen erweist sich die Auffassung des Beklagten, nachträgliche Veränderungen im Bestand, die dazu führten, dass am 31. Dezember 2004 nicht mindestens die Hälfte der vorgesehenen Aufstockung vorhanden sei, seien ein Zeichen einer fehlenden Ernsthaftigkeit der Investition, auch als nicht haltbar. Die nachträgliche Veränderung eines Viehbestandes kann auf eine Vielzahl von Ursachen zurückzuführen sein. Diese können vom plötzlichen Verenden eines Tieres bis hin zu einem Notverkauf infolge eines finanziellen Engpasses reichen. Derartige Umstände sind - ungeachtet der hier infolge der Umstellung des produktionsbezogenen Förderungssystems zum 1. Januar 2005 zusätzlich vorliegenden besonderen Umstände (vgl. hierzu näher unter 4.) - bereits grundsätzlich nicht geeignet, die Ernsthaftigkeit der gesamten Investition in Frage zu stellen oder gar eine Missbrauchsabsicht zu begründen, der es im Wege richterlicher Rechtsfortbildung zu begegnen gilt (so aber offenbar OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.1.2008 - 8 A 11113/07 -, juris).

3. Auch der Vergleich mit der in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV enthaltenen Formulierung "bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004" bedingt, wie das Verwaltungsgericht mit Recht festgestellt hat, nicht, dass die in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV gewählte Formulierung "bis zum 31. Dezember 2004", die den Zusatz "zum Ablauf des" nicht enthält, so zu verstehen wäre, dass es sich dabei um die Festlegung eines festen Stichtags handelte (so aber OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.1.2008 - 8 A 11113/07 -, juris). § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV enthält entgegen der Auffassung des Beklagten im Gegenteil ein gewichtiges Indiz dafür, dass es im Rahmen des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV lediglich darauf ankommt, dass der zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 mindestens einmal vorhanden sein musste, nicht aber ausgerechnet am 31. Dezember 2004 selbst. In der Begründung für die Einfügung des § 15 Abs. 5 a BetrPrämDurchfV (vgl. BR-Drs 170/05, S. 9 ff.) ist für Satz 1 Nr. 2 angegeben, dass für Investitionen, die zwischen dem 1. Januar und dem 15. Mai 2004 fertig gestellt worden sind, nachgewiesen werden muss, dass die zusätzlichen Produktionskapazitäten mindestes einmal bis Ende 2004 in Höhe von 50 v.H. genutzt worden sind. Diese Erwägungen stellen klar, dass für diesen Fall nur das einmalige Erreichen der zusätzlichen Produktionskapazität bis zum 31. Dezember 2004 gefordert wird und nachträgliche Veränderungen unberücksichtigt bleiben. Eine vollständige Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazität kann bei Fertigstellung in der ersten Hälfte des Jahres 2004 oftmals nicht erreicht und damit nicht generell gefordert werden. Insoweit wird zur leichteren Verwaltungsdurchführung pauschal auf die mindestens einmalige 50 %ige Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazitäten abgestellt.

Aus dem Fehlen hinreichend deutlicher Formulierungen für § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV folgt jedoch nicht, dass es sich hierbei um eine "strenge" Stichtagsregelung handeln würde, die auf den Tierbestand am 31. Dezember 2004 abstellt (dies verkennt das OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.1.2008 - 8 A 11113/07 -, juris). Aus dem Vergleich mit § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV ergibt sich vielmehr, dass die Regelung in § 15 Abs. 4 Satz 3 BetrPrämDurchfV auch unter systematischen Gesichtspunkten nicht als "strenge" Stichtagsregelung zu verstehen ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat. Wenn in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV für den Sonderfall der Investitionen in Produktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder oder zur Mast von Kälbern, die in der Zeit vom 1. Januar bis 31. Mai 2004 fertig gestellt worden sind, das einmalige Erreichen von 50 % der zusätzlichen Produktionskapazitäten bis zum 31. Dezember 2004 gefordert wird, wäre es widersinnig, wenn für Investitionen, die zeitlich vor dem 1. Januar 2004 fertig gestellt wurden, auf einen einzigen Stichtag am Ende des Jahres abgehoben würde. Auch bei der Nachzucht aus eigenem Bestand ist - wie bei einer im Zeitraum 1. Januar bis 15. Mai 2004 fertig gestellten Investition - eine Aufstockung des Tierbestandes in kurzer Zeit nicht möglich; warum hier auf einen Stichtag am Ende des Jahres 2004 abgestellt werden soll, während im Fall der im Jahr 2004 fertig gestellten Investitionen das einmalige Erreichen von 50 % der neu geschaffenen Kapazität ausreicht, ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht nachvollziehbar. Dieser Gesichtspunkt führt vielmehr zu dem Schluss, dass es sich beim Fehlen der Formulierung "mindestens einmal" in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV lediglich um ein Redaktionsversehen handelt. § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist daher so zu lesen, als wäre die in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV gewählte Formulierung "mindestens einmal" - gleichsam stillschweigend - auch dort als (ungeschriebenes) Tatbestandsmerkmal enthalten.

Der Beklagte ist der Vergleichbarkeit der Interessenlagen von § 15 Abs. 4 Satz 4 und § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV im Rahmen der Berufung nicht überzeugend entgegen getreten. Beide Regelungen befassen sich mit dem Nachweis der Ernsthaftigkeit der getätigten Investitionen. Ein Vergleich drängt sich daher geradezu auf. Weshalb aus § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV keine Rückschlüsse auf die Auslegung von § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV gezogen werden sollten, ist nicht einzusehen.

4. Auch eine am Sinn und Zweck der Regelung ausgerichtete Auslegung von § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ergibt, dass es sich nicht um eine "strenge" Stichtagsregelung handelt, sondern darum, dass zum 31. Dezember 2004 einmal 50 % des Erweiterungsbestandes erreicht worden sein müssen. Die Regelung des § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV dient dem Schutz der Landwirte, die im Vertrauen auf den Fortbestand der früheren, produktionsorientierten Förderung Investitionen in die Tierkapazität ihres Betriebes getätigt haben, die nach dem früheren System zu einer höheren Förderung geführt hätten. Wenn § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV für den Fall der Aufstockung aus eigenem Tierbestand als Nachweis für die Ernsthaftigkeit der Investition (so die bereits zitierte Begründung in der BR-Drs 728/04, S. 4) das Erreichen von mindestens 50 % des Erweiterungsbestandes bis zum 31. Dezember 2004 fordert, so müssen die Gesamtumstände berücksichtigt werden. Zum einen ist der Tierbestand in einem Tierzuchtbetrieb nicht statisch, sondern er verändert sich ständig. Schon von daher ergibt der Blick auf einen festen Stichtag lediglich eine "Momentaufnahme", die - wie das Verwaltungsgericht mit Recht festgestellt hat - leicht Gefahr läuft, einen verzerrten Eindruck wiederzugeben. In diesem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass aufgrund der Umstellung des früheren, produktionsbezogenen Förderungssystems auf das nunmehr geltende Förderungssystem zum 1. Januar 2005 die produktionsbezogenen Förderungen ausgelaufen sind. In Anbetracht dieser besonderen Situation war es für die Landwirtschaft ein Gebot der wirtschaftlichen Vernunft, ihre Viehbestände zum Jahresende zu reduzieren.

An dieser Beurteilung des Verwaltungsgerichts ist trotz des Vorbringens des Beklagten im Rahmen der Berufung weiter festzuhalten. Auch der Beklagte hat nicht in Abrede gestellt, dass das bisherige Fördersystem trotz Verlängerung der Gewährung von Sonderprämien für männliche Rinder bis in den Februar 2005 hinein auslief. Es würde daher dem Zweck der Vertrauensschutzregelung zuwider laufen, zum Nachweis der Ernsthaftigkeit einer Investition auf einen bestimmten Stichtag abzustellen, der gerade mit dem Zeitpunkt des Auslaufens der produktionsorientierten Förderung zusammenfällt, bis zu dem die Betriebsinhaber aufgrund der besonderen Umstände bestrebt sind, den Tierbestand zu verwerten. Ob auch die Kläger selbst entsprechend verfahren sind, ist entgegen der Ansicht des Beklagten ohne Bedeutung. Das "Schlachtverhalten" der Kläger ist deshalb irrelevant. Die Nachhaltigkeit einer Investition in die Tierproduktion wird auch dadurch nachgewiesen, dass bis zum 31. Dezember 2004 einmal der Erweiterungsbestand erreicht wird. Zudem hatten die betroffenen Betriebe auch kaum Gelegenheit, sich auf diesen Stichtag einzustellen und darauf zu achten, dass die erforderliche Tierzahl des Erweiterungsbestandes zum Jahresende im Betrieb vorhanden war. Zum einen liegt es nicht in den Händen des Landwirts, die Geburt seiner Nachzucht auf einen bestimmten Tag im Voraus zu bewirken. Zum anderen ist die Betriebsprämiendurchführungsverordnung erst am 10. Dezember 2004 in Kraft getreten (Tag der Verkündung der Verordnung im BGBl 2004 Teil I Nr. 65 v. 9.12.2004, § 22 BetrPrämDurchfV). Es fehlte daher von vorneherein an jeder Möglichkeit, sich auf eine "strenge" Stichtagsregelung einzustellen.

Dies kann nicht ohne Auswirkungen auf die Auslegung der streitgegenständlichen Bestimmung bleiben. Ein Verständnis von § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV als "strenge" Stichtagsregelung ("am" 31. Dezember 2004) wäre, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, angesichts der besonderen Lage, in der sich die Landwirtschaft Ende 2004 befand, mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) nicht vereinbar. Durch Stichtagsregelungen entstehende Härten müssen nur dann hingenommen werden, wenn deren Einführung notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegeben Sachverhalt, sachlich vertretbar (vgl. BVerfGE 101, 239 [270]; 75, 78 [106]; BayVGH, B.v. 23.5.2006 - 25 ZB 04.3508, Juris) und auch im Hinblick auf das System der Gesamtregelung gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 44, 1 [20 f.]; 80, 297 [311]; 87, 1 [47]). An diesen Voraussetzungen würde es fehlen, wollte man der vom Beklagten vertretenen Auslegung folgen.

Die Festlegung eines bestimmten Zeitraumes für das Erreichen eines Erweiterungsbestandes bei Aufstockung des Tierbestandes aus - naturgemäß sich erst langsam aufbauender - eigener Nachzucht ist zwar erforderlich, um die Nachhaltigkeit der getätigten Investition nachzuweisen; der Betriebsinhaber, der die von ihm geschaffenen Kapazitäten nicht oder nicht ausreichend ausnutzt, bedarf keines Vertrauensschutzes in die Förderfähigkeit der von ihm ins Werk gesetzten Produktionsmöglichkeit. Es liegt vielmehr im Rahmen des weiten gesetzgeberischen Ermessens, als Nachweis für die Nutzung der Betriebserweiterung das Vorhandensein der Hälfte des mit der Investition erfolgten Erweiterungsvolumens festzulegen. Allerdings bedarf es insoweit nicht des Abstellens auf einen strengen Stichtag 31. Dezember 2004; eine entsprechende Regelung erwiese sich als nicht sachgerecht. Wie bereits dargelegt, liefen die produktionsbezogenen Förderungen Ende 2004 aus; die Betriebsinhaber waren daher bestrebt, durch eine Verwertung des Tierbestandes im Jahr 2004 die noch gewährten Förderungen zu erhalten, auch wenn die Sonderprämie für männliche Rinder noch bis in den Februar 2005 hinein verlängert wurde, wie der Beklagte in der Berufung geltend gemacht hat. Diesem Effekt würde das Abstellen auf den 31. Dezember 2004 als Stichtag entgegenlaufen. Das aber ist nicht der Sinn und Zweck dieser Regelung, auf die sich die Betroffenen auch nicht hinreichend vorbereiten konnten. Der vom Normgeber beabsichtigte Zweck der in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV genannten Frist "bis zum 31. Dezember 2004" ist nicht, der Verwertung einer Vielzahl von Tieren zum Ende des Jahres 2004 wegen des Auslaufens der produktionsbezogenen Förderung entgegenzuwirken, sondern lediglich die Ernsthaftigkeit der Investitionen nachzuweisen. Ein Abstellen auf einen strengen Stichtag 31. Dezember 2004 für die Feststellung des Erreichens von 50 % des Erweiterungsbestandes aus eigener Nachzucht würde nicht zuletzt wegen der dargestellten besonderen Lage der Landwirtschaft zum Jahresende 2004 zu grob verzerrten Ergebnissen führen und wäre damit weder sachgerecht noch im Hinblick auf das System der Gesamtregelung gerechtfertigt. Die Ernsthaftigkeit der Investition wird ebenso unter Beweis gestellt, wenn nach Fertigstellung bis zum 31. Dezember 2004 der geforderte zusätzliche Tierbestand einmal nachgewiesen wird und nachträgliche Veränderungen insoweit unberücksichtigt bleiben. Angesichts dessen müsste ein Verständnis der in § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV enthaltenen Formulierung "bis zum 31. Dezember 2004" als "strenge" Stichtagsregelung ("am 31. Dezember 2004"), weil vom Normzweck weder gefordert noch sonst geboten, als willkürlich und damit nichtig erscheinen. Eine andere Betrachtung ist vorliegend auch nicht unter dem Gesichtspunkt europäischen Rechts geboten. Die diesbezüglichen Überlegungen des Beklagten gehen fehl. Das Verwaltungsgericht hat aus der vom Kläger übergebenen Aufstellung festgestellt, dass nach Fertigstellung der Investition bis zum 31. Dezember 2004 zusätzlich zum vorhandenen Bestand 50 % des Aufstockungsbestandes aus eigener Nachzucht einmal im Betrieb vorhanden war. Dies ist vom Beklagten nicht bestritten worden.

5. Entgegen der Auffassung des Beklagten liegen auch die übrigen in § 15 BetrPrämDurchfV genannten Voraussetzungen für die Zuweisung zusätzlicher betriebsindividueller Beträge an die Kläger als Betriebsinhaber in besonderer Lage vor. Der Beklagte ist der Feststellung des Verwaltungsgerichts, der Betriebsverbesserungsplan vom 3. Juni 1996 sei im Laufe der Jahre in enger Abstimmung mit dem Landwirtschaftsamt - gleichsam konkludent entsprechend den gestellten Förderanträgen - angepasst worden, im Rahmen der Berufung nicht überzeugend entgegen getreten. Das Argument, der Plan sehe keine Investitionen in die Haltung männlicher Rinder vor, ist angesichts der Gesamtumstände und der den Klägern bewilligten Fördermittel nicht nachvollziehbar. Die Kläger haben im Zeitraum von September 1996 bis Oktober 2003 allein für den Kauf und Bau von Gebäuden 309.040,00 € aufgewandt und die Stallplätze für Mutterkühe von 42 auf 85 und für Ochsen und Bullen von 30 auf 70 Tiere erhöht. Diese Zusammenhänge waren dem Landwirtschaftsamt bekannt (vgl. Stellungnahme vom 4. August 2005, Bl. 40 d. Behördenakte). Angesichts der zwischen den Beteiligten in engem Einvernehmen abgestimmten Planungen hätte es deshalb eines ausdrücklichen Hinweises von Seiten des Amtes bedurft, dass einer Erweiterung des Bestandes an männlichen Rindern im Zusammenhang mit dem Ausbau der Mutterkuhhaltung unter keinen Umständen zugestimmt werde. Daran fehlt es. Angesichts des Volumens der von den Klägern getätigten und dem Landwirtschaftsamt seit Jahren bekannten Investitionen kann nicht ernsthaft angenommen werden, dass der zwischen den Beteiligten eng abgestimmte Betriebsverbesserungsplan die Stallplätze für Ochsen- und Bullenmast nicht im Wege konkludenter Fortschreibung entsprechend den von den Klägern gestellten Förderanträgen zumindest stillschweigend mit umfasst haben soll. Wenn sich das Landwirtschaftsamt nunmehr darauf beruft, der Erweiterung des Bestandes an männlichen Rindern im Zusammenhang mit dem Ausbau der Mutterkuhhaltung sei zu keinem Zeitpunkt zugestimmt worden, so ist dies unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Rechtsausübung unbeachtlich. Dem Landwirtschaftsamt war aufgrund der eng abgestimmten Planungen und der mehrjährigen vertrauensvollen Zusammenarbeit mit den Klägern bekannt, dass diese die Stallplätze für Ochsen und Bullen in erheblichem Umfang (von 30 auf 70) erhöht und auf die Rechts- und Förderkonformität ihrer Investitionen vertrauten. Vor diesem Hintergrund stellt sich das Verhalten des Landwirtschaftsamtes nach Überzeugung des Senats als gegen Treu und Glauben gerichtet dar, was vor der Rechtsordnung keinen Bestand haben kann. Dem Beklagten ist es daher verwehrt, sich gegenüber den Ansprüchen der Kläger darauf zu berufen, eine Erweiterung des Bestandes an männlichen Rindern sei im Betriebsverbesserungsplan nicht vorgesehen gewesen.

Die vom Beklagten insoweit herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Februar 1990 - 3 C 27/87 - (juris) steht dem nicht entgegen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dort lediglich entschieden, dass sich ein Milcherzeuger an den Plandaten, die er der Behörde gegenüber erklärt und ausdrücklich gebilligt hat, festhalten lassen muss. Mit der hier relevanten Frage einer unzulässigen Rechtsausübung der Behörde befasst sich die Entscheidung nicht.

Die Berufung war deshalb zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist (vgl. § 130 a Satz 2, § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Die aufgeworfene Rechtsfrage lässt sich in Anwendung der allgemein anerkannten Auslegungsmethoden unmittelbar aus dem Gesetz selbst beantworten. Die Rechtssache hat daher keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG.

Ende der Entscheidung