Judicialis Rechtsprechung

20 BV 08.1624 20. BV 08.1739

Verkündet am 14. November 2008

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Untersagung der Sammlung von Altpapier;

hier: Berufungen des Beklagten und des Beigeladenen gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 3. April 2008

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 20. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Schaudig, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Beuntner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Reinthaler aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13. November 2008

am 14. November 2008

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufungen werden zurückgewiesen.

II. Der Beklagte und der Beigeladene haben die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin, ein zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb, teilte mit Schreiben vom 9. Juli 2007 dem Beigeladenen, der als Landkreis öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist, mit, sie beabsichtige ab dem 1. Januar 2008 bis mindestens 31. Dezember 2010 die Altpapiersammlung und Verwertung im gesamten Gebiet des Beigeladenen kostenfrei im Holsystem über von ihr gestellte Wertstofftonnen als gewerbliche Sammlung zu übernehmen. Die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung über die Firma R. könne sie, auf Wunsch laufend, nachweisen. Sie trage das Risiko fallender Altpapierpreise. Mit der Verteilung der neu benötigten Wertstofftonnen für das gesamte Gebiet des Landkreises werde sie umgehend beginnen.

Nach vorheriger Anhörung untersagte der Beklagte durch das Staatliche Landratsamt mit Bescheid vom 6. November 2007 der Klägerin ab sofort, im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit Eintritt der Bestandkraft des Bescheides, Papier, Pappe und Kartonagen aus privaten Haushalten im Landkreis gewerblich zu sammeln (Nr. 1 des Bescheidstenors). Bei Zuwiderhandlung gegen die in Nr. 1 verfügte Versagung drohte er ein Zwangsgeld in Höhe von 30.000,-- ? an (Nr. 2 des Bescheidstenors) und ordnete die sofortige Vollziehung der Nr. 1 an (Nr. 3 des Bescheidstenors). Zur Begründung führte der Beklagte unter anderem aus, Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushalten seien verpflichtet, diese Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage seien oder diese nicht beabsichtigten. Die durch § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG bewirkte Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG greife nicht. Bei dem von der Klägerin geplanten Sammelvorgang handle es sich um keine Sammlung im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Unabhängig davon, dass durch das von der Klägerin geplante Einsammeln von Verpackungsmaterial aus Papier, Pappe oder Karton (PPK) ein Verstoß gegen die Verpackungsverordnung wegen der fehlenden Einbindung in das nach der Verpackungsverordnung festgestellte zulässige System vorliege, weil ein Alternativsystem zur Erfassung und Verwertung von Verpackungsabfällen errichtet werde, sei die Betätigung auch deswegen zu untersagen, weil überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Aufgrund des für viele Bürger bequemeren Holsystems sei mit einer gravierenden Aushöhlung des vom Kreistag beschlossenen Bringsystems und einer damit einhergehenden Funktionsreduzierung auf ein bloßes Reservesystem zu rechnen, das weder im Hinblick auf seine Bewirtschaftung noch auf die Erhaltung seiner Funktionsfähigkeit für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger planbar sei. Der Betrieb eines wirtschaftlichen Abfallentsorgungssystems für PPK durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Planbarkeit dieses Erfassungssystems und die Gewährleistung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts sowie das Vertrauen der zur Benutzung einer Einrichtung verpflichteten Gebührenzahler in eine nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführte Abfallentsorgung stellten überwiegende öffentliche Interessen dar, die einer gewerblichen Sammlung entgegenstünden.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Klage und trug vor, am Vorliegen einer gewerblichen Sammlung bestünden keine Zweifel. Dieser stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen gegenüber, weil die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung nicht gefährdet sei.

Die Klägerin beantragte,

den Bescheid des Beklagten vom 6. November 2007 aufzuheben.

Der Beklagte und der Beigeladene beantragten jeweils,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte wies u.a. darauf hin, eine weitere Firma sei im Kreisgebiet nicht flächendeckend tätig und sammle auch andere Stoffe. Deswegen werde das öffentliche Interesse nur sehr gering beeinträchtigt.

Der Beigeladene führte aus, durch die Sammlung der Klägerin brächen das bestehende Wertstoffhofsystem, aber auch das Depotcontainer-System schon aus Gründen der Bequemlichkeit der Abfallbesitzer vollumfänglich zusammen. Dies gehe auch zu Lasten der Gebührenschuldner.

Mit Urteil vom 3. April 2008 hob das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 6. November 2007 auf. Rechtsgrundlage für die Untersagung sei § 21 KrW-/AbfG. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier der 6. November 2007. Die Frage, ob private Abfallerzeuger und -besitzer nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG berechtigt seien, ihren Abfall durch Dritte verwerten zu lassen, und die Auswirkungen der Beantwortung dieser Frage könnten offen bleiben, weil sich die Klägerin für die Zulässigkeit der beabsichtigten gewerblichen Sammlung auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG berufen könne. Das Vorhaben der Klägerin, flächendeckend den Anwohnern im Kreisgebiet kostenlos Wertstofftonnen für Altpapier anzubieten und diese regelmäßig zu leeren, stelle eine gewerbliche Sammlung im Sinne dieser Vorschrift dar. Die Klägerin habe im Hinblick auf das Anhörungsschreiben des Beigeladenen davon ausgehen können, dass sie den Verwertungsnachweis nicht habe führen müssen. In einem Parallelverfahren habe sie dem Gericht entsprechende Verträge vorgelegt. Der gewerblichen Sammlung von PPK-Abfällen durch die Klägerin stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG entgegen. Nach den vom - insoweit darlegungspflichtigen - Beklagten und den vom Beigeladenen vorgelegten Unterlagen und Zahlen seien konkrete, nicht mehr hinnehmbare Beeinträchtigungen der öffentlichen Abfallwirtschaft des Beigeladenen nicht belegt. Das Wertstoffhofsystem als Kernelement der Entsorgungsstruktur des Beigeladenen werde nicht gefährdet. Selbst wenn durch gewerbliche Sammlungen das gesamte im Landkreis anfallende Altpapier abgeschöpft werde, hätten Beklagter und Beigeladener nicht belegt, dass dies zu nicht mehr hinnehmbaren Beeinträchtigungen der öffentlichen Abfallwirtschaft des Beigeladenen führte. Dieser wäre nicht gehindert, ein eigenes Holsystem für Altpapier einzuführen. Im Hinblick auf mehrere Mitbewerber hätte man der Klägerin aufgeben können, die blauen Tonnen nur auf Anforderung auszuliefern. Selbst ein vollständiger Wegfall der Altpapiererlöse führte nicht dazu, dass sich die Kostensituation im Bereich der Abfallwirtschaft so veränderte, dass dem Beigeladenen eine betriebswirtschaftliche Führung seiner Entsorgungsstrukturen unmöglich wäre, die er nicht durch vertretbare Gebührenerhöhungen auffangen könnte. Eine gebührenrechtliche Überforderung der privaten Haushalte sei nicht zu erwarten. Die gewerbliche Sammlung der Klägerin unterlaufe nicht das Ausschreibungsverfahren des Beigeladenen. Gewerbliche Sammlungen und die Beauftragung Dritter nach dem Kreis-laufwirtschafts-Abfallgesetz stünden rechtlich nebeneinander und beträfen verschiedene Ausgangslagen. Aus der Mitbenutzungsvereinbarung des Beigeladenen mit dem Systembetreiber nach § 6 Abs. 3 VerpackV lasse sich kein überwiegendes öffentliches Interesse herleiten.

Das Verwaltungsgericht ließ die Berufung zu, die Beklagter und Beigeladener fristgerecht einlegten und begründeten.

Im Berufungsverfahren setzen die Beteiligten sich unter anderem darüber auseinander, inwieweit das Vorhaben der Klägerin den Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG erfüllt, und inwieweit der Altpapiersammlung überwiegende öffentliche Interessen nach dieser Vorschrift entgegenstehen. Sie stellen Haushaltsgrundsätze des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers der Berufungsausübungsfreiheit der Klägerin gegenüber und beziehen sich auf Abfallbilanzen und Abfallwirtschaftskonzepte, die dem Beigeladenen vorgeschrieben seien. Dieser betont, die gewerbliche Sammlung in Landkreis habe zu einem gravierenden Einbruch der Altpapiermengen, die durch ihn erfasst würden, geführt. Sein Wertstoffhofsystem und die Stabilität der Abfallgebühren seien gefährdet. Die Parteien streiten weiter darüber, inwieweit die Einhaltung der Mitbenutzungsvereinbarung des Beigeladenen mit dem Systembetreiber nach der Verpackungsverordnung ein öffentliches Interesse im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle.

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen jeweils,

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufungen zurückzuweisen.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten, die von den Beteiligten übergebenen Unterlagen sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässigen Berufungen sind nicht begründet.

Der Untersagungsbescheid des Beklagten vom 6. November 2007 erweist sich sowohl im Zeitpunkt seines Erlasses als auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Berufungen des Beklagten und des Beigeladenen führen daher zu einer Bestätigung des verwaltungsgerichtlichen Urteils.

Gegenüber der auf § 21 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsund Abfallgesetz - KrW-/AbfG) und Art. 30 des Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und sonstigen Entsorgung von Abfällen in Bayern (Bayerisches Abfallwirtschaftsgesetz - BayAbfG) gestützten Behördenverfügung kann sich die Klägerin auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG berufen. Sie betreibt im Gebiet des Beigeladenen eine gewerbliche Sammlung im Sinne des Gesetzes, die zulässig ist, weil die von ihr gesammelten Abfälle nachweislich einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegen stehen. Die Erfüllung einer gesetzlichen Überlassungspflicht (§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG) wird dabei nicht verletzt (vgl. BVerwG vom 16.3.2006 BVerwGE 125, 337 = BayVBl 2006, 506).

Der Begriff der Sammlung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG erfasst nicht nur einzelne wiederkehrende Sammlungen, sondern auch institutionalisierte Tätigkeiten wie "Dauersammlungen" (vgl. BVerwG vom 16.3.2006 a.a.O.; OVG Lüneburg vom 24.1.2008 NVwZ 2008, 1137; BayVGH vom 12.1.2005 Az. 20 CS 04.2947). Aus § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG lässt sich Gegenteiliges nicht ableiten, weil der Gesetzgeber dort den Umfang der Abfallverwertung definieren wollte und die in Abs. 5 aufgezählten Begriffe verschiedene Phasen der Abfallverwertung bezeichnen sollen, die sich allerdings überschneiden können (vgl. Fluck, Kreislaufwirtschaftsabfallgesetz, § 4 RdNr. 189). Sammeln im Sinne des Gesetzes ist mithin das Zusammentragen von Abfällen zum Zwecke ihrer Verwertung, das nicht durch/oder für Entsorgungsträger in Erfüllung deren Entsorgungspflicht erfolgt (Fluck a.a.O. RdNr. 205 m.w.N.). Einsammeln im weiteren Sinne kann vom Sammeln nicht unterschieden werden (Fluck a.a.O. RdNr. 209). Wie § 49 Abs. 1 KrW-/AbfG zeigt, ist der Begriff des Einsammelns nicht nur für Tätigkeiten öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger vorbehalten. Das "Einsammeln durch Hol- und Bringsysteme", wie in § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG weiter aufgeführt, lässt auf das Entgegennehmen und Abholen überlassener und bereitgestellter Abfälle zur Verwertung durch oder für öffentlich-rechtliche oder beliehene Entsorgungsträger (§§ 15 ff. KrW-/AbfG) in Erfüllung deren Entsorgungspflicht schließen (vgl. auch § 14 Abs. 1 KrW-/AbfG, der Duldungspflichten der Eigentümer und Besitzer von Grundstücken zum Betreten der Grundstücke u.a. zum Zwecke des Einsammelns für öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger festschreibt; s. auch Fluck a.a.O. RdNr. 210 u. 211). "Gesammelt" wurde auch schon vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsabfallgesetzes (6.10.1996); das klassische Altstoffgewerbe wie "Lumpensammler" und "Zeitungspapiersammler" führte bereits Dauersammlungen durch, wenn auch nicht überwiegend im Hol-, sondern im Bringsystem.

Die Klägerin hat dem Beigeladenen auch nachgewiesen, dass sie gesammelte PPK (Papier, Pappe, Karton) -Fraktionen einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zuführt. Dies haben die Beteiligten im Rechtsmittelverfahren unstreitig gestellt und bedarf deswegen keiner weiteren Erörterung.

Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin nicht entgegen. Dafür haben Beklagter und Beigeladener konkrete Anhaltspunkte weder vorgetragen noch sind solche aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens (§ 108 VwGO) ersichtlich.

Der Begriff des "öffentlichen Interesses" nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist ein auslegungsbedürftiger Rechtsbegriff. Fraglich ist, ob er einengend dahingehend zu verstehen ist, dass nur die im Kreislaufwirtschaftsabfallgesetz selbst angelegten öffentlichen Interessen Berücksichtigung finden (so wohl VGH BW vom 11.2.2008 NVwZ 2008, 919; OVG SH vom 22.4.2008 NVwZ 2008, 922; offen gelassen bei BVerwG vom 16.3.2006 a.a.O.), oder ob auch öffentliche Interessen jedweder Art oder solche in Betracht zu ziehen sind, die sonst im Sachzusammenhang mit der Sammlung selbst stehen (so OVG Hamburg vom 8.7.2008 NVwZ 2008, 1133).

Der Senat braucht der Beantwortung dieser Frage nicht weiter nachzugehen, weil auch bei weiter Auslegung eine Beeinträchtigung oder gar eine Gefährdung öffentlicher Interessen nicht festgestellt werden kann.

Für eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung des Beigeladenen ohne Überlassung der von der Klägerin erfassten PPK-Mengen ist nichts ersichtlich.

Der Beigeladene als nach Art. 3 BayAbfG entsorgungspflichtige Körperschaft hat Anlagen zur Verwertung und zur Beseitigung von Abfällen nach dem Stand der Technik zu errichten, zu betreiben und entsprechend zu überwachen (Art. 3 Abs. 5 BayAbfG), außerdem Systeme zur stofflichen Verwertung einzuführen, die, soweit nicht gesonderte Holsysteme eingeführt sind oder werden, mindestens Wertstoffhöfe mit Bringsystemen wenigstens für Glas, Papier und Metall umfassen (Art. 4 Abs. 1 BayAbfG). Auch wenn, wie vom Beigeladenen vorgetragen, von Oktober 2007 bis Oktober 2008 die erfassten Altpapiermengen von 1.676 t auf 1.452 t, und damit um 13 %, innerhalb des betrachteten Zeitraumes zurückgegangen sein sollten, wie mit Anlage BG 4 zum Schriftsatz vom 10. November 2008 verdeutlicht, stellt der Schwund dieser Altpapiermengen nicht die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Gebiet des Beigeladenen in Frage. Denn abzustellen ist nicht allein auf die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung hinsichtlich einzelner Abfallfraktionen (wie etwa PPK, Glas oder Metal), sondern auf die Funktionsfähigkeit der gesamten öffentlich-rechtlichen Entsorgung im Kreisgebiet (vgl. BVerwG vom 16.3.2006 a.a.O.; s. auch BayVGH vom 12.7.2007 BayVBl 2008, 181 zur wirtschaftlichen Auswirkung gewerblicher Sammlungen auf das Kostengefüge der vom Landkreis durchgeführten gesamten Abfallentsorgung). Der Beigeladene unterhält nach seinem Vorbringen im Kreisgebiet 283 "kleine Wertstoffhöfe" (wohl nicht eingezäunte so genannte Wertstoffinseln), bestehend aus Containern für Dosen, Glas und PPK, sowie 23 große Wertstoffhöfe, bei denen über vorstehend erwähnte Abfallfraktionen hinaus noch andere Wertstoffe und weitere Abfälle zur Verwertung oder Beseitigung abgegeben werden können (vgl. § 11 seiner Abfallwirtschaftssatzung vom 30.3.2005 i.d.F. der Änderungssatzung vom 22.11.2005). Der Rückgang der Altpapiermengen um 13 %, wie vorgetragen, vermag zwar die Leerungsintervalle der Altpapiercontainer verlängern, aber angesichts der noch abgelieferten Mengen nicht deren Berechtigung und Aufstellung überhaupt in Frage zu stellen. Deswegen ist nicht ersichtlich, warum die Funktionsfähigkeit der gesamten öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Landkreis bei einem solchen Rückgang der gebrachten Altpapiermengen überhaupt in Frage gestellt sein soll. Gerade Art. 13 BayAbfG räumt den entsorgungspflichtigen Körperschaften die Möglichkeit ein, in der Vergangenheit gemachte Erfahrungen (vgl. Art. 12 BayAbfG) in einem Abfallwirtschaftskonzept umzusetzen und die beabsichtigten Maßnahmen zur Vermeidung, zur Verwertung und zur Beseitigung der in ihrem Bereich anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle jeweils für einen Zeitraum von fünf Jahren im Voraus darzustellen und im Bedarfsfalle bei wesentlichen Änderungen in einem kürzeren Zeitraum fortzuschreiben (Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayAbfG). Dadurch wird aber die Entscheidungsfreiheit im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG, Art. 1, 4 f. Landkreisordnung - LKrO) nicht eingeschränkt, sondern in die Ziele der Abfallwirtschaft eingebunden (Art. 1 BayAbfG). Infolgedessen will der Beigeladene auch ab Januar 2009 in seinem Kreisgebiet ein Holsystem für die PPK-Fraktion anbieten.

Des Weiteren werden finanzielle Interessen des Beigeladenen als öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichtigen wie auch das Interesse der zur Benutzung Verpflichteten an stabilen Gebühren nicht gefährdet.

Haushaltsgrundsätze des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, hier des Beigeladenen, werden nicht tangiert. Nach Art. 56 Abs. 1 LKrO erhebt der Landkreis Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften. Die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Einnahmen hat er, soweit vertretbar und geboten, aus besonderen Entgelten für die von ihm erbrachten Leistungen, im Übrigen aus Steuern und durch die Kreisumlage zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen (Art. 56 Abs. 2 LKrO). Gemäß Art. 7 Abs. 2 Satz 1 BayAbfG erheben die Landkreise und kreisfreien Gemeinden (als entsorgungspflichtige Körperschaften nach Art. 3 Abs. 1 BayAbfG) für die Entsorgung der Abfälle Gebühren. Für die Gebührenerhebung (und auch mögliche Beitragserhebung) gelten Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 5, 8 und 12 bis 17 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 5 Nrn. 1 bis 6 BayAbfG entsprechend. Dies bedeutet, dass bei der Gebührenbemessung die Kosten für einen mehrjährigen Zeitraum berücksichtigt werden können, der jedoch höchstens vier Jahre umfassen soll (Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG). Kostenüberdeckungen, die sich am Ende des Bemessungszeitraumes ergeben, sind innerhalb des folgenden Bemessungszeitraums auszugleichen; Kostenunterdeckungen sollen in diesem Zeitraum ausgeglichen werden (Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG).

Vor diesem Hintergrund ist nichts dafür ersichtlich, dass es durch einen Rückgang der abgeführten PPK-Mengen und der dadurch zwangsweise bedingten Mindereinnahmen des Beigeladenen zu einer - drastischen - Gebührenerhöhung und damit zu einer unzumutbaren Belastung der Benutzungs- und Gebührenpflichtigen im Gebiet des Beigeladenen käme. Das Verwaltungsgericht hat für das Jahr 2008 unter Heranziehung des ihm seinerzeit unterbreiteten Zahlenmaterials allenfalls eine Gebührenerhöhung um 3 % angenommen. Auf seine Ausführungen wird insoweit verwiesen (§ 130 b Satz 2 VwGO).

Auch in der mündlichen Verhandlung wurden dem Senat keine überzeugenden Tatsachen unterbreitet, die auf eine wesentliche Gebührenerhöhung hindeuten. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass der teilweise Wegfall von Erlösen aus dem Verkauf von PPK zur Verwertung etwa an Papierfabriken nur einen von vielen Posten in der Gebührenkalkulation eines öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgers bildet und dazu noch weitere variable Faktoren hinzu kommen (vgl. Art. 7 Abs. 5 Nrn. 1 a, 2 und 3 BayAbfG; Art. 8 Abs. 2 und 3 KAG). Zur möglichen Gebührenerhöhung hat der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung - ohne Vorlage nachprüfbarer konkreter Zahlen und Berechnungen, insbesondere einer schlüssigen Globalkalkulation - zunächst behauptet, gemessen an den Verhältnissen im Nachbarlandkreis Neuburg-Schrobenhausen sei eine Gebührensteigerung von 12 % zu erwarten. Diese Behauptungen wurden dann aber dahingehend revidiert, dass bei keiner Änderung des Abfallaufnahmesystems eine Gebührenerhöhung von 6 % notwendig sei, und bei Betrachtung der derzeitigen Situation eine von 2,4 %. Nachvollziehbar sind diese Angaben mangels substantiierter umfassender Berechnungen für den Senat nicht. Für zu erwartende Gebührensteigerungen und deren Höhe allein aufgrund des Wegfalls von PPK-Erlösen wäre aber der Beigeladene konkret darlegungspflichtig gewesen (vgl. § 86 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz VwGO).

Aber selbst wenn es zu Gebührensteigerungen von 2,4 % bis zu 6,0 % käme, beeinträchtigten solche weder erhebliche finanzielle Interessen des Beigeladenen (vgl. Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG) noch der Benutzungs- und Gebührenpflichtigen und damit öffentliche Interessen im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Eine Bagatellgrenze von 2,0 % bis 3,0 % für Gebührenschwankungen, wie vom Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung postuliert, kann nicht zugrunde gelegt werden. Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung bei Abgabestreitigkeiten über Gebühren und Beiträge von einer Erheblichkeitsgrenze bzw. Toleranzschwelle von 10,0 % bis 12,0 % aus (vgl. BayVGH vom 31.3.2003 GK 2003 Nr. 182 = BayVBl 2004, 20; vom 26.10.2000 BayVBl 2001, 498). Diese Grenzen werden jedoch, gemessen an den Behauptungen des Beigeladenen, nicht überschritten. Im Übrigen spricht vieles dafür, dass eine gewisse Gebührenerhöhung gerechtfertigt ist und von Gebührenpflichtigen billigend in Kauf genommen wird, wenn ihnen durch die Abholung von PPK im Holsystem durch die Klägerin oder im Wege gemeinnütziger Sammlungen Zeit, Lästigkeiten der häuslichen Lagerung und Wegekosten erspart bleiben.

Belange der öffentlichen Sicherheit und Ordnung stehen der Sammlung der Klägerin ebenfalls nicht entgegen. Dafür, dass es infolge der Auslieferung der "blauen" Tonnen an Grundstückseigentümer und -besitzer zu flächendeckend und dauerhaft chaotischen, straßenrechtlich relevanten und straßenverkehrsgefährdenden Verhältnissen gekommen wäre, haben die Beteiligten keine konkreten Tatsachen vorgetragen. Im Übrigen ist es Sache der Straßenbaulastträger und der Straßenverkehrsbehörden, bei solchen Störungen einzugreifen und gegebenenfalls entsprechende Verfügungen zu erlassen (vgl. Art. 41, 15 f. BayStrWG; Art. 2 ff. ZustGVerk), da § 10 Abs. 4 Nr. 6 KrW-/AbfG die Beseitigung von Abfällen betrifft und nicht als Rechtsgrundlage für Anordnungen nach § 21 KrW-/AbfG bei Abfällen zur Verwertung herangezogen werden kann. Abfallrechtlich wäre allenfalls zu erwägen, gewerblichen Sammlern aufzuerlegen, ihre Tonnen nur nach Bestellung durch die Grundstückseigentümer und -besitzer an diese auszuliefern (was anscheinend derzeit praktiziert wird).

Vergaberecht als öffentliches Interesse im Sinne des Gesetzes wird ebenfalls nicht tangiert. Sammlungen der Klägerin und Entsorgungsleistungen des Beigeladenen betreffen unterschiedliche Gegenstände. Während die Klägerin im Holsystem sammelt, bietet der Beigeladene (noch) seine benutzungspflichtigen Leistungen im Bringsystem an. Aber selbst wenn der Beigeladene im Holsystem PPK der privaten Haushalte entsorgen würde und entsprechende Leistungen ausgeschrieben hätte, garantierte Art. 12 Abs. 1 GG und in einfach rechtlicher Ausprägung § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gewerblichen Sammlern bei Nachweis ordnungsgemäßer und schadloser Verwertung entsprechende berufliche Betätigungen, gleich ob sie sich an einem Ausschreibungsverfahren (erfolglos) beteiligt haben oder nicht.

Ein entgegenstehendes überwiegendes öffentliche Interesse kann der Beklagte auch nicht aus § 6 Abs. 3 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV) herleiten. Die rechtliche Zulässigkeit gewerblicher Altpapiersammlungen ergibt sich aus § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und Satz 3 KrW-/AbfG. Eine Überlassungspflicht ist für PPK-Verkaufsverpackungen nicht eingeführt worden. Die aufgrund von § 24 KrW-/AbfG eingeführte Verpackungsverordnung verankert eine Rücknahmepflicht der Hersteller und Vertreiber für ihre Verkaufsverpackungen (vgl. § 6 Abs. 1 und 2 VerpackV), das heißt, dass die Verpackungsabfälle den Herstellern und Vertreibern zurückgegeben werden können, aber nicht müssen (vgl. BVerwG vom 13.12.2007 DVBl 2008, 317; OVG SH vom 22.4.2008 a.a.O.; VGH BW vom 11.2.2008 a.a.O.; OVG Lüneburg vom 24.1.2008 NVwZ 2008, 1137; Fluck a.a.O., Einleitung VerpackV, RdNrn. 76 f. und 98 f.; § 6 VerpackV, RdNrn. 5 f.). Grundsätzlich bleibt für private Haushalte die Möglichkeit der Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, ihnen ist aber auch freigestellt, diese Abfälle einer privaten Wertstoffsammlung gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zu übergeben (Fluck a.a.O. § 6 VerpackV RdNr. 108). Eine zulässige gewerbliche Sammlung liegt nur dann nicht vor, wenn der Sammler Verpackungen gezielt einsammelt (vgl. BVerwG vom 16.3.2006 a.a.O. für Verkaufsverpackungen des Versandhandels; Fluck a.a.O. § 6 VerpackV RdNr. 109), wofür hier keine Anhaltspunkte bestehen.

Selbst wenn man mit dem OVG Hamburg (Beschluss vom 8.7.2008 NVwZ 2008, 1133) mit der Beeinträchtigung eines Systems nach § 6 Abs. 3 VerpackV eine Beeinträchtigung öffentlicher Interessen im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG rechtlich und grundsätzlich für möglich hielte, haben Beklagter und Beigeladener keinerlei konkrete Tatsachen vorgetragen, aus denen auf eine bestandsgefährdende Beeinträchtigung des Systems nach § 6 Abs. 3 VerpackV im Landkreisgebiet geschlossen werden könnte. Dazu hätte u.a. die Vorlage von Mengennachweisen für Verkaufsverpackungen gehört, die in das bzw. in die Systeme der Systembetreiber eingebracht wurden und werden, sowie weiterer Vortrag, inwieweit sich die bisher festgestellten Mengenströme nach Einführung der gewerblichen Sammlung der Klägerin (und weiterer gewerblicher Sammler) in den Einrichtungen des Beigeladenen verringert haben. Daran fehlt es hier ebenso wie an Anhaltspunkten, dass, wie vom OVG Hamburg in seiner Entscheidung vom 8.7.2008 (a.a.O.) angeführt, 25 % nach dem Volumen der aus privaten Haushalten gesammelten PPK-Abfälle aus Verkaufsverpackungen bestehen. Denn nur aus entsprechenden Mengenangaben kann geschlossen werden, ob die nach Anhang I Nr. 1 Abs. 2 zu § 6 VerpackV vorgeschriebene Quote von 70 % stofflicher Verwertung bei PPK nicht eingehalten werden kann, gemessen an der Gesamtmenge der von Herstellern und/oder Vertreibern im Geltungsbereich der Verpackungsverordnung in das System oder die Systeme eingebrachten Verkaufsverpackungen (vgl. Anhang I Nr. 4 Abs. 3 zu § 6 VerpackV). Nur die Unterschreitung der Verwertungsquote von 70 % kann zu einem Widerruf des Systems durch die zuständige Behörde gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV führen. Dafür, dass die Einhaltung dieser Quote konkret gefährdet wäre, waren aber konkrete Tatsachen weder vorgetragen noch ersichtlich.

Abgesehen davon könnte der Beklagte im Falle "erheblicher Fehlwürfe" privater Haushalte der Klägerin aufgeben, mittels entsprechender Aufkleber auf den Tonnen den Einwurf von PPK-System-Verkaufsverpackungen zu untersagen.

Eine andere Möglichkeit bestünde für die Systembetreiber, mit den gewerblichen Sammlern, und damit auch der Klägerin, Untersuchungen zur Feststellung bestimmter Stoffströme (PPK-System-Verkaufsverpackungen) zu vereinbaren, und bei Abschluss eines neuen Mitbenutzungsvertrages geänderten tatsächlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen.

Schließlich kann aus dem vom Beigeladenen vorgelegten Schriftverkehr geschlossen werden, dass durch gewerbliche Sammlungen grundsätzlich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Systems nach § 6 Abs. 3 VerpackV nicht (mehr) zu besorgen ist, weil die (auch für einen Widerruf) zuständigen Fachbehörden in Bayern im Hinblick auf eine Novellierung der VerpackV davon ausgehen, dass sich die Verpflichtungen der dualen Systeme auf die tatsächlich erfasste Menge an Verpackungen beziehen, und zwar auch im Bereich Verpackungen aus PPK (vgl. Schreiben des Bayer. Staatsministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 16.10.2008 sowie des Bayer. Landkreistages vom 13.10.2008). Tatsächlich erfasst werden kann aber nur die Menge der für das System bestimmten Verkaufsverpackungen PPK, die von den privaten Haushalten den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen wird.

Im Übrigen werden auch die Ziele des Kreislaufwirtschaftsabfallgesetzes und des Bayerischen Abfallwirtschaftsgesetzes nicht in Frage gestellt (vgl. §§ 1 ff. KrW-/AbfG, Art. 1 BayAbfG). Denn ebenso wie die Systembetreiber bzw. die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger führt die Klägerin die von ihr gesammelten PPK-Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.

Stehen nach alledem der gewerblichen Sammlung der Klägerin keine überwiegenden öffentlichen Interessen nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG entgegen, braucht nicht mehr darauf eingegangen zu werden, ob § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG Erzeugern oder Besitzern von Abfällen von privaten Haushaltungen die Möglichkeit eröffnet, Dritte mit der Verwertung ihrer Abfälle zu beauftragen (so schon BayVGH vom 12.7.2007 a.a.O., zum Meinungsstreit vgl. OVG SH vom 22.4.2008 a.a.O., OVG Hamburg vom 8.7.2008 a.a.O., VGH BW vom 21.7.1998 NVwZ 1998, 1200).

Die Kostenentscheidung folgt § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 50.000,00 ? festgesetzt (§ 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 und 2 GKG).

Ende der Entscheidung