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Bei der Heranziehung zu den Kosten für eine - bereits durchgeführte - Ersatzvornahme handelt es sich weder um eine in der Verwaltungsvollstreckung getroffene Maßnahme im Sinne des Art. 21a VwZVG noch um die Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Widerspruch und Klage gegen einen entsprechenden Leistungsbescheid haben daher gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

2 CS 07.1702

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Baurechts - Festsetzung von Ersatzvornahmekosten (Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO);

hier: Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 19. Juni 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 2. Senat, durch

den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Scheder, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Kiermeir, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Priegl

ohne mündliche Verhandlung

am 25. Februar 2009

folgenden Beschluss:

Tenor:

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 1.607,67 EUR festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin ist Betreiberin eines im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin gelegenen Hotels. Sie begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen einen Leistungsbescheid der Antragsgegnerin, der sie zum Ersatz von Kosten für die im Wege der Ersatzvornahme erfolgte Aufschaltung der Brandmeldeanlage des Hotels auf die Einsatzzentrale der örtlichen Feuerwehr heranzieht.

1. Die Antragsgegnerin hatte diese Aufschaltung bereits mit (zwangsgeldbewehrtem) Bescheid vom 25. Januar 2001 von der Geschäftsführerin der Antragstellerin und seinerzeitigen Grundstückseigentümerin, Frau ****** *******, gefordert. In den Gründen dieses Bescheids ist u.a. ausgeführt, dass für die Aufschaltung ein Vertrag zwischen dem jeweiligen Grundstückseigentümer und der Frma, welche die Empfangseinrichtung bei der Feuerwehr betreibt (Fa. ***** ******* GmbH), abzuschließen ist. Nachdem sich die Antragstellerin auch nach Bescheidserlass mit der Fa. ***** nicht einigen konnte - wesentliche Streitpunkte waren dabei insbesondere die Vertragslaufzeit sowie die Höhe der von der Fa. ***** geforderten laufenden Mietkosten -, erklärte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 12. Mai 2004 unter neuer Fristsetzung und Androhung eines höheren Zwangsgelds den Ausgangsbescheid für sofort vollziehbar. In den beiden sich hieran anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren änderte die Antragsgegnerin im Augenscheinstermin vom 20. Juli 2004 den Ausgangsbescheid ein weiteres Mal, indem sie für die Durchschaltung der im Hotel eingebauten Brandmeldeanlage eine erneute Frist setzte (15.10.2004) und Frau ******* verpflichtete, die in einem früheren Baugenehmigungsbescheid (vom 7.12.2001 i.d. Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Oberfranken vom 30.7.2004) geplante Außenleiter zu errichten. Die Beteiligten erklärten daraufhin in beiden Verfahren den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt.

Mit Schreiben vom 13. Oktober 2004 teilten die (neuen) Bevollmächtigten der Antragstellerin unter Vorlage verschiedener Unterlagen bzw. Nachweise mit, dass die Antragstellerin nunmehr alle in ihrem Verantwortungsbereich liegenden Verpflichtungen erfüllt habe. Die Durchschaltung der Brandmeldeanlage sei nur noch von der Mitwirkung der Antragsgegnerin abhängig (Bekanntgabe der Ident Nummer der Empfangseinrichtung, der einzuprogrammierenden Rufnummer der Feuerwehr und der Linienbelegung). Die Antragsgegnerin verwies ihrerseits darauf, dass die Antragstellerin sich wegen der gewünschten Angaben mit der Fa. ***** in Verbindung setzen möge. Dies lehnte die Antragstellerin ab.

Nach vorheriger Anhörung drohte die Antragsgegnerin daraufhin mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 9. Mai 2005 die Aufschaltung der im Hotel installierten Brandmeldeanlage auf die Einsatzzentrale der Feuerwehr "im Rahmen der Ersatzvornahme" an, falls Frau ******* diese Aufschaltung nicht innerhalb der im Bescheid gesetzten Frist (spätestens 12.5.2005) vornehme. Da die Aufschaltung nicht bis zu dem genannten Termin erfolgte, schloss die Antragsgegnerin mit der Fa. ***** am 13. Mai 2005 einen "Mietvertrag für Ersatzvornahme der Aufschaltung Hotel ***** ****** für Aufschaltungen von Brandmeldeanlagen (BMA) in Bayern", der ein einmaliges Entgelt sowie ein monatliches Mietentgelt vorsieht.

Der namens der Antragstellerin eingelegte Widerspruch sowie Klage und Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO (Verfahren B 2 S 06.462 und B 2 K 06.448) blieben erfolglos. Der Widerspruchsbescheid (vom 9.5.2006) führt aus, die Grundverfügung (Bescheid vom 25.1.2001 i.d.F. des Bescheids vom 12.05.2004 und der Niederschrift vom 20.7.2004) sei bestandskräftig und könne daher nicht mehr auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Im Widerspruchsverfahren gegen die isolierte Androhung der Ersatzvornahme sei allein diese Prüfungsgegenstand (Art. 38 Abs. 3 VwZVG). Die mit dem Argument der angeblich überhöhten Kosten angedeutete Problematik des zwangsläufigen Vertragsschlusses mit einem bestimmten Konzessionär vermöge dem Widerspruch nicht zum Erfolg zu verhelfen. Gegen diese allgemein übliche Verfahrensweise bei Brandmeldeanlagen bestünden keine rechtlichen Bedenken. Auch die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen der Art. 18 ff. VwZVG seien gegeben. Das Verwaltungsgericht sah den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wie auch die Klage als unzulässig an (Beschluss vom 21.6.2006; Gerichtsbescheid vom 6.9.2006).

In der Folge forderte die Antragsgegnerin zunächst mit an Frau ******* gerichtetem Bescheid (vom 18.9.2006) die Zahlung von Ersatzvornahmekosten für die Aufschaltung der Brandmeldeanlage des Hotels in Höhe von insgesamt 4.497,29 EUR. Auf den Einwand, Frau ******* sei weder Eigentümerin des Hotels noch der dort befindlichen Brandmeldeanlage und daher nicht der richtige Forderungsadressat, nahm die Antragsgegnerin diesen Bescheid zurück.

2. Mit dem an die Antragstellerin gerichteten streitgegenständlichen Bescheid vom 27. Februar 2007 fordert die Antragsgegnerin nunmehr von der Antragstellerin die Zahlung von Ersatzvornahmekosten für die Aufschaltung der Brandmeldeanlage des Hotels auf die Einsatzzentrale der örtlichen Feuerwehr in Höhe von insgesamt 6.430,68 EUR; hierbei handelt es sich um die Kosten für die Systeminstallation sowie die bis 31. Mai 2007 angefallenen Mietkosten auf der Grundlage des mit der Fa. ***** geschlossenen Vertrags vom 13. Mai 2005 (zzgl. Zinsen). Die sofortige Vollziehung des Bescheids wurde nicht angeordnet; vielmehr enthält der Bescheid den Hinweis, gegen ihn gerichtete Rechtsbehehelfe hätten keine aufschiebende Wirkung (Art. 21a VwZVG).

Die Antragstellerin legte gegen diesen Bescheid Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen. Mit Beschluss vom 19. Juni 2007 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass der Widerspruch der Antragstellerin aufschiebende Wirkung hat. Bei der streitgegenständlichen Maßnahme handle es sich weder um eine in der Verwaltungsvollstreckung getroffene Maßnahme noch um Kosten i.S. des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin. Sie beruft sich insoweit insbesondere auf Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs, wonach die Kosten der Ersatzvornahme Kosten i.S. des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO seien. Der Antrag sei somit zulässig, aber unbegründet.

Die Antragstellerin hält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts für zutreffend. Ferner ist sie der Auffassung, der angegriffene Leistungsbescheid sei rechtswidrig.

Wegen der näheren Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist unbegründet.

Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Heranziehung zu den Kosten der Ersatzvornahme weder um eine in der Verwaltungsvollstreckung getroffene Maßnahme im Sinne des Art. 21a VwZVG noch um die Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO handelt. Entgegen der Annahme der Antragsgegnerin entfällt daher die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin nicht kraft Gesetzes (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 VwGO i.V.m. Art. 21a Satz 1 VwZVG, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Da die Antragsgegnerin - von ihrem rechtlichen Standpunkt aus folgerichtig - nicht gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Leistungsbescheids angeordnet hat, verbleibt es bei dem Grundsatz des § 80 Abs. 1 VwGO, dass der Widerspruch aufschiebende Wirkung hat. Das Verwaltungsgericht hat deshalb auf den Antrag der Antragstellerin, gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen, in entsprechender Anwendung dieser Vorschrift zu Recht festgestellt, dass der eingelegte Widerspruch aufschiebende Wirkung hat. Ein Rechtsschutzbegehren für diesen Antrag ist hier - ausnahmsweise - zu bejahen, weil die Antragsgegnerin durch ihr Verhalten zu erkennen gegeben hat, dass sie die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs nicht anerkennt (vgl. BayVGH vom 4.12.1992 BayVBl 1993, 756).

1. Bei der Heranziehung zu den Kosten der Ersatzvornahme handelt es sich um keine Maßnahme im Sinne des Art. 21a VwZVG. Diese Vorschrift betrifft nur Maßnahmen, die "in" der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden, also Beugemaßnahmen, nicht aber die - wie hier - nachträgliche Kostenerhebung für eine bereits durchgeführte Ersatzvornahme (vgl. BayVGH vom 14.6.1996 Az. 22 CS 96.1438 zu Art. 38 Abs. 4 VwZVG a.F.; wohl auch BayVGH vom 15.11.1993 Az. 22 CS 93.1481 = BayVBl 1994, 371 = VGH n.F. 47, 12 - Altlastensanierung). Jedenfalls bei der Kostenanforderung für eine - wie hier - bereits durchgeführte Ersatzvornahme kann von einer Maßnahme (in) der Verwaltungsvollstreckung nicht mehr die Rede sein (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 80 Rdn. 70 am Ende; Kugele/Kugele/Thum, Verwaltungsrecht in Bayern, RdNr. 7b zu Art. 32 VwZVG; VGH Bad.-Württ. vom 5.2.1996, Az. 5 S 334/96, juris RdNr. 5 = NVwZ-RR 1997, 74; OVG Rh.-Pf. vom 28.7.1998 Az. 1 B 11553/98, juris RdNr. 7 = NVwZ-RR 1999, 27; ThürOVG vom 12.3.2008 Az. 3 EO 283/07, juris RdNrn. 10 und 13 m.w.N. und Darstellung der Gegenmeinung; a.A. OVG Berlin-Brandenburg v. 23.12.2005 Az. 2 S 122.05, juris RdNr. 8 = NVwZ-RR 2006, 376; OVG Berlin v. 3.3.1997 Az. 2 S 24.96 - NVwZ-RR 1999, 156; Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Erl. 3 zu Art. 21a VwZVG und IV 3 a zu Art. 32 VwZVG).

Ob - wozu das Verwaltungsgericht offensichtlich neigt - ein Leistungsbescheid, der schon in der Androhung der Ersatzvornahme bestimmt, dass der voraussichtliche Kostenbeitrag bereits vor der Durchführung der Ersatzvornahme fällig wird, als Maßnahme "in" der Verwaltungsvollstreckung im Sinne des Art. 21a VwZVG anzusehen ist und damit kraft Gesetzes sofort vollziehbar wäre (bejahend Kugele/Kugele/Thum, a.a.O., Erl. 7c zu Art. 32 VwZVG; Giehl, a.a.O. Erl. IV 3 a zu Art. 32 VwZVG), kann offen bleiben, weil ein solcher Leistungsbescheid nicht Gegenstand des Verfahrens ist.

2. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin entfällt auch nicht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, weil es sich bei der Heranziehung zu den Kosten einer Ersatzvornahme nicht um die Anforderung von öffentlichen Abgaben oder Kosten im Sinne dieser Bestimmung handelt.

Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof in mehreren Entscheidungen die Anwendung dieser Vorschrift mit dem Argument bejaht, dass "Kosten" im Sinne dieser Vorschrift die in Vollzug von Amtshandlungen anfallenden Gebühren und Auslagen (Art. 1 Abs. 1 Kostengesetz - KG) seien; die im Rahmen einer Ersatzvornahme verauslagten Kosten (für Dritte) stellten Auslagen im Sinne des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 KG (nunmehr: Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG) dar (vgl. BayVGH vom 15.11.1993 a.a.O.; vom 16.12.1993 BayVBl. 1994, 372 - Abschleppen eines Fahrzeugs; vom 27.06.1994 Az. 20 CS 94.1270, juris RdNr. 9 = BayVBl 1995, 694 - Altlastenentsorgung; vom 15.11.1994 Az. 22 CS 92.2450; vom 9.6.2005 BayVBl. 2006, 734 - Kosten für die anderweitige pflegliche Unterbringung von aus Tierschutzgründen weggenommenen Pferden, wobei die Maßnahme allerdings nicht als Ersatzvornahme qualifiziert worden ist). Der erkennende Senat teilt diese Auffassung jedoch nicht, sondern hält die hiergegen in Literatur und obergerichtlicher Rechtsprechung vorgetragenen Gründe für überzeugend. Bei der Inhaltsbestimmung des Kostenbegriffs in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO ist zu beachten, dass diese, den Grundsatz des § 80 Abs. 1 VwGO einschränkende Vorschrift restriktiv auszulegen ist (so schon BayVGH vom 4.12.1992 a.a.O. zu einem Pfändungs- und Überweisungsbeschluss; vgl. auch OVG Rh.-Pf. vom 28.7.1998 a.a.O., juris RdNr. 3; ThürOVG vom 14.2.2008 Az. 3 EO 838/07, juris RdNr. 8). Dies steht einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift auf Verwaltungsakte entgegen, die weder unmittelbar der Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs dienen noch nach festen Sätzen erhoben werden, sondern für deren Grund und Höhe - wie hier - die besonderen Umstände des Einzelfalls maßgebend sind. Geldleistungen im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung, also auch die Kosten der Ersatzvornahme, unterfallen daher nicht dem Kostenbegriff des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO (wie hier Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr. 24 zu § 80; Hk-VerwR/Bücken-Thielmeyer/Kröninger, 1. Aufl. 2006, § 80 VwGO RdNr. 25; VGH Bad.-Württ. vom 5.2.1996 a.a.O.; ThürOVG vom 14.2.2008 a.a.O.; OVG S-H vom 27.12.2000, juris RdNr. 5 = NVwZ-RR 2001, 586; OVG Rh-Pf. vom 28.7.1998 a.a.O.).

3. Im Hinblick auf das Hauptsacheverfahren sowie ein sich - im Falle der Anordnung des Sofortvollzugs des streitgegenständlichen Bescheids - ggf. anschließendes (erneutes) Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist abschließend Folgendes anzumerken:

Der Senat teilt die schon im Widerspruchsbescheid vom 9. Mai 2006 (zum Bescheid vom 9.5.2005) vertretene Auffassung, dass die Grundverfügung, also der Bescheid vom 25. Januar 2001 in der Fassung des Bescheids vom 12. Mai 2004 und der Niederschrift vom 20. Juli 2004, bestandskräftig ist und daher nicht mehr auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann. Die beim Augenscheinstermin von den Beteiligten übereinstimmend erklärte Erledigung der Hauptsache hat die Rechtshängigkeit entfallen lassen. Die Grundverfügung ist mit dem Inhalt, den sie durch die im Augenscheinstermin erfolgte Änderung erlangt hat, unanfechtbar geworden (vgl. BayVGH vom 22.8.1983 BayVBl 1984, 691); sie ist deshalb auch nach Erledigung des gerichtlichen Verfahrens vollstreckbar (Hk-VerwR/Just a.a.O. § 80 VwGO RdNr. 17).

Die Antragstellerin kann daher mit ihren (auch) in diesem Verfahren vorgetragenen Einwendungen gegen den mit der Fa. ***** abzuschließenden Aufschaltvertrag unter diesem Gesichtspunkt voraussichtlich nicht durchdringen. Der Abschluss dieses Vertrags ist in der Grundverfügung ausdrücklich als Voraussetzung für die Aufschaltung angeführt (vgl. S. 3 des Bescheids vom 25.1.2001; S. 5 des Bescheids vom 12.5.2004). Mit der Abgabe der prozessrechtlichen Erledigungserklärung im verwaltungsgerichtlichen Augenscheinstermin hat die Antragstellerin die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin offenbar akzeptiert (vgl. Niederschrift vom 20.7.2004). Sie konnte deshalb nicht davon ausgehen, mit der Bereitstellung der für die Aufschaltung erforderlichen technischen Einrichtungen im Hotel bereits alles getan zu haben, was von ihr für die Aufschaltung verlangt worden ist.

Neben der Frage, ob der - zwischen Frau ******* und der Antragstellerin - wechselnden Adressierung und Parteienstellung in den in dieser Sache ergangenen Bescheiden und Entscheidungen durchschlagende Bedeutung zukommt, wird allerdings wohl der - bisher nicht problematisierten - Frage nachzugehen sein, ob die der Antragstellerin auferlegte Verpflichtung im Hinblick auf die hierzu von ihr abzugebende Willenserklärung eine der Ersatzvornahme zugängliche "vertretbare" Handlung darstellt. Ob und unter welchen Voraussetzungen die Verpflichtung zur Abgabe einer Willenserklärung eine vertretbare Handlung darstellt, ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten (vgl. Linke NVwZ 2005, 535 m.w.N.; verneinend BayVGH vom 8.2.1982 NJW 1982, 2275 - gewerberechtliche Verpflichtung zur Abmeldung eines Telefonanschlusses und Streichung aus dem Telefonbuch; vom 7.11.2006 Az. 25 CS 06.2619 und vom 14.3.2008 Az. 9 CS 07.3231, juris RdNr. 3 - jeweils tierschutzrechtliche Verpflichtung zur Auflösung eines Tierbestands; BGH vom 11.11.1994 Az. V ZR 276/93, juris RdNr. 7 = NJW 1995, 463 - Verpflichtung zur Erteilung einer Prozessvollmacht an einen Rechtsanwalt).

Des Weiteren erscheint noch nicht hinreichend aufgeklärt, ob - wie die Antragsgegnerin vorträgt (vgl. Vermerk vom 9.8.2006, Bauakt III Bl. 243) - die Aufschaltung am 13. Mai 2005 entsprechend der DIN 14675 vorgenommen worden ist oder diese Voraussetzung - wie die Antragstellerin anführt (vgl. Schriftsatz vom 26.7.2006, Bauakt III Bl. 235) - nicht erfüllt ist.

Schließlich dürfte noch zu prüfen sein, ob als Ersatzvornahmekosten neben den vertragsbedingten (einmaligen) Anschlusskosten auch - wie von der Antragsgegnerin verlangt - die laufenden Mietzinszahlungen geltend gemacht werden können. Möglicherweise ist der Abschluss eines einjährigen Vertrags nicht mehr von den unanfechtbaren Bescheiden gedeckt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; danach hat derjenige, dessen Rechtsmittel erfolglos geblieben ist, die Kosten zu tragen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 3, 47 GKG. Der Senat folgt bei der Bemessung des Streitwerts in Eilverfahren, die auf bezifferte Geldleistungen gerichtete Verwaltungsakte betreffen, dem Vorschlag des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (in der Fassung vom Juli 2004, NVwZ 2004, 1327 ff.; s. dort unter II. 1.5). Demnach ist hier ein Viertel des gesamten Hauptsachestreitwerts anzusetzen.

Ende der Entscheidung